赴美國學習培訓期間，我就美國的國家審計情況進行了專題考察，從中得到了一些啟示。

一、美國國家審計的基本情況

美國國家審計體制由立法型審計機關和行政型審計機關兩部分構成。立法型審計機關包括美國國會所屬的審計總署和各州議會、地方議會所屬的審計長辦公室。行政型審計機關包括聯邦政府各部門設立的監察長辦公室和各州政府及地方政府下設的審計局或州政府部門的監察長辦公室。

為了適應美國審計管理體制的需要，美國經過不斷地總結經驗，逐步建立起國家審計、民間審計、內部審計三大體系的審計機構。僅就國家審計而言，其機構包括：美國審計總署、美國監察長辦公室和州、地方政府審計局。

（一）美國審計總署。美國審計總署是聯邦國會之下的國家最高審計機構，擔負著審查、監督美國聯邦政府的所有收入、支出及項目效率、效果的重要職能，向國會直接負責并報告工作。目前，審計總署包括所屬各分部在內，共有職員5200多人，其中審計總署本部2700多人，各分部合計2500多人。審計總署設審計長、副審計長各1人，審計長助理4人。審計長由國會特別委員會提3名人選，總統從中確定1人，經參議院表決通過后，總統任命。審計長任期15年，除犯有罪行由國會革職外，不得罷免，副審計長和審計長助理由審計長提名，總統任命。

審計總署除設置人事和行政機構外，在審計長的領導下，還設立兩大業務工作系統：一是計劃和審計報告系統，由3個局級單位組成；二是審計作業系統，由7個局級業務機構組成（這7個局各設局長1人，局長助理若干人，由審計長任命）。另外，審計總署在國內外設有19個派出機構：其中，國內設16個地區分部（分署），國外設3個分部（分署），在總署審計長統一組織和領導下進行工作。各分部的人事、經費和審計業務都由審計總署直接管理。分部的正、副主任由總署審計長任命，一般職員同政府文職官員一樣，由聯邦政府人事部審查合格后，批準各部門聘用，報審計總署備案。只要無違法行為，可終身任職。審計總署和分部的經費，由國會預算委員會直接撥給審計總署，統一分配使用。1985年，審計總署的經費預算為3.3億美元，全年人均經費為6.6萬美元。審計業務計劃由審計總署統一制定，各分部貫徹實施。審計報告報審計總署審核，經審計長簽發，上報國會并公開披露。

[摘要]本文從扶貧審計的實施背景入手，結合審計項目實際，重點研究國家審計在精準扶貧中發揮的作用，同時指出扶貧審計存在的問題，并提出改進建議。

[關鍵詞]國家審計;精準扶貧;作用

一、扶貧審計的實施背景

黨的十八大以來，把扶貧、脫貧作為全面建成小康社會的重要任務，提出要堅決實現精準扶貧、精準脫貧，開啟扶貧工作新局面。黨的報告指出“要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗”。按照“十三五”規劃要求，到2020年實現貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽、區域性整體貧困得以解決。在具體扶貧工作中，按照“中央部署、省負總責、市縣抓落實”的總體要求，各級政府部門要將幫扶措施落實到每一名貧困群眾。截至2018年，全國脫貧成效顯著，已有6300多萬人口實現脫貧，在這一過程中，國家審計發揮了重要作用。從本質屬性上看，國家審計是國家治理體系的一項基礎性制度安排，能夠預防、揭示、抵御國家治理中出現的各類問題，是國家治理體系的基石。從特點功能上看，國家審計接觸部門多、了解情況多、實地核查多、上下聯動多，通過審計可以了解各方情況、發現問題漏洞、提出意見建議。中央審計委員會第一次會議提出，要拓展審計監督廣度和深度，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度，加大對重點民生資金和項目審計力度。扶貧工作是實現國家戰略目標的重要環節，是農業農村事業最大的民生任務，加強扶貧審計是體現國家審計本質屬性、發揮審計功能、落實審計職責的必然要求。

