第一章總則

第一條為了防治和減輕海洋工程建設(shè)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱海洋工程）污染損害海洋環(huán)境，維護(hù)海洋生態(tài)平衡，保護(hù)海洋資源，根據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，制定本條例。

第二條在中華人民共和國(guó)管轄海域內(nèi)從事海洋工程污染損害海洋環(huán)境防治活動(dòng)，適用本條例。

第三條本條例所稱海洋工程，是指以開發(fā)、利用、保護(hù)、恢復(fù)海洋資源為目的，并且工程主體位于海岸線向海一側(cè)的新建、改建、擴(kuò)建工程。具體包括：

（一）圍填海、海上堤壩工程；

（二）人工島、海上和海底物資儲(chǔ)藏設(shè)施、跨海橋梁、海底隧道工程；

第一章總則

第一條為了防治和減輕海洋工程建設(shè)項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱海洋工程）污染損害海洋環(huán)境，維護(hù)海洋生態(tài)平衡，保護(hù)海洋資源，根據(jù)《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，制定本條例。

第二條在中華人民共和國(guó)管轄海域內(nèi)從事海洋工程污染損害海洋環(huán)境防治活動(dòng)，適用本條例。

第三條本條例所稱海洋工程，是指以開發(fā)、利用、保護(hù)、恢復(fù)海洋資源為目的，并且工程主體位于海岸線向海一側(cè)的新建、改建、擴(kuò)建工程。具體包括：

（一）圍填海、海上堤壩工程；

（二）人工島、海上和海底物資儲(chǔ)藏設(shè)施、跨海橋梁、海底隧道工程；

摘要:長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府在海洋公共產(chǎn)品領(lǐng)域擔(dān)當(dāng)了雙重角色,既是生產(chǎn)者,也是提供者。但隨著海洋開發(fā)與海洋管理的日益拓展和深入,面對(duì)環(huán)境的不確定性與信息的不完全性,政府自身的局限性使其難以通過“有形的手”使海洋資源的配置達(dá)到帕累托最優(yōu),導(dǎo)致海洋環(huán)境公共產(chǎn)品出現(xiàn)供給不適或不足。解決這一問題,需要在對(duì)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品內(nèi)涵進(jìn)行深入研究的同時(shí),重新界定政府在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供中的基本職能范圍,確定其角色定位,以此促進(jìn)海洋環(huán)境管理事業(yè)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞:海洋環(huán)境管理;公共產(chǎn)品;生產(chǎn)者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

隨著海洋開發(fā)活動(dòng)的縱深發(fā)展,人類利用海洋的能力與日俱增。但在此過程中所產(chǎn)生的海洋環(huán)論文境破壞問題也日益凸現(xiàn)。如何在海洋開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)之間實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,構(gòu)建人類與海洋的和諧關(guān)系,成為海洋環(huán)境管理領(lǐng)域一個(gè)亟待解決的問題。長(zhǎng)期以來(lái),政府憑借著權(quán)力優(yōu)勢(shì)和公眾人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式對(duì)各種涉海活動(dòng)進(jìn)行直接管理,取得了一定收效。但這并不意味著政府管理的完善性、唯一性和全能性。在現(xiàn)行的管理模式中,政府經(jīng)常在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給上出現(xiàn)“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”,一方面,過多干預(yù)“私人產(chǎn)品”的生產(chǎn)和交換,另一方面,職責(zé)范圍之內(nèi)的公共產(chǎn)品安排卻經(jīng)常顯得乏力。由此,我們認(rèn)為,解決海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給問題是現(xiàn)代海洋環(huán)境管理的關(guān)鍵,正確認(rèn)識(shí)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)涵以及政府在其中應(yīng)有的作用,對(duì)解決海洋環(huán)境問題具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)涵1.1海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)容公共產(chǎn)品(pubilcgoods)通常和私人產(chǎn)品(privategoods)相對(duì)稱,其定義有多種,比較經(jīng)典的是薩繆爾森的定義:“公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品,無(wú)論每個(gè)人是否愿意購(gòu)買它們,他們帶來(lái)的好處不可分割地散布到整個(gè)社區(qū)里。”[1]但事實(shí)上,薩繆爾森所定義的是純公共產(chǎn)品的概念,即每個(gè)人對(duì)產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)導(dǎo)致他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少,具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的特征。而在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中,這種純公共產(chǎn)品并不多見,大部分公共產(chǎn)品都是以另外兩種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的形式出現(xiàn):一是使用上不能排他,但在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性,如地下水、地下石油等所謂公共池塘資源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度內(nèi)消費(fèi)上不具競(jìng)爭(zhēng)性,如收費(fèi)公路、有線電視、圖書館等。根據(jù)這一分析,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品主要是指用于海洋環(huán)境保護(hù)和海洋污染防治、與海洋環(huán)境狀況密切相關(guān)的各種政策制度、服務(wù)項(xiàng)目和基本設(shè)施等,包括海洋環(huán)境純公共產(chǎn)品和海洋環(huán)境準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩部分。在我國(guó)現(xiàn)階段,其主要包括以下幾方面的內(nèi)容。(1)海洋環(huán)境管理的基本政策、法規(guī),海洋環(huán)境管理規(guī)劃和制度體系。如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》等。(2)海洋環(huán)境管理的具體政策、規(guī)劃、海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。如《海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《海洋標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定》、《海洋法石油工業(yè)含油污水排放標(biāo)準(zhǔn)》,海洋污染控制規(guī)劃、污染治理規(guī)劃、污染調(diào)查監(jiān)測(cè)規(guī)劃、海洋環(huán)境科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、船舶排污標(biāo)準(zhǔn)、海上石油平臺(tái)含污水排放標(biāo)準(zhǔn)、海洋污染調(diào)查規(guī)范等。(3)海洋環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境工程項(xiàng)目等。1.2海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的特征除公共產(chǎn)品所通有的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和擁擠性(準(zhǔn)公共產(chǎn)品的一般特點(diǎn))外,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品還具有不同一般的特征,即高綜合性和低掌控性。所謂高綜合性是指目前海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給實(shí)際上涵蓋了與海洋開發(fā)、海洋運(yùn)輸、海洋資源甚至是陸上環(huán)境都相關(guān)的多個(gè)領(lǐng)域,涉及到眾多管理部門,必需一套完善的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制,例如,為防治海洋溢油污染,2004年,我國(guó)成立了由包括國(guó)家海洋局、外交部、公安部、財(cái)政部、交通部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家安全生產(chǎn)管理監(jiān)督局、國(guó)家海關(guān)總署、國(guó)家民航總局和國(guó)務(wù)院新聞辦公室等10個(gè)國(guó)家政府部門以及總參作戰(zhàn)部、海軍司令部等兩個(gè)軍隊(duì)部門在內(nèi)的“海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”,制定了《全國(guó)海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計(jì)劃》。所謂低掌控性則是指因海洋環(huán)境的影響因素組成非常復(fù)雜,人類對(duì)其掌控能力遠(yuǎn)低于陸上領(lǐng)域,所以,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給成本高而風(fēng)險(xiǎn)大,受益幾率相對(duì)低,且投資回收期長(zhǎng)。在這種情況下,一般市場(chǎng)行為主體可能因?yàn)槿狈?jīng)濟(jì)實(shí)力而無(wú)法投資,或者因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定預(yù)期而不愿投資。

