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“創制性”立法，顧名思義，系指在國家尚未立法的情況下，地方又有需要和條件，采取先行一步，通過制定地方性法規予以規范某種社會關系的立法活動。改革開放后，特別是國家賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會行使地方性法規制定權后，上海在“創制性”立法方面，不斷解放思想，實事求是，與時俱進，做了大量富有創建的探索性工作，為促進本市的經濟和社會健康協調發展提供了強有力的法制保障，同時也為國家相關立法提供經驗，發揮了“試驗田”的作用。

1991年8月16日，上海市第九屆人民代表大會常務委員會第28次會議審議并通過的《上海市外商投資企業清算條例》，就是上海市人大常委會在立法工作中，尤其是涉外經濟立法中，在國家尚未立法而由地方“創制性”立法的一次有益嘗試。該條例的制定和出臺，為保護債權人和國內外投資者的合法權益，使外商投資企業的清算公正有序地進行，促進積極合理利用外資工作向縱深領域拓展，起到了顯著的作用。適逢上海市人民代表大會成立五十周年之際，我們有必要重溫一下當時立法的情形，因之以為紀念，倘若從中得到些許啟示，則善莫大焉。

背景：創新機制積極合理有效利用外資

從全國來看，上海是我國的經濟中心城市。據統計，2003年底，上海合同利用外資110.64億美元，批準了4321個項目，累計有108個國家和地區來滬投資，涉及投資領域已由工業、農業擴展到商業和服務方面。而在立法當初的1990年，上海合同利用外資僅2.14億美元，批準了203個項目。13年間的喜人變化，預示著外商來滬投資的勢頭迅猛，突顯出廣闊的發展前景。可是，令人遺憾的是，在當時，我國還沒有制定一部獨立的清算法律，使很多外商在同我方合資合作過程中，經常性會碰到一個問題：擔心合同期滿或瀕臨破產時，因無法可依而不能進行公正合理有序的清算，致使有些外商來滬投資舉棋不定，或持觀望態度，或望而卻步，一度影響了上海招商引資工作的進展。

為打消外商的疑慮，改善上海的投資環境，有必要創新機制，率先立法。從當時情況看，上海在全國先行制定這個地方性法規的條件應當是具備的，然而經驗闕如。全國人大積極地鼓勵上海能率先制定相關的地方性法規，先試先行，在不斷完善的基礎上，再上升為國家的法律。兄弟省市也希望上海能先行一步，搞一個地方性法規，總結經驗以資借鑒。還有一個重要的因素，很大程度上促使上海先行立法的，那就是當時上海已有不少的三資企業合同期行將屆滿，等待清算，而法院又面臨無法可依的尷尬境地，不能介入裁決。基于此，市人大財經委和市政府有關部門于1989年3月開始起草制定這一條例。

過程：深入調研提高法規審議質量

從開始起草到正式出臺，歷時兩年半。1990年11月27日，上海市人民政府提請市人大常委會審議，從初審到最后通過，修改了三稿。在此期間，市人大財經委的同志提前介入起草工作。為了讓委員們了解更多的情況便于提高審議質量，他們多次召開座談會，請有關專家、學者、三資企業中方負責人、外方負責人以及高、中級法院經濟庭的負責人對條例草案提出意見和建議，從各個方面進行論證。市九屆人大常委會第23次、第25次會議上，委員們對草案進行了認真審議，并提出了許多意見和建議。帶著委員們提出的問題，起草小組同志兩次赴京向全國人大常委會法工委和國務院有關部門請示匯報，征詢意見。同時，為了增強條例的可操作性，結合我國國情和上海特點，還大膽吸收了英、美、德等發達國家以及我國香港、臺灣地區的企業法和有關市場經濟國家的成熟做法與通行慣例。值得一提的是，1991年上半年全國人大在審議通過的《中華人民共和國民事訴訟法》中，增加了第十九章“破產清算”的有關內容，為法院介入清算提供了法律依據，也為條例的順利通過創造了有利的條件。

意義：制度性保障改善上海投資環境

該條例最大的特點是根據我國的國情，按照分類指導的原則，對不同的三資企業對象采取不同的清算方法，將清算分為三個層次，即普通清算、特別清算和破產清算。在國外一般只有一種清算方法。同時，在清算過程中，充分考慮到外商的合法權益，力爭做到公開公正合理。如在確定企業資產評估的原則時，明確合同、章程有規定的，按照合同、章程的規定辦理；合同、章程無規定的，由投資各方協商約定，并報原審批機構批準；合同、章程無規定，投資各方協商又不能取得一致意見的，依照國家有關規定辦理。

《上海市外商投資企業清算條例》所帶來的積極影響是毋庸置疑的。據上海市外商投資企業協會召開的外商投資者懇談會反饋的信息，外商對條例的出臺普遍表示歡迎，這更堅定了外商來滬投資的信心和決心。

上海市人大常委會于1991年制定的《上海市外商投資企業清算條例》在多年的運作實踐中，已為國家的相關立法積累了豐富的經驗，1996年7月9日經國務院批準，對外貿易經濟合作部（現已更名為商務部）了《外商投資企業清算辦法》，基本上吸收了上海條例的主要內容。鑒于此，2000年4月11日，市第十一屆人民代表大會常務委員會第17次會議作出廢止《上海市外商投資企業清算條例》的決定。《上海市外商投資企業清算條例》雖然已失效了，但在當時，無疑對改善上海的投資環境，積極合理利用外資，產生了良好的影響。尤其令人稱道的是，它在地方立法方面的開創性和先導作用，對我們做好今后的立法工作仍有著積極的借鑒意義。