導語：如何才能寫好一篇新頒布的土地管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

江蘇省國土管理局：

你局轉來的無錫市國土管理局《關于城鎮個人建造住宅用地審批問題的請示》收悉。經研究，批復如下：

一、《土地管理法》于1986年頒布并于1987年1月1日施行后，全國土地、城鄉地政必須實行統一管理。根據《土地管理法》第五條的規定，國務院土地管理部門主管全國土地的統一管理工作；縣級以上地方人民政府土地管理部門主管本行政區域內的土地的統一管理工作。除土地管理部門外，其他任何部門都不具有管地、批地的職能。其他有關行政法規和地方性法規都要服從《土地管理法》關于城鄉土地由土地管理部門統一管理的規定，更不得與其相抵觸。

二、城鎮居民建住宅用地必須依法到土地管理部門辦理用地手續，方可進行住宅建設。否則，按照《土地管理法》第四十六條的規定處罰，即“城鎮非農業戶口居民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，責令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的房屋”。

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關鍵詞：城市化；耕地保護；耕地資源

中圖分類號：F323.211文獻標識碼：A文章編號：1674-0432（2014）-05-06-1

1城市化與耕地保護之間的矛盾

社會經濟的發展需要城市化，而城市化的建設就需要更多的土地資源作為后盾。近些年，我國城市化的進程不斷加快，是建國以來城市化發展最快的時期。根據國家相關部門的統計：2012年，我國的城市人口大約是6.6億，擁有49.68%的城市化程度。現今，我國的城市水平正處于快速發展時期，預計在2050年時城市化水平將達到70%。

與此同時，我國的人均耕地占有量非常之少，耕地資源仍在不斷縮水，后備耕地資源不足，我國的耕地保護面臨著十分嚴峻的形勢。我國的人均耕地占有面積僅為北美國家平均數量的1/12，與世界平均水平的差距很大。并且我國可開發土地少，不可利用土地多。

新《土地管理法》的頒布體現了國家對于耕地保護的重視，并提出“確保耕地總量的動態平衡”的目標。“新法”中十分明確地規定“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占地單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地。”但是我國的耕地資源，具有人均耕地占有量少、耕地后備資源不充足、質量低，而且已經成為日益減少的主要特征。大部分地方，能被開墾的土地已經所剩無幾。除此之外，我國每年的人口增長都在1000萬以上，經濟建設也在如火如荼的進行著，糧食和經濟的雙重壓力幾乎使耕地喘不過氣來。

2耕地減少的現狀和原因

2.1土地資源現狀

國土資源部最新公布一組關于全國土地利用變更的數據：2004年全國耕地總量凈減少80.03萬公頃，人均耕地面積減少為0.09公頃，僅2004年，全國建設占用耕地14.51萬公頃，災毀耕地6.33萬公頃，農業結構調整導致耕地減少達20.47萬公頃，生態退耕73.29萬公頃，綜合以上4項，2004年耕地總共減少114.59萬公頃。與此同時，土地整理復墾開發補充耕地的數量僅有34.56萬公頃。經過國土資源的調查，導致耕地面積減少的主要原因是生態退耕。

2.2耕地減少的原因

隨著城市化速度的加快，農業結構調整的步伐和生態退耕力度也相應提升。不僅如此，農村大批的剩余勞動力也因為城市化水平的不斷提高與國家經濟社會的快速發展，逐漸轉變為城市人口，從而進一步推動了城市規模擴大和大批新城市的建立。在我國經濟加速發展的大背景下，城市化是社會發展的內在趨勢和必然要求。而且在建設過程中，一些重點項目和基礎設施建設必然占用耕地。近幾年我國自主的加快了生態退耕的步伐，在利益的驅使下，耕地資源更多地轉向高效益部門。

在我國濫用和非法占用耕地的現象也十分普遍。根據《中國土地報》的報道，陜、粵、贛、豫、皖、魯、吉、川、湘、浙10個省，僅2010年和2012年兩年間，各類土地違法案件高達32萬宗，違法用地面積多達500平方千米。這種大規模的違法用地行為，不僅超出了經濟建設的需求量，而且經營方式粗放低效，犧牲了大量的耕地資源。其中一些地方政府扭曲的政績觀念也是耕地資源大量損失的間接原因。