摘要:長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府在海洋公共產(chǎn)品領(lǐng)域擔(dān)當(dāng)了雙重角色,既是生產(chǎn)者,也是提供者。但隨著海洋開發(fā)與海洋管理的日益拓展和深入,面對(duì)環(huán)境的不確定性與信息的不完全性,政府自身的局限性使其難以通過“有形的手”使海洋資源的配置達(dá)到帕累托最優(yōu),導(dǎo)致海洋環(huán)境公共產(chǎn)品出現(xiàn)供給不適或不足。解決這一問題,需要在對(duì)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品內(nèi)涵進(jìn)行深入研究的同時(shí),重新界定政府在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供中的基本職能范圍,確定其角色定位,以此促進(jìn)海洋環(huán)境管理事業(yè)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞:海洋環(huán)境管理;公共產(chǎn)品;生產(chǎn)者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

隨著海洋開發(fā)活動(dòng)的縱深發(fā)展,人類利用海洋的能力與日俱增。但在此過程中所產(chǎn)生的海洋環(huán)論文境破壞問題也日益凸現(xiàn)。如何在海洋開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)之間實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,構(gòu)建人類與海洋的和諧關(guān)系,成為海洋環(huán)境管理領(lǐng)域一個(gè)亟待解決的問題。長(zhǎng)期以來(lái),政府憑借著權(quán)力優(yōu)勢(shì)和公眾人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式對(duì)各種涉?；顒?dòng)進(jìn)行直接管理,取得了一定收效。但這并不意味著政府管理的完善性、唯一性和全能性。在現(xiàn)行的管理模式中,政府經(jīng)常在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給上出現(xiàn)“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”,一方面,過多干預(yù)“私人產(chǎn)品”的生產(chǎn)和交換,另一方面,職責(zé)范圍之內(nèi)的公共產(chǎn)品安排卻經(jīng)常顯得乏力。由此,我們認(rèn)為,解決海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給問題是現(xiàn)代海洋環(huán)境管理的關(guān)鍵,正確認(rèn)識(shí)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)涵以及政府在其中應(yīng)有的作用,對(duì)解決海洋環(huán)境問題具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)涵1.1海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)容公共產(chǎn)品(pubilcgoods)通常和私人產(chǎn)品(privategoods)相對(duì)稱,其定義有多種,比較經(jīng)典的是薩繆爾森的定義:“公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品,無(wú)論每個(gè)人是否愿意購(gòu)買它們,他們帶來(lái)的好處不可分割地散布到整個(gè)社區(qū)里。”[1]但事實(shí)上,薩繆爾森所定義的是純公共產(chǎn)品的概念,即每個(gè)人對(duì)產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)導(dǎo)致他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少,具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的特征。而在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中,這種純公共產(chǎn)品并不多見,大部分公共產(chǎn)品都是以另外兩種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的形式出現(xiàn):一是使用上不能排他,但在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性,如地下水、地下石油等所謂公共池塘資源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度內(nèi)消費(fèi)上不具競(jìng)爭(zhēng)性,如收費(fèi)公路、有線電視、圖書館等。根據(jù)這一分析,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品主要是指用于海洋環(huán)境保護(hù)和海洋污染防治、與海洋環(huán)境狀況密切相關(guān)的各種政策制度、服務(wù)項(xiàng)目和基本設(shè)施等,包括海洋環(huán)境純公共產(chǎn)品和海洋環(huán)境準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩部分。在我國(guó)現(xiàn)階段,其主要包括以下幾方面的內(nèi)容。(1)海洋環(huán)境管理的基本政策、法規(guī),海洋環(huán)境管理規(guī)劃和制度體系。如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》等。(2)海洋環(huán)境管理的具體政策、規(guī)劃、海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。如《海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《海洋標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定》、《海洋法石油工業(yè)含油污水排放標(biāo)準(zhǔn)》,海洋污染控制規(guī)劃、污染治理規(guī)劃、污染調(diào)查監(jiān)測(cè)規(guī)劃、海洋環(huán)境科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、船舶排污標(biāo)準(zhǔn)、海上石油平臺(tái)含污水排放標(biāo)準(zhǔn)、海洋污染調(diào)查規(guī)范等。(3)海洋環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境工程項(xiàng)目等。1.2海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的特征除公共產(chǎn)品所通有的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和擁擠性(準(zhǔn)公共產(chǎn)品的一般特點(diǎn))外,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品還具有不同一般的特征,即高綜合性和低掌控性。所謂高綜合性是指目前海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給實(shí)際上涵蓋了與海洋開發(fā)、海洋運(yùn)輸、海洋資源甚至是陸上環(huán)境都相關(guān)的多個(gè)領(lǐng)域,涉及到眾多管理部門,必需一套完善的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制,例如,為防治海洋溢油污染,2004年,我國(guó)成立了由包括國(guó)家海洋局、外交部、公安部、財(cái)政部、交通部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家安全生產(chǎn)管理監(jiān)督局、國(guó)家海關(guān)總署、國(guó)家民航總局和國(guó)務(wù)院新聞辦公室等10個(gè)國(guó)家政府部門以及總參作戰(zhàn)部、海軍司令部等兩個(gè)軍隊(duì)部門在內(nèi)的“海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”,制定了《全國(guó)海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計(jì)劃》。所謂低掌控性則是指因海洋環(huán)境的影響因素組成非常復(fù)雜,人類對(duì)其掌控能力遠(yuǎn)低于陸上領(lǐng)域,所以,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給成本高而風(fēng)險(xiǎn)大,受益幾率相對(duì)低,且投資回收期長(zhǎng)。在這種情況下,一般市場(chǎng)行為主體可能因?yàn)槿狈?jīng)濟(jì)實(shí)力而無(wú)法投資,或者因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定預(yù)期而不愿投資。

