導(dǎo)語(yǔ)：學(xué)習(xí)政治體制改革論述的體會(huì)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

毋庸諱言，我國(guó)的社會(huì)主義政治制度同經(jīng)濟(jì)制度一樣，也有一個(gè)隨著社會(huì)主義事業(yè)的整體推進(jìn)逐步發(fā)展、完善的過(guò)程。這一過(guò)程，不妨將其概括為政治現(xiàn)代化。黨的十六大提出建設(shè)社會(huì)主義政治文明，并將其列為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)，這是我國(guó)在歷經(jīng)20多年改革開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)面貌發(fā)生重大變化和深刻變遷的條件下，與時(shí)俱進(jìn)加快實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化的一個(gè)里程碑。

改革歷程警示我們，必須準(zhǔn)確把握社會(huì)主義民主政治的二重性，在推進(jìn)政治體制改革、實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化進(jìn)程中防止“左”、右兩種傾向。一方面，認(rèn)定社會(huì)主義民主政治本質(zhì)上的先進(jìn)性、正義性、優(yōu)越性不動(dòng)搖，另一方面，要以歷史的眼光，客觀的態(tài)度，承認(rèn)社會(huì)主義民主政治初生不久，因而還較為稚嫩，其應(yīng)有功能還不健全、不到位，已經(jīng)在我國(guó)走向全面現(xiàn)代化的過(guò)程中表現(xiàn)出了一些不相適應(yīng)之處，從而肯定政治現(xiàn)代化的必要性和緊迫性。十六大關(guān)于政治文明建設(shè)和政治體制改革的論述，在字里行間充分體現(xiàn)了這種辯證的觀點(diǎn)和實(shí)事求是的態(tài)度，這將是我國(guó)建設(shè)高度政治文明的一個(gè)新的起點(diǎn)。

一、中國(guó)政治現(xiàn)代化的應(yīng)有含義及其已初步展現(xiàn)的過(guò)程粗析

政治現(xiàn)代化，絕不是中國(guó)一國(guó)獨(dú)有的歷史課題。但中國(guó)政治現(xiàn)代化的道路和內(nèi)容，由國(guó)情決定，應(yīng)具有鮮明的中國(guó)特色。基本的一點(diǎn)是：中國(guó)政治現(xiàn)代化不是對(duì)現(xiàn)有根本和基本政治制度的變革（這一現(xiàn)代化的任務(wù)隨著社會(huì)主義政權(quán)建立就已完成），而是在憲法規(guī)定的我國(guó)根本和基本政治制度的框架內(nèi)，對(duì)國(guó)家權(quán)力的分工體制、運(yùn)作機(jī)制和權(quán)力制約監(jiān)督方式進(jìn)行革新與完善，使這一制度的優(yōu)越性得以充分發(fā)揮。換言之，不是根本和基本政治結(jié)構(gòu)的改變，而是其內(nèi)部功能以及相應(yīng)具體制度的完善。再作進(jìn)一步的深究，我們可以看到，不論是理順國(guó)家權(quán)力的分工體制、運(yùn)作機(jī)制還是完善權(quán)力制約監(jiān)督方式，最終都?xì)w結(jié)為一點(diǎn)：規(guī)范政治結(jié)構(gòu)中各個(gè)組成部分的關(guān)系。關(guān)系，即事物間或事物內(nèi)部各部分間的相互關(guān)聯(lián)與聯(lián)系。關(guān)系順，則各得其所，各展其能；關(guān)系不順，則難就其位，難謀其政。因而，十六大還提出要按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，這為建設(shè)政治文明、推進(jìn)政治現(xiàn)代化指明了基本途徑。我國(guó)完善民主政治的一系列具體制度、實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化應(yīng)主要圍繞理順政治結(jié)構(gòu)各個(gè)部分的關(guān)系來(lái)進(jìn)行。

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。在我國(guó)的政治結(jié)構(gòu)中，人大這一結(jié)構(gòu)層次之上，是我國(guó)工人階級(jí)和全中華民族的先鋒隊(duì)——中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對(duì)人大實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家的政治靈魂和政治脊梁；在人大這一層次之下，是由人大產(chǎn)生的人民政府代表人民和組織人民來(lái)管理國(guó)家（為了討論問(wèn)題的方便，本文不涉及我國(guó)政治結(jié)構(gòu)中其他組成部分）。可見(jiàn)，人大居于黨和政府之間，是一個(gè)承上啟下的中間層次。這種客觀存在著的“三層次”的政治結(jié)構(gòu)具有不可改變性。然而，半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，盡管這一基本結(jié)構(gòu)未變，但其內(nèi)部各層次的關(guān)系及各自功能卻在發(fā)生著悄悄的演變和進(jìn)化，正是這種不斷深入的演進(jìn)，正在把人大推向政治文明建設(shè)的焦點(diǎn)。

沿著建國(guó)以來(lái)政權(quán)結(jié)構(gòu)功能演進(jìn)的軌跡，可將其過(guò)程粗略地劃分為三個(gè)階段。在建國(guó)之初，社會(huì)主義政治制度甫具雛型，從體制到功能都很不完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)被理解作是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的惟一（至少是主要）的形式。高度集中的經(jīng)濟(jì)體制依附于高度集中的政治體制，使一切權(quán)力集于黨，黨不僅要制定大政方針，而且還承擔(dān)了權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的大量具體事務(wù)。黨的政策（有時(shí)通過(guò)國(guó)家政策的形式出現(xiàn)）在規(guī)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、管理社會(huì)中起著主要作用。在這一階段，雖然對(duì)人大制度的完善進(jìn)行過(guò)一些探索（如五十年代中期），但很快被政治風(fēng)暴所湮沒(méi)。不妨將這一階段稱(chēng)為我國(guó)社會(huì)主義政治結(jié)構(gòu)功能演進(jìn)的初始階段，這一階段的總體特征是三層次界限模糊、職能不清，實(shí)際上只是一層次，即基本由第一層次行使三個(gè)層次的職能。這一階段政治結(jié)構(gòu)功能的完善，主要是就黨內(nèi)合理分工和提高黨的管理能力而言。