在我國，有關國土資源的相關立法還不夠完善。雖然《土地管理法》已經頒布實施，但與其相配套的各種單行法律還沒有及時地頒布與實施，如果土地征用方面的專項法規一直處于缺位狀態，那么征地權力的濫用并以低廉的價格征用農用土地用于非農業建設的現象是不能避免的，肯定會導致耕地資源的大量損失。

3在城市化進程中如何保護耕地

加大農用土地整治力度，確實保證耕地總量動態平衡。在新《土地管理法》頒布實施之后，標志著土地用途管制制度時代的來臨，保護耕地資源，確保耕地總量動態平衡，也已經成為我國土地管理工作的重大戰略和艱巨任務。

控制現有大型城市繼續擴張的程度，挖掘存量土地潛力，利用土地將會更加高效集約。

城市用地結構必須進行調整，有規劃的、集約的利用土地是必然選擇。在開發和利用城市土地資源的過程中，必須結合土地的自然規律和土地的經濟規律。

土地管理法律法規的加強和完善是重中之重，建立以新《土地管理法》為核心的市場經濟條件下的土地法律體系。

4結語

近幾年，在城市進程中，耕地資源已經到了短缺的程度。這個問題已經成為我國新時期經濟建設道路上的障礙。我們應當通過加大農用土地整治力度，挖掘存量土地潛力，加強和完善土地管理法律法規等措施，有效地保護耕地資源。

參考文獻

[1]聶佳.中國農民集體土地產權配置的實證辨析[J].商業研究，2005，（04）.

[2]劉榮材.當前中國農村土地所有制改革模式研究綜述[J].商業研究，2006，（18）.

[3]桑東莉.可持續發展與中國自然資源特權制度之變革[D].武漢大學，2005.

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關鍵詞：經濟法；行政法；界限

作為新興的法律部門，經濟法與傳統的民商法和行政法存在著“天然”的聯系。正如施米托夫教授在分析英國經濟法的要領時所指出的：“經濟法應位于商法與行政法之間。它與商法分享對經濟事務的調整，與行政法分擔政府管理的職能。”[1]關于經濟法與民商法的界限，隨著民法通則的頒布和民商事立法的完善，法學界的看法已基本趨于一致了。但經濟法和行政法的界限如何劃分，這仍然是一個有待探討的問題。有不少專著、文章都對此問題進行了論述，但顯得過于抽象，本文意在通過對土地管理法的分析來具體論述經濟法與行政法之關系，使經濟法的本質特征能被較直觀地把握。

對土地可從不同角度進行觀察。首先，它是民法上的物；其次，它是一種不可再生的資源；再次，它又是行政管理指向的對象。我國的土地管理法正是基于土地的“物”、“資源”及“管理對象”的多重屬性進行綜合性立法的。因此它集民事性規范于一體。而其中經濟性規范占著很大的比重。《土地管理法》共分八章，除總則（第1 章）、法律責任（第7 章）、附則（第8 章）外，土地的所有權和使用權（第2 章）主要由民事規范構成，監督檢查（第6章）主要由行政性規范組成，其余三章，即土地利用總體規劃（第3 章）、耕地保護（第5章）、建設用地（第6 章）基本上是經濟性規范，只是個別兼具行政性規范屬性。

土地管理法中這些經濟性規范所涉及的內容包括：立法宗旨（第1 條）、基本國策（第3條）、土地用途管制制度（第4 條）、土地利用總體規劃制度（第17 條）、建設用地總量控制制度（第24 條）、土地調查制度（第27 條）、土地統計制度（第29 條）、建立土地管理信息系統對土地利用進行動態監測制度（第30 條）、占用耕地補償制度（第31 條）、基本農田保護制度（第34 條）、土地劃撥制度（第54 條）、土地有償使用費專項使用制度（第55 條）等。此外，還有一些關于促導性措施的規定，如關于獎勵的規定（第7 條）、鼓勵開發未利用土地（第38 條）、鼓勵土地整理（第41 條）、支持被征地的農村集體經濟組織和農民從事開發經營、興辦企業（第50 條）等。還有一些特殊的規定，如關于增加安置補助費的規定（第47 條）、征地補償方案須聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見的規定（第48 條）等。