摘要:長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府在海洋公共產(chǎn)品領(lǐng)域擔(dān)當(dāng)了雙重角色,既是生產(chǎn)者,也是提供者。但隨著海洋開發(fā)與海洋管理的日益拓展和深入,面對(duì)環(huán)境的不確定性與信息的不完全性,政府自身的局限性使其難以通過“有形的手”使海洋資源的配置達(dá)到帕累托最優(yōu),導(dǎo)致海洋環(huán)境公共產(chǎn)品出現(xiàn)供給不適或不足。解決這一問題,需要在對(duì)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品內(nèi)涵進(jìn)行深入研究的同時(shí),重新界定政府在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供中的基本職能范圍,確定其角色定位,以此促進(jìn)海洋環(huán)境管理事業(yè)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞:海洋環(huán)境管理;公共產(chǎn)品;生產(chǎn)者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

隨著海洋開發(fā)活動(dòng)的縱深發(fā)展,人類利用海洋的能力與日俱增。但在此過程中所產(chǎn)生的海洋環(huán)論文境破壞問題也日益凸現(xiàn)。如何在海洋開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)之間實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,構(gòu)建人類與海洋的和諧關(guān)系,成為海洋環(huán)境管理領(lǐng)域一個(gè)亟待解決的問題。長(zhǎng)期以來(lái),政府憑借著權(quán)力優(yōu)勢(shì)和公眾人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式對(duì)各種涉海活動(dòng)進(jìn)行直接管理,取得了一定收效。但這并不意味著政府管理的完善性、唯一性和全能性。在現(xiàn)行的管理模式中,政府經(jīng)常在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給上出現(xiàn)“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”,一方面,過多干預(yù)“私人產(chǎn)品”的生產(chǎn)和交換,另一方面,職責(zé)范圍之內(nèi)的公共產(chǎn)品安排卻經(jīng)常顯得乏力。由此,我們認(rèn)為,解決海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給問題是現(xiàn)代海洋環(huán)境管理的關(guān)鍵,正確認(rèn)識(shí)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)涵以及政府在其中應(yīng)有的作用,對(duì)解決海洋環(huán)境問題具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)涵1.1海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)容公共產(chǎn)品(pubilcgoods)通常和私人產(chǎn)品(privategoods)相對(duì)稱,其定義有多種,比較經(jīng)典的是薩繆爾森的定義:“公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品,無(wú)論每個(gè)人是否愿意購(gòu)買它們,他們帶來(lái)的好處不可分割地散布到整個(gè)社區(qū)里?！盵1]但事實(shí)上,薩繆爾森所定義的是純公共產(chǎn)品的概念,即每個(gè)人對(duì)產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)導(dǎo)致他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少,具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的特征。而在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中,這種純公共產(chǎn)品并不多見,大部分公共產(chǎn)品都是以另外兩種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的形式出現(xiàn):一是使用上不能排他,但在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性,如地下水、地下石油等所謂公共池塘資源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度內(nèi)消費(fèi)上不具競(jìng)爭(zhēng)性,如收費(fèi)公路、有線電視、圖書館等。根據(jù)這一分析,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品主要是指用于海洋環(huán)境保護(hù)和海洋污染防治、與海洋環(huán)境狀況密切相關(guān)的各種政策制度、服務(wù)項(xiàng)目和基本設(shè)施等,包括海洋環(huán)境純公共產(chǎn)品和海洋環(huán)境準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩部分。在我國(guó)現(xiàn)階段,其主要包括以下幾方面的內(nèi)容。(1)海洋環(huán)境管理的基本政策、法規(guī),海洋環(huán)境管理規(guī)劃和制度體系。如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》等。(2)海洋環(huán)境管理的具體政策、規(guī)劃、海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。如《海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《海洋標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定》、《海洋法石油工業(yè)含油污水排放標(biāo)準(zhǔn)》,海洋污染控制規(guī)劃、污染治理規(guī)劃、污染調(diào)查監(jiān)測(cè)規(guī)劃、海洋環(huán)境科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、船舶排污標(biāo)準(zhǔn)、海上石油平臺(tái)含污水排放標(biāo)準(zhǔn)、海洋污染調(diào)查規(guī)范等。(3)海洋環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境工程項(xiàng)目等。1.2海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的特征除公共產(chǎn)品所通有的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和擁擠性(準(zhǔn)公共產(chǎn)品的一般特點(diǎn))外,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品還具有不同一般的特征,即高綜合性和低掌控性。所謂高綜合性是指目前海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給實(shí)際上涵蓋了與海洋開發(fā)、海洋運(yùn)輸、海洋資源甚至是陸上環(huán)境都相關(guān)的多個(gè)領(lǐng)域,涉及到眾多管理部門,必需一套完善的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制,例如,為防治海洋溢油污染,2004年,我國(guó)成立了由包括國(guó)家海洋局、外交部、公安部、財(cái)政部、交通部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家安全生產(chǎn)管理監(jiān)督局、國(guó)家海關(guān)總署、國(guó)家民航總局和國(guó)務(wù)院新聞辦公室等10個(gè)國(guó)家政府部門以及總參作戰(zhàn)部、海軍司令部等兩個(gè)軍隊(duì)部門在內(nèi)的“海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”,制定了《全國(guó)海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計(jì)劃》。所謂低掌控性則是指因海洋環(huán)境的影響因素組成非常復(fù)雜,人類對(duì)其掌控能力遠(yuǎn)低于陸上領(lǐng)域,所以,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給成本高而風(fēng)險(xiǎn)大,受益幾率相對(duì)低,且投資回收期長(zhǎng)。在這種情況下,一般市場(chǎng)行為主體可能因?yàn)槿狈?jīng)濟(jì)實(shí)力而無(wú)法投資,或者因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定預(yù)期而不愿投資。