二、國家審計在精準扶貧中的作用

精準扶貧是一項由多部門聯合開展的系統工程，國家審計由于其本質屬性和功能的特殊性，在扶貧工作中發揮著不可替代的作用。（一）助力貧困人員的精準識別。精準識別是精準扶貧的首要前提，是實現“扶真貧、真扶貧、真脫貧”目標的基礎，識別貧困人員數據是制定扶貧政策、落實幫扶措施的重要依據。在實際操作中，對貧困人員的認定實行屬地化管理，具體由市縣部門開展，通過“個人申請—提供材料—民主評議—審核審批—公示公布—檔案管理—事后監督”等環節進行認定。在認定過程中，市縣扶貧部門大多停留在對上報材料真實性、完整性的審查，并未關聯匹配其他部門掌握的數據，導致最終認定的貧困人員名單不精準。審計在核查中，將多個政府部門提供的信息數據與現有貧困人員數據進行核對，以核實貧困人員的認定是否精準，如將貧困人員數據與工商部門企業注冊數據、稅務部門繳納個人所得稅數據、財政部門財政供養人員數據、公安部門死亡人員數據、交警部門車輛登記數據、住建部門房產登記數據等分別進行核查比對。經過比對，發現貧困人口中存在經商辦企業人員、高收入人員、財政供養人員、已死亡人員、擁有高檔轎車人員、擁有商品房人員等情況。（二）規范教育補助的精準發放。扶貧先扶智，要解決貧困地區代際傳遞問題，教育普及是重要方式和有效手段。教育扶貧主要針對農村貧困家庭子女上學問題，要求實現控輟保學、應學盡學，切實減輕貧困家庭上學負擔。目前，扶貧教育補助的發放涵蓋學齡前至大學全過程，使貧困家庭子女上學得以保障。但實際中，仍然存在扶貧教育補助發放不規范問題。審計在核查中，通過將教育部門的歷年扶貧教育補助發放情況數據與扶貧部門的貧困戶家庭信息數據進行比對，發現存在部分貧困家庭子女在義務教育階段未獲得教育補助，而非貧困家庭子女獲得補助的情況。同時，將貧困戶家庭信息數據與教育部門的學籍信息數據進行比對，發現存在部分義務教育階段的貧困家庭子女輟學情況。此外，結合貧困戶家庭信息數據及高中畢業生大學錄取數據，與歷年教育補助發放情況進行比對，發現存在部分貧困大學生未獲得補助的情況。（三）推動扶貧資金的管理完善。扶貧資金是財政專項資金，在實際操作中，扶貧資金的發放由各級財政部門負責，具體的管理使用由各級扶貧部門主導。如何讓扶貧資金落到實處，讓貧困群眾享受到實際的幫扶政策，使扶貧資金產生最大效用，取決于資金能否按時、準確發放和規范管理使用。現實中，往往存在財政部門扶貧資金結余過多、扶貧部門對資金的管理使用不規范等問題。審計在核查中，通過調取當地財政部門的預決算報表、財政指標支付進度情況，發現部分市縣、鄉鎮存在扶貧資金結余過多、許多扶貧補助資金應發未發、扶貧項目進展緩慢的問題。通過調取各類扶貧補助標準制度文件，向扶貧、住建、教育、醫療等部門了解扶貧專項資金的具體使用狀況，發現部分市縣存在盲目提高標準、吊高群眾胃口，多發、錯發補助資金的情況。而在扶貧資金具體使用中，投入企業用于產業扶貧項目的資金缺少有效監管，企業對扶貧資金任意使用，財政資金的安全存在風險隱患。（四）核查產業扶貧的績效水平。產業扶貧是通過產業項目帶動貧困戶發展的扶貧方式，使貧困戶既能獲得項目經營產生的分紅收益，又能掌握一定的生產技能，實現給貧困戶“造血”的目的。具體而言，產業扶貧采用“農戶+合作社”的運作方式，通過將扶貧資金投入各類農業種養殖合作項目，讓貧困戶參與到項目的生產經營中。而在實際運行中，產業扶貧由各市縣扶貧部門主導實施，村鎮確定擬實施的產業項目，上報扶貧部門，審核立項通過后，報財政部門申請撥付資金。在實施過程中，會出現一些產業項目經營不規范、績效較低、貧困戶內生動力不足等問題。審計在核查中，采取項目績效評價與實地調研的方法實施審計。首先，審計人員調取扶貧部門歷年的產業扶貧項目實施情況表，對各類產業項目進行整理、分類和篩選；其次，調取財政部門出具的產業扶貧項目績效評價報告，對績效評價較低的項目予以重點關注；再次，實地調研重點關注的產業項目，查看項目的運作模式、經營收益情況、貧困戶參與情況等；最后，通過分析和實地調研，發現產業扶貧項目存在以下問題：合作化模式下，貧困戶很少參與到項目的種養殖經營中，自我發展能力不足，呈現“輸血”狀態；許多項目的產品銷售情況不佳，投入的扶貧資金不具備長期效益；部分合作社未與貧困戶簽訂項目合作協議書，貧困戶的利益缺少保障。（五）監督農村危房改造工作。農村危房改造是實現“兩不愁三保障”的重要一環，是改善貧困戶基本居住條件的重要措施。危房改造需經過“個人申請—村級評議—鎮級審核—縣級審批—市級備案—公示公布—組織實施”等環節開展，改造工作申報人數多、投入資金大。在農村危房改造中，存在村干部優親厚友，同一家庭、同一人員重復申報危改資金，提高改造標準等情況，造成危房改造補助資金的損失浪費。審計在核查中，對于不同年度農村危房改造數據表，利用與危房改造人員的身份證號進行關聯，發現存在同一人員重復申請危改資金的情況；通過將歷年農村危房改造數據表與農村戶籍信息表進行關聯，發現存在同一戶家庭以不同家庭成員的名義重復申請危改資金的情況；通過將歷年農村危房改造數據表與住建部門危房鑒定等級表進行關聯，發現存在鑒定為局部危險的房屋按照拆除重建的補助標準進行危房改造，隨意提高補助標準的情況；通過將上述問題疑點情況與村委兩級干部信息表進行關聯，發現存在村干部優親厚友的情況。