以黨的十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，我國(guó)進(jìn)入改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，政治結(jié)構(gòu)功能演進(jìn)開(kāi)始了以促進(jìn)黨政分開(kāi)、完善“下層次”功能為主要內(nèi)容的階段。在這一階段，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的展開(kāi)、多種經(jīng)濟(jì)成份的快速發(fā)展和市場(chǎng)主體的逐步形成，黨如何領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)廣泛的社會(huì)主義民主這一課題被鄭重地提了出來(lái)。在十一屆三中全會(huì)前夕的中央工作會(huì)議上，鄧小平同志尖銳地批評(píng)了由于思想僵化而將加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)變成了黨去包辦一切、干預(yù)一切；實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政等現(xiàn)象。十一屆三中全會(huì)后不久，鄧小平同志又進(jìn)一步對(duì)黨組織功能雜亂的弊端進(jìn)行了批評(píng)，指出黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)管了很多不該管、管不好、管不了的事；指出應(yīng)區(qū)分執(zhí)政黨和政權(quán)機(jī)構(gòu)的職能，不能把黨政職能混為一談。如何轉(zhuǎn)變黨對(duì)政府、政府對(duì)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)方式和管理方式由此被擺上了政治體制改革的突出位置，并采取了許多實(shí)際步驟。所取得的成效雖然還不十分理想，但“黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是包攬一切”的觀念已被普遍接受，不能不說(shuō)這是中國(guó)政治的一大進(jìn)步。這一階段的總體特征，是政治結(jié)構(gòu)的“下層次”逐步從第一層次中“剝離”出來(lái)（就職能，而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而言），逐步“歸位”，其功能得到承認(rèn)和不斷完善。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活力的增強(qiáng)是這一階段的成果的最終體現(xiàn)。但由于各層次之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系未被充分考慮并從整體上做出系統(tǒng)的改進(jìn)，這一階段的演進(jìn)不可能達(dá)到全面完善政治結(jié)構(gòu)功能的效果。

在這一階段，“下層次”的問(wèn)題先于“中層次”得到重視和處理，完全是由于這一層次在管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)中擔(dān)負(fù)著直接的責(zé)任，其功能缺失對(duì)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有直接影響。而人大制度的完善也在社會(huì)政治需求的直接間接帶動(dòng)下向前推進(jìn)。1979年地方人大設(shè)立常委會(huì)并擴(kuò)大省級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)是人大走向發(fā)展新階段的標(biāo)志，大批法律、法規(guī)的制定奠定了中國(guó)向法治國(guó)家邁進(jìn)的基礎(chǔ)，人大行使法定職能的有效性日益提高，對(duì)推進(jìn)法制發(fā)揮出越來(lái)越具有實(shí)質(zhì)性的作用。但就總體而言，在這一階段人大還未成為既與上、下層次有機(jī)聯(lián)系，又相對(duì)獨(dú)立的一個(gè)政治結(jié)構(gòu)層次，實(shí)際作用與應(yīng)有的法律地位仍相距甚遠(yuǎn)。

就治國(guó)手段而言，第二階段仍是主要依靠政策和行政手段。法律的權(quán)威雖正在樹(shù)立，但尚未達(dá)到主導(dǎo)地位，尚未受到各個(gè)層次的普遍和充分的尊重。就此而言，這一階段政治結(jié)構(gòu)功能的演進(jìn)，僅是囿于舊有意義上的完善。

以1997年黨的十五大提出“依法治國(guó)”基本方略為標(biāo)志，我國(guó)的政治結(jié)構(gòu)功能進(jìn)入了全面演進(jìn)的階段。這一階段的啟動(dòng)以經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變化為背景，以黨理論上的成熟為前提，以黨的治國(guó)方略的重大發(fā)展為契機(jī)，以處理并確立政治結(jié)構(gòu)各個(gè)層次與法的關(guān)系為本質(zhì)內(nèi)容，欲使政治在發(fā)展形態(tài)上與經(jīng)濟(jì)達(dá)到基本適應(yīng)狀態(tài)。黨作為最高層次的政治結(jié)構(gòu)層，如何按照依法治國(guó)的要求轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式，并使自己的成員正確行使權(quán)力，達(dá)到法律保障與黨的領(lǐng)導(dǎo)在治理國(guó)家中辯證統(tǒng)一，是這一階段政治結(jié)構(gòu)功能演進(jìn)的首要問(wèn)題。治國(guó)必先治黨”這一嚴(yán)肅命題的提出，表明了我們黨對(duì)這一問(wèn)題的鮮明態(tài)度和堅(jiān)定決心。同時(shí)，不難發(fā)現(xiàn)，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則下，重新審視和建立黨與人大的關(guān)系，使“中層次”理論上的功能得以充分實(shí)現(xiàn)，是轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式、實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、有效解決當(dāng)前中國(guó)社會(huì)政治生活、經(jīng)濟(jì)生活中諸多深層次矛盾的必然選擇。這一階段最突出的特征，將是人大這一層次從與第一層次模糊不清的關(guān)系狀態(tài)中明確地“剝離”出來(lái)（同樣是就職能而言），按照憲法和法律為其“歸位”且得到強(qiáng)化。

二、人大功能的“歸位”，將使整個(gè)政治結(jié)構(gòu)的功能得到補(bǔ)償、完善和強(qiáng)化

任何組織的存在及其實(shí)際地位的高低，從根本上取決于發(fā)揮該組織作用的社會(huì)需求。社會(huì)需求，常常以社會(huì)問(wèn)題的形式表達(dá)出來(lái)。當(dāng)今中國(guó)顯現(xiàn)出這樣一個(gè)矛盾和復(fù)雜的局面：一方面，現(xiàn)代化在一些方面和領(lǐng)域如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得了重要的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，而另一方面，這種進(jìn)展又使得政治結(jié)構(gòu)中的深層問(wèn)題表面化，得以充分暴露，日益顯現(xiàn)出改革和完善的緊迫性。是社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中不可避免的政治現(xiàn)代化進(jìn)程把人大推上了中國(guó)政治體制改革的前臺(tái)。

（一）在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活的活力得到激發(fā)的同時(shí)，出現(xiàn)了“轉(zhuǎn)型期失范”現(xiàn)象和利益關(guān)系紊亂現(xiàn)象。人大功能的到位，是重建社會(huì)規(guī)范體系、實(shí)現(xiàn)有效政治控制和社會(huì)控制，建立經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、社會(huì)生活正常秩序的源頭性環(huán)節(jié)。

改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展使社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活空前活躍，但同時(shí)也對(duì)舊有社會(huì)規(guī)范發(fā)生了劇烈的沖擊。廢舊立新的過(guò)程中，出現(xiàn)了社會(huì)規(guī)范在許多方面的缺失，有的規(guī)范盡管存在，也由于缺乏權(quán)威而不能得到遵守，社會(huì)規(guī)范對(duì)社會(huì)行為的規(guī)范乏力。這種規(guī)范的缺失和乏力，不僅表現(xiàn)在社會(huì)個(gè)體行為失范，而且正在越來(lái)越大的范圍內(nèi)發(fā)展為單位行為、部門(mén)行為、地方行為失范，造成政治控制和社會(huì)控制在一定程度上失靈。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和多元化的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)條件下，黨必須通過(guò)立法機(jī)關(guān)，將黨在現(xiàn)階段的基本政策和各項(xiàng)主張轉(zhuǎn)化為法律，以立法的形式全面建立新的社會(huì)規(guī)范體系。依賴(lài)法律所具有的普遍約束力及其穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性，將經(jīng)濟(jì)生活、政治生活、社會(huì)生活納入規(guī)范有序的軌道。法律意義上的社會(huì)規(guī)范體系所倡導(dǎo)的價(jià)值觀和行為方式，將成為各個(gè)行業(yè)、各個(gè)層面（包括政權(quán)組織）制定具體運(yùn)行規(guī)則和行為準(zhǔn)則的依據(jù)。改革以來(lái)，正是這一項(xiàng)工作已取得的成果，推動(dòng)著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的逐步完善，推動(dòng)著全社會(huì)新的價(jià)值觀念體系的形成。特別是針對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的直接管理者——政府及其部門(mén)執(zhí)法行為所制定和推行的一系列規(guī)范，對(duì)改善經(jīng)濟(jì)建設(shè)環(huán)境、推動(dòng)體制轉(zhuǎn)軌起了重要作用。進(jìn)一步發(fā)揮人大在重建社會(huì)規(guī)范中的作用，是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)和現(xiàn)時(shí)代人類(lèi)文明發(fā)展的共同要求，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)生活法制化、政治生活法制化、社會(huì)生活法制化的首要環(huán)節(jié)。