一、現(xiàn)行海灣河口水環(huán)境管理體制存在的主要問題

隨著海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及陸源污染不斷轉(zhuǎn)移,海灣河口水環(huán)境污染日趨嚴(yán)重,這與我國(guó)現(xiàn)行海灣河口水環(huán)境實(shí)施分散型管理體制有著重要的關(guān)聯(lián)性。

(一)多頭管理且缺乏綜合協(xié)調(diào)的管理機(jī)構(gòu)

中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法»第五條規(guī)定,依法對(duì)海洋環(huán)境實(shí)施管理的部門有環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家海洋局、國(guó)家海事局、國(guó)家漁業(yè)漁政局、軍隊(duì)環(huán)保部門以及沿?？h級(jí)以上地方人民政府海洋環(huán)境監(jiān)督等管理部門。可這些管理部門所涉及的管理職責(zé)卻不夠明晰,海洋水環(huán)境保護(hù)主管部門是誰(shuí),哪些部門共同參與,如何進(jìn)行協(xié)同管理等方面尚未有明確的細(xì)化界定,對(duì)跨區(qū)域、跨行政部門的海洋水環(huán)境保護(hù)工作也應(yīng)有明確指定而不應(yīng)由“有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決或國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門協(xié)調(diào)”,①這就給如何有效理順海洋環(huán)境保護(hù)和海洋資源開發(fā)的關(guān)系帶來(lái)難題。以長(zhǎng)三角海灣河口為例,現(xiàn)行海洋水環(huán)境保護(hù)工作涉及江蘇省、浙江省和上海市等區(qū)域,具體的管理機(jī)構(gòu)分別有“兩省一市”的環(huán)保廳、海洋漁業(yè)局、水利廳、水務(wù)局、海事局、駐滬海軍等單位,查看上述部門網(wǎng)站的具體工作職責(zé),幾乎每個(gè)部門都或多或少涉及到海洋水環(huán)境保護(hù)和海洋資源開發(fā)工作,至于是海洋水環(huán)境保護(hù)為主還是海洋資源開發(fā)為主就沒有進(jìn)行明確界定,而且在如此之多的管理部門中,未界定哪個(gè)部門是海洋水環(huán)境保護(hù)的主管部門,也沒有設(shè)立一個(gè)綜合協(xié)調(diào)“兩省一市”海洋環(huán)境保護(hù)工作管理機(jī)構(gòu)。以浙江省區(qū)域內(nèi)杭州灣為例,涉及水環(huán)境管理的行政部門有省海洋漁業(yè)局、省環(huán)保廳、省水利廳、省海事局、省氣象局等等,還加上沿海縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)置的專門行駛區(qū)域內(nèi)的海洋水環(huán)境管理的部門,在如此多的管理機(jī)構(gòu)中沒有界定主管部門,也沒有設(shè)立一個(gè)能綜合組織、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)行這種模棱兩可的海灣河口水環(huán)境管理體制,是直接導(dǎo)致現(xiàn)階段海洋水環(huán)境整體污染治理缺乏統(tǒng)一規(guī)劃以及許多跨區(qū)域、跨部門的水環(huán)境治理問題難以得到及時(shí)有效解決的一個(gè)重要原因。