上述這些規定，體現了經濟法的一些特性，以此為基礎可分析出經濟法與行政法的如下差異：

首先，經濟法與行政法調整的社會活動領域及其調整宗旨不同。經濟法，又可稱之為經濟政策法，是國家管理經濟活動的法律規范的總稱，其宗旨是執行國家經濟政策，實現社會公共利益。如國家針對耕地嚴重流失，建設用地外延式擴張的現狀，基于“社會經濟的可持續發展“的認識，提出了”十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地“的基本國策，為了執行這一國策，于是進一步完善了《土地管理法》，以法律的形式將上述政策要求制度化、規范化。由此可見，經濟法帶有極強的經濟政策性，是國家貫徹經濟政策的手段。就其宗旨而言，是為社會公益的。如為了確保現有耕地規模，防止農用地轉為建設用地，土地管理法規定了土地用途管制制度，占用耕地補償制度，在農用地內，又劃出基本農田進行特殊保護，這都是基于我國耕地面積有限、開墾潛力不大、農村人口眾多這一現狀考慮的，以期達到確保農民生活水平、農業發展、農村穩定及社會經濟可持續發展的社會公益目的。因此，國家一定階段特定的經濟政策是經濟立法的依據，保證該經濟政策所確定的社會公益目標的實現，是經濟法的功能和宗旨，它有著特定的、具體的經濟內容。行政法則與此不同，行政法以國家行政主體的設置及其職權行使為其調整領域，其宗旨是保障國家行政職權的依法行使和行政管理相對人的合法權益不受行政機關的侵害。英美法系和大陸法系由于歷史傳統不同，關于行政的認識也存在著差異。英美法系側重于控權說，重視程序規則，認為“行政法涉及對行政機關的授權；行使行政權力必須遵從的方式（主要強調法定程序規則）；以及對行政行為的司法審查”[2].而大陸法系側重于保權說，以行政職權及其行使作為研究中心，“強調的是行政行為，即作有效意思表示的主體資格，意思表示的有效成立要件，有效意思表示的法律效力（意思先定力、公定力、確定力、拘束力和執行力），有瑕疵意思表示的補救和違法意思表示的法律責任，以及緊急狀態下的意思表示問題”[3].由此，不管是英美法系的行政法，還是大陸法系的行政法，都不十分關心行政管理活動的具體社會經濟內容及其要實現的社會經濟政策目的。這是行政法區別于經濟法的一個根本點。以我國土地管理法第6 章“監督檢查”為例，該章規定了監督檢查的主體（第66 條）、可以采取的措施即職權（第67 條）、關于身份公開的程序規則（第68 條）、其他職權及公法上負擔的義務（第 68、70、71、72 條）等。這些規定充分關注的只是行政組織及其權力設置、行使、制約、監督，而不大關心活動的具體經濟內容和要實現的經濟政策目標。總之，經濟法和行政法都分擔國家管理經濟的職能，但其側重點不同，前者側重管理的具體內容和要實現的目標，后者側重于管理主體及其職權。

其次，經濟法與行政法立法上所遵循的科學原理不同。經濟法主要以經濟學的原理為指導，如土地管理法規定的土地利用總體規劃制度、土地調查制度、土地統計制度、土地利用監測制度等，就是在經濟學原理的指導下，將一定的經濟技術手段運用于土地管理，以期達到土地資源的科學、合理地開發、利用和保護。在這里，立法只不過使其獲得了強制執行和一體遵循的效力而已。行政法則主要以政治學原理為指導。如土地管理法關于土地利用總體規劃實行分級審批的規定（第21 條）、將土地利用年度計劃的執行情況列為國民經濟和社會發展計劃執行情況的內容的規定（第25 條）、農用地轉用審批手續的規定（第44 條）、關于監督檢查的規定（第6 章）以及關于行政責任、行政救濟的規定（第7 章）等，體現了行政機關與權力機關、司法機關之間，行政機關上下級和管理相對人之間相互監督的關系，這些都是政治學分權制衡原理的運用。