從舊體制向新體制過(guò)渡中發(fā)生劇烈調(diào)整、變得空前復(fù)雜多變的社會(huì)利益關(guān)系，是對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的真正威脅，因而社會(huì)對(duì)政治構(gòu)架的利益調(diào)節(jié)功能提出了更高的要求。一個(gè)社會(huì)肌體的機(jī)制均衡，有賴(lài)于這個(gè)社會(huì)各個(gè)群體的情緒有適當(dāng)?shù)那赖玫奖磉_(dá)，其意愿得到一定程度的滿(mǎn)足。利益關(guān)系的調(diào)節(jié)，一要有規(guī)范，二要有一定的組織機(jī)制。民主政治體制，從根本上講也是社會(huì)利益調(diào)節(jié)機(jī)制。無(wú)疑，人大應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)代表性最廣泛、調(diào)節(jié)功能最完善、最具權(quán)威性的社會(huì)利益協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。各個(gè)社會(huì)利益群體的代表通過(guò)人大參政，通過(guò)共同利益的平衡和基本法律規(guī)范的引導(dǎo)，使各項(xiàng)立法和重大決策中合理體現(xiàn)各種社會(huì)利益關(guān)系，從而最大限度地化消極因素為積極因素，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)發(fā)展。其更深的意義，在于在新的時(shí)代條件下建構(gòu)一種中國(guó)迫切需要的凝聚民族、整合社會(huì)的有力機(jī)制，而人大的功能將毫無(wú)疑問(wèn)地納入這一機(jī)制中，且成為其中一個(gè)最重要的環(huán)節(jié)。社會(huì)利益的“調(diào)節(jié)器”、社會(huì)矛盾的“防爆器”、社會(huì)結(jié)構(gòu)的“整合器”，將愈來(lái)愈被證明是人大價(jià)值的一個(gè)基本體現(xiàn)。

（二）在黨政分開(kāi)的同時(shí)，對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督?jīng)]有跟上，出現(xiàn)了形形色色的行政權(quán)力部門(mén)化以致個(gè)人化，成為腐敗蔓延的根源。人大功能“歸位”，是對(duì)社會(huì)監(jiān)督體系的最重要完善，是治“官”、治權(quán)的根本之策。

黨政分開(kāi)后，由于政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題沒(méi)有徹底解決，又出現(xiàn)了政企不分、政事不分、政經(jīng)不分，成為經(jīng)濟(jì)生活和政治生活中新的突出矛盾。不是以正常的生產(chǎn)要素，而主要是以手中權(quán)力或特權(quán)來(lái)參與、操縱經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“權(quán)力經(jīng)濟(jì)”泛濫一時(shí)，權(quán)錢(qián)交易、腐敗之風(fēng)由此刮起。在外界利益刺激加劇的情況下，行政系統(tǒng)的廉政建設(shè)機(jī)制卻仍基本沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的老模式，主要靠政府及政府部門(mén)“自我監(jiān)督”，依賴(lài)“部門(mén)自覺(jué)”。在監(jiān)督機(jī)制不健全和民主集中制原則遭到破壞的地方，部門(mén)權(quán)力個(gè)人化，“部門(mén)自覺(jué)”更進(jìn)一步降低到依賴(lài)“個(gè)人自覺(jué)”的水平上。權(quán)力失控的后果，在微觀上表現(xiàn)為形形色色的個(gè)人腐敗和團(tuán)伙腐敗以至于部門(mén)腐敗；在宏觀上表現(xiàn)為政令不暢，地方保護(hù)主義、部門(mén)保護(hù)主義盛行。部分公共權(quán)力變作了一種可以用來(lái)交換的社會(huì)資源，權(quán)力二重性中的負(fù)面效應(yīng)得到淋漓盡致的表演，是中國(guó)轉(zhuǎn)型期本不應(yīng)出現(xiàn)、卻已經(jīng)存在的一大特色，并正在進(jìn)一步損害和威脅著黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

就總體而言能否有效地制約和監(jiān)督權(quán)力，應(yīng)是檢驗(yàn)政治結(jié)構(gòu)功能優(yōu)劣的一個(gè)基本標(biāo)志。有人將權(quán)力分化看作是腐敗的根源，其實(shí)權(quán)力分化并不可怕，相反，權(quán)力分化是社會(huì)治理責(zé)任細(xì)化的必然結(jié)果，是激活社會(huì)細(xì)胞必須付出的代價(jià)。可怕的是對(duì)分化后的權(quán)力無(wú)從制約。順應(yīng)權(quán)力的分化帶來(lái)的權(quán)力格局的復(fù)雜變化，促使權(quán)力監(jiān)督機(jī)制同步發(fā)育、升級(jí)，是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)不可回避的重大問(wèn)題。

一定的民主政治結(jié)構(gòu)，同時(shí)也是權(quán)力制約結(jié)構(gòu)。人大功能的不到位，使全社會(huì)的監(jiān)督難以形成環(huán)環(huán)相扣的完整體系。盡管這些年來(lái)在加強(qiáng)黨的監(jiān)督上下了很大功夫，行政監(jiān)察工作也有不同程度的加強(qiáng)，但依據(jù)黨紀(jì)要求開(kāi)展的黨的監(jiān)督側(cè)重點(diǎn)及功能有別于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而行政監(jiān)察工作往往受到權(quán)力、關(guān)系因素的過(guò)多掣肘和干擾，以致制約權(quán)力、消除腐敗這一重大課題遲遲不能獲得令人滿(mǎn)意的解決。事實(shí)證明，如果不從完善政治結(jié)構(gòu)功能這一高度去尋求治本之策，中國(guó)將無(wú)法有效遏止腐敗蔓延之勢(shì)，因而也不能從根本上維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

