導語：如何才能寫好一篇社區治理的含義，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：社區建設；社區治理；參與模式

中圖分類號：C91 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3198（2012）03-0052-02

上世紀90年代初，國家民政部借鑒國外社區發展的理論和實踐，提出了“社區建設”的口號和思路，我國的社區建設隨著城市經濟發展不斷深入，在當前我國的城市化進程中，肩負著促進社會結構轉型的重要歷史使命。社區發展具有明顯的階段性特征，其發展過程包括由政府啟動、主導階段；政府推動和社區參與并存，實現社區的自我管理階段；社區自治、自理等三個階段發展。二十多年來，在政府的積極推動支持下，我國的社區建設正逐步由第一階段的政府主導向政府推動與社區參與并存的階段過渡。目前在社區建設理論研究中，居民參與模式正成為研究熱點。

1 社區治理的涵義和社區參與理論

1.1 社區治理的涵義

“治理”一詞源于古希臘語，原意是控制、引導和操縱。自20世紀90年代以來，西方政治學家賦予“治理”以新的含義。治理理論的主要創始人羅西緇認為，“治理是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須國家的強制力來實現”。庫伊曼也認為，“治理所要創造的結構或秩序不能由外部來強加，它之所以要發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者互動”。1995 年，全球治理委員會發表了一份題為《我們的全伙伴關系》的研究報告，說明治理的四大特征：治理是一個過程；治理的過程是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理是一種持續的互動”。由此可以看出治理的核心理念是突破單純強調政府管理的理念，主張政府、公民以及其他組織共同來參與對社會的管理，強調參與主體間的協調、溝通與交流，治理的本質在于公民參與。社區治理是指以地域為基礎，政府與社區組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動。社區治理的四個特點包括：主體多元化、機制扁平化、過程互動化、資源內生化。所謂主體多元化是強調要整合社會資源，要與利益相關方合作；機制扁平就是原來縱向的自上而下的管理向橫向的網絡化管理轉變；過程互動和資源內生是將社區居民視為社區建設的主體并參與到各項社區建設服務。

1.2 社區參與

“參與”的基本含義是指人們參與了對某一領域發展計劃的制定與實施或直接參加了這一領域的整個發展過程，以及發展成果的分享。社區參與是指“政府及非政府組織介入社區發展的過程、方式和手段；是指社區居民參加社區發展計劃、項目等各類公共事務與公益活動的行為和過程，以及對社區發展成果的分享”。社區參與是社區居民作為社區管理的客體與主體，自覺自愿地參加社區各種活動或事務的決策、管理和運作的過程和行為。社區參與主體指的是在社區發展運動的宏觀背景之下，居民群眾、政府組織、單位組織和中介組織都作為主體參與社區的發展和建設。

我們在社區建設研究中發現，中國城市社區建設過程中存在幾個普遍的問題：一是在當前的社區建設中政府往往占主導地位。二是社區居民參與率不高，缺乏相應的表達機制和參與渠道。三是從社區公共參與的類別來看，居民的社區參與內容多為非政治事務參與，如文體健身活動、環境整治活動、治安巡邏活動等，而對社區選舉等政治性事務很少參與。四是社區居民參與以被動的、執行性參與為主要形式。這種社區管理模式使得居民的需求與社區治理組織的供給之間存在著巨大差距，社區治理的事情居民漠不關心，而居民上心的事卻得不到很好的解決，社區治組織沒有很好發揮其自身的功能與職能導致居民參與熱情低、參與實效性差、社會效益低下。因此我們需要在實踐中尋找出一種有效的社區參與機制和組織形式，推進社區建設和基層民主的順利運行。本文以成都市Q社區的參與式治理為研究實例，重點考察這一社區建設模式的居民參與形式、組織機構和運作模式，進而對我國在城鄉一體化進程中新型社區的建設及治理提供一些理論支持和啟示。

2 Q社區參與式治理的模式分析

改革開放以來，中國的城市化快速推進，城市空間不斷擴張，人口、產業和要素資源不斷向城市集聚。許多大城市逐漸向周邊鄉村地區拓展，出現了許多城鄉一體化的社區，這些社區保留原著居民，同時也增加了大量的外來打工者和城市新移民。地域和文化上的差異，增加了社區治理的復雜性。成都市Q社區正是這樣的一個新型城鄉一體化社區。

2.1 Q社區簡介

Q社區位于成都市青羊區西北部，占地面積1.84 平方公里，共有居民1萬多戶，3萬余人。社區交通便捷，設施齊全，環境優美，區位優勢十分明顯，原來是典型的農村社區，由于城市擴展，現在屬于城鄉統籌新型社區，是青羊區三個新型的城鄉一體化過渡社區之一。該社區人口聚居密度較高、異質性程度高，社區居民教育程度參差不齊。社區成員主要由本地拆遷戶農民，外社區安置農民，商業樓盤居民和外來的打工人員構成。成都市青羊區是2009年國家民政部命名的全國和諧社區建設示范區之一，而Q社區是青羊區在探索實踐居民社區參與模式的實驗田。盡管該社區的居民在生活方式和生活需求具有相當的復雜性和多元化，但近兩年來，Q社區堅持以人為本，改進管理方式，注重居民參與，創導自愿互助，探索出了一種新型的參與式社區治理模式，取得了良好的社會效應。

2.2 Q社區的參與式治理模式

Q社區在建設過程中為了改善居民的參與積極性，采用了兩個重要辦法：一是對公共空間的讓渡和社會賦權；二是公眾對公共空間的爭取和公民精神的培養。經過這幾年的社區治理建設，社區工作方方面面都取得了巨大的成功，其社區建設治理主要包括以下幾方面：

（1）建立完善的社區組織體系。

好的社區組織體系是社區參與治理的保障。Q社區統一構建了完善社區居民大會、居民議事會、民主監事會、社區公共事務所等社區自治組織和服務組織。同時，2007年10月，社區與省總工會家屬區等小區物管公司、靈通汽修公司、省工會、中鐵八局等8家單位，探索組建了全市首個“社區共建理事會”，建立了完善的社區建設組織體系。

（2）注重人才隊伍建設。

社區黨委和社區居委會成員，通過“公推直選”的辦法產生。社區公共事務所人員實行公開招聘，鼓勵社區“兩委”兼職。社區直接實施的特殊服務項目所需專業人才，由居民議事會通過向社會公開招聘。每年年終，由街道組織社區居民代表、黨員代表、社區企事業單位對社區公共服務人員進行民主評議和績效考核，并將考核結果與績效獎金掛鉤。社區治理主體參與民主評議和績效考核進一步轉變了政府職能、轉變工作作風，提升社區自治功能、發揮自治組織的作用。同時測評活動對政府工作隊伍考核體系進行了重大變革，把過去由部門單位考評為主，變為以社區居民考核為主，使得社區管理工作人員不僅要對部門負責，同時也要對廣大民眾負責，“兩個負責”的結合，促進了社區管理工作與人才隊伍的建設。

（3）搭建議事平臺，拓展參與空間。

Q社區努力改變政府包辦社區建設的局面，在改革社區組織上有新突破。社區成立社區議事會，監事會，物管共建理事會等，發揮社會各界人士、社區居民參與社區事務協商、監督、評議等，拓展社區各類力量參與社區建設的空間。

Q社區在社區服務中心成立了議事廳，在體制上和程序上體現了居民參與社區治理的主導地位。居民按一戶一票的原則，采取無記名投票的方式選舉21位議事會代表，成立了社區議事會，議事會成員每兩年進行換屆選舉。議事會成員代表社區所有居民行駛管理社區公共事務，商討社區內的所有治理問題。同樣由居民代表選舉組成社區民主理財組，負責社區的財政運營。社區同時成立了由各個階層居民21名代表組成的監事會，負責監督議事會的一切工作和社區財務狀況。議事廳設置以來，為居民自治搭建了良好平臺，它緊緊抓住社區群眾關心的熱點難點問題，深入調查研究，廣泛建言獻策，積極協商討論，充分集思廣益，極大程度地拓展了社區建設的參與空間。

（4）搭建溝通平臺，拓寬參與渠道。

為了溝通社區信息，拓寬參與的信息雙向反饋渠道。在社區公共服務和社會管理事務中，按照合法、公開、民主、便民、實效的原則，實行民主咨詢、民主決策、民主監督和民主評議。通過問卷調查、上門走訪、召開會以及“兩上兩下三公示”的方式完成項目初選、項目修訂、項目確定以及實施情況的監督。社區除了使用傳統在院落粘貼公示的方法，還利用了方便快捷的網絡技術――手機民情信使。將社區將要商討的議題，會議時間等信息發送到每個居民的手機上，讓居民第一時間了解，確保他們的知情權和參與權。

（5）發展社區集體經濟，提高社區經費保障。

Q社區是一個城鄉過渡社區，這里城鄉統籌規劃后，部分土地被化作城市規劃地，社區保有集體用地108畝。社區的發展經費主要包括20萬元/年的財政專項補助及社區自籌經費。如何利用本地資源優勢來搞活經濟，增加創收，同時解決居民就業是社區工作的一件大事。社區利用農產品資源優勢，聯合青羊區建設投資有限公司共同將部分集體用地打造了“Q社區菜園”，為成都市區提供物美價廉的時令蔬菜。同時社區大力發展“農家樂”等特色餐飲娛樂項目，在壯大集體經濟的同時又合理利用了閑置流轉土地。Q社區還成立了自己的物管服務公司，將社區內的車位租金，物管費，門面租賃費等收入列入社區集體經濟，這些社區配套項目為失地農民創造了就業崗位，同時發展了社區集體經濟。

（6）豐富社區精神文化生活，增強社區居民歸屬感。

引導和支持社區建立多種多樣的興趣娛樂組織：如舞蹈隊、合唱團、讀書會、書法繪畫俱樂部、運動俱樂部等，這些自愿組織或團體為社區成員提供了溝通的媒介和互惠環境，有利于豐富人們的業余精神生活，促進社區成員間的了解和交流，增強社區成員的歸屬感，從而激發社區成員參與社區活動的熱情。2009年以來，社區每年都要開展豐富的社區文娛活動。2009年的活動主題是社區的和諧與幸福。該活動通過議事會的提議討論，由社區公共服務人員在社區內發起，組織了包括黨支部成員，社區物管公司，學校師生，社區機構人員，新老居民共同參與的文娛節目。這種活動加強了社區各團體、居民的融合，提升了他們的社區意識與歸宿感。

3 參與式治理社區建設的啟示

幾年來，Q社區的參與式治理，從公共服務和社會管理方面均取得了很大的成效。Q社區居民參與式社區治理模式對我國城鄉一體化進程中的新型社區的建設具有重要啟示及指導意義。參與式治理的前提是社區居民的積極參與，它要求社區建設中需構建完善的社區組織體系，提高社區管理隊伍素質，拓寬、拓展廣大居民參與渠道與參與空間。充足的社區運營經費，是進行社區治理和豐富居民精神文化生活的保障。只有堅持“以社區居民為本”的原則，立足于提高社區服務能力與服務質量，提升居民的凝聚力與歸宿感，才能激發社區成員參與社區建設的積極性，達到共建共榮的良好社會效應。

總之，在我國城鄉一體化進程中，社區的良好建設與治理是和諧社會的重要體現之一。新型社區建設必需開拓思維，理順“參”與“治”之間的關系，加強人才培養，完善管理制度，積極探索適宜的參與方法與途徑，提升居民的凝聚力與歸宿感，才能有效構建一種可持續發展的和諧社區。

參考文獻

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【關鍵詞】微博 微信 城市社區 自治能力 創新

黨的十八屆三中全會報告指出，“要推進國家治理體系和治理能力現代化”，“改進社會治理方式”，“促進群眾在城鄉社區治理中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督?！边@些論述對社區治理能力創新具有重要指導意義。它們從客觀上提出了創新社區治理能力面臨的兩大挑戰：一是必須改變治理方式，二是必須發揮自治作用。而近年來出現的微博和微信為創新城市社區治理能力，實現治理能力現代化提供了新平臺。