(二)執(zhí)法部門間的利益博弈加劇

盡管2013年國(guó)務(wù)院將現(xiàn)國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政、海關(guān)總署海上緝私警察的隊(duì)伍和職責(zé)進(jìn)行了整合,重新組建了國(guó)家海洋局并以中國(guó)海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法?？蓮膶?shí)際行政執(zhí)法結(jié)果看,涉海行政執(zhí)法部門依然較多,主要包括隸屬國(guó)家海洋局的中國(guó)海監(jiān)大隊(duì)、隸屬農(nóng)業(yè)部的漁業(yè)局、隸屬海關(guān)總署的海關(guān)緝私局、隸屬交通部的中國(guó)海事局以及隸屬公安部邊防管理局的中國(guó)海警,號(hào)稱“五龍治?！薄６嘀ШＩ蠄?zhí)法隊(duì)伍的并存,一方面增加了相關(guān)管理成本,另一方面,容易形成管理上的混亂和職責(zé)上的認(rèn)定不清。在具體的執(zhí)法過程中,各執(zhí)法部門間經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)利益博弈現(xiàn)象,常常是有利則互不相讓,無(wú)利則互相推諉,一旦碰到棘手問題就出現(xiàn)相互扯皮現(xiàn)象,時(shí)常呈現(xiàn)出由“五龍治?！钡健拔妪堲[?！钡膱?zhí)法格局,這既浪費(fèi)了人力、物力、財(cái)力,又影響了海洋水環(huán)境最終的執(zhí)法效力。[2]從長(zhǎng)三角海灣河口實(shí)際看,由于區(qū)域涉及江蘇、浙江和上海,因而在水環(huán)境治理具體執(zhí)法過程中,不僅同樣出現(xiàn)有利相爭(zhēng),無(wú)利推諉現(xiàn)象,而且還出現(xiàn)了陸域與海域管理相互扯皮的現(xiàn)象,諸如“海洋部門不上岸、環(huán)保部門難下?！钡痊F(xiàn)象在長(zhǎng)三角海灣河口區(qū)域也時(shí)有發(fā)生。這種重利益博弈、輕執(zhí)法效力的做法嚴(yán)重影響了長(zhǎng)三角海灣河口乃至我國(guó)海洋水環(huán)境整體污染治理。

一、建立山東碧海行動(dòng)聯(lián)席會(huì)議制度

（一）依照朱镕基總理和國(guó)務(wù)院其他領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于渤海碧海行動(dòng)重在扎實(shí)、抓落實(shí)的指示精神，加強(qiáng)山東碧海行動(dòng)的組織協(xié)調(diào)，建立山東碧海行動(dòng)聯(lián)席會(huì)議制度。

（二）聯(lián)席會(huì)議由省人民政府領(lǐng)導(dǎo)主持，成員包括沿海各地市人民政府、省環(huán)保局、省計(jì)委、省經(jīng)貿(mào)委、省財(cái)政廳、省海洋與漁業(yè)廳、省交通廳、省農(nóng)業(yè)廳、省建設(shè)廳、國(guó)家海洋局北海分局、山東海事局、煙臺(tái)海事局和海軍青島基地的負(fù)責(zé)同志。參加聯(lián)席會(huì)議的各委、廳、局和其他單位各指派一名處長(zhǎng)為聯(lián)絡(luò)員。

（三）聯(lián)席會(huì)議的任務(wù)是：研究審定有關(guān)山東海洋環(huán)境保護(hù)的方針、政策和“山東碧海行動(dòng)計(jì)劃”；指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門和沿海地方各級(jí)人民政府的海洋環(huán)境保護(hù)工作。

（四）聯(lián)席會(huì)議辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)立在省環(huán)保局。

二、成立山東碧海行動(dòng)技術(shù)組

摘要:長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府在海洋公共產(chǎn)品領(lǐng)域擔(dān)當(dāng)了雙重角色,既是生產(chǎn)者,也是提供者。但隨著海洋開發(fā)與海洋管理的日益拓展和深入,面對(duì)環(huán)境的不確定性與信息的不完全性,政府自身的局限性使其難以通過“有形的手”使海洋資源的配置達(dá)到帕累托最優(yōu),導(dǎo)致海洋環(huán)境公共產(chǎn)品出現(xiàn)供給不適或不足。解決這一問題,需要在對(duì)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品內(nèi)涵進(jìn)行深入研究的同時(shí),重新界定政府在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供中的基本職能范圍,確定其角色定位,以此促進(jìn)海洋環(huán)境管理事業(yè)的和諧發(fā)展。

關(guān)鍵詞:海洋環(huán)境管理;公共產(chǎn)品;生產(chǎn)者;提供者

Abstract:Foralongtime,theChineseGovernmenthasplayedadualroleintheareaofthepublicmarineenvironmentproductionasaproducer,andasupplier.However,withtheexploitationoftheoceanandthedevelopmentofoceanadministration,wheninthefaceofnewenvironmentsandtheinadequacyofinformation,thegovernmentcouldnotdistributetheoceanresourcestogettothePare-tooptimalitythroughitsvisiblehands,whichmaycausetheinconsequenceordeficiencyofthesupplyofthepublicmarineenviron-mentproduction.Inordertoresolvethisproblem,whendoingthedeepresearchintheconnotationofthepublicmarineenvironmentproduction,itneedstoredefinethebasicfunctionofthegovernmentintheproducingandsupplyprocessofthepublicmarineenviron-mentproduction,meanwhileconfirmitsrole.Itmeansalotactuallyinpromotingtheaccorddevelopmentofthemarine-environmentmanagement.