人大一方面應(yīng)繼續(xù)承擔(dān)起建立完善的社會(huì)主義法律體系的歷史重任，同時(shí)，人大的另一基本使命應(yīng)是監(jiān)督由其產(chǎn)生的行政、司法機(jī)關(guān)忠實(shí)執(zhí)行法律，嚴(yán)格依法使用權(quán)力，管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。人大在監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力方面的作用不僅是不可取代的，而且應(yīng)當(dāng)是關(guān)鍵的、主要的。人大的監(jiān)督是權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是法律代表者和人民群眾代表者的監(jiān)督，超脫于被監(jiān)督對(duì)象，同時(shí)與經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、決策權(quán)相分離，具有權(quán)威性、強(qiáng)制性和公正性；人大監(jiān)督是法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的結(jié)合，是剛性手段與彈性手段的結(jié)合，是對(duì)人監(jiān)督與對(duì)事監(jiān)督的結(jié)合，具有監(jiān)督手段的多樣性和有效性；人大既可以針對(duì)行政和司法工作中暴露出的問(wèn)題開(kāi)展事后監(jiān)督，又完全可以運(yùn)用立法、決定重大事項(xiàng)的權(quán)力推行行政體制和司法體制改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，從根本上割斷權(quán)力與經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，清除產(chǎn)生腐敗的土壤，達(dá)到標(biāo)本兼治；既直接監(jiān)督，又指導(dǎo)和督促行政、司法機(jī)關(guān)建立自我約束機(jī)制，啟動(dòng)其內(nèi)部廉政監(jiān)督機(jī)制，使人大監(jiān)督與行政監(jiān)督內(nèi)外銜接，同時(shí)與黨的監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督有機(jī)結(jié)合，形成對(duì)執(zhí)法權(quán)力的完整制約和監(jiān)督機(jī)制。

在整個(gè)監(jiān)督體系中，人大是一個(gè)中心環(huán)節(jié)，起著直接監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力和聯(lián)結(jié)、啟動(dòng)其他各方面監(jiān)督（特別是執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督）的作用，這是人大在政治結(jié)構(gòu)中處于“中層次”地位及作用的一個(gè)重要體現(xiàn)。由此可見(jiàn)，我國(guó)監(jiān)督制約機(jī)制的最重大缺陷是人大功能不到位。缺乏來(lái)自于權(quán)力機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督，是執(zhí)法領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象突出的主要原因之一。強(qiáng)化人大，是從根本上防腐保廉的首要課題。

（三）黨政分開(kāi)在取得一定進(jìn)展后，出現(xiàn)了“難分難解”的局面，需要繼續(xù)深入。人大“歸位”、完善人大功能，將有助于從根本上理順黨政關(guān)系，促使黨、政職能分別“到位”。

多年來(lái)，黨政分開(kāi)的成果獲得了廣泛贊譽(yù)，同時(shí)也出現(xiàn)了不少新的問(wèn)題。矛盾似乎集中在“分開(kāi)”不徹底以及“分開(kāi)”后的職能交叉關(guān)系缺乏規(guī)范上，其實(shí)還有更復(fù)雜、更深層次的原因。如，何謂“徹底”，就很值得探討。更值得探討的是，黨政分開(kāi)應(yīng)具備什么樣的配套保障條件。在權(quán)力機(jī)關(guān)事實(shí)上還沒(méi)有充分“就位”，在強(qiáng)大的政府面前還顯得那么弱小的情況下，黨政職能“徹底”分開(kāi)后，由誰(shuí)來(lái)制約和監(jiān)督政府及其部門(mén)，使其正確地使用權(quán)力？事實(shí)表明，這方面的問(wèn)題的確不少。另外，行政機(jī)關(guān)的組織建設(shè)、施政能力、執(zhí)法實(shí)踐行為也有一個(gè)逐步磨煉、提高和規(guī)范的過(guò)程。在此情況下，各級(jí)黨委在一定程度上保持和加強(qiáng)對(duì)政府、行政工作的監(jiān)控，以致某種程度上的干預(yù)，是可以理解的現(xiàn)實(shí)選擇。透過(guò)一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)矛盾的表象，我們看到的是更深刻的體制原因，而不能簡(jiǎn)單地將其視為黨政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人之間的“權(quán)力之爭(zhēng)”。在一些單位和部門(mén)實(shí)行黨政“一肩挑”的體制，在一定程度上緩和了黨政矛盾，卻又產(chǎn)生了權(quán)力過(guò)于集中的弊端。“分”則易亂，不分則走上老路，此種尷尬局面延續(xù)過(guò)久，將在相當(dāng)大的程度上抵銷(xiāo)改革成果。

人大作為處在黨、政“之間”的政治結(jié)構(gòu)層次，應(yīng)當(dāng)對(duì)最終實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)、促進(jìn)黨政各自職能到位起到至關(guān)重要的作用。黨政關(guān)系之所以“難分難解”，根本原因之一在于黨委必須部分地承擔(dān)起本應(yīng)由人大及其常委會(huì)來(lái)履行的監(jiān)控政府的職責(zé)。只有人大充分發(fā)揮作用，可以稱(chēng)職地行使這一職責(zé)，黨才能從這一方面的具體事務(wù)中真正擺脫出來(lái)，專(zhuān)心致志地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心的作用；政府工作也才能真正地按照職能自主開(kāi)展，獲得更強(qiáng)大的動(dòng)力和更旺盛的活力。

人大功能“歸位”與執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變同步推進(jìn)，將從根本上理順我國(guó)政治結(jié)構(gòu)各個(gè)層次的基本關(guān)系，使整體功能得到補(bǔ)償、完善和強(qiáng)化，進(jìn)而理順上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的關(guān)系，使政治現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化達(dá)到基本同步，為在增強(qiáng)社會(huì)活力的同時(shí)實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的政治控制，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。

三、理順和擺正三個(gè)方面的關(guān)系：人大功能“歸位”和強(qiáng)化的基本途徑

一定的地位，是在一定的關(guān)系中存在的。人大作為政治結(jié)構(gòu)的“中層次”，其“歸位”、“正位”，基本途徑是要以各層次的性質(zhì)為根據(jù)，以明晰職能為前提，以總體統(tǒng)一、具體分開(kāi)、層次清晰、充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)和整體效能為原則進(jìn)行三層次權(quán)力資源再分配，在交叉的職能領(lǐng)域則注重明確操作規(guī)則，從而處理好人大與“上層次”、“下層次”的關(guān)系。同時(shí)，還要認(rèn)真處理好賦予人大使命與提高人大能力的關(guān)系。

（一）依法治國(guó)關(guān)鍵在黨，完善政權(quán)結(jié)構(gòu)功能的關(guān)鍵也在于黨這一主導(dǎo)性層次。人大的“歸位”，首要的條件是加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。

一方面，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，依靠黨堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)完善政權(quán)功能。要堅(jiān)決批判那種將黨的領(lǐng)導(dǎo)與發(fā)展民主政治相對(duì)立的觀點(diǎn)，樹(shù)立黨的領(lǐng)導(dǎo)是民主發(fā)展的根本保證的堅(jiān)定信念。半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，正是黨領(lǐng)導(dǎo)人民為社會(huì)主義民主法制不斷由低級(jí)向高級(jí)發(fā)展積累了條件，也只有依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能實(shí)現(xiàn)政治現(xiàn)代化，包括人大制度的歸位和完善。