一、微博與微信的社區性

據百度百科的界定，微博，是微型博客的簡稱，是一個基于用戶關系信息分享、傳播以及獲取的平臺。用戶可以通過WEB、WAP等各種客戶端組建個人社區，以140字的文字更新信息，并實現即時分享。而微信則是一款快速發送文字和照片、支持多人語音對講的手機聊天軟件。用戶可以通過手機快速發送語音、視頻、圖片和文字。用戶可以通過“搖一搖”、“搜索號碼”、“附近的人”、掃二維碼方式添加好友和關注公眾平臺，它可將內容分享給好友，并且也能將用戶看到的精彩內容分享到朋友圈。從它們的界定可看出微博和微信都是一個基于人與人關系的信息生產、消費、傳播與獲取平臺，是一個以“我”為主導的網絡化了的人際關系超鏈接的虛擬社區。簡言之，微博與微信都是“我的”虛擬社區。社區性體現在超鏈接上，這里的超鏈接首先就是超文本鏈接，在微博和微信上，“我關注的人”與“關注我的人”隨著鼠標的點擊打開了一個個超文本鏈接，這是一種技術鏈接。其次，是在技術鏈接基礎之上的“關注”之人與人關系的人文鏈接。正是這種超鏈接他人，使“我的”微博和微信成為了虛擬社區，這也是微博和微信生命力之根本。具體來說，兩者具有以下特征。

第一，主體性、自治性。

微博和微信首要的都是“我的”微博和“我的”微信，都是體現“我的”主體性的平臺。正是由于是“我的”，是我的責任田，是自我管理、自我監督的，“我”成為了真正的主人，因此不需要任何外在的強力，我都會盡力維護好建構好它們，真正實現“我的”主體性和自治性?！拔业摹敝黧w性、自治性體現在我的微博我的微信的每個文字上，賦予“我”以具體化的個性與特殊性，我可以獨立思考，不人云亦云。我要以自己的智慧和才思獲得別人自愿的關注，盡可能地建構更廣大的人際關系圈。正是這種主體性、自治性徹底激活了作為主體的我的能動性和創造力，催生了微博和微信的爆炸式發展。

第二，人人性、草根性。

即寫微博和上微信的門檻低，只要你識字，有手機或電腦，人人都行。正是這種人人性，帶來了大量的草根，迎來了人民大眾，人人都可以隨時隨地利用碎片化的時間大量地發微博、上微信。這就是常說的“人人都是記者，人人都有麥克風，人人都有攝像機”。正是這種人人性、草根性，每個人都極易加入到我的微博我的微信中，豐富我的虛擬社區的內涵，擴展其外延，使我的虛擬社區的人數理論上可以無窮大，給我的虛擬社區帶來巨大的影響力和威力。

第三，發表快、傳播快。

發表快，是指微博和微信的內容生產速度快，微博與微信的信息只要手指一點就發出去了，不必經過層層審查的過濾，它們都是以秒為單位的直播媒體，是傳統媒體難以達及的。以微博為例，2008年汶川地震，twitter比彭博社快22秒;2009年四川綿陽地震，新浪微博比路透社快30分鐘;2011年5月，本拉登被擊斃，twitter比奧巴馬宣布消息早了5分鐘。傳播快，它又是個以秒為單位的傳播媒體。我通過自己建立的社交關系，能夠實時地、快速地去傳播內容，這是一種基于社會資本的快速傳播，一種“所有人對所有人的傳播”。發表快與傳播快的疊加，使加入我的虛擬社區更加便利快捷。

第四，公共性、社區性。

即許多人對一事的同時關注或說圍觀，形成了真正的公共領域。它表現為微博和微信的轉發與評論功能等，通過數以萬計的轉發與評論，使某事達到其信息公開的極限，“我的”虛擬社區的外延也達到極限。微博和微信的“所有人對所有人的影響”之特質使人們擁有了前所未有的組建社群和共同行動的能力，真正實現了哈貝馬斯所期盼的公共領域，也使微博和微信成為了名符其實的虛擬社區。在這個全新公共領域化的虛擬社區里，無數陌生人之間高強度互動，彼此之間為某事的大接力，最終形成某事圓滿解決的可能性。

二、利用微博和微信進行社區自治創新何以可能

任何事物的創新都需要條件的，這些條件成熟后常常促成創新的達成，如一種新的思想會帶來理念創新，一種新手段會帶來方法創新等，城市社區創新同樣是需要條件的，新生的微博和微信提供了城市社區創新的載體，使創新成為可能。

（一）微博和微信的自治性使城市社區自治能力的更新得以可能

從社區的詞源學來看，“社”是表示以祭祀為中心的初民共同體，反映的是社區的文化含義，而“區”是指天然的地域含義。在社區，人們與同伴一起，從出生之時起，就進行親密的、秘密的和單純的共同生活，就體戚與共，同甘共苦，構成了一個區域社會共同體。[1]由此可見，社區從它產生起就植入了自治的天然基因，這是一種“自發而治”。到了現代社會后，“以城市為主要代表的文明形式必然要求建立一種更能適應城市異質性與多樣性的社區形態，‘自覺而治’的社區歷史性地成為社區自治的重要形態。”[2]從“自發而治”到“自覺而治”標注著社區的本質屬性――自治性，這恰與微博與微信的特征相契合。如上所述，微博與微信具有自我建構、自我管理、自我監督的自治性，微博與微信與現實社區一樣具有天然的自治性，這種一致性為社區自治提供了先驗般的保證，因為每個微博與微信用戶都是生活在現實的社區中，微博與微信的自治“習慣”必然蔓延到網下的現實社區自治中，不僅為現實社區自治提供了心理和文化的加固作用，而且還可以說，現實社區的自治是其必然要求。

（二）微博與微信的人人性和參與性為城市社區自治提供了群眾基礎

社會自治必須要靠社區內的群眾來兌現，離開了群眾參與，社區自治不可能實現。微博和微信的人人性、草根性意味著每個人都可以成為其用戶。據最新的第33次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》，截至2013年12月，中國網民規模達6.18億，而據騰訊與新浪的統計，微博與微信用戶數基本與之持平。實際上，去掉無法上網的學齡前兒童和部分老年人口[3]以及部分農村人口，城市網絡普及率估計達到80%以上，可以推算大部分市民都是網民了，都是微博和微信的用戶。而這些用戶就是現實社區中的基層群眾。實際上，網民就是最基層的群眾，走近網民實際上就是走進基層，發動網民工作實際上就是發動群眾工作。因此，微博和微信的人人性為社區自治提供了廣泛的群眾基礎。而且從網民實踐也可知，微博與微信用戶的參與意識較強，這可從微博與微信在這幾年的爆炸式發展與許多事情上的爆炸式參與得以證實，這也為他們最終參與社區自治提供了保障。

（三）微博和微信的瞬時性和公共性為城市社區自治提供了時間和機會的保證

眾所周知，每個生活在社區的居民都知道建設好本社區對自己的重要性，每個人實際上都有參與的愿望，但是現代社會城市生活節奏飛快，人們整日為生計疲于奔命，這制約了他們，使其難以抽出時間來參與社區自治，這的確是社區自治過程中遇到的棘手難題。微博和微信出現后，為解決這種難題撕開了缺口，因為社區中的許多事情完全可以通過微博與微信這一公共性平臺隨時進行網上解決，不必花費整段的時間，人們可以利用上下班縫隙的碎片化時間即時參與社區自治，滿足了參與欲望，提供了參與機會，更為重要的是解決了社區中存在的問題，帶來社區自治參與手段的更新。

三、利用微博和微信進行社區自治創新如何可能

什么是城市社區自治？在我國目前的語境下，既不能簡單地理解為政府管理與社區管理的簡單割裂或沖突，也不能簡單地理解為社區自治組織的自主管理，而應該作如下界定：所謂城市社區自治，是指不需要外部力量的強制性干預，社區各種利益相關者習慣于通過民主協商來合作處理社區公共事務，并使社區進入自我教育、自我管理、自我服務、自我約束的過程。[4]其中自治的主體是社區居民，自治的客體是與居民切身利益相關的社區公共事務，自治的方式是民主協商。由此，利用微博和微信來治理社區可通過以下路徑進行。

（一）布局奠基于社會資本的微博與微信關系網絡，形成“網絡統一戰線”

要發揮社區居民利用微博與微信參與自治的作用，首要當然是建立社區各種利益相關者的微博與微信的關系網絡，這又要靠居委會、業委會等自治組織把社區居民的微博與微信聯系起來，開通居民微博和微信與居委會、業委會的微博和微信的網絡直通車，居委會、業委會可通過張貼二維碼、業主論壇公布賬號等方法把自己的賬號告訴本社區居民。由于微博與微信現在都有了GPS定位功能，居委會、業委會可通過搜索附近人的功能與更多的居民結成互為粉絲的超鏈接。此外，由于居委會、業委會對本社區居民的相關信息有一定的了解，可有針對性地上門一對一做工作，讓一些重量級居民加入本社區的微博與微信中。總之，通過各種辦法盡可能地與社區居民結成微博和微信的“網絡統一戰線”，形成自治的強大群體基礎。一旦與社區居民結成“網絡統一戰線”后，就要積極地創造條件在彼此之間建構社會資本。所謂“社會資本就是存在于由個人或群體編織出的社會關系網絡中的資源，是社會關系網絡中一切有利于個人或群體的無形的關系資本，主要表現為信任、規范和網絡等”。[1]這恰恰也是當前社區自治急需的資本。由于各方都與社區的利益結成了共同體，因此彼此之間易于建構社會資本，最主要的是要多溝通與互動。一旦“網絡統一戰線”各方建構起雄厚的社會資本，那么各方共同參與社區自治就水到渠成。

（二）建構奠基于有限理性的民主協商機制，實現從“被組織”走向“自組織”

1919年，美國著名社會活動家和社區工作者瑪麗?福萊特提出“社區是一個過程”的新命題，該命題實質上是說，一個“秩序良好”（羅爾斯語）的社區是各方積極參與建設的動態過程，這對社區自治具有指導性。過程性保證了社區的發展性，也說明了社區的發展不是任何人或組織說了算的，任何人或組織都無權成為終極真理的掌控者，社區的發展來自于參與各方的民主協商。民主協商是對各參與方主體地位的尊重，對于調動各方的主動性和積極性至關重要;更重要的是由于各方都受有限理性制約，因而也不得不采用民主協商的方式。所謂有限理性，最早是由阿羅提出的，他認為有限理性就是人的行為“即是有意識地理性的，但這種理性又是有限的”。[2]有限理性研究的集大成者是西蒙。他認為，人們只能在決策過程中尋求滿意解而難以尋求最優解，“行為主體打算做到理性，但現實中卻只能有限度地實現理性”[3]西蒙提出的有限理性理論是從群體行為角度出發，認為人是處于一定的社會組織中，人從來不是孤立的。人的一般行為是人與人、人與組織相互影響、整合的結果。[4]正是由于有限理性，所以必須發揮眾人智慧，進行民主協商，社區自治實際上正是參與各方通過民主協商相互作用、相互影響的結果。正是在這種民主協商過程中，每個人變被動為主動，積極主動參與到社區自治中，實現了從“被組織”到“自組織”。但在現實中，正如上文所述，這種民主協商由于受居民時空限制，往往難以進行，微博和微信出現后，由于打破了時空限制，而且每個微博和微信用戶都是真正作為主體而呈現的，因此，居委會、業委會可把相關事宜先放到微博和微信上，讓居民間充分進行實時和延時的協商，然后對于一些非常棘手的問題再延伸到網下當面協商，通過充分發揮社區居民的積極性、主動性、創造性，真正實現社區自治。