Keywords:marineenvironmentmanagement;thepublicproduction;provider;producer

隨著海洋開發(fā)活動(dòng)的縱深發(fā)展,人類利用海洋的能力與日俱增。但在此過程中所產(chǎn)生的海洋環(huán)論文境破壞問題也日益凸現(xiàn)。如何在海洋開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)之間實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,構(gòu)建人類與海洋的和諧關(guān)系,成為海洋環(huán)境管理領(lǐng)域一個(gè)亟待解決的問題。長(zhǎng)期以來(lái),政府憑借著權(quán)力優(yōu)勢(shì)和公眾人身份等特殊身份,以“命令—控制”的方式對(duì)各種涉海活動(dòng)進(jìn)行直接管理,取得了一定收效。但這并不意味著政府管理的完善性、唯一性和全能性。在現(xiàn)行的管理模式中,政府經(jīng)常在海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給上出現(xiàn)“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”,一方面,過多干預(yù)“私人產(chǎn)品”的生產(chǎn)和交換,另一方面,職責(zé)范圍之內(nèi)的公共產(chǎn)品安排卻經(jīng)常顯得乏力。由此,我們認(rèn)為,解決海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給問題是現(xiàn)代海洋環(huán)境管理的關(guān)鍵,正確認(rèn)識(shí)海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)涵以及政府在其中應(yīng)有的作用,對(duì)解決海洋環(huán)境問題具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)涵1.1海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的內(nèi)容公共產(chǎn)品(pubilcgoods)通常和私人產(chǎn)品(privategoods)相對(duì)稱,其定義有多種,比較經(jīng)典的是薩繆爾森的定義:“公共產(chǎn)品是這樣一些產(chǎn)品,無(wú)論每個(gè)人是否愿意購(gòu)買它們,他們帶來(lái)的好處不可分割地散布到整個(gè)社區(qū)里。”[1]但事實(shí)上,薩繆爾森所定義的是純公共產(chǎn)品的概念,即每個(gè)人對(duì)產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)導(dǎo)致他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少,具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的特征。而在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中,這種純公共產(chǎn)品并不多見,大部分公共產(chǎn)品都是以另外兩種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的形式出現(xiàn):一是使用上不能排他,但在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性,如地下水、地下石油等所謂公共池塘資源。二是指在使用上可以排他,但在一定限度內(nèi)消費(fèi)上不具競(jìng)爭(zhēng)性,如收費(fèi)公路、有線電視、圖書館等。根據(jù)這一分析,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品主要是指用于海洋環(huán)境保護(hù)和海洋污染防治、與海洋環(huán)境狀況密切相關(guān)的各種政策制度、服務(wù)項(xiàng)目和基本設(shè)施等,包括海洋環(huán)境純公共產(chǎn)品和海洋環(huán)境準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩部分。在我國(guó)現(xiàn)階段,其主要包括以下幾方面的內(nèi)容。(1)海洋環(huán)境管理的基本政策、法規(guī),海洋環(huán)境管理規(guī)劃和制度體系。如《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》等。(2)海洋環(huán)境管理的具體政策、規(guī)劃、海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。如《海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《海洋標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定》、《海洋法石油工業(yè)含油污水排放標(biāo)準(zhǔn)》,海洋污染控制規(guī)劃、污染治理規(guī)劃、污染調(diào)查監(jiān)測(cè)規(guī)劃、海洋環(huán)境科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃和海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、船舶排污標(biāo)準(zhǔn)、海上石油平臺(tái)含污水排放標(biāo)準(zhǔn)、海洋污染調(diào)查規(guī)范等。(3)海洋環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境工程項(xiàng)目等。1.2海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的特征除公共產(chǎn)品所通有的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和擁擠性(準(zhǔn)公共產(chǎn)品的一般特點(diǎn))外,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品還具有不同一般的特征,即高綜合性和低掌控性。所謂高綜合性是指目前海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給實(shí)際上涵蓋了與海洋開發(fā)、海洋運(yùn)輸、海洋資源甚至是陸上環(huán)境都相關(guān)的多個(gè)領(lǐng)域,涉及到眾多管理部門,必需一套完善的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制,例如,為防治海洋溢油污染,2004年,我國(guó)成立了由包括國(guó)家海洋局、外交部、公安部、財(cái)政部、交通部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家安全生產(chǎn)管理監(jiān)督局、國(guó)家海關(guān)總署、國(guó)家民航總局和國(guó)務(wù)院新聞辦公室等10個(gè)國(guó)家政府部門以及總參作戰(zhàn)部、海軍司令部等兩個(gè)軍隊(duì)部門在內(nèi)的“海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組”,制定了《全國(guó)海洋石油勘探開發(fā)重大海上溢油應(yīng)急計(jì)劃》。所謂低掌控性則是指因海洋環(huán)境的影響因素組成非常復(fù)雜,人類對(duì)其掌控能力遠(yuǎn)低于陸上領(lǐng)域,所以,海洋環(huán)境公共產(chǎn)品的供給成本高而風(fēng)險(xiǎn)大,受益幾率相對(duì)低,且投資回收期長(zhǎng)。在這種情況下,一般市場(chǎng)行為主體可能因?yàn)槿狈?jīng)濟(jì)實(shí)力而無(wú)法投資,或者因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定預(yù)期而不愿投資。

實(shí)施碧海行動(dòng)計(jì)劃，一靠強(qiáng)化環(huán)境管理，二靠資金的有效投入，三靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步。通過科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，走可持續(xù)發(fā)展道路，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋環(huán)境和資源承受能力平衡的良性循環(huán)，求得近岸海域環(huán)境問題的根本解決。強(qiáng)化環(huán)境管理和依靠科技進(jìn)步，必須建立在加強(qiáng)海洋環(huán)境科學(xué)研究和技術(shù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)之上。總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，海洋環(huán)境科學(xué)研究滯后于海洋資源開發(fā)利用和沿海經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平，是造成海洋環(huán)境污染和生態(tài)破壞的主要因素之一。因此，必須把海洋環(huán)境科學(xué)研究擺到十分重要的位置，并不斷提高研究的創(chuàng)新水平。

海洋環(huán)境科研要為提高海洋環(huán)境管理和宏觀決策、實(shí)現(xiàn)碧海行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。其任務(wù)是：進(jìn)行基礎(chǔ)理論研究，探索污染物在海洋環(huán)境中遷移轉(zhuǎn)化的規(guī)律，為制定海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和控制海洋污染提供科學(xué)依據(jù)，為應(yīng)用技術(shù)開發(fā)提出理論依據(jù)和方法；進(jìn)行應(yīng)用技術(shù)研究，在改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)過程中，尋求對(duì)污染實(shí)行源頭和全過程控制的最佳模式和高效、低耗污染防治方法；開展海洋環(huán)境綜合性、預(yù)測(cè)性研究，從發(fā)展戰(zhàn)略上，進(jìn)行人口、資源、發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系研究，為制定海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和海洋經(jīng)濟(jì)和海洋環(huán)境的宏觀決策，提供科學(xué)依據(jù)。