國家審計文化問題是個理論問題，更是個實踐問題。從審計實踐出發，特別是從中國審計實踐的歷史、現狀和發展出發，對審計文化的科學研究具有重要意義。新中國審計文化的形成時間雖然不長，但是，卻經歷了較大的變化和發展。中國審計文化問題，是在中國審計已經取得了一定經驗，奠定了一定的基礎，并正處于歷史轉型期的背景下提出來的。特別是中國審計創新發展和審計管理上層次、上水平的迫切需求，使審計文化的研究具有深廣的實踐動力。

一、審計文化的概念問題

什么是審計文化？審計學術界尚沒有統一的認識，研究的角度也不盡一致，總體來說，有大審計文化論和小審計文化論兩種。大審計文化論，采用的是文化學研究關于文化的廣義定義，而小審計文化論則采用的是文化的狹義定義。

《辭海》關于“文化”的解釋是：“文化，從廣義來說，指人類社會歷史實踐過程中所創造的物質財富和精神財富的總和。從狹義來說，指社會的意識形態，以及與之相適應的制度和組織機構。”審計文化，作為一種社會意識形態，一種制度和組織機構，應該從狹義的文化概念來理解比較合適。從實踐的角度看，研究審計文化的概念，并不是要對審計從物質到精神進行新的全面的理論概括，而是要對審計實踐中屬于精神層面的東西進行系統的理性思考。因此，審計文化的概念不宜作太寬泛的定義。從審計本身的特點來看，審計雖然實務性很強，但它并不直接創造物質財富，連管理都不直接參與，審計物質文化問題的研究沒有太多的實際意義。另外，國家審計文化屬于部門行政文化，是行政文化的一部分。行政文化同時又是政治文化的一個方面。目前，國內外政治學家都是只從觀念文化的角度理解政治文化。因此，正如把行政文化理解為“行政物質文化、行政制度文化和行政精神文化的有機結合的整體”，與政治文化的內涵相沖突一樣，把審計物質文化也納入審計文化的范疇，就顯得過于寬泛。