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居委會完全不能替代業主大會和業主委員會。居委會在法律上雖然是群眾自治組織，但它受托行使了街道辦事處的一些公權力職能，這與業主大會和業主委員會的性質完全不同。居委會代行公權力職能，維護的是全體公民利益，而業主大會和業主委員會維護的是業主利益。業主自治是構建和諧社區、解決糾紛的最佳方式。我國城市居民大多居住在小區中，粗略計算有近5億人，人與人之間也難免發生一些摩擦和矛盾，居委會人員往往編制有限，如何處理眾多的業主糾紛？更何況大量的事務是業主間的私人利益，不涉及到公共利益，怎能請求居委會進行公共管理？ 既要保護業利，也要尊重業主自治。業主自治要通過召開業主大會、設立業主委員會、制訂管理規約等方式來實現的。

業主自治是社會自治的一種形式。所謂社會自治是指市民社會中的成員通過法定或者約定的程序自主決定、管理共同事務，自我負責的一種治理方式，以業主自治、公司自治、行業自治、團體自治等為表現形式。社會自治與市民社會（Civil Society）的概念是緊密聯系在一起的。在現代社會，實現了國家管制和市民社會自治的有機結合，這是社會治理方式的重大轉變和完善。社會自治本身也是一種社會治理方式，作為市民，個人在市民社會中按私人利益行事，并在平等的交往中形成一些共同的規則，這種平等者之間的關系，發展成為私法關系。這種治理模式的特點在于：一是治理主體和事務的私人性。治理的主體不是公權力機關，而是與相關事務密切結合的利害關系人。 二是治理方式的自主性。在社會自治過程中，自治團體的成員可以通過達成一定的決議來調整自身的行為。 三是治理方式的程序性，社會自治通常體現為一些自治團體的團員通過一定的程序形成有關的決議，一旦形成該決議后對全體團員具有約束力，該決議對成員而言就是具有法律效力的行為規范。四是違規行為和治理結果的自負其責性。 在我國，一些行業協會、行業組織對于本行業、本領域內部糾紛也應當依法發揮調解和糾紛處理的功能。社會自治必然要求強化對私權的保護。正是在私權得到充分保障的環境下，私人才享有自主決定和自主處理自己社會關系的基礎。

法治社會中要尊重社會自治，預留社會自治的充分空間。其原因主要體現在：一方面，社會自治事務涉及自治主體的私人領域，而每個人都是自己事務的最佳判斷者，也應當對其自主判斷自我負責。另一方面，國家法律不能包辦一切，法律不是萬能的，其無法涉及到社會生活的方方面面。

社會自治需要法治的保障。法律在社會自治過程中的作用也不能被忽視。一方面，社會自治并不是要形成一個外在于法律的獨立王國，它也必須嚴格受法律規范。社會自治中團體規約的效力也是由法律規定的，團體規約并不能與法律平起平坐，其起草程序、具體內容、效力來源等方面都要受到法律的約束和調整。另一方面，違反團體規約產生的法律責任也需要依法進行，不能隨意亂設私刑，也不能通過團體規約強制個別成員從事有違法律和公共道德的行為。

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月日，按照廳黨組的統一部署，我廳召開“三創一辦”專題會議。廳黨組成員、紀檢組長馬同志代表廳黨組發言，就我廳如何深入推進“三創一辦”工作進行再動員再部署，強調要管好自己的人、管好自己的車、管好自己的區域，革除不文明陋習，努力建設治安秩序良好、環境整潔優美、生活方便舒適、人際關系和諧的文明單位。這次會議使廣大干部職工和家屬充分認識到開展“三創一辦”工作的重要意義，掌握內容，統一思想，提高認識，營造了良好的輿論氛圍。

月，我廳進一步對辦公區、家屬區和公共區的綠化、治安等進行了強化治理。根據西湖社區對我廳進行的逐一排查結果，又投入經費5000余元對所屬區域進行徹底整改落實整治：清除亂貼亂畫、殘標野廣告60余條、治理亂堆亂放場所80余處、清運建筑廢料及垃圾6噸、粉刷巷道600㎡。通過整治，單位所屬轄區內生活、學習、居住環境大為改觀，并從中體會到了“我參與、我受益、我快樂”真正含義和樂趣。

根據文件（《關于做好市創建國家衛生城市考核資料收集建檔工作的通知》）精神，月日，由廳辦公室牽頭，成立了“三創一辦”資料收集建檔機構，廳辦公室副主任楊同志為具體負責人，并配備相應的資料員，落實責任制。按照文件要求的項目和時間認真檢查與督導，確保資料收集建檔工作保質保量完成。

月日，根據省直機關工委下發的文件《關于省市合力推進“三創一辦”工作中開展百千萬活動的通知》精神，廳機關黨辦倡議全廳黨員積極參與綠絲帶志愿者服務活動，機關黨員勇躍報名、積極參與，機關黨辦及時將名單上報社區。

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關鍵詞 ：城市社區；治理；充權；反向充權；相互充權

隨著市場經濟和城鎮化的發展，以“單位”為基礎的城市基層社會管理體制被打破，城鄉一體化逐步取代城鄉分治。城市社區已成為各種人群、各類體制、各方利益及各項矛盾交織、融合、沖撞的復雜社會系統。傳統的管理理念、體制及模式已遠遠落后于現實。我國城市管理必須運用相關理論工具，從新的研究視角來探索城市社區治理問題。

一、我國城市社區治理的多重困境

1.政府機構：街居管理體制僵化，權能失衡失真

90年代以來，我國城市社區管理普遍采用“街居”管理模式，主要依靠街道辦事處和居委會進行管理。基于社會轉型的壓力，雖然有些城市對這種街居管理模式進行了改革，如撤“街道”設“社區”或“社區工作站”“居站分設”等。但大都限于形式上的調整，對深層次的權力配置及權責關系觸及不多。社會轉型背景下，街道辦事處的管理任務和管理對象大幅增加，他們承接了“單位人”時期由單位剝離出來的職能，有些街道還承接“村改居”轉移到城市的鄉村事務；隨著管理重心下移，城市管理中的很多職能部門也將任務下放到街區。街道擁有了諸如社會治安、市容衛生、文化教育、勞動就業、民政福利等30多個方面100余項管理任務。而依據《城市街道辦事處組織條例》，街道辦事處主要承擔辦理上級政府有關居民工作的交辦事項、指導居民委員會工作、反映居民意見和要求這三項任務。而現今的街道職能遠遠超過了被規定的工作范圍。街道辦事處作為城市基層政府的派出機關，實際上已承擔一級政府的責任，但卻沒有被賦予相應的法定地位和權力。作為政府機關的街道只能受制于各職能部門的委托或充當上級政府與居民群眾之間的中介組織的角色。這直接導致了街道辦事處所承擔的職責與其所賦予的權力不相符，造成職、責、權、利不統一，使得街道管理的任務虛置和行政權能失衡。社區居委會是一個社區最核心組織機構之一。作為居民自治組織，它本應是居民的“頭”。居委會的日常工作應立足于社區自治，引導社區居民參與?？僧斀值擂k事處不堪重負時，通常會將大量行政事務下派到居委會，使居委會變成街道的“腿”，成了街道辦事處下面的一級政府機構。街道不僅直接控制或“協助”居委會選舉，還承擔居委會專職和聘用干部的工資。居委會工作人員普遍年齡老化、學歷偏低，管理方式落伍，陷入繁瑣冗長的行政性事務中，根本無暇顧及應該行使的社區自治事務。社區居委會被“行政化”，原本的自治功能嚴重“失真”，權能錯位乃至倒置，其目標和使命幾乎喪失殆盡。

2.社區組織：能力和資源有限，缺乏有機整合

這里探討的社區組織排除官方或帶有官方性質的機構，主要包括社區居民大會、業主委員會、物業公司、文體類團體和其他中介組織等社區自組織機構。

(1)社區組織的政治資本、經濟能力和社會資源都嚴重不足。從政治資本看，社區組織政治合法化低，缺乏實質性的話語權。以物業型社區為例，理論上物業公司受業委會聘用行使管理職權，成為社區管理的主要力量。但作為企業法人，物業公司主要體現為契約性和經營性特征，很難以社區“公共信托人”身份獲得管理權力。物業公司最多也只能提供一些勞務型的社區服務，在法律上沒有獲得執行權，其主導功能很難發揮。在社區服務和文化活動中，各類居民互助或互益組織原本能成為建設社區共同體的良好平臺。

但基于我國目前的社團登記管理制度，相當一部分這類組織難以獲得合法身份。沒有法律授權和較高地位，社區組織很難走向政治前臺，動員能力不強，其作為政府與居民之間的紐帶和橋梁作用受阻，在公共決策和社會管理方面的影響和參與作用也難以發揮。從經濟能力看，我國社區組織建設資金來源單一，數額不足，無法滿足社區組織活動和建設的需要。而從社會資源來看，社區組織獲得社會資源的能力有限，利用率較低。目前城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。管理轄區范圍一般都較小，具有很鮮明的地域界限。所以，社區組織容易表現為視野狹隘、自我封閉、本位主義等特征，組織獲得資源和發揮作用的空間范圍及其有限，無法和其他的社會組織抗衡爭取更多社會資源。

（2）不同類型的社區組織之間缺乏有機整合與協調。社區組織的自治性與官方組織的行政性之間存在博弈關系。博弈的結果是，社區組織往往處于弱勢。例如，居委會管理代表的是國家行政權力，業委會及物業公司管理架構代表的是社會自治能力,兩者交錯體現一種張力關系。行政與自治的強弱取決于行政權力的逐步退出，自治組織自我管理能力的生成。在社會轉型時代，出于對穩定壓倒一切的政治目標的追求，國家行政權力的退出會較為緩慢。短期內迅速匯入城市社區的各利益主體難以形成較高的社群性社會資本，所以只能在博弈中處于下風。同時，各類組織之間各自為政，基于不同的利益需求而產生各種沖突和矛盾。例如，在一些業主自治型社區中,原有物業公司一般是開發商聘用或是開發商的下屬公司,業委會與物業公司的矛盾常與業主和開發商的矛盾相重疊,構成了業委會及其所代表的多數業主與開發商、物業公司之間嚴重對立。

3.社區居民：普遍存在無權感，參與度較低

社區居民普遍存在無權感。無論是從“單位制”走向“社區制”，還是“村改居”的推行，乃至新型物業型社區的創建，原有的居民個人、家庭獲得社會資源的機會和秩序被打破，帶來各種不適應和造成新的不平等。而固有的各項社會制度，反過來會使社區或家庭系統不能很好地發揮功能。這些受到傷害的系統不能保護個人免予壓迫情境的負面影響，從而使社區居民產生無權感。從心理和文化層面看，原“單位人”、外來人員、村民等在社會變革中匯集到城市社區，其在權利、身份、地位向城市社區居民轉變同時，也要實現包括自身素質、價值觀、生產與生活方式等方面的“自我轉型”。這是一個艱難的過程，角色調適緩慢，難以產生自我認同，從而帶來身份迷茫感。例如，城市化進程中大量外來人員進入城市社區，原居住民片面以自我的文化背景為中心，死守原有的價值觀念，再加上語言和非語言障礙的存在，使他們與外來人口之間溝通不暢，抱有強烈的排斥心理，嚴重影響了社區新居民的歸屬感和社區認同。社區居民的參與，主要取決于個體與社區的關系和參與本身的價值。前者是后者的基礎。社區所動員起來的參與，與完全實行基層群眾自治條件下的參與相比，還是屬于弱參與。因為，許多居民并沒有把這種參與看作是自身權利的實現，而僅僅從義務的角度來認識這種參與，并沒有賦予很高的價值。這可以從居民對社區選舉積極性不高的事實中得以印證。

綜上所述，我國城市社區普遍存在“弱政府--弱社區”的管理格局。各種權力的混亂和缺失使得包括國家、社會、公民各方出現了不同程度的無權境況。破解困境要從根源上挖掘掣肘的核心問題，即權能如何增加，權力應如何重新分配。