實(shí)施碧海行動(dòng)計(jì)劃的技術(shù)支持涉及的內(nèi)容包括環(huán)境監(jiān)控的軟件建設(shè)、污染治理及生態(tài)恢復(fù)工程的實(shí)用技術(shù)和設(shè)備的篩選、重大環(huán)境問題的研究等。其核心是利用高新技術(shù)的力量使碧海行動(dòng)計(jì)劃順利實(shí)施，采取科學(xué)有效的措施改善及恢復(fù)海域的生態(tài)環(huán)境。

第一節(jié)*-*年的技術(shù)支持行動(dòng)計(jì)劃

一、海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)計(jì)劃

（一）監(jiān)測(cè)站位方案

國(guó)務(wù)院第148次常務(wù)會(huì)審議通過了《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），以國(guó)務(wù)院第475號(hào)令公布實(shí)施，并于2006年11月1日起施行。這是我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)事業(yè)的一件大事，對(duì)防治海洋工程污染損害海洋環(huán)境，實(shí)現(xiàn)海洋資源環(huán)境永續(xù)利用和海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了法律保障。

一、《條例》出臺(tái)實(shí)施的意義

《條例》出臺(tái)一是激活了《海洋環(huán)境保護(hù)法》，極大促進(jìn)了海洋環(huán)境管理事業(yè)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》是一部涉及海洋污染控制和海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)等諸多內(nèi)容的綜合性的環(huán)境法律。由于這部法律對(duì)海洋環(huán)境問題作了較為全面的規(guī)定，涉及海洋環(huán)境管理的諸多內(nèi)容，諸如對(duì)陸源河口及排污口、海洋石油平臺(tái)、海洋傾廢、海洋工程、海岸工程、船舶及港口等六大主要污染源的控制，對(duì)海洋養(yǎng)殖業(yè)的合理規(guī)范，對(duì)珊瑚礁、紅樹林和海洋自然保護(hù)區(qū)等海洋生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)等等。但多是原則規(guī)定，可操作性不是很強(qiáng)，需要較多配套的行政法規(guī)對(duì)其中涉及的各方面內(nèi)容予以明確具體的規(guī)范。而《條例》是自《海洋環(huán)境保護(hù)法》修改后出臺(tái)的第一部配套的行政法規(guī)。這部法規(guī)的制定為具體、有效實(shí)施《海洋環(huán)境保護(hù)法》創(chuàng)造了良好的開端。二是更進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)以法規(guī)的強(qiáng)制力推廣和強(qiáng)化人們的海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)。一個(gè)時(shí)期以來(lái)，海洋工程存在著較為嚴(yán)重的無(wú)序、不科學(xué)建設(shè)的問題。最為突出的是亂圍填海、炸島、違法設(shè)置排污口等，尤其是用垃圾填海，導(dǎo)致了海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞嚴(yán)重的隱患，隨著污染物在海洋中的不斷擴(kuò)散和污染物化學(xué)反應(yīng)的不斷加劇，將嚴(yán)重影響未來(lái)我國(guó)的海洋環(huán)境?！稐l例》的出臺(tái)，將有助于依法嚴(yán)格管理和控制不合理的海洋工程項(xiàng)目建設(shè)，有利于教育人們熱愛海洋，提高全民海洋環(huán)境保護(hù)意識(shí)。三是為建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省和實(shí)施海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略奠定了良好而重要的基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，不合理、不科學(xué)的海洋工程建設(shè)已經(jīng)給我省的海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成了極為嚴(yán)重的損害和破壞，直接影響著我省海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的建設(shè)與海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施?！稐l例》的出臺(tái)，有利于遏制違法的海洋工程建設(shè)，養(yǎng)護(hù)海洋漁業(yè)資源，保障海洋生態(tài)系統(tǒng)安全，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)與海洋環(huán)境相和諧。