因此，關于審計文化的概念，應當從文化的狹義概念進行推演，從三種審計的實踐出發，加以定義。根據文化的狹義定義，審計文化應包括四方面的內容，即審計精神文化，以及與之相適應的審計信息文化、審計制度文化和審計組織文化。審計的精神文化分為國家審計、民間審計和內部審計三種類型，每種審計精神文化都有與之相適應的審計制度、審計組織機構和審計信息模式。本文專門研究國家審計文化。

二、國家審計精神文化

一、國家審計在反腐倡廉中的定位

（一）通過國家審計正常開展揭露腐敗

審計能夠對在經濟過程中的違法違紀的風險和問題著重予以關注，發揮審計免疫系統的揭示功能，主要體現在：審計機關依法獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉，能夠客觀公正地反映問題、揭露重大違法違紀案件；保護國有資產的安全完整是國家審計的根本目的，從而更容易發現國有資產流失情況，從而揭示腐敗行為；國家審計涉及國家經濟社會發展的主要方面，這些領域項目多、涉及資金量大，也是腐敗的高發區域；國家審計涉及的層次也在逐步提高，2014年經濟責任審計細則的出臺，就為審計反腐提供了一個更高的平臺，對“領導腐敗”也起到了良好的制約作用。審計始終把發現重大違法違紀線索作為實際工作的重中之重，2014年，審計署移送案件2300多件，挽回經濟損失2400多億元，在反腐領域發揮了重要的作用。

（二）運用國家審計結果完善機制抵御腐敗

“審計風暴”曾讓民眾對審計的懲治腐敗的功能寄予厚望，但隨后，卻出現了屢審屢犯、屢犯屢審，其根源就在于體制的弊端沒有根本消除。在國家管理過程中，一個合理、完善的制度是抵御腐敗的重要防線。如果只是單純依靠查處腐敗行為、處理腐敗分子，對反腐工作的推動力是遠遠不夠的。審計“免疫系統”理論就要求我們不僅要查出問題、發現問題，還要結合實際深入分析問題產生的原因，揭露體制機制中存在的問題，完善體制機制。2013年，審計推動建立健全制度3800多項，從而有效地促進制度和機制的完善，構筑起一條抵御腐敗的堅實防線。

（三）通過國家審計機關和審計人員的廉潔自律促進形成

[摘要]針對目前我國國家審計結果披露因“審計風暴”而引發的在實踐方面的缺失問題，文章從國家審計報告制度的特點、國家審計報告制度的前提、建立和完善國家審計報告制度的思考等方面進行研究，對當前國家審計報告披露的實際問題提出看法。

[關鍵詞]國家審計；報告制度；規范

2004年6月，審計署公布了最新年度政府審計，大批案件被曝光，十多個部委被點名，在社會上引起風暴般的效應。本來，國家審計機關公布審計結果本身并沒有什么特別之處，然而，如此不留情面地揭發中央部委和地方政府的問題，觸動體制痛處，這還是第一次。此次國家審計結果的公布及此后產生的爭議，也引發人們思考：國家審計結果為什么要向社會公布、如何向社會公布?筆者就此問題發表拙見。

一、國家審計報告制度的特點

由于審計對象不同，政府和民間的審計報告制度也有不同之處，從理論上看具體表現如下：

(一)依據的法規不同。國家審計的主要對象，依據《憲法》和《審計法》規定，必須接受審計的部門和單位包括：國務院各部門、地方人民政府及其各部門；國有的金融機構；國有企業和國有資產占控股地位或者主導地位的企業；國家事業組織；其他應當接受審計的部門和單位，以及上述部門和單位的有關人員。他所依據的主要法規為《中華人民共和國審計法》，根據《中華人民共和國審計法》的規定實施審計工作。而民間審計的主要對象是盈利單位，他所依據的法規為《中華人民共和國注冊會計師法》，根據《中華人民共和國注冊會計師法》的規定實施審計工作。因此，政府和民間的審計對象不同決定了它們在法律上的立足點也不相同。