二、充權及相互充權理論的引入

1.充權理論的解讀和基本假設

“充權”英文原詞為empowerment，也譯為“賦權”“增權”或“增能”。在中文語境下，“賦權”易被理解為權力機構自上而下賦予權力給公民。這與本文探討的增權并非“賦予”公民權力，而是挖掘或激發組織或個體的潛能在本質上相左，故使用“充權”概念。1976年，美國哥倫比亞大學學者索羅門明確地使用“賦權”一詞，來描述美國社會中的黑人少數民族因長期遭受同輩團體、優勢團體與宏觀環境的負面評價，以至于感受到深切、全面的無權。他們建議社會工作的介入應致力于增強黑人民族的權力，以解除社會中的“制度性種族主義”所加諸的壓迫與疏離，增進個人的自我效能與社會改革的力量。隨后，學者們把充權概念引入到不同研究領域中，充權理論在西方逐漸發展為較為成熟的理論系統，適用于多個社會科學領域。

關于充權的理解至今沒有明確的共識。在宏觀層面，學者通常把它刻畫成增加集體政治權力的過程。齊默曼認為，公民充權一方面包括組織充權，因為它影響了政策或它使個人感覺能主導自己的生活；同時也包括群體充權，因為公民參與到維持或改善他們生活質量的行動中。微觀層面的學者經常把公民充權描繪成個人增加權力，強調的是公民對他人、組織或社會的擁有、控制和影響。阿蘭認為，公民充權是一個伴隨著個人能力提高逐漸對自己生活增加控制的過程。這個過程開始于個人對自己需求的界定與渴望，并隨后尋求提升能力、獲得資源與支持的途徑以最終實現目標。第三類學者試圖調和兩種取向，個人充權為集體充權做出貢獻，群體權力的增加提升個別成員的功能?；フJ為，公民充權的含義為：更積極的自我觀念或自我能力觀念的發展；社會環境與政治環境的構建；社會與政治行動的個人與集體資源的獲得。上述對充權的解讀雖然并不統一，但大都包含自主、能力、控制、參與等

關鍵詞 ，強調能力挖掘、行為過程和社會控制。

2.相互充權的提出

政治學研究提出國家和社會“相互充權”（mutual empowerment）概念。從韋伯以來，權力被視作一種單向的支配與被支配的關系，假定權力關系的雙方處于一種零和博弈之中。相互充權的提出，對這種觀點進行了修正。相互充權意味著權力可以擴展和轉換，權力關系之中的雙方可以達到某種雙贏游戲的結果。基于這種概念的理解，研究者認識到，公民的充權不一定會削弱國家的權力；反過來，國家的充權也不一定會壓制公民的權力和權利。國家和社會之間存在某種協作關系，兩者存在共享的目標，并通過相互充權來實現。從這個角度看，相互充權概念蘊含了充權理論的另一項基本假設，即權力關系不是零和游戲，可以透過社會互動增加與衍生更多的個人及人際權能。相互充權可以為國家與社會建立更為平衡的關系。一方面，公民社會的發展有利于制約國家專制權力，從而倒逼國家增強其基礎權力。這種基礎權力的增強主要體現為國家制度建設的完善，而發展國家基礎權力對國家是有益的。它有利于增強國家自主性和有效性，承擔國家應有的社會監管任務，避免國家為社會所俘獲。另一方面，國家基礎權力的發展可以為公民社會的發展創造良好條件，從而實現國家與社會的良好互動。將相互充權理論運用到城市社區治理，既能解析當前“弱政府--弱社區”格局的內在機理，也能為不同主體提供解決矛盾、擺脫困境的框架設計，并可為進一步塑造“強政府—強社區”尋求理論支持。

三、城市社區治理的充權分析

1.充權起點：社區居民個體充權

以社區居民作為充權起點的依據，對機構和組織而言，社區居民個體是最弱小但也是最活躍的主體，最需要也最容易進行充權。充權理論的基本假設是基于個體狀況出發的：個人應被視為有能力、有價值的個人；個人的無力感源于環境的排擠和壓迫；社會環境中存在直接和間接障礙，使人無法發揮自己的能力，但是這種障礙是能改變的?；谏鲜黾僭O，在社區治理中，堅持以人為本，重視挖掘與培養人的權能，通過充權的途徑，權力可以重新再分配。同時，社區居民的基本權力的實現是其他一系列權能的出發點與歸宿。研究認為，個人充權包含自尊、自我效能、知識與技能、政治意識、社會參與、政治參與、政治權力和責任、資源八個基本要素。［7］目前，城市社區居民在這八個要素方面的無權感帶來一系列城市治理問題，包括社區認同性危機、社區管理機構的合法性危機、社區公共政策難以貫徹的滲透性危機等。逐漸解決這些問題都需要對社區居民進行充權。同時，當居民得到充分權能時，依據相互充權理論，居民也可反向對其他社區治理的主體包括政府機構和社區組織進行充權，促使其他主體的權能得到有效發揮，更好地為社區居民服務。所以，社區居民的個體充權是所有充權的出發點和最終目的。

2.社區居民充權的兩個層面：主動充權和外力充權

社區居民充權包括自我充權和外力充權兩個層面。對城市社區而言，居民充權需要依靠居民自身、眾多居民自愿集結起來形成的公民社會來實現。通過居民充權意識的形成，公民社會內部的組織、聯系、動員和參與提升自身能力，改變其弱小無助的狀態。圖3-1說明社區居民自我充權的發生過程及結果；居民充權需要政府及社區組織賦予保障公民充權基本條件和培育強有力的公共領域，不斷改革完善制度安排，提供更多政治經濟資源，促進社區居民充權。圖3-2對具體充權要素進行了概括。

3.社區居民的反向充權：強居民、強社區造就強政府

在城市社區，當居民得到充權并足夠成熟時，就能形成強大的社區居民社會，又會反過來促進政府能力的增強。從社區居民對社區組織的反向充權來看，充權后逐步成熟的社區居民無論在資源獲取、組織整合，還是社區組織的能力提高等方面都能積極作為，帶來良好結果。不僅能使社區成員實現由“單位人”到“社區人”的轉變，也能使社區整體自治能力大為提高。社區居民也能對政府進行反向充權，城市社區的公民社會一旦形成，他們具備了強大的自治能力，能夠倒逼政府改革社區管理體制。居民要求還權于民，變官方性質的“街道居委會”為純自治的“社區居委會”。在行政控制權配置上，要求重新合理定位基層政府對城市社區的行政管理職能。將區政府、街道辦事處作為直接管理社區的一級政府機構，都需要在充分尊重社區居民自治前提下，重新界定政府職能和權責體系，既不能越位也不能缺位。社區居民自治在政府制度建設、績效能力等方面也能約束政府，進一步推動政府自身的充權。

總之，居民通過參與社區組織，個人能有效地把自己和其他公民及整個政治體系聯系起來，促成社會的自組織和秩序的自我形成與調節，約束國家權力干預的范圍和限度。對社區居民充權有助于政府制度績效的提高。通過培育公民參與網絡，克服集體行動困境，增強政府制度運行績效，從而使強社區造就強政府。

參考文獻

［1］李璐.利益分化時代的城市社區管理體制創新研究：以廣州、深圳“居站分設”模式為例[J]．理論導刊，2012（7）：23.

［2］鄭杭生，黃家亮．論我國社區治理的雙重困境與創新之維：基于北京市社區管理體制改革實踐的分析[J]．東岳論叢，2012（1）：23.

［3］佩恩著,何雪松,等,譯.現代社會工作理論[M].上海:華東理工大學出版社,2005：279.

篇6

【關鍵詞】公司治理 利益相關者理論 公司債權人

傳統公司法理論主張“公司是股東的公司”，公司以追求股東利益最大化為目標，公司的經營管理人員向股東負責。股東之外的債權人、消費者、社區等與公司相關的主體不承擔公司經營的風險，因此無權參與公司治理。這是傳統公司治理模式的理論基礎。但公司發展至今，傳統公司治理模式已無法適應當前的需要，傳統的股東利益至上的格局亟需改變。公司已從原來的物質資本占絕對統治地位發展到與其他資本并存的局面，公司的長期發展還需依賴眾多利益相關者的和諧配合，如公司職工、債權人、消費者、所在社區等主體為其發展提供動力。債權人以其對公司的借款構成對公司的特殊出資，與股東一樣承擔著投資風險。傳統公司法以犧牲債權人的利益為代價鼓勵投資、刺激經濟，但公司發展至今，規模越來越大，融資越來越多，對債權人的依賴性越來越強，不能再像傳統公司法那樣過度傾向于保護股東，債權人的利益也應獲得適度保護。

公司債權人介入公司治理的理論基礎

傳統公司法無法為債權人介入公司治理提供理論基礎。20世紀60年代，斯坦福研究院首次提出“利益相關者”概念，其基本含義為：利益相關者是影響企業生存的利益群體，如果沒有這些群體的支持，企業就無法良好地發展。之后，許多學者對其含義有過表述，其中最被廣泛接受的是美國經濟學家弗里曼和歐文的表述。他們借用科斯于1937年提出的“企業契約理論”，認為企業既然是一組契約，當然包括管理者、雇員、供應商、客戶及社區等之間的契約，即企業是“所有相關利益者之間的一系列多邊契約”。①現代公司就是通過訂立契約而形成的一個利益共同體，契約各方都向其投資，股東、債權人投入物質資本，勞動者投入勞動力，管理人員投入人力資源，其他利益相關者投入相應的資源，并共同承擔公司的風險。因此，強調各利益相關者的相應權利，才能最大限度地激發他們的積極性，保證契約的平等與公正，促進公司治理的效率。此外，卡拉克森也認為：利益相關者在企業中投入了一些實物資本、人力資本、財務資本或一些有價值的東西，并由此而承擔了某些形式的風險。②

利益相關者參與公司治理的理論基礎還包括關鍵資產提供者理論。該理論的主要倡導者瑪格麗特·M·布萊爾提出，公司的出資不僅來自股東，還包括供貨商、貸款人、顧客、企業雇員的特殊投資。這些主體提供的不是物資資本，而是特殊的人力資本，這些資本與股東的投資一樣需承擔風險。如果不保障這些利益相關者應有份額的收益，公司將無法長遠發展。③

綜上，以利益相關者理論為基礎的公司治理模式修正了傳統的股東利益至上的治理模式，改變了股東是唯一所有權人的公司治理邏輯，試圖通過法律制度安排確保利益相關者平等參與公司治理，加強利益相關者各方合作，使他們的行為都關注到提高公司治理水平上來，從而有利于公司的長遠發展。

公司債權人介入公司治理的法律價值

以利益相關者理論為視角，債權人參與公司治理有其正當性。公司發展至今，借貸已成為公司發展的重要途徑。公司的生存和發展不光是股東個人之利，還牽涉到眾多的企業債券持有人及銀行。債權人把資金借給企業，就已失去對借貸資金的控制權，即便有抵押，風險也很大，無抵押的債權人風險甚至超過股東。從利益相關者理論出發，債權人以借貸資本為特殊出資，與股東共同承擔著風險。債權人的投資風險一方面來自股東有限責任制度，該制度將股東面臨的經營風險轉移給了債權人，另一方面還來自借貸發生后，股東或者經營者作為內部人可以利用多種不當手段增加公司債務、轉移公司資產，從而使得公司成為“空殼公司”，資本的信用擔保功能喪失殆盡。因此，若仍以傳統公司法內外部界限為由，無視債權人的合法權益，弱化對他們的保護力度，使他們時刻處于較大的風險當中，如何能激發他們為企業提供借貸資金的積極性？公司要擴大規模及長期發展還能依靠誰？所以，從保障資金安全、獲得收益的目標出發，應突破傳統的內外部界限，積極鼓勵債權人介入公司治理。

有限責任制度的誕生被認為是偉大的發明，立法者們為鼓勵投資，限制投資者風險，從而鼓勵公司發展，將公司利益天平向投資者傾斜，弱化甚至無視債權人的利益保護。立法者應借鑒利益相關者視角，從平衡公司利益角度出發，突破內外部人的限制，允許債權人適度介入公司治理，以實現對其合法權益的保護目標。