另一方面，必須通過(guò)進(jìn)一步明確和改進(jìn)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，逐步實(shí)現(xiàn)黨與人大職能分開(kāi)，使人大“歸”憲法所定之“位”，“歸”代議制民主政體中的最高權(quán)力機(jī)關(guān)之位。須明確，共產(chǎn)黨取得執(zhí)政地位這一重大變化，必然要求黨轉(zhuǎn)變對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)方式，不再直接指揮國(guó)家各方面的工作，而由國(guó)家機(jī)關(guān)具體管理國(guó)家事務(wù)，黨的執(zhí)政地位應(yīng)通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)貫徹黨的路線(xiàn)、方針、政策來(lái)實(shí)現(xiàn)。黨的十五大確立實(shí)施依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基本方略，標(biāo)志著黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)方式和黨的執(zhí)政方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，那就是要把黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的主張經(jīng)過(guò)法定的程序變成體現(xiàn)國(guó)家意志的法律和決定，通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)依照憲法和法律來(lái)管理國(guó)家。為此，要把人大作為具體實(shí)現(xiàn)黨的執(zhí)政地位的重要機(jī)關(guān)，要明確黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，不是不分巨細(xì)包攬一切，而應(yīng)是規(guī)范、監(jiān)督、保證式的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)科學(xué)化、規(guī)范化、制度化的機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。具體可明確為：一是組織領(lǐng)導(dǎo)，即選任忠于黨的路線(xiàn)的干部擔(dān)任人大領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；按照黨章規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立黨組，對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)，要通過(guò)人大常委會(huì)內(nèi)的黨組織和人大代表中的黨員在人大工作中貫徹黨的意圖。二是政治領(lǐng)導(dǎo)，即以黨的綱領(lǐng)、路線(xiàn)和黨在各個(gè)時(shí)期的大政方針指導(dǎo)人大工作，決定人大各個(gè)時(shí)期的工作部署，制定有關(guān)人大工作的各項(xiàng)重大決策，使人大工作服從和服務(wù)于黨的工作全局。人大常委會(huì)黨組以及擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員干部，在人大工作中，必須堅(jiān)決并帶頭貫徹黨的路線(xiàn)方針政策和黨委的決定。三是思想領(lǐng)導(dǎo)，即在人大工作中堅(jiān)持以馬克思主義、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，教育和約束人大工作者在思想上、政治上與黨中央保持高度一致。對(duì)于人大工作中的具體事務(wù)，黨委不應(yīng)過(guò)多干涉和包辦。在黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的具體過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格按組織原則辦事，貫徹集體領(lǐng)導(dǎo)的原則，避免和防止個(gè)人說(shuō)了算。

從地方人大工作的實(shí)際情況來(lái)看，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)、理順黨委與人大的關(guān)系，須抓好三個(gè)方面的落實(shí)：

一是從制度上理順黨委與人大的關(guān)系。要充分發(fā)揮黨委總攬全局，協(xié)調(diào)各方的作用，協(xié)調(diào)好人大行使職權(quán)中遇到的問(wèn)題。在書(shū)記兼任人大常委會(huì)主任的省市，書(shū)記要抽出相應(yīng)的精力考慮人大工作，主持人大常委會(huì)重要會(huì)議，參加人大重要活動(dòng)，關(guān)心人大建設(shè)；書(shū)記不兼人大常委會(huì)主任的市、縣、區(qū)，人大常委會(huì)主任可考慮在黨內(nèi)任副書(shū)記。這對(duì)各級(jí)人大行使好職權(quán)也是必不可少的，對(duì)市縣人大工作尤其重要。要建立健全不在黨委任職的各級(jí)人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)同志列席黨委有關(guān)會(huì)議的制度，讓他們及時(shí)了解黨委和政府的中心工作和各方面的工作情況，以利更好地開(kāi)展人大工作。

二是把人大工作納入黨委議事日程。各級(jí)黨委要高度重視人大工作，關(guān)心人大及其常委會(huì)的建設(shè)，把人大工作納入黨委的議事日程。在每屆任期內(nèi)，至少召開(kāi)一次人大工作會(huì)議，每年至少專(zhuān)門(mén)聽(tīng)取一次同級(jí)人大常委會(huì)黨組的工作匯報(bào)，平時(shí)要經(jīng)常聽(tīng)取人大常委會(huì)的專(zhuān)題工作匯報(bào)，及時(shí)研究解決人大工作中的問(wèn)題，做出決定。

三是加強(qiáng)對(duì)人民代表大會(huì)制度的宣傳和研究。當(dāng)前，無(wú)論是黨委、“一府兩院”還是人大常委會(huì)自身，對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)還有較大差距。把人大當(dāng)成履行法律手續(xù)的機(jī)關(guān)，對(duì)人大依法行使職權(quán)缺乏理解、對(duì)人民負(fù)責(zé)的意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題還不同程度存在；一些人大工作的同志，缺乏積極的心態(tài)，認(rèn)為人大工作理論上是一線(xiàn)，實(shí)際上是二線(xiàn)；社會(huì)上，不少群眾對(duì)人大的性質(zhì)、地位和作用缺乏了解。這些問(wèn)題，不僅同長(zhǎng)期封建專(zhuān)制的影響和民主法制建設(shè)的進(jìn)程有關(guān)，也同對(duì)人民代表大會(huì)制度的學(xué)習(xí)宣傳不夠有直接關(guān)系。各級(jí)黨委要把對(duì)人民代表大會(huì)制度和人大工作的宣傳教育作為黨的宣傳工作的重要組成部分，納入黨委宣傳工作的總體規(guī)劃，要求各新聞媒體做好宣傳計(jì)劃，改進(jìn)對(duì)人民代表大會(huì)制度和人大工作的宣傳報(bào)道，在深度和力度上下功夫；要求各級(jí)黨校、干部學(xué)校增加人民代表大會(huì)制度和人大工作知識(shí)的培訓(xùn)內(nèi)容，加強(qiáng)人大理論研究機(jī)構(gòu)和宣傳陣地建設(shè)，把對(duì)人民代表大會(huì)制度的研究，納入社會(huì)科學(xué)研究總體規(guī)劃。各級(jí)政府對(duì)人大的研究、宣傳和培訓(xùn)工作要給予必要的支持。

（二）在當(dāng)前特定的時(shí)期，要將發(fā)揮黨統(tǒng)攬全局的核心作用，支持人大及其常委會(huì)依法履行職權(quán)，幫助理順人大與“一府兩院”的關(guān)系，在國(guó)家執(zhí)法和司法層次中樹(shù)立人大的權(quán)威，作為加強(qiáng)和改善黨對(duì)人大領(lǐng)導(dǎo)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