一、審計結果公開的重要意義

首先，審計結果公開是審計工作自身發展的需要。向社會公布審計結果必須保證事實確鑿、證據充分，處理、處罰的尺度把握正確，所作的審計評價和結論經得起社會公眾的推敲。再則，審計機關同其他經濟監督機構一樣，在監督別人的同時，自身也需要接受監督，而實行審計結果公開本身也是一種接受監督的方式，而且事實已經證明，這種監督方式是受社會公眾歡迎的。可以說，審計結果公開是加強社會各界對審計機關的監督，以及社會認識審計，塑造審計權威形象的有效舉措。

其次，審計結果公開是審計整改落實的助推器。審計結果向社會公開，不僅是為了擴大社會影響力，更重要的是擴大社會對審計結果的知情權，便于社會和輿論直接參與監督，將審計監督與社會監督、輿論監督有機結合，形成監督的強大合力。在眾目睽睽之下，公開審計結果會給被審計單位產生巨大壓力，這種壓力將促使被公告單位主動、迅速地去抓好審計整改措施的落實，并促進政府及其部門領導更加重視制度建設，規范管理。通過推動審計決定的執行，促進對違法違紀問題的查處整改，也增強了審計的執法力度和威懾力。

第三，審計結果公開是促進依法行政，增強政府威信的有力手段。審計結果公開能夠滿足社會公眾對政府工作的信息需求，保障公眾的知情權。把政府部門管理、分配、使用公共資金、資產、資源的有關信息公布于眾，揭露公共財政管理中存在的問題，讓公共財政管理暴露在社會公眾的“陽光”之下，促進政府不斷加強和改進公共財政管理，做到依法行政、公開透明、科學規范。通過審計結果公開，提高行政透明度，借助社會公眾監督的力量，促進廉政勤政建設，遏制與懲治腐敗，增強政府工作的威望和公眾對政府的信任。

二、審計結果公開需要把握的幾個方面

一是要堅持嚴謹細致、客觀公正的原則。審計結果公開不僅是對被審計單位存在的問題進行曝光，同樣也是對自己審計質量的檢驗。審計結果公告必須建立在事實清楚、證據確鑿、定性準確、評價公正的基礎之上，做到內容“鐵”，事實“鐵”，確保審計結果公開不出半點差錯。公開這樣的審計結果才能讓人心服口服，被審計單位才會接受，社會輿論才會公正評議。因此，要求審計結果公開不應摻雜主觀臆斷和人情味，否則，公開就有失公正，失正則有失審計本色。