再次，經濟法與行政法追求的法律實施所要達到的社會效果不同。法律的實施效果指法律的實施對社會、經濟、政治生活產生的影響。這種影響有積極的，也有消極的，而法律所追求的則是積極的影響。經濟法的實施追求的是，它所執行的特定的社會經濟政策目標得到全部或部分的實現，整個社會經濟呈協調有序持續發展的狀態。就土地管理法而言，是要通過實施實現土地資源開發、利用、保護的科學化、合理化，耕地得到了切實有效的保護，整個社會經濟在此基礎上能夠得以持續發展。而行政法實施要追求的是，國家行政管理活動的民主化、法治化，即依法行政。具體言之，就是行政主體的設置、職權必須有明確的法律依據，行政活動做到合法、合理，一旦違法，則承擔相應的法律責任。還是以土地管理法為例，它的實施在行政方面就是要實現土地行政管理的法治化，使國家的土地行政管理職能得到實現。總之，經濟法追求的是社會經濟運行的效率和有序，行政法追求的是國家政治生活的規范和進步。

最后，從經濟法與行政法既相區別又相滲透的客觀現實和辯證關系出發，應該注意到二者間的界限具有相對性。就法律部門的劃分而言，具有主觀性的一面，它并不是法律現象客觀的必然的界限所惟一導致的。這正如有的學者所指出的：“法的部門劃分是相對的，具有一定的模糊性，這是由立法和法學的主觀性決定的。這種相對性主要表現為法律部門之間的交叉性和層次包容性，也表現為同一項法規在不同的國家或不同時期可以屬于不同的法律部門。“[4]而一個時期以來，我國的一些法學者卻未能足夠認識這種法的部門劃分的相對性。有的行政法學者基于經濟法調整手段的不完備、無獨立的責任制度等，就否認經濟法作為一個獨立的法律部門的地位；而一些經濟法學者則從論證經濟法有不同于其他法律部門的獨立的、完整的調整手段和責任制度出發，沒有令人信服地論證經濟法具有像民法、刑法、行政法這些傳統的法的部門那樣所具有的全部特征。與此不同的是，有的學者獨辟蹊徑，從反思和重新確立法的部門劃分標準出發，既看到了經濟法與行政法的差異，又看到了兩者的交叉、重疊，既論證了經濟法作為一個獨立部門法的地位，同時也”純化“了行政法的研究范圍。更難能可貴的是，他們從法律史的角度指出了新興法律部門對傳統法律部門在制度上大量借鑒的客觀現象[5].總之，經濟法與行政法二者間的界限是相對的，經濟法在調整手段和責任制度方面大量地借鑒了行政法的某些做法；同樣，也不能以此否認二者是不同的獨立的部門法。得注意的是，現代法律更加關注特定的社會活動領域和特定事項。在立法上，一方面，新的法律部門不斷出現；另一方面，法律部門相互滲透和綜合性法律文件的制定。前者如環境法、社會保障法等，后者如本文分析的土地管理法。這在法學上，既要求具有開拓意識的新領域的法學工作者的涌現，也要求不同部門的法學者對同一立法文件從各自的學科背景出發進行研究和闡釋，不是相互否定，爭奪地盤，而是合理分工，相互促進，共同繁榮法學事業。

注 釋：

[1] （英）施米托夫：《國際貿易法文選》，趙秀文譯，中國大百科全書出版社1993年版，第32頁。

[2] （美）伯納德·施瓦茨：《行政法》，群眾出版社1986年版，第2"3頁。

篇4

6月上中旬，市人大城環委的同志在常委會副主任張孝超的帶領下，深入到市國土資源管理部門，采取現場察看、聽取匯報、召開座談會聽取意見等形式，對我市的《土地管理法》貫徹實施情況進行了調查，現將情況報告如下：