實(shí)行黨與人大職能分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)人大功能“歸位”的一個(gè)重要落腳點(diǎn)，是發(fā)揮人大這一權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于其下層次——執(zhí)法層次的法定職能作用。人大在執(zhí)法層次中的權(quán)威是否得到樹(shù)立，應(yīng)是檢驗(yàn)人大功能“歸位”與否的標(biāo)志。要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，實(shí)現(xiàn)人大及其常委會(huì)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督經(jīng)常化、制度化、程序化和監(jiān)督手段多樣化，使行政、司法機(jī)關(guān)及其人員真正樹(shù)立起對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)與對(duì)黨負(fù)責(zé)相統(tǒng)一的觀念；通過(guò)人大促進(jìn)行政、司法工作全面納入法制軌道；使“一府兩院”的工作將貫徹黨的意圖和人大所代表的人民群眾的要求有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)；使人大對(duì)“一府兩院”工作的支持與監(jiān)督統(tǒng)一起來(lái)。

理順人大與“一府兩院”的關(guān)系，須以落實(shí)人大的各項(xiàng)法定職權(quán)為著力點(diǎn)。落實(shí)了人大各項(xiàng)法定職權(quán)，不僅可在充分發(fā)揮人大作用的同時(shí)理順人大與“一府兩院”的關(guān)系，而且也將對(duì)黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變產(chǎn)生積極的影響。

一是加強(qiáng)地方立法工作，為全面建設(shè)小康社會(huì)創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。加強(qiáng)地方立法是建設(shè)社會(huì)主義政治文明，貫徹依法治國(guó)方略的重要內(nèi)容，但目前地方立法的質(zhì)量和數(shù)量還不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，特別是經(jīng)濟(jì)立法相對(duì)滯后。立法中存在強(qiáng)化行政權(quán)力和部門(mén)利益傾向，促進(jìn)發(fā)展，體現(xiàn)服務(wù)和依靠市場(chǎng)機(jī)制自我調(diào)節(jié)的觀念相對(duì)薄弱。黨委要把人大及其常委會(huì)的立法工作列入重要議事日程，指導(dǎo)和支持人大及其常委會(huì)行使好立法權(quán)。對(duì)立法規(guī)劃、計(jì)劃、重大立法項(xiàng)目及其草案進(jìn)行研究，提出指導(dǎo)意見(jiàn)，協(xié)調(diào)解決立法中的重大問(wèn)題。人大常委會(huì)要發(fā)揮立法中的主導(dǎo)作用，積極做好法規(guī)的調(diào)研、起草、論證、協(xié)調(diào)工作；要增強(qiáng)立法的主動(dòng)性和計(jì)劃性，服從和服務(wù)于依法治國(guó)和全面建設(shè)小康社會(huì)的大局，以是否符合“三個(gè)代表”重要思想為立法質(zhì)量的最高標(biāo)準(zhǔn)，正確處理質(zhì)量與數(shù)量的關(guān)系，堅(jiān)持質(zhì)量?jī)?yōu)先；要以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)人民群眾長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本利益為出發(fā)點(diǎn)，以經(jīng)濟(jì)立法為重點(diǎn)；要維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一，適應(yīng)入世的新形勢(shì)，堅(jiān)持不抵觸、有特色、可操作和急用先立的原則，立、改、廢并重，把工作側(cè)重點(diǎn)放到對(duì)國(guó)家法律的補(bǔ)充和細(xì)化上；要進(jìn)一步提高立法的科學(xué)性、民主性和公開(kāi)性，健全充分體現(xiàn)群眾路線(xiàn)的立法工作機(jī)制。

二是完善民主決策機(jī)制，支持人大依法決定重大事項(xiàng)。依法決定地方改革和發(fā)展中的重大事項(xiàng)，是憲法和法律賦予人大常委會(huì)的重要職權(quán)，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主有機(jī)結(jié)合的有效形式。從實(shí)際狀況看，行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，是各級(jí)人大工作的一個(gè)突出的薄弱環(huán)節(jié)。各級(jí)黨委應(yīng)按照黨的十六大要求，完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，支持人大及其常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化。要進(jìn)一步完善黨委、人大、政府重大決策的規(guī)則和程序。各級(jí)黨委要對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)提出要求，每年選擇和安排若干項(xiàng)重大問(wèn)題，在黨委充分研究論證的基礎(chǔ)上，通過(guò)人大或人大常委會(huì)作出決定；各級(jí)人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)，要認(rèn)真貫徹“三個(gè)代表”重要思想，把人民當(dāng)家作主和黨的執(zhí)政意圖有機(jī)結(jié)合起來(lái)，圍繞黨委對(duì)中心工作的重大部署，選擇人民群眾最關(guān)心的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題，通過(guò)法定程序適時(shí)做出決定，由政府組織實(shí)施；各級(jí)政府要健全重大事項(xiàng)向人大常委會(huì)報(bào)告、提請(qǐng)討論決定的制度，認(rèn)真貫徹執(zhí)行人大的決議、決定。對(duì)依法應(yīng)由人大及其常委會(huì)審議決定的事項(xiàng)要及時(shí)主動(dòng)地提請(qǐng)審議。

三是樹(shù)立法律監(jiān)督的權(quán)威，提高監(jiān)督工作的實(shí)效。監(jiān)督制度是現(xiàn)代民主政治的重要支柱，是社會(huì)主義政治文明的主要內(nèi)容。現(xiàn)階段人大監(jiān)督工作存在的最大問(wèn)題是法律監(jiān)督缺乏權(quán)威性，工作監(jiān)督缺乏力度和實(shí)效，有人概括為“六多六少”，即程序性監(jiān)督多、對(duì)重大事項(xiàng)監(jiān)督少，形式監(jiān)督多、實(shí)質(zhì)監(jiān)督少，對(duì)事監(jiān)督多、對(duì)人監(jiān)督少，彈性監(jiān)督多、剛性監(jiān)督少，提意見(jiàn)建議多、跟蹤落實(shí)少，督促多、處理少。有的地方還存在監(jiān)督行為個(gè)人化和越權(quán)干預(yù)“一府兩院”工作現(xiàn)象。為了切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，各級(jí)黨委要支持人大充分發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，把監(jiān)督和對(duì)“一府兩院”工作的支持有機(jī)結(jié)合起來(lái)，努力做到“敢于監(jiān)督”和“善于監(jiān)督”。要堅(jiān)持依法辦事、監(jiān)督大事、集體行使職權(quán)等項(xiàng)原則，在克服形式主義，提高監(jiān)督實(shí)效上下功夫。黨委應(yīng)指導(dǎo)、支持人大掌握好以下幾個(gè)原則：（1）圍繞改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局和地方事務(wù)中帶有根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的重大事項(xiàng)，通過(guò)聽(tīng)取工作報(bào)告、視察、調(diào)查、執(zhí)法檢查、述職評(píng)議和工作評(píng)議等形式，有重點(diǎn)地加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督。（2）尊重其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，不干涉、不代替“一府兩院”的具體行政工作和司法活動(dòng)。正確處理監(jiān)督與獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系，注意通過(guò)對(duì)案件的了解，啟動(dòng)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)司法人員和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。（3）監(jiān)督意向的確定，監(jiān)督行為的實(shí)施，監(jiān)督意見(jiàn)的形成，都要按照法定程序，經(jīng)過(guò)集體討論，通過(guò)會(huì)議做出決定。為了增強(qiáng)監(jiān)督力度，對(duì)一些該啟動(dòng)監(jiān)督程序的重大事項(xiàng)或案件，要適時(shí)啟動(dòng)監(jiān)督程序。該做出決定的，要及時(shí)做出決定，該組織特定問(wèn)題調(diào)查的，要組織特定問(wèn)題調(diào)查，不能停留在提出意見(jiàn)建議，自行糾正的階段。（4）注意提高對(duì)工作報(bào)告的審議質(zhì)量，認(rèn)真抓好審議意見(jiàn)的落實(shí)和整改，強(qiáng)化審議、調(diào)查、評(píng)議結(jié)果的處置。評(píng)議意見(jiàn)和結(jié)果，在向評(píng)議對(duì)象的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)反饋外，還應(yīng)向組織部門(mén)和紀(jì)檢部門(mén)反映，為黨委考慮、使用干部提供參考。（5）執(zhí)法檢查要突出重點(diǎn)，切實(shí)解決法律實(shí)施中的突出問(wèn)題，力戒形式主義。述職評(píng)議和工作評(píng)議要提高針對(duì)性，肯定成績(jī)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找準(zhǔn)問(wèn)題，狠抓整改，真正起到促進(jìn)工作的目的。