近年來，在審計工作取得一系列重大成就的同時，國家審計愈來愈被寄予深厚的期望，客觀上揚起了一面公平、正義與反腐的旗幟。面對褒獎與期望，筆者認為，一方面國家審計要認清組織的本質，不越位，不錯位；另一方面，社會公眾對國家審計的期望應具有適當性，國家審計不是萬金油，具有自己的職能目標與組織效應。財政財務收支情況審計的目標財政財務收支的審計是對會計及相關資料的核查，基本目標：第一，反映會計資料及其相關文件的真實性和合法性。真實性和合法性審計的內容：一是會計資料及其相關文件真實記載了經濟主體所進行的經濟活動；二是會計資料及相關文件的記載符合一定的會計準則；三是經濟主體所進行的活動本身符合國家法律法規的規定；四是會計資料及其相關文件存在故意或過失的虛假記載，包括記載本身不符合會計標準，經濟主體故意或過失違反國家法律法規。第二，保證會計資料及相關文件的真實性與合法性結果的充分性。審計在對現有的會計資料及相關文件信息進行專業驗證的同時，還要保證所提供的經驗證的信息的可靠性和充分性。可靠性與充分性一是表明被審計單位所提供的信息是完全充分的，不存在故意或過失隱瞞；二是表明審計人員盡職盡責，沒有遺漏任何應該提供的信息。可靠性和充分性是財政財務收支審計真實性與合規性目標的延伸與升華，促進和提高了審計結果的社會利用率。績效審計的目標績效審計是對經濟主體行為的過程與結果進行測評和建議，基本目標是促進社會資源的配置在最大限度內實現優化，實現社會的公平、公正和效率。績效審計的基本框架和目標：一是以政府公共管理職能的有效實現為目標，對公共財政資金的收支以及關系國計民生的社會公共資金的效益進行審計；對政府管理行為的效果進行審計。二是以國有資產的有效運營為目標，對國有資產的經營管理情況進行審計。（一）國家審計服務于政府，這種服務并不是一種行政體制下的從屬服從，而是國家審計應該通過自己的審計行為，促進政府職能的有效實現。國家審計應該區分政府的不同職能而確定不同的審計目標，注重服務型政府的效益。其一，開展對政府宏觀經濟政策及法律的分析和測評，以考察政府所采取的宏觀經濟手段是否符合理想的預期？經濟總量平衡的差異緣于政策的偏離還是微觀經濟單位的特異？政策及法律實施過程中的理性障礙？宏觀經濟政策對行業發展的影響如何？從而促進政府加強宏觀經濟調控職能，實現經濟結構的優化，經濟增長，增加就業，穩定物價，保持國際收支平衡。其二，測評政府的具體經濟行為是否在某一方面產生了影響。如在與農業相關的績效審計中，考察是否促進了農村各項制度的改革和完善，加強了農村穩定？是否加大了對農業技術研究和推廣以及農村基礎設施建設的財政資金投入？是否促進農村經濟發展、增加農民收入？在對與財政相關的績效審計中，通過對投資項目、稅收政策和財政轉移支付等一系列制度安排的考察，分析是否充分發揮了區域的比較優勢，促進區域經濟的協調發展，是否加強了生態環境保護資金的投入和建立了相應的保護和利用制度，并取得了一定成果等。其三，在對教育、衛生、科研等政府公共服務職能的績效審計中，鑒別是否實現了相應的社會效益？如是否擴大了就業，健全了社會保障體系？是否加大教育投入，提高了公共教育服務水平？是否加大對公共醫療服務的扶持力度，是否加大了對文化建設和基礎科學研究、技術開發領域的財政支持？

其四，在對社會管理的績效審計中，應通過對政府市場監管和社會管理制度本身的合理性分析，判斷制度安排是否形成了一定的經濟效益和社會效益？如是否通過法律法規界定和保護各類產權，創造良好的信用環境，促進全國統一的市場形成，抑制了市場壟斷和不正當競爭？是否保障公民的憲法權利，維護社會的安全秩序？（二）作為國有資產所有者代表的政府職能，決定了國家審計關注國有資產運營效率。作為國有資產的所有者代表，政府承擔國有資產保值增值的責任。政府需要將國有資產投入到財產流轉領域，在市場競爭中實現國有資產使用價值和價值的提升。對政府經營國有資產行為的績效審計，主要目標在于促進國有資產的保值增值，防止國有資產流失。其一，對經營性國有資產基礎管理的審計監督。包括對國有企業清產核資、國有資產產權界定、國有資產產權登記、國有資產評估、國有資產統計評價等活動進行鑒證和評價。著眼于真實性與合規性，從而為國有經濟結構的優化配置，發揮國有經濟在國家和社會經濟發展中的主導作用提供可靠依據，為政府制定切實有效的宏觀調控政策提供有力的決策支持。其二，對經營性國有資產投資管理的審計監督。包括對財政預算投資管理、投資立項管理、投資實施管理、投資效果考核等投資活動的監督。著眼于效益性，從而保證國有資產投資實現經濟和社會效益的最大化。其三，對經營性國有資產收益及分配管理的審計監督。著眼于真實性與合規性，從而準確反映國有資產的收益狀況，確保國有資產收益及時足額收繳，促進國有資本經營預算體系的建立和完善。其四，資源性國有資產管理的審計監督。包括對開發、利用、保護自然資源等活動的監督。著眼于真實、合規、效益與效果，從而促進合理開發和利用自然資源，維護自然與人類生產的和諧。其五，從國有資產運營和所有權的行使角度而言，國家審計需要以一個內部審計人的身份，對企業經營業務決策程序的內控制度的健全性和有效性提出合理建議；對企業具體經營活動的效益性、適法性進行評估；對企業各項管理活動提供合理建議和評價；對企業負責人的行為進行有效監督等，促進企業更好地經營管理國有資產。國家審計需要以一個社會審計人的身份，對企業經營情況作出真實的評價，以利于企業在市場競爭中獲得更多的再生產投資資金。國家審計應當關注政府績效，而不僅僅是效益對目前國家審計開展的效益審計，應該做如下調整：一是從語義和經濟角度分析，“效益”著眼于對結果的分析，是在已經獲得結果事實的基礎上進行的經濟測評，效益只是績效的一個組成部分。二是隨著政府職能的轉變，行為公開透明度的增強，國家審計的責任也隨之加重，各類社會主體對審計結果的利用和關注已不僅僅滿足于一種事后的分析和總結，防患于未然將會是人們對國家審計的必然要求。“效益”審計本身的內涵將在一定程度上限制國家審計發揮更大作用。三是從語義和經濟角度分析，“績效”是行為過程和結果的綜合，“績效”審計的內涵更能反映國家審計的本質，促進行為主體更好地履行職責，更好地利用資源。四是從績效的角度，國家審計可以根據環境的變化，調整審計程序，在一定范圍和一定層次確定實施事前和事中審計，從而預防和抑制問題的發生。五是“績效”與“效益”并不純粹是一種語言的區分，這兩個概念所揭示的審計科學內涵確有不同。盡管我們現在所實行的效益審計的內涵也是要求結果和過程的統一，但從科學嚴謹性和國家審計未來發展的角度看，應該提倡績效審計。