此外，對債權人介入到公司治理的制度安排更重要的意義在于能夠促進公司利益關系和諧，踐行法的公平價值理念，從而促進公司長期良性發展。公司治理的基本價值目標是“效率優先、兼顧公平”，允許債權人有平等地介入到公司治理中的機會，監督公司及股東和經營者，將有助于平衡股東與債權人的利益關系，完善公司治理結構，從而實現經濟公平。

債權人介入公司治理的路徑

傳統公司法理論以債權人非公司內部人為由，排斥債權人介入公司治理，以保障公司治理的獨立性。利益相關者理論以債權人是公司長期發展所需資本的提供者為基本出發點，主張突破傳統的內外部人界限，允許債權人參與公司治理，以降低其投資風險，保障其合法權益。若需改變傳統的公司治理模式，以法律制度安排債權人介入公司治理，首先需明確：在公司多種利益結構并存的局面中，股東的利益具有最優先性，肯定債權人等利益相關者的利益，并不意味著同時否定保護其他利益相關者的利益。改變公司治理模式建立在一個前提下：股東是公司之本，是公司的核心利益者，保護債權人等利益相關者的利益是為了公司的長遠良好發展。從這個前提出發，債權人對公司的介入只能是適度的，而不是全面的參與。

此外債券持有人與銀行債權人應有相區別的介入公司治理的路徑。

債券持有人的適度介入路徑。個人投資者可通過購買公司債券成為公司債權人，公司債券的持有人是不特定的社會大眾，特點是人數眾多、平均數額較小，且投資購買債券的目的通常為投資獲利，并無參與管理公司的興趣、專業能力與精力，但公司經營的好壞涉及到眾多人的利益。對這部分債券持有人，可借鑒許多國家的債權人會議制度和公司債信托制度，以達到保護債權人的目的。

債權人會議是公司全體債券持有人組成的意思表示機關，是法定的臨時議事機構。作為全體公司債權人利益的代表機關，債權人會議有權決定債權人的共同利害事項，有權對公司的經營和財務開展監督。經營者除對股東負責外，還需對債權人會議負責。

但是，由于公司債權人會議不直接參與到公司經營，難以確保公司到期還本付息，如何有效保護眾多的債券持有人的利益？可借鑒日本、香港等地的公司債信托制度。公司債信托制度，是指公司債券發行人與公司債管理公司簽訂信托契約，委托公司債管理公司作為受托人實施保護公司債券持有人利益的管理行為，如受領利息、債權保全等行為，受益人為公司債券持有人，債券持有人每年支付一定的信托費用。公司債信托制度的好處在于它以專業性、高效性避免了債權人會議制度的隨意性、無序性，有利于切實保障債權人適度介入公司治理，而又不至于過度干預公司的內部自治。

銀行債權人的適度介入路徑。銀行債權人的情況卻有所不同。當前，銀行是公司的主要債權人，且債權的規模一般都比較大，是公司最重要的利益相關者。但我國目前的法律無支持銀行作為債權人介入公司進行監督和管理的規定，銀行本身也著重強調為公司提供金融服務，并沒有建立起對公司的監控機制，銀行與公司聯系的基礎在于借款協議，而不是產權。此外，我國法律限制銀行作為股東持有公司的股票，使得銀行無有效途徑監控債務人的經營好壞，也無有效機制可充分利用銀行的專業能力幫助公司良性發展，從而導致銀行面對危機中的公司無計可施，不得不承擔借款無法收回的后果。因此，筆者認為，應改變傳統的內外部人界限，從制度的安排上，鼓勵銀行債權人適度介入公司的管理中，同時以銀行的專業管理能力促進貸款公司的長期良性發展。

但銀行債權人能否參與公司治理應依據債權風險的大小來定。提供短期貸款的銀行債權人，貸款的期限不長，風險不大，從維護公司的股東利益角度出發，沒必要派出代表參與到公司的治理中去，否則，對銀行來講需耗費大量的人力和時間成本，而對公司而言，隨意允許他人介入公司會影響到正常的生產經營。可參照零散債權人以債權人團體參與公司治理的方式，主要以外部監督為主。當前，應吸納那些提供長期貸款的銀行債權人積極進入公司內部參與公司治理。他們是主要債權人，貸款的期限較長，風險較大，他們有參與公司治理的內因，還具備較強的信息優勢和專業能力。他們參與公司治理在現階段比較可行。

（作者單位：廣西財經學院法學院）

注釋

①Freeman, Strategic management: A stakeholder approach, Boston: Pitman Press, 1984, p20.

篇7

【關鍵詞】成人教育治理；成人教育治理模式；主體協作；政府分權；能力建設

成人教育的持續發展和不斷完善，需要社會各系統之間的合理而有效地協調與配合。成人教育治理的最大優越性是多元主體的民主參與，在成人教育領域中積極引入治理機制是促進成人教育事業可持續發展的重要手段。當前我國對教育治理的研究已經比較廣泛和深入，但對成人教育治理的研究卻鳳毛麟角。只有先進的理論才能推動實踐的發展，因此有必要關注國際上成人教育治理的最新動態。聯合國教科文組織于2013年的《第二份成人學習與教育全球報告》，是調查國家最多的內含各國成人教育治理的國際性報告。通過對這份報告的研究，本文審視了全球成人教育治理的基本情況，期望為我國成人教育治理提供借鑒和參考，為我國成人教育事業的發展添磚加瓦。

一、成人教育治理的內涵

“治理”﹙governance﹚一詞最先源于1989年世界銀行用來概括當時非洲出現的“治理危機”，此后“治理”逐漸成為西方政治學者研究的焦點。治理是指運用政治、經濟、行政管理的手段在各個層面管理國家事務。治理這一概念包含了公民、團體表達利益訴求，行使合法權利，履行正當義務，調解分歧的機制、過程和體制。［1］它描繪了這樣一幅圖像，即眾多利益相關者———政府、非政府組織和公民個人在政策執行中是如何相互聯系、作用的。“治理”包含三個核心理念：﹙1﹚要建立一個體現公共利益的服務體系，政府、市場和公民社會對公共生活進行平等協商、合作管理，達成公共利益最大化的社會管理過程———善治﹙goodgovernance﹚。﹙2﹚社會系統諸要素要平等協商、對話和互動，追求廣泛的共識和參與。﹙3﹚在社會管理過程中會發生權力運行的向度變化。［2］而教育治理是指多元主體共同管理教育公共事務的過程，它呈現出一種新型的民主形態。［3］結合治理的核心理念、特征及教育治理的含義，可得出成人教育治理是指政府、社會組織、相關利益者和學習者等通過制度設計和制度機制相互合作，共同管理成人教育事務的過程。成人教育領域作為一個錯綜復雜的領域，盡管引入問責原則，不同活動主體共同行使權力仍然是一項巨大挑戰。《貝倫行動框架》提出了成人教育“善治”的兩條原則：﹙1﹚“善治”要使教育政策的實施有效、透明、公平和權責明確。﹙2﹚為了滿足所有學習者，特別是處境不利人群的學習需求，所有利益相關者都應參與到教育治理中。［4］為更好地將這些原則應用到成人教育治理中，教科文組織終身學習研究所﹙UIL﹚提出了具體建議：﹙1﹚創建并維護一個用以執行和評價成人學習和教育政策的機制。這一機制的參與者包括各級公共管理部門、公民社會組織、私營部門、社區等。﹙2﹚采取有效的能力建設措施以便支持公民社會組織、社區和成人學習者能夠在知情的情況下，參與到政策的制定、實施和評價中來。﹙3﹚支持和促進部門內部之間、部門與部門之間的合作。［5］總之，成人教育治理追求的根本價值目標在于“辦好成人教育”，實現成人教育領域公共利益的最大化。

二、成人教育治理的模式

成人教育治理模式也可以理解為成人教育治理體系，其主要涉及的問題是治理的主體是誰以及主體之間是什么關系。表1顯示了全球視域下，不同主體參與成人教育管理的情況。不同性質的機構或組織的不同排列組合可形成三種管理模式：﹙1﹚政府模式。僅由政府機構參與成人教育政策的規劃、實施和評價。例如，全球大多數國家成人教育的管理由教育部承擔，但除教育部外，其他部級部門也會參與到成人教育的管理和服務中來﹙如衛生部、勞動部、農業部、國防部等﹚。﹙2﹚混合模式。政府和非政府機構或組織共同參與成人教育事務。﹙3﹚非政府模式。僅由非政府組織參與。例如，每個成員國平均有四個非政府組織或機構參與成人教育政策的規劃、實施和評價。成人教育治理是以“共治”求“善治”的過程，“共治”強調成人教育治理參與主體的多樣性，“善治”強調實現公共利益最大化。在成人教育的三種管理模式中，混合模式的參與主體最多，符合成人教育治理的特點，因此混合管理模式也屬于治理模式。如表1所示，在成人教育管理模式中，24個國家采用了政府模式，84個國家采用了混合模式，僅有6個國家采用了非政府模式。在采用混合模式的地區中，非洲國家的比例最高，阿拉伯地區的比例最低。因此，全球大多數國家采用混合模式，也從一個側面反映了全球成人教育管理模式的轉型。通過對國家進步教育報告的分析，成人教育政策的規劃、實施和評價的總體趨勢是政府和非政府組織的混合模式﹙治理模式﹚?；旌夏Ｊ揭笾黧w之間高效的協商，有效的協調機制和協調活動。鑒于混合模式占主流地位，那么成人教育主體在參與成人教育事務中是如何協作的？即主體之間的關系如何，對這一問題的探討，具有重要借鑒意義。

三、成人教育治理的主體協作

各成員國極大地意識到不同利益相關者的參與，協作機制的建立對于成人教育的治理具有重大意義。成人教育治理參與主體的多樣性和參與程度的不同致使成人教育的“善治”面臨眾多挑戰。具體而言，治理主體根據成人教育管理活動的因素，包括多主體、多層面、多因素和多環節。多主體包括政府、非政府組織、成人學習者、教育提供者等；多層面包括中央政府、地方政府、組織機構等；多因素包括經費分配、預算、教育管理、評價督導等；多環節包括成人教育政策的規劃、實施、評價等。因此，成人教育的“善治”需要建立和完善以政策為主導的行動機制，要求利益相關者廣泛參與，加強權利和資源的縱向流動及不同利益相關者之間的有效支持協作。［6］第一份全球成人教育報告就呈現出一個趨勢，即公民社會組織將更多的和在更大程度上參與成人教育的政策和實踐。［7］各國已經越來越多地認識到不同利益相關者參與成人教育的重要價值和意義。目前，成人教育中的政府組織、非政府組織、私人部門、公民個人在內的多元主體之間的協調、溝通、交流主要通過專門的協作機構來進行。研究表明全球86%的國家設立了專門負責成人教育主體之間協作的機構。［8］協作機構只有開展各種活動才能發揮協調、溝通、交流的作用。成人教育中政府和非政府主體之間責任的混合性發展趨勢要求有效的活動機制與之相匹配，以保證不同利益相關者之間持續的協商和調節。報告顯示全球82%的國家開展了成人教育協作活動。協作活動的主要形式是召開定期會議。協作活動的目的性很強，致力于提高相關利益者之間的協作水平、促進政策的實施、提高政策的質量、有效分配項目經費。協作活動主要有兩個特點：﹙1﹚成人教育服務和成人教育政策的制定需要有效的管理架構、持續的資金來源和主體的廣泛參與。﹙2﹚成人教育領域呈現出多樣化的發展趨勢。盡管，當前各國基本上都設立了成人教育協作機構，開展了各種協作活動，但卻不清楚這些協作機構和協作活動的效果如何，是否能帶來“善治”。那接下來需要關注的問題就是如何使協作機構、協作活動更有效地發揮作用。

四、成人教育達到“善治”的對策

“善治”作為一種理想的政治過程，它能夠有效地將人民的意志轉化為公共政策，并能建立向所有社會成員高效提供服務的社會規則。［9］“善治”作為一種權利管理模式，具有以下鮮明特點，即法治性、透明性、責任性、效率性、有效性、參與性和敏感性。［10］那么，如何促進成人教育中不同主體的相互協作，如何提高治理的效果以致達到“善治”。其根本對策在于權力下放與能力建設兩個方面。［11］