二、《條例》的主要內(nèi)容和實(shí)施中應(yīng)當(dāng)重視或解決的問題

《條例》共計(jì)八章59條，是在認(rèn)真總結(jié)涉海工程環(huán)境污染防治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上制定的，從海洋工程污染預(yù)防、海洋工程建設(shè)和運(yùn)行中的污染控制到海洋工程的排污管理、海洋工程造成的污染事故的預(yù)警和控制，實(shí)行了全過程的監(jiān)督管理，并明確了相應(yīng)的法律責(zé)任，即：事前評(píng)價(jià)（報(bào)告書編制內(nèi)容、單位的相關(guān)資質(zhì)、評(píng)價(jià)中的部門協(xié)作機(jī)制、環(huán)評(píng)權(quán)限、重新評(píng)價(jià)等），事中監(jiān)視監(jiān)測(cè)，事后監(jiān)督（后評(píng)估、排污費(fèi)征收、總量控制、三同時(shí)制度、排污報(bào)告制度、廢棄拆除設(shè)施的報(bào)批制度），責(zé)任承擔(dān)。針對(duì)實(shí)踐中存在的問題，完善了海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)了對(duì)海洋工程建設(shè)、海洋工程運(yùn)行過程中污染損害海洋環(huán)境的監(jiān)管，加大了對(duì)海洋工程運(yùn)行后排污行為的監(jiān)管，細(xì)化了有關(guān)海洋工程污染事故的預(yù)防和處理措施。從總體上講，《條例》有幾個(gè)方面的突破：一是明確了海洋與海岸工程界定（第三條內(nèi)容）；二是落實(shí)了“一條龍”管理原則。實(shí)現(xiàn)海洋工程污染防治、環(huán)境保護(hù)的全過程；三是深化了監(jiān)督檢查的權(quán)限與范圍。從操作層面上講，將海洋工程環(huán)保管理的原則、內(nèi)容都具體化、程序化了，可操作性很強(qiáng)。第一，關(guān)于海洋工程建設(shè)前的海洋影響評(píng)價(jià)制度。在海洋工程建設(shè)之前進(jìn)行海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)，從源頭上控制和減輕海洋環(huán)境污染?！稐l例》規(guī)定，一是要求海洋工程必須做環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并明確規(guī)定了評(píng)價(jià)的原則和要求；二是明確了海洋工程建設(shè)環(huán)境影響報(bào)告書和核準(zhǔn)的權(quán)限和期限；三是完善了海洋工程環(huán)境報(bào)告書重新核準(zhǔn)的規(guī)定。第二，海洋工程在建設(shè)和運(yùn)行過程中對(duì)它的污染損害的監(jiān)管措施。加強(qiáng)對(duì)海洋工程建設(shè)運(yùn)行過程中污染損害的監(jiān)管，是防止海洋工程污染損害海洋環(huán)境工作的中心環(huán)節(jié)，因此《條例》做了四項(xiàng)規(guī)定。一是明確海洋工程保護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”制度，二是對(duì)海洋工程環(huán)境的影響實(shí)行后評(píng)價(jià)制度。三是補(bǔ)充了對(duì)不同海洋工程污染損害海洋環(huán)境的特別管制措施，比如圍填海工程的核準(zhǔn)權(quán)限與聽證要求等。四是明確凡是使用期滿需要棄置、拆除或者改作他用的海洋工程要經(jīng)過海洋行政管理部門的批準(zhǔn)。第三，海洋工程運(yùn)行后對(duì)它的排污行為要進(jìn)行監(jiān)管。這是防治海洋工程污染海洋環(huán)境中的一個(gè)關(guān)鍵，也是規(guī)范日常排污行為的需要。因此《條例》做了四方面的規(guī)定。一是明確要求海洋工程排污必須進(jìn)行報(bào)告。二是海洋工程排污核定和排污費(fèi)收支要實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管。三是對(duì)海洋油氣勘探開發(fā)中的廢物加強(qiáng)管理。四是對(duì)污染物的排放實(shí)行限排和禁排制度。第四，關(guān)于海洋工程污染事故的預(yù)防和處理。為了防止減少海洋重大污染事故的發(fā)生，及時(shí)處理海洋工程污染損害海洋環(huán)境的突發(fā)事件，提高應(yīng)急反應(yīng)能力，《條例》做了三方面的具體規(guī)定。一是明確海洋工程污染損害海洋環(huán)境應(yīng)急預(yù)案的編制要求。二是規(guī)定了污染事故的報(bào)告制度。三是對(duì)污染事故的應(yīng)急處理做了具體明確的規(guī)定。此外，《條例》還根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，進(jìn)一步深化了行政監(jiān)督檢查權(quán)，明確了違法行為的法律責(zé)任，強(qiáng)化了海洋主管部門的行政執(zhí)法檢查手段。為了有效的防止企業(yè)污染損害海洋環(huán)境，《條例》進(jìn)一步明確了民事責(zé)任，要求造成海洋環(huán)境污染事故的建設(shè)單位必須排除危害，造成損失的要賠償損失，以加大違法行為的成本。

但是回過來(lái)講，盡管《條例》對(duì)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目的污染防治問題做出了較為明確、具體的規(guī)定，但仍有一些不足與應(yīng)注重之處。如①《條例》中沒有明確定義海岸線，而海岸線是劃分海洋工程和海岸工程的基礎(chǔ)，也是明確海洋工程主管部門和海岸工程主管部門職責(zé)劃分的依據(jù)之一。②排污口的設(shè)置管理。根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，排污口應(yīng)當(dāng)深海設(shè)置、遠(yuǎn)距離達(dá)標(biāo)排放。這樣就涉及到離岸排放的管道，使得排污口的建設(shè)既涉及陸源污染控制也涉及海上污染控制，既涉及海岸工程管理的有關(guān)問題，也涉及海洋工程管理的有關(guān)問題，以及其他海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門諸如海事、軍隊(duì)等的有關(guān)管理職責(zé)。③圍填海、灘涂改造、海上堤壩等工程。這些工程建設(shè)一是可能造成對(duì)海島、海岸線的破壞，使海洋生物的棲息環(huán)境受到嚴(yán)重的惡化；二是造成海洋生態(tài)系統(tǒng)和海洋資源的嚴(yán)重?fù)p害，最突出的問題是破壞濱海濕地、紅樹林；三是可能造成對(duì)海洋環(huán)境或者海洋生態(tài)系統(tǒng)的污染。有些地方圍填海工程使用的填海物質(zhì)是工業(yè)固體廢物或者城市垃圾，使得潛在的污染將會(huì)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)造成巨大的破壞。④挖沙、炸島采石、海上水產(chǎn)加工船等問題。⑤公眾參與、聽證（對(duì)象、程序、內(nèi)容、意見采信）制度和征求有關(guān)部門意見（第十條第二款）。⑥編制環(huán)境影響報(bào)告書所使用的調(diào)查監(jiān)測(cè)資料應(yīng)符合國(guó)家海洋主管部門的要求（我省海洋環(huán)保條例已有明確，要通過海洋計(jì)量認(rèn)證的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)所采集的數(shù)據(jù)）。⑦《條例》實(shí)施初期環(huán)境影響報(bào)告書審核、核準(zhǔn)的銜接。