赴美國學習培訓期間，我就美國的國家審計情況進行了專題考察，從中得到了一些啟示。

一、美國國家審計的基本情況

美國國家審計體制由立法型審計機關和行政型審計機關兩部分構成。立法型審計機關包括美國國會所屬的審計總署和各州議會、地方議會所屬的審計長辦公室。行政型審計機關包括聯邦政府各部門設立的監察長辦公室和各州政府及地方政府下設的審計局或州政府部門的監察長辦公室。

為了適應美國審計管理體制的需要，美國經過不斷地總結經驗，逐步建立起國家審計、民間審計、內部審計三大體系的審計機構。僅就國家審計而言，其機構包括：美國審計總署、美國監察長辦公室和州、地方政府審計局。

（一）美國審計總署。美國審計總署是聯邦國會之下的國家最高審計機構，擔負著審查、監督美國聯邦政府的所有收入、支出及項目效率、效果的重要職能，向國會直接負責并報告工作。目前，審計總署包括所屬各分部在內，共有職員5200多人，其中審計總署本部2700多人，各分部合計2500多人。審計總署設審計長、副審計長各1人，審計長助理4人。審計長由國會特別委員會提3名人選，總統從中確定1人，經參議院表決通過后，總統任命。審計長任期15年，除犯有罪行由國會革職外，不得罷免，副審計長和審計長助理由審計長提名，總統任命。

審計總署除設置人事和行政機構外，在審計長的領導下，還設立兩大業務工作系統：一是計劃和審計報告系統，由3個局級單位組成；二是審計作業系統，由7個局級業務機構組成（這7個局各設局長1人，局長助理若干人，由審計長任命）。另外，審計總署在國內外設有19個派出機構：其中，國內設16個地區分部（分署），國外設3個分部（分署），在總署審計長統一組織和領導下進行工作。各分部的人事、經費和審計業務都由審計總署直接管理。分部的正、副主任由總署審計長任命，一般職員同政府文職官員一樣，由聯邦政府人事部審查合格后，批準各部門聘用，報審計總署備案。只要無違法行為，可終身任職。審計總署和分部的經費，由國會預算委員會直接撥給審計總署，統一分配使用。1985年，審計總署的經費預算為3.3億美元，全年人均經費為6.6萬美元。審計業務計劃由審計總署統一制定，各分部貫徹實施。審計報告報審計總署審核，經審計長簽發，上報國會并公開披露。