1.促進成人教育權利的分立和下放

只有分權才能讓多元主體參與到成人教育中來，成人教育權利的分立和下放主要是指政府權力的分立和下放。政府分權包括政府對內的分權和政府對外的分權。對內分權是指高一級政府向低一級政府的分權，即中央政府將權利下放到地方政府；對外分權是指政府向成人學習者、社區等的分權。社區在成人教育治理中發揮著重要功能，主要表現為參與功能，協調關系功能，正確價值觀引領功能，合理疏導功能，輿情收集和分析功能。［12］社區在成人教育項目、政策的規劃、實施和評價中扮演著重要角色。表2反映了全球各地社區參與成人教育政策制定、實施和評價的國家比例。其中，非洲國家的比例最高達到了92%，拉美和加勒比地區比例最低，達到了55%。政府對內分權主要是將權利分配給下級政府，即成人教育地方自治。分配的權利主要有決策權和財政權、經費分配權等。政府分權具有重要意義：﹙1﹚縮短了成人教育的決策周期，降低了決策成本和政策實施成本。﹙2﹚權利與公民之間的距離縮短了，可以幫助國家敏銳地覺察到地方政府、公民和社區的迫切需求。﹙3﹚基層提供的教育服務的效率比中央更高效。［13］另外，研究還表明權力下放是達到成人教育“善治”的最有可能的方式，因為它能保證政策實施的有效性和權責的明確性。政府分權猶如一把雙刃劍，既有益處的一面也有弊端的一面。政府由集權體制轉變為分權體制的過程是復雜的，有時會產生事與愿違的后果，其主要原因在于政府不同層次的決策缺乏問責，執行不力、政治經濟矛盾、政策設計存在缺陷。［15］另外，地方政府缺乏教育的規劃能力，缺乏對經費的有效控制，分權就極有可能導致更多的不公平，擴大差距。［16］如巴西在2006年的分權政策中明確規定了成人學習者經費的分配原則，但事實表明地方決策者在分配經費時，將大部分經費撥給了基礎教育，這種分權改革實際上削減了成人教育的經費。之所以會產生成人教育分權的弱化，主要原因在于中央和地方缺乏應有的能力和素質。成人教育的地方自治伴隨著獲得相應的財政、預算、支出、招聘的權利，這樣就強有力地推動了新的服務模式的形成，并促進了管理方式方法的更新，因此需要地方政府、教育提供者及相關利益者加強能力建設。

2.加強成人教育治理主體的能力建設

盡管在正式教育中進行“善治”的能力建設已經過了廣泛的討論，但人們很少關注成人教育領域的能力建設問題。加強能力建設是權力下放的基礎和前提，成人教育各治理主體只有具備過硬的素質，較高的協調能力才能順利實現權利的有效分立。在分權化改革過程中，許多國家的治理機制需要進一步優化，這就要求既要加強國家層面的能力建設，也要加強地方層面、機構項目等層面的能力建設。在成人教育所有層面上進行持續的能力建設具有前所未有的重要性，因為它能保證成人教育治理的“善治”，保證人們公平的接受高質量的成人教育。在國家層面，成人教育要真正實現“善治”，必須具有遠見卓識的政治意愿，深刻的政治改革、持續的經費投入。某些國家如印度尼西亞、中國、泰國每年會組織研討會，用來提高和拓展利益相關者在成人教育中的治理能力。能力建設的積極成效只有經過許多年之后才能顯現出來。但許多成員國仍然進行短期的能力建設，這就導致了很難培養出大量受過良好訓練的行政管理者和提供者，很難保證政策在不同層級上的有效實施。在地區層面，增強地方能力建設是成人教育有效治理的先決條件，地方行政管理人員的能力素質和組織能力對于成人教育政策的實施和落地至關重要。但許多國家對成人教育能力建設的重視程度呈現出“越往基層，越減少”的趨勢，導致了地方基層人員的素質和能力水平較低，政策實施往往達不到要求。在機構項目層面，能力建設有利于保證良好的政策規劃，高效的管理和教育質量的良好控制，因此需要加強機構和人員兩方面的能力。［17］為實現成人教育的“善治”有必要提高相關機構的治理能力，尤其是啟動和保持對話的能力、動員群眾的能力、應用研究的能力和意識到成人教育重要性的能力。成人教育治理需要長期的能力建設，需要政府持續的經費投入。在所有層面上，權利的下放會導致不同主體的職責具有較大的分散性，所以，對協作能力的要求比較高。另外只有治理主體將獲得的能力運用到實踐中去，才能產生實際效果。

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俞可平

自從有了國家及其政府以後，善政便成為人們所期望的理想政治管理模式，這一點古今中外概莫例外。我國古已稱之為“善政”，大體相當於英語里所說的“ GoodGovernment ”（可直譯為“良好的政府”或“良好的統治”）。在中國傳統政治文化中，善政的最主要意義，就是指給官員帶來清明和威嚴的公道和廉潔，各級官吏像父母一樣熱愛和對待自己的子民，沒有私心，沒有偏愛。不過，更抽象地說，善政的內容，無論在中國還是在外國，在古代還在現代，都基本類似，一般都包括以下幾個要素：嚴明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務。毫無疑問，只要政府存在一天，這樣的善政將始終是公民對於政府的期望和理想。

但是，善政在政治理想中的這種長期獨占鱉頭的地位，從90年代以後卻在世界各國日益遭到了嚴重的挑戰。與善政構成挑戰的是“善治”，其英文名為 GoodGovernance （可直譯為“良好的治理”等）。世界銀行1992年年度報告的標題就是“治理與發展”（GovernanceAndDevelopment），《國際社會科學雜志》 1998年第3 期還出了一個名為“治理”（Governance）專號?！爸卫怼保╣overnance）與“統治”（government）從詞面上看似乎差別并不大，但其實含義卻有很大的不同。

治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導，控制和規范公民的各種活動，以最大限度增進公共利益。從政治學的角度看，治理是指政治管理的過程，它包括政治權威的規范基礎，處理政治事務的方式和對公共資源的管理。它特別地關注在一個限定的領域內維持社會秩序所需要的政治權威的作用和對行政權力的運用。治理作為一種政治管理過程，也像政府統治一樣需要權威和權力，這是兩者的共同之處。但兩者有一個基本的，甚至可以說是本質性的區別，這就是，治理雖然需要權威，但這個權威并非一定是政府機關；而統治的權威則必定是政府。所以，治理是一個比政府更寬泛的概念，從現代的公司到大學直至基層的社區，如果要高效而有序地運行，可以沒有政府的統治，但卻不能沒有治理。

90 年代後，在英語的政治學文獻中，善治概念的使用率直線上升，成為出現頻率最高的術語之一。善治究竟意味著甚麼？它的本質特徵是甚麼？它有哪些基本要素？對這些問題政治學家們尚在爭論之中。不過，從業已發表的文獻中，我們已經能夠發現一些共同的東西。

概括地說，善治就是使公共利益最大化的政治管理過程。善治的本質特徵，就在於它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。構成善治的基本要素有以下6個：

(1) 合法性（legitimacy）。它指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的依

M 狀態。它與法律規范沒有直接的關系，從法律的角度看是合法的（legal）東西，并不必然具有合法性。反之，具有合法性的作用，也不見得一定符合法律的條文。只有哪些被一定范圍內的人們內心所體認的權威和秩序，才具有政治學中所說的合法性。合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑，是盡可能增加公民的共識和政治認同感。所以，善治要求有關的管理機構和管理者最大限度地協調公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共管理活動取得公民的最大限度的同意和認可。

(2) 透明性（transparency），它指的是政治信息的公開性。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息，包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息。透明性要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地叁與公共決策過程，并且對公共管理過程實施有效的監督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。

(3) 責任性（accountability）。它指的是人們應當對其自己的行為負責。在公共管理中，它特別地指與某一特定職位或機構相連的職責及相應的義務。責任性意味著管理人員及管理機構由於其承擔的職務而必須履行一定的職能和義務。沒有履行或不適當地履行他或它應當履行的職能和義務，就是失職，或者說缺乏責任性。公眾、尤其是公職人員和管理機構的責任性越大，表明善治的程度越高。在這方面，善治要求運用法律和道義的雙重手段，增大個人及機構的責任性。

(4) 法治 (RuleOfLaw）。法治的基本意義是，法律是公共政治管理的最高準則，任何政府官員和公民都必須依法行使，在法律面前人人平等。法治的直接目標是規范公民的行為，管理社會事務，維持正常的社會生活秩序，但其最終目標在於保護公民的自由，平等及其他基本政治權利。從這個意義上說，法治與人治相對立，它既規范公民的行為，但更制約政府的行為，它是政治專制的死敵。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會秩序，就沒有善治。

(5) 回應（responsiveness）。這一點與上述責任性密切相關，從某種意義上說責任性的延伸。它的基本意義是，公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應，不得無故拖延或沒有下文。在必要時還應當定期地、主動地向公民徵詢意見、解釋政策和回答問題?；貞潭仍礁?，善治的程度也就越高。

(6) 有效（ef&127;fectiveness）。這主要指管理的效率。它有兩方面的基本意義，一是管理機構設置合理，管理程序科學，管理活動靈活；二是最大限度地降低管理成本。善治概念與無效的或低效的管理活動格格不入。善治程度越高管理的有效性也就越高。

善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治 &127; 的過程就是一個還政於民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作，從全社會的范圍看，善治離不開政府，但更離不開公民。從某個小范圍的社群來看，可以沒有政府統治，但卻不能沒有公共管理。善治有賴於公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極叁與和合作，至多只有善政，而不會有善治。所以，善治的基礎與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。從這個意義上說，公民和民間社會是善治的現實基礎，沒有一個健全和發達的民間社會，沒有高素質的公民，就不可能有真正的善治。

善治是政府與公民之間的積極而有成效 &127; 的合作，這種合作成功與否的關鍵是公民叁與政治管理的權力。公民必須具有足夠的政治權力叁與選舉、決策、管理和監督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權威和公共秩序。顯而易見，保證公民享有充分自由和平等的政治權利的現實機制只能是民主政治，這樣，善治與民主便有機地結合了起來。專制政治在其最佳的狀態下，可以有善政，但不會有善治。善治只有在民主政治的條件下才能真正實現，沒有民主，善治便不復存在。 將善治的思想直接應用於實際的最初機構，是諸如世界銀行、國際貨幣基金組織之類的國際金融組織。在90年代，這些國際組織不僅對善治進行了專門的理論研究，而且把善治作為其評估受援國現狀的主要標準之一。對那些在它們看來沒有良好治理狀況的國家，它們就要求這些國家進行必要的改革，使之符合其善治的標準。毫無疑問，它們這樣做的主要目的是影響受援國的社會政治狀況，提高其援助的效益，確保受援國償還貸款的能力。在這些國際機構看來，要實現這一目的，就必須引入自由主義的場經濟體制，必須使國內場自由化，并消除自由貿易的壁壘。

場體制需要與相適應的社會政治結構和社會政治狀態，其中包括政治合法性、社會秩序和行政效率。

正如聯合國社會發展研究所副所長阿爾卡塔拉（Cynthia Hewitt deAlcantara）女士所說，在這一點上，善治的概念 ` 就極為有用。因為它使國際金融機構能從經濟主義中掙脫出來，去重新思考與經濟重組相關的關健性政治和社會問題。此外，這樣做也毋需觸動受援國敏感的國內政治與行政問題。借用“善治”而不用敏感的“國家改革”或“社會政治變革”等詞眼使得世界銀行等組織有可能處理棘手的受援國國內政治問題，而又避免使人覺得它們超越了其職責和權限而干預了主權國家的國內政治事務。