四是改進(jìn)選舉任免程序，依法做好選舉任免工作。民主選舉是社會(huì)主義民主的重要內(nèi)容，依法選舉和任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員是保障人民當(dāng)家作主的重要途徑。在行使選舉和任免權(quán)方面，各地人大及其常委會(huì)堅(jiān)持黨管干部和依法辦事的有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)行了積極的探索，使人事任免工作逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道。但是，工作中還存在一些不容忽視的問(wèn)題：有些人對(duì)黨管干部和人大依法任免的關(guān)系認(rèn)識(shí)不夠明確，把人大依法行使任免權(quán)，當(dāng)作為黨委任命干部履行法律手續(xù)，任命通不過(guò)，就是不與黨委保持一致；有的地方未經(jīng)人大選舉任命就提前到任，發(fā)文、見(jiàn)報(bào)，或不通過(guò)人大及其常委會(huì)就對(duì)選舉或任命的干部進(jìn)行調(diào)動(dòng)；有的地方選舉和任命中發(fā)揚(yáng)民主不夠，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，或采取一些不適當(dāng)?shù)淖龇ǎ缬幸飧闩阋r、搞差額中的差額，在提名、劃票等方面進(jìn)行限制等，使選舉變成了形式，群眾反映強(qiáng)烈；有的地方選舉中，代表和黨委提名的候選人，不能平等接受代表的選擇；縣鄉(xiāng)村的各種選舉不同步，造成頻繁選舉，群眾有厭選情緒等。可抓住以下主要環(huán)節(jié)改進(jìn)選舉和任免工作。（1）在堅(jiān)持黨管干部原則的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照法律和中央的有關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)工作程序和人大及其常委會(huì)法定程序的有機(jī)結(jié)合，對(duì)應(yīng)由人代會(huì)選舉的干部，要提交大會(huì)充分醞釀?dòng)懻摚J(rèn)真聽(tīng)取意見(jiàn)，依法組織好大會(huì)選舉；對(duì)應(yīng)由人大常委會(huì)任免的干部，黨委應(yīng)向人大常委會(huì)黨組通報(bào)推薦人選的情況和推薦理由。黨委組織部門(mén)考察時(shí)，可吸收人大的同志參加。（2）人大常委會(huì)黨組要相信和尊重黨委的提名和組織部門(mén)的考核，積極做好工作，實(shí)現(xiàn)黨委意圖，要善于聽(tīng)取代表和人大常委會(huì)組成人員的意見(jiàn)，發(fā)現(xiàn)影響任職的問(wèn)題，及時(shí)通過(guò)黨內(nèi)程序澄清和核實(shí)，為人民把好用人關(guān)。（3）進(jìn)一步改進(jìn)選舉和任免的提名、考察、介紹方法，特別是差額選舉候選人的提名方法，建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增強(qiáng)選舉的民主程度和透明度。（4）凡是法律規(guī)定應(yīng)由人大選舉和人大常委會(huì)任命的人員，未經(jīng)人大選舉和人大常委會(huì)任命，一律不發(fā)文、不登報(bào)、不到職，對(duì)選舉、任命的干部任期內(nèi)不經(jīng)必要法律程序，不隨意變動(dòng)。（5）凡是應(yīng)由人大選舉、人大常委會(huì)任命的法定職務(wù)的人選，落選或未通過(guò)任命的，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)選和另行任命，盡量少用任命黨內(nèi)職務(wù)的方法代行法定職權(quán)，以免造成“人民不要黨要”的不良影響。（6）在劃票方法上，要保證代表的民主權(quán)利，不要變相設(shè)置限制。

（三）理順關(guān)系須以制度化為保證。十六大在政治建設(shè)和政治體制改革方面特別強(qiáng)調(diào)了制度建設(shè)的作用。應(yīng)圍繞落實(shí)人大的法定職權(quán)，將黨委、政府涉及人大的工作內(nèi)容作全面的清理，黨委、人大、政府各自制定相互銜接的工作制度，以憲法精神為根據(jù)界定權(quán)力，規(guī)范程序，黨委帶頭遵守，從而逐步理順人大與黨委、政府的工作關(guān)系。

如，“一府兩院”要建立和落實(shí)重大事項(xiàng)向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告的制度，對(duì)重大事項(xiàng)的界定、報(bào)告及回復(fù)處理程序等都作出明確規(guī)定，改變目前人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)難以到位的狀況。再如，須通過(guò)健全和落實(shí)制度，使黨委重大決策與人大立法緊密結(jié)合，把立法納入黨委的決策程序，成為黨的決策的有機(jī)組成部分。應(yīng)由人大決定的事項(xiàng)，均通過(guò)人大體現(xiàn)決策民主化，同時(shí)將黨的主張轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，在全體人民中貫徹；黨委和人大在任用政府組成人員、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員等交叉的工作領(lǐng)域也要以制度理順關(guān)系，保證人大依法履行職權(quán)。

（四）在理順人大與黨政關(guān)系的同時(shí)，處理好賦予人大使命與提高人大能力的關(guān)系。

為“歸位”創(chuàng)造主觀條件，與外部條件同樣重要。應(yīng)坦率地承認(rèn)，以人大目前的總體狀況（包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員狀況、理論準(zhǔn)備和精神準(zhǔn)備程度、履行職能的水平），尚難以很好地?fù)?dān)當(dāng)起政治結(jié)構(gòu)“中層次”應(yīng)負(fù)的重大責(zé)任。一方面，不能因此而放慢完善人大制度的步伐。另一方面，須增強(qiáng)緊迫感，改變長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)際上將人大當(dāng)作“二線(xiàn)機(jī)構(gòu)”的做法，在領(lǐng)導(dǎo)力量、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備（包括數(shù)量的增加和素質(zhì)的提高）、工作條件等各方面給予大力加強(qiáng)和充分保障。加強(qiáng)人大及其常委會(huì)的自身建設(shè)，應(yīng)解決好以下主要問(wèn)題：