摘要文章描述了審計組織發展戰略計劃框架體系，以及這一框架體系中各項戰略計劃之間的定位、內在的相互影響和支撐關系。在簡要分析我國政府審計管理的現狀與主要不足的基礎上，闡述了審計組織發展戰略計劃框架的設計與實施給我國政府審計機關從“組織發展”的視角開展審計管理的啟示。

關鍵詞審計管理；組織發展；戰略計劃；啟示

未來組織的一大特點是管理的靈活性，是以科學設計組織發展戰略計劃為前提的。未來審計組織的使命要求加強審計管理。李金華審計長在2007年全國審計工作會議上指出：“當前審計管理不到位、不適應已經成為制約審計工作發展的一個突出問題……要落實‘十一五’期間審計工作目標和任務，推動審計工作向更高層次發展，必須加強和改進審計管理。”為此，筆者擬從審計組織發展戰略計劃框架的設計出發，結合我國政府審計管理的現狀。對加強和改進我國政府審計管理進行一些思考。

一、國家審計組織發展戰略計劃框架

國家審計組織發展戰略計劃框架的構建，應當公布《××至××年政府審計組織發展計劃》(以下簡稱“組織發展計劃”)予以確定。組織發展計劃應成為政府審計組織未來幾年計劃編制、戰略規劃的綱領性文件，內容包括明確政府審計組織發展的主要任務與目標，重點工作事項的具體發展目標和相應對策，以及為落實“組織發展計劃”制定的各項戰略計劃。

(一)戰略計劃框架

赴美國學習培訓期間，我就美國的國家審計情況進行了專題考察，從中得到了一些啟示。

一、美國國家審計的基本情況

美國國家審計體制由立法型審計機關和行政型審計機關兩部分構成。立法型審計機關包括美國國會所屬的審計總署和各州議會、地方議會所屬的審計長辦公室。行政型審計機關包括聯邦政府各部門設立的監察長辦公室和各州政府及地方政府下設的審計局或州政府部門的監察長辦公室。

為了適應美國審計管理體制的需要，美國經過不斷地總結經驗，逐步建立起國家審計、民間審計、內部審計三大體系的審計機構。僅就國家審計而言，其機構包括：美國審計總署、美國監察長辦公室和州、地方政府審計局。

（一）美國審計總署。美國審計總署是聯邦國會之下的國家最高審計機構，擔負著審查、監督美國聯邦政府的所有收入、支出及項目效率、效果的重要職能，向國會直接負責并報告工作。目前，審計總署包括所屬各分部在內，共有職員5200多人，其中審計總署本部2700多人，各分部合計2500多人。審計總署設審計長、副審計長各1人，審計長助理4人。審計長由國會特別委員會提3名人選，總統從中確定1人，經參議院表決通過后，總統任命。審計長任期15年，除犯有罪行由國會革職外，不得罷免，副審計長和審計長助理由審計長提名，總統任命。

審計總署除設置人事和行政機構外，在審計長的領導下，還設立兩大業務工作系統：一是計劃和審計報告系統，由3個局級單位組成；二是審計作業系統，由7個局級業務機構組成（這7個局各設局長1人，局長助理若干人，由審計長任命）。另外，審計總署在國內外設有19個派出機構：其中，國內設16個地區分部（分署），國外設3個分部（分署），在總署審計長統一組織和領導下進行工作。各分部的人事、經費和審計業務都由審計總署直接管理。分部的正、副主任由總署審計長任命，一般職員同政府文職官員一樣，由聯邦政府人事部審查合格后，批準各部門聘用，報審計總署備案。只要無違法行為，可終身任職。審計總署和分部的經費，由國會預算委員會直接撥給審計總署，統一分配使用。1985年，審計總署的經費預算為3.3億美元，全年人均經費為6.6萬美元。審計業務計劃由審計總署統一制定，各分部貫徹實施。審計報告報審計總署審核，經審計長簽發，上報國會并公開披露。