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關鍵詞：生態社區建設；城市；基層管理

中圖分類號：C912.8；X321 文獻標識碼：A 文章編號：

改革開放30多年來，隨著中國經濟的快速發展以及城市化進程的急速推進，產生了極大的生態負效應：地下水過度開采；周邊濕地系統退化；大量污染物質排入水體；大量固體廢棄物產生；大量砍伐樹木導致土壤沙化嚴重；風蝕現象突出；揚沙等天氣時有發生。之所以出現這種狀況，在很大程度上是由于傳統的城市化進程對生態建設的忽視造成的。這些負效應，不僅使城市居民生活質量急速下降，而且身心健康和生命安全都受到威脅和損害。因而，要解決這些問題，就必須積極推進生態社區的建設。

一、生態社區建設的內涵和必要性

（一）生態社區建設的含義和內容

生態社區是一個在社區概念基礎上發展起來的概念，也被稱為綠色社區或可持續發展社區。重視自然環境和人類社會在生態網絡方面的融合，是家庭、社區硬件設施、社區自然環境、社區生態服務的有機結合，是一種舒適、健康、文明、人與自然和諧以及人與人和諧共處的可持續發展的居住社區。

生態社區建設的內容包括以下幾個方面：

1.社區綠化環境：環繞社區、居住區周圍人工營造的園林綠地狀況，即通過人工規劃布置園林綠地，栽種樹木、花草等綠色植物，改善社區居民生活、工作和學習環境，維護生態平衡，美化、綠化環境狀況。通過社區環境綠化，可達到凈化空氣、改善社區小氣候、豐富景觀內容、維護健康的功能。

2.社區生活環境：社區基本生活設施與社區綜合服務配套設施情況，主要包括：電力設備、天然氣設施、給排水，供暖設備、弱電服務設施、公共區域照明設備，公共交通配套服務設施，商業、餐飲服務、金融等經營設施，停車場與公共活動場所等。

3.社區衛生環境：它是整個社會衛生環境的一部分，對于防止和消除環境對人體造成的危害、改善居民生活衛生條件、預防疾病、保障居民健康有重大意義。

4.社區軟環境：是社區環境必不可少的組成部分，是推動社區各種環境之間互相發展的紐帶，也是評價社區文明程度的標準之一。社區軟環境包含物質和精神兩個層面的內容。物質環境是指社區文化娛樂設施，例如劇場、圖書館、俱樂部等；精神環境是指社區開展的文化活動、文化宣傳，形成的文化氛圍，例如社區環保知識宣傳、營造“綠色家庭”行動、社區環保志愿者隊伍建設等。

（二）生態社區建設的必要性

在中國發展進入新時期，更加重視生態文明建設的背景下，當綠色與和諧成為未來生活的主題時，生態社區建設對于我國城市建設管理、維護社會穩定、鞏固黨的執政基礎非常必要：

1.加快生態社區建設是創建和諧社會的內在要求。隨著改革向縱深方向的拓展，城市社會基層的構成也隨之產生了相應的變化，社^的地位和所發揮的作用與日俱增。全面推進生態社區建設是社會經濟發展到一定階段的必然趨勢，是創建社會和諧不可或缺的構成部分。伴隨改革開放的步伐和確保實現二個百年的偉大目標，我國各項建設已經進入全面協調發展的新征程，充分利用國內外的良機，全面構建新型社區――生態社區，適應新常態下的社會發展，對構建和諧社會將發揮不可或缺的基礎性作用。

2.構建生態社區是深入發展精神文明內涵的現實需要。致力于打造生態社區，充分發揮生態社區的優勢，讓居民充分享受到社區的生態服務，更加有利于促進人與人之間的和諧相處。構建生態社區，豐富居民的生態文化生活，作為社會主義精神文明在新常態下的一種全新的文化形式，讓生態文化思想在生態社區得到快速有效地普及，對于早日實現全面建成小康社會的偉大目標有著重要的現實意義。

3.建設生態社區是落實為人民服務最接地氣的一種方式。社區作為人民群眾日常生活的外部環境，其生態環境建設的好壞對于社區居民的身心健康有著直接的影響。而社區居民對于自身居住的社區生態環境建設的差異性的要求是構建生態社區過程中必須面對的現實問題，社區作為與人民群眾聯系最直接、最緊密的生態環境，對于落實黨全心全意為人民服務，心系人民大眾來說，無疑是一個最好的舞臺，大力推進生態社區建設，毫無疑問是落實心系群眾生活最接地氣的一種方式。

4.建設生態社區是鞏固黨執政為民，一切為了群眾的最為有效的一種形式。社區作為城市生活的基本單元，是政府部門加速完善城市公共管理及服務職能的重要載體，也是城市規劃建設治理中的重點環節。社區基層組織是社區建設的主體，加強社區基層的生態組織建設，充分調動發揮社區基層組織的生態保護作用，協調各相關職能部門形成構建生態社區的合力，對于鞏固黨在城市基層組織方面的政權有著重要的現實意義。

（三）生態文明建設和生態社區建設的內在關系

1.生態文明建設為生態社區的構建提供了重要的實踐平臺。生態文明建設進一步闡明了馬克思關于人與自然環境的相互關系，人與自然環境的協調發展、人在自然環境中獲得發展的思想，而自然環境又是社區賴以存在和發展的基本前提，為社區居民的生存和發展提供必要的資源和條件，社區自然環境的好壞嚴重影響著社區居民的生活水平，影響著社區的健康發展。構建生態社區就是進一步深化生態文明建設的具體體現，大力推進生態文明建設的大環境下，更加有利于促進生態社區的建設，為生態社區的構建提供了重要的實踐平臺。

2.生態文明建設和生態社區建設互相促進。生態文明建設在人與自然環境的實踐關系中理解自然，繼承和發展了對自然價值的理解，在解決當今人類生存困境的問題上具有重要的意義。而社區作為人類生存的客觀外在形式，對于人類社會的可持續發展有著重要的現實意義，構建生態社區就是將馬克思關于人與自然生態觀下的生態文明建設應用于人類社會賴以生存的自然環境的具體的體現，生態文明建設可以促進生態社區的構建，為人類的生存發展提供更加符合生態原則的生存空間，生態社區的建設也必將成為生態文明建設不可或缺的組成部分，人類生活的社區環境的好壞對生態文明建設也必將有著重要的影響，因此生態社區構建對生態文明建設也將產生積極有利的影響。

二、生態社區建設中的問題

隨著人民群眾生活方式的多元化和社交領域范圍的區域化，一種全新的社區活動模式逐漸形成，推進構建生態社區將成為新常態下城市結構調整的未來發展趨勢。

鑒于社區在我國出現的時間不久，因而社區建設中有很多生態環境建設方面的問題：

（一） 空氣質量問題

社區中由于管理不善，一些單位私設燃煤鍋爐集中供暖、居民私設攤點和露天大排檔，戶外燒烤攤，這樣造成直接向大氣排放未經處理的有害氣體，機動車的尾氣未經處理直接排放到大氣中，某些社區周邊一些工地在施工過程中，產生大量灰塵未做任何防護直接散發到大氣中，生活垃圾變質產生的異味直接進入大氣中。這些都嚴重影響了社區乃至整個城市的空氣質量。

（二）水資源問題

社區水資源供應量充足，但水的質量不高。水中含有大量沉淀物，居民用水浪費的現象比較普遍，生活及工業廢水未經處理便隨意排放，嚴重污染地下水，對居民的用水安全構成嚴重的威脅。

（三）固體垃圾污染問題

固體垃圾主要來自人們的生活和日常消費中。居民生活垃圾亂堆亂放，一些社區的綠色標志的回收垃圾箱和黃色標志的不可回收垃圾箱在居民的忽視中成為閑置之物，寵物糞便不做處理，城市牛皮癬、白色垃圾等情況十分嚴重，廢舊電池及一些有毒有害廢品滲入地下，污染地下水，嚴重影響人民群眾的健康。

（四）噪音擾民問題

沿社區街道各種商販的叫賣聲，車來車往的汽笛鳴聲，各種廣告音響聲，建筑工地產生的各種噪聲等嚴重干擾居民正常的生活作息。

（五）社區綠化面積不達標，布局達不到規范要求，組成不夠合理

綠化區域不足，品質較差，社區內綠化維護工作不足，居民隨意占用綠化區，修建寵物用房，縮小了社區綠化區域的面積，導致有風的天氣下塵土飛揚。

三、生態社區建設存在問題的原因

（一）基層管理體系不完善、責任意識不強

基層政府在社會管理和服務中的職能定位不夠明確，管理體系不夠完善。改革開放以來，我國立足實際，長期施行以經濟建設為中心的執政方略，注重經濟發展和人民物質生活水平的提高。但是受傳統管理體制的影響，政府管理偏重于社會控制和社會管制。城市管理綜合執法力度不到位，在進行全方位城市綜合整治的進程中，一些政府工作人員的工作不能準確到位，執行公務程序的力度不到位，不規范的情況時有發生。盡管年年都有各種形式的執法演練在開展，但是執法過程中的各種不文明現象，甚至暴力沖突時有發生。事關人民群眾切身利益的問題并未得到徹底解決。一些公務人員的責任心不夠，工作過程中流于形式，走走過場，未能滿足新常態下城市基層社區發展的工作要求。

（二）行政管理不健全

1.物業管理公司對社區的環境建設投入不足，普遍存在著只重治安，不重環保的問題。

2.社區街道辦未能與政府相關部門形成聯動機制，未能形成有效的溝通機制，處理有關問題的效率低下，無法落實各相關部門的職責。

3.用于治理社區生態環境建設的資金投入不夠。

4.一些居民的法律意識淡薄，一些公務人員的執法力度不夠。某些政府相關部門對環保方面的各種政策的執行的重視程度不足，致使很多違反環保政策的情況得不到有效的管控?？梢娬嚓P部門要想在人民群眾中樹立良好的形象絕非易事。

5.管理手段單一，各種相關法律政策的宣傳工作未能落實到位。進入二十一世紀以來，隨著網絡技術的普及，各種新媒體隨之產生，但是在宣傳有關環保的政策法規以及科普知識方面，未能跟上時代的步伐，形式呆板，居民的參與監督不夠。

（三）居民環保意識薄弱

社區居民對自身所處的小區的生態環境的保護意識不強，未能從生活上的細節做起，例如，減少使用塑料袋，M量多使用可降解的環保購物袋，這樣可以大大降低白色污染，而且環保購物袋的使用壽命比普通塑料袋長，更重要的是環保袋可以循環利用，從生活習慣入手，在潛移默化中使社區居民養成良好而環保的生活習慣，對于維護居民所生活的社區的生態環境將十分有利。

四、加強生態社區建設的對策和建議

針對社區建設存在的這些環境問題，為加快構建生態社區，努力打造生態良好，服務到位，生活舒心，鄰里關系和諧的新常態下的綠色社區，應做到以下幾點：

（一） 完善城市基層管理模式，明確相關部門及有關人員的職責

改變不適應當前新常態下的城市基層管理模式，政府相關部門的職能有待轉變，辦公效率有待提高，建立適應新常態下的社區運行管理體制及相應的機制，理清社區物業公司和居委會的職責范圍，根據當前新常態下的發展要求，補充新的社區管理條例，完善社區服務職能及各項管理制度，通過社區成立的業主委員會，大量征集社區居民的意見和建議，充分利用新型社交媒體調動廣大社區居民參與社區生態管理的熱情，在社區內建立起以家庭為單元，人人參與，人人監督的新型社區生態管理監督運行機制，將生態保護工作納入社區日常管理的范圍，成立以物業公司牽頭，社區業委會監管，各相關職能部門為成員的環保工作小組，制定切實可行的環保計劃方案，把各項環保目標和責任層層落實到相關部門及人員頭上，形成全方位，立體式的管控局面，定期召開工作例會，及時發現存在的問題及困難，協調各相關部門，限期落實整改解決，同時健全跟蹤落實情況的機制，對于沒有正當理由，又無法按期落實整改任務的要給予相應的懲罰。