一是進(jìn)一步優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，提高代表素質(zhì)，發(fā)揮代表作用。人大代表是人民代表大會(huì)的組成人員，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的主體，擔(dān)負(fù)著代表人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的重大使命。目前，一些地方人大代表構(gòu)成“五多五少”的問(wèn)題較普遍和突出。即：黨員多、非黨的少，領(lǐng)導(dǎo)干部多、基層群眾少，黨政部門(mén)的多、從事人大工作的少，年齡偏大的多、年輕的少，文化程度低的多、專(zhuān)業(yè)人員少。特別值得注意的是政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)代表比例過(guò)高，不利于人大監(jiān)督權(quán)的行使。一些干部代表很少到原選舉單位參加活動(dòng)。應(yīng)按照黨的十六大的要求，在代表選舉中引進(jìn)有序的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，注重代表的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和議政能力，不斷優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，提高代表的素質(zhì)。同時(shí)，要建立代表培訓(xùn)制度，加強(qiáng)代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高履行職責(zé)的能力。各級(jí)人大代表要強(qiáng)化代表人民當(dāng)家作主的意識(shí)，深入了解民情、積極反映民意，作好人民的代言人。各級(jí)人大常委會(huì)要主動(dòng)接受人民群眾和代表的監(jiān)督。人大代表也應(yīng)密切與原選區(qū)和原選舉單位的聯(lián)系，自覺(jué)接受人民群眾的監(jiān)督。組織好代表活動(dòng)，創(chuàng)新代表活動(dòng)方式，為代表行使職權(quán)提供服務(wù)，并為代表履行職責(zé)提供經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)保障。

二是逐步優(yōu)化各級(jí)人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)，增加專(zhuān)職委員的比例。當(dāng)前各級(jí)人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)不夠合理。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部比例偏高，整體年齡偏大、專(zhuān)職化程度低、兼職比例大、知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題比較突出。人大常委會(huì)組成人員專(zhuān)職化是依法行使職權(quán)的客觀需要，組成人員中既要有一定數(shù)量的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和各方面的代表人物，也要適當(dāng)選拔一些從事人大工作的同志。還要適當(dāng)增加一部分年紀(jì)較輕、綜合素質(zhì)好、有發(fā)展?jié)摿Φ耐疽岳谛纬赡苓M(jìn)能出，與黨政部門(mén)“雙向交流”的“活水”機(jī)制。

三是省級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，提高議事效率和質(zhì)量。根據(jù)法律規(guī)定和各省市區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立健全人民代表大會(huì)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，對(duì)于全面提升人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的水平很有必要。各省級(jí)人大均應(yīng)設(shè)立法制、民族僑務(wù)、內(nèi)務(wù)司法、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、環(huán)境與資源保護(hù)等專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，使省級(jí)人大的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)達(dá)到基本健全。

四是加強(qiáng)各級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)建設(shè)，改善人大機(jī)關(guān)辦公條件。目前地方人大常委會(huì)機(jī)關(guān)建設(shè)有三個(gè)突出問(wèn)題，第一是常委會(huì)機(jī)關(guān)人員編制少，機(jī)構(gòu)不健全。以縣級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)為例，一般中等縣編制在15人上下，除主任、副主任5人左右外，3—4個(gè)工作機(jī)構(gòu)，每個(gè)工作委員會(huì)2人左右，工勤人員3—5人，再加上還擔(dān)負(fù)著比機(jī)關(guān)總?cè)藬?shù)還多的歷屆離退休老同志的服務(wù)工作，人稱(chēng)“第二干休所”，缺乏人力、物力開(kāi)展正常工作，對(duì)此，各縣反映強(qiáng)烈。第二是干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理、交流不暢、缺乏活力，干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性矛盾突出。第三是經(jīng)費(fèi)困難、辦公條件簡(jiǎn)陋、交通工具短缺，辦公用房擁擠。由于經(jīng)費(fèi)緊張，很多法定職權(quán)的行使受到影響，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除換屆外一般不開(kāi)人代會(huì)。各省市委應(yīng)從工作需要出發(fā)，對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)和人員編制做出原則性規(guī)定；重視人大常委會(huì)機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化人大干部隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)。把人大干部的培養(yǎng)、選拔、交流納入黨委干部隊(duì)伍建設(shè)的總體規(guī)劃，統(tǒng)籌進(jìn)行，形成制度，有計(jì)劃地通過(guò)交流、掛職鍛煉等方式，推動(dòng)人大干部與黨委、“一府兩院”、高等院校、企事業(yè)單位的交流。人大常委會(huì)黨組要積極與黨委組織部門(mén)協(xié)調(diào)，做好每年的交流計(jì)劃；各級(jí)黨委和政府要支持人大常委會(huì)機(jī)關(guān)建設(shè)，逐步改善各級(jí)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的辦公條件和基礎(chǔ)設(shè)施。

五是加強(qiáng)政治業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高代表和人大常委會(huì)組成人員的整體素質(zhì)，加強(qiáng)各級(jí)人大代表和人大常委會(huì)組成人員的思想建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)是做好人大工作的基礎(chǔ)。各級(jí)人大常委會(huì)要高度重視代表和組成人員的政治業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，緊密結(jié)合人大工作實(shí)際，以舉辦培訓(xùn)班、法制講座等形式組織他們認(rèn)真學(xué)習(xí)馬克思主義、思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想，學(xué)習(xí)法律知識(shí)和人大業(yè)務(wù)知識(shí)，不斷提高他們的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時(shí)，要注意加強(qiáng)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)的思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、組織建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)，培養(yǎng)一支政治堅(jiān)定、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通、勤政廉潔的人大干部隊(duì)伍。人大代表和人大工作者要堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際的學(xué)風(fēng)，深入基層，深入實(shí)際，抓住民主法制建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題，人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題，認(rèn)真進(jìn)行調(diào)查研究，努力提高議政能力和水平。

政治的進(jìn)化滯后于經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步在一定程度上是一種普遍現(xiàn)象，但如果政治與經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期不相適應(yīng)，其弊端導(dǎo)致的社會(huì)問(wèn)題超過(guò)了社會(huì)肌體的承受極限，就意味著社會(huì)政治結(jié)構(gòu)的破壞，反過(guò)來(lái)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系也告訴我們：一個(gè)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能是相互作用的，功能由結(jié)構(gòu)決定，同時(shí)又對(duì)結(jié)構(gòu)的改變和調(diào)整發(fā)生著影響，部分結(jié)構(gòu)的功能缺失或薄弱，可能導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)功能的紊亂以致系統(tǒng)本身的變異。從這樣的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，人大功能的“歸位”就具有了緊迫性。在新時(shí)期，黨委、人大、政府只有職能之分，沒(méi)有“一線(xiàn)”、“二線(xiàn)”之別。可以預(yù)言，人大功能真正“到位”之日，就是我國(guó)社會(huì)主義政治文明健康發(fā)展之時(shí)。