（二）強化政府辦公職能，依法執行相關法律法規保護生態環境

1.各相關部門對社區生態環保項目要有完整的記錄，由專人負責跟蹤監督各項目實施進展情況并負責及時向主管部門匯報落實情況。

2.在新常態下各相關部門應根據城市社區生態環保工作的特點，在執行環保方面的法律法規過程中，有針對性的，靈活變通地進行執法，避免與社區居民發生沖突。

（三）擴大社區生態環境建設治理的各項措施，改善社區生態環境

1.業主委員會與物業公司要積極進行配合，提前通知社區內居民未經許可不準私自搭建臨時建筑，像寵物用房等，限期拆除，如果不執行將通知相關執法部門強令執行。

2.完善社區內的生態布局，加大社區綠化覆蓋面積，充分利用社區的空曠處引進一些適宜社區栽種的植物花草，大大改善社區的生態環境質量。

3.加強社區生活垃圾的污染治理，針對有些社區居民在小區內亂擺攤點，又不進行及時清理，給社區的環境造成一定的影響，應建立社區垃圾定點收集，分類回收，集中處理的分類治理辦法，針對有毒有害的固體廢棄物以及白色垃圾應使用必要的行政手段強制回收處理，避免二次污染，嚴重影響居民的健康，向社區居民大力推廣可降解，可循環使用的環保型產品。

（四）充分利用互聯網技術產生的各種新媒體進行全方位、立體式、多角度的環保宣傳和教育

隨著互聯網技術的不斷發展，各種新型媒體形式隨之產生像微博，微信等，充分利用這些新的媒體形式作為宣傳環保的有力陣地，在各個社區開展全方位，立體式，多角度的宣傳推廣工作，避免呆板、傳統、單一的宣傳模式，讓環保知識通過這些形式深入到社區的每個家庭的成員中，讓每個社區居民在不知不覺中提高環保意識，讓社區居民在意識形態方面逐漸形成生態觀念，這無疑對生態社區的構建起到一種無形的推動作用。

參考文獻：

[1]賈衛列，楊永崗，朱明雙.生態文明建設概論[M].中央編譯出版社，2013.

篇10

關鍵詞：政策目標；農村環境連片整治；實證考察

中圖分類號：C912.8 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）07-0071-02

一、問題研究動因

（一）農村環境連片整治的政策背景

在城鄉一體化的大背景下，2008年我國改革農村環境治理方式，提出“以獎促治”政策。為了進一步提高農村環境治理成效，從2010年開始，以連片整治的方式，國家分階段選取示范?。▍^、市），集中資金進行農村區域環境治理。

農村環境連片整治，是農村環境管理的創新之舉。與以往農村環境治理相比，農村環境連片整治有強勁的政策支持。首先，政策目標明確。農村環境連片整治是以解決區域性突出環境問題為目的，對地域空間上相對聚集在一起的多個村莊（受益人口原則上不低于兩萬人）實施同步、集中整治。其次，資金投入來源有保障。在資金上，國家財政部和環保部以協議的方式，分別與各省政府簽訂了農村環境連片整治示范協議，明確中央與地方資金的配套比例及資金保障。農村環境連片整治政策的科學性與合理性為農村環境連片整治的實施提供了良好基礎。

（二）實踐的訴求

2010年遼寧作為北部地區的代表成為第一批農村環境連片整治的示范省，2010—2012年預計由中央撥款8.5億，地方政府按照1：1.5的比例配套，投入21.25億元，開展農村環境連片整治。農村環境連片整治開展后，急需總結環境管理經驗，反饋問題。對遼寧農村環境連片整治進行實證考察有助于總結經驗，在政策目標指導下，探索和創新農村環境連片整治工作的有效路徑。

二、遼寧農村環境連片整治的實證考察

（一）考察方法

以實地調研的方式對沈陽市遼中縣六間房鎮、楊士崗鎮，盤錦市胡家鎮，撫順市上馬鄉、后安鎮，本溪市桓仁縣北甸子鄉，營口市大石橋湯池鎮等進行實地考察。在此基礎上，以問卷的形式對村莊連片治理情況及農民環境保護意識進行考察。先后發放問卷200份，收回有效問卷132份。與此同時，收集有關公共數據和記錄，并對基層環保部門工作人員、基層鄉鎮環境管理人員進行半結構性訪談，了解農村環境連片整治情況。

（二）考察內容

1.示范區選取。根據國家關于示范區域選取的要求和原則，遼寧確定的示范區域為：以大伙房水庫及輸水工程周邊地區為重點，延伸到輸水工程供水及采水所涉及的地市，共包括撫順、本溪、沈陽、鞍山、遼陽、營口及盤錦7個城市，其中要優先解決大伙房水庫及輸水工程周邊地區的撫順和本溪（桓仁）地區的突出環境問題。

調研顯示，示范區選取具有合理性。撫順大伙房水庫，是遼寧省重要的飲用水水源地。每年將為撫順、沈陽、遼陽、鞍山、盤錦、營口、大連等七城市提供近20億立方米的水源，全省有近2 300萬人受益，其供水規模在全國乃至世界也處于前列，水質保護工作十分重要。雖然目前大伙房水庫水質保持二類水體標準，但水庫上游生態環境極為脆弱。遼寧農村環境連片整治選取特大飲用水水源地周邊農村進行連片整治示范，對于探索特大飲用水水源地保護、流域污染治理具有重要意義。

2.整治的過程。調研顯示了整治的過程做到了規范化。一是建立項目建設監管機制。遼寧省對示范項目資金的支持范圍、資金申報、預算下達和資金撥付等方面進行了規范，嚴禁截留、挪用。二是建立連片整治管理機制。遼寧省建立了農村環境整治目標責任制，省、市、縣、鎮（鄉）、村以及片區都簽訂責任狀，做到工作項目化、項目目標化、目標責任化。三是建立治管結合機制?；鶎咏M織基本建立了日常保潔機制。遼寧各地已初步探索出一套適合地區實際的農村環境連片治理的管理模式。

3.整治的效果。調研顯示，大量中央和地方財政資金投入到農村基礎設施建設上。生活垃圾治理基礎設施建設包括垃圾桶、垃圾發酵池、密閉式垃圾房、垃圾手推車輛、專用清運車輛、垃圾填埋處理場、垃圾中轉站等；畜禽糞便污染治理基礎設施建設包括儲糞池、養殖戶化糞池等；生活污水治理基礎設施建設包括修建排污明渠、氧化塘等。農村環境連片整治示范村的環境基礎設施建設有了極大改觀。

（三）問題的反饋

1.農村環境管理的資源尚未充足。一般來說，管理資源主要有經費資源、人力資源、信息資源和技術資源。充足的經費與人力資源、成熟的技術支持是農村環境連片整治的物質基礎，暢通的信息渠道使農村環保管理部門之間、管理部門與公眾之間協調配合。

調研反映，農村環境連片整治示范工作在經費資源、人力資源、信息資源和技術資源上，均存在不足的問題。在經費上尤其是項目運行和維護資金上表現為供給不足或遲滯，在人力資源上表現為基層專業環保管理人員的短缺，在信息資源上表現為政策信息不暢尤其是在農村環境連片整治政策宣傳上不夠到位，在技術資源上表現為適宜北方環境、廉價而有效的治理技術尤其是水污染治理技術開發遲滯。

2.農村環境管理的網絡合力尚需凝聚。與通常的縱向性的管理行為不同，環境管理體系表現為縱向性和橫向性的復雜特點。從縱向上看，環境管理體系呈現出一種與行政架構相對應的科層制結構，表現為上下級部門的業務對應。從橫向上來看呈現的特征是，由政府總負責，各部門具體負責實施。表現為財政部門對環境治理資金進行管理、環保部門對環境保護統一管理，基層鄉鎮部門合作管理。這種縱向和橫向結合的特點決定了農村環境整治需要不同部門積極而能動的合作。

農村環境連片整治兼有管理和治理雙重含義。農村環境連片整治中不只是“自上而下”環境行政管理，還是受益者村民積極參與的環境治理。我國農村環境污染主體分散零落，農村環境整治不能單純依賴點線式的“政府—管理”模式，更需要村民與政府的合作。

調研反映，農村環境連片整治過程中，政府部門之間、政府與民眾之間的合力尚需凝聚。一方面，由于農村環境責任主體眾多，責任交叉不明，極易形成環境管理漏洞與責任真空。即使在管理責任明確的情況下，往往也由于部門工作銜接不暢，導致整體效率降低，如，財政部門資金審批遲滯影響環保部門的項目建設進度，環保部門項目建設監管缺位加重基層鄉鎮部門的后續管理負擔。另一方面，村民與參與環境連片整治呈被動狀態，村民的積極性尚需充分調動。

三、完善農村環境連片整治的有效路徑

（一）優化農村環境管理的資源結構

1.地方政府財政責任的制度化與法制化。盡管在連片整治資金供給上，國家以協議的方式，明確了中央與地方資金的配套比例及資金保障措施，但是實踐中，由于農村環境連片整治的資金需求大，地方財政能力的限制，仍然存在地方配套資金供給不足或遲滯的問題，直接影響連片整治的示范效果。解決的路徑是尋求政策的制度化和法制化。在地方財政預算階段，確立農村環保支出的優先和重點地位，設定具有約束力的投入目標要求。目前法律對地方政府財政責任規定過于原則，應盡快制定地方立法，明確地方各級政府在農村環境治理中的責任、分擔標準及調整機制。

2.鄉鎮環保組織的功能化。縣級及以下基層環保部門力量薄弱，相當一部分鄉鎮沒有設立專門的環保機構，應根據實際情況加強農村環境保護機構建設，在鄉鎮及行政村設置專門環保機構、配備專兼職監管員隊伍。在完善基層環保組織建設的同時，增強環保人員能力建設，提高環保人員的創新能力。

3.環保信息的暢通化。環保信息的暢通化一方面要求環保信息在政府系統暢通。財政部門在連片資金審批與使用上公開；環保部門在連片整治項目建設招標與監管上公開；基層鄉鎮組織在連片整治項目的維護與運營上公開。環保信息的暢通化另一方面也要求環保信息在政府與民眾之間暢通。要加強農村環境保護宣傳培訓，開展形式多樣的農村環境保護知識宣傳教育，提高農民的環境意識和可持續發展意識。

4.環境技術開發和推廣的多元化。農村環境連片整治效果的取得還在于改進技術措施，因此，應進一步研究適用于北方農村環境整治的技術措施。農村環保技術的開發完全依靠地方基層力量存在很大困難，應在國家層面上建立科技支撐體系，組織環境科研機構和高校等專業人員對農村環保實用技術開發和推廣，確保集中連片村莊整治工作取得實效。

（二）締結農村環境管理的參與者網絡

1.協調聯動，加強政府部門間合力。農村環境連片整治是一項復雜、長期性工程，需各部門密切配合，協調聯動。橫向聯系是農村環境保護十分重要的關系網絡。平行部門之間應建立各部門聯動協調配合工作機制，相互溝通信息，主動配合，形成合力。

2.協商互動，加強村民與政府間合力。在農村環境連片整治中，應強化村民自治與政府管理的互動。村民自治主要是鼓勵以農村社區為依托，集聚區域內村民力量參與環境管理，維護社區共同的環境利益。農村環境社區治理是政府單一管理的補充，是公眾參與環境保護的組織化路徑。

（三）創新農村環境管理方式

1.建立城鄉環境共建體系。城鄉聯合共建是借助社會力量，實現農村環境治理。借助“城鄉共建”、“城市反哺農村”、“城鄉統籌”等開展城鄉環境共建，可以有效補充農村環境整治投入，并可以喚醒企業和各種社會力量的社會責任感。

2.構建“第三方”評價機制。構建與政府無隸屬關和利益關系的第三方評價機制，發揮其在評價標準和評價過程的獨立性和客觀性職能，對環境連片整治的效果進行評價，形成反饋機制，能優化環境連片整治的路徑，提高環境連片整治的效能。

參考文獻：

[1]中央財政投入120億元資金、推進農村環境整村連片整治工作[J].農村財政與財經，2010，（7）：24.

[2]陳振明.政策科學——公共政策分析導論[M].北京：中國人民大學出版社，2003.