一、對我市貫徹《土地管理法》情況的基本評價

現行《土地管理法》于1999年1月1日頒布實施以來，我市全面推行土地用途管制制度和土地供給引導，制約需求的新機制，不斷推進國土資源調查評價，規劃、管理、保護和合理利用，各項工作向縱深發展，為實現“富民強市”和“三個率先”戰略目標提供了土地資源保障。

（一）土地利用規劃管理不斷加強。近年來，先后完成了市、縣、鄉三級土地利用總體規劃和基本農田保護專項規劃修編工作，建立了市、縣、鄉三級土地利用規劃數據庫；在規劃的指導下實行了用地供應計劃預報制度，加強了建設用地預審和計劃管理。

（二）土地市場建設不斷完善。一是實行了土地收購儲備制度，調控土地供需平衡。通過采取實物儲備，協議儲備和紅線儲備，收購儲備土地12780畝，支持了城市建設。二是實行土地招標拍賣掛牌出讓制度，規范市場行為。2002年國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》實施以來，我市經營性用地招拍掛入市率達到100%，有效實現了土地利用價值。三是實行了土地年租制度，盤活了存量土地資產。

（三）各類園區用地得以有效清理和規范。全市清查各類開發區（園區）14個，撤銷各縣（市）、區自行設立的工業園10個，核減了用地規模1878公頃，有效保護了國土資源。

（四）廢棄地的復墾整理趨勢較好。我市各級政府都建立了耕地開發專項資金，完成了市、縣、土地開發整理規劃的編制和報批工作，共實施國家級、省級、市級土地開發整理項目48個，爭取上級土地整理專項資金3千余萬元，去年以來，全市土地開發整理面積近2千公頃，新增耕地面積803公頃，做到了耕地占補平衡。

（五）農耕地拋荒現象得到控制。在大力扶農的前提下，農耕地拋荒得到控制，農民種田積極性有一定提高。

二、存在的主要問題

（一）違法占用耕地的現象時有發生。主要表現為：有的地方為了招商引資的需要，突破土地利用總體規劃的約束，違法圈占耕地；有的村和鄉鎮認為集體土地可由自己作主，便以興建公益事業為由，擅自侵占耕地；有的村民在責任田內亂搭亂建，或挖池養魚，或改耕為林，使大量耕地遭受破壞。

（二）土地征用后農民補償安置政策難落實。據市國土資源部門清查反映，涉及要給農民土地補償的項目300余個，拖欠補償資金達2900余萬元。正是補償不及時，安置不到位，致使失去土地的農民生活無著落，嚴重損害了農民利益，影響了社會的穩定。

（三）耕地集約利用水平不高。在農村，部分地方政府片面追求經濟效益，盲目上馬小礦山、小冶煉，經濟效益低微，有的項目一建起就遭關停，有的只圈起圍墻便開始“曬太陽”，許多農民在責任田里建大宅，圍大院，造成大量耕地浪費。在城區，有的項目建設熱衷于外延擴張，不注重內涵挖潛，有的項目投資不大，但占用土地不少，土地粗放利用，集約化程度不高，造成有的土地利用率不高和大量城郊菜地面積減少。

三、建議

（一）加大土地管理法律法規宣傳力度。采取多種形式多種途徑宣傳《土地管理法》和與土地管理相關的法律法規，強化各級黨政領導的土地法制觀念和耕地資源憂患意識，明確對土地管理的權限和責任，樹立科學的發展觀和政績觀，正確處理好經濟發展與耕地保護的關系；強化農民的土地保護意識和法律意識，正確引導農民進行農業結構調整，確保基本農田不受侵害。

（二）認真落實補償和安置政策，切實維護農民利益和社會穩定。緊緊抓住國土資源部、監察部將在全國開展土地征用農民補償及安置政策執法監察的契機，對土地征用補償安置等政策落實情況進行認真清理檢查，切實維護農民的合法權益不受侵害。

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主題詞：移民安置；山林土地；權屬

一、我國的土地所有權制度及用于大中型水庫農村移民安置的山林土地所有權性質的規定

1、我國的土地所有權制度。我國的土地所有權制度分為國家所有和農民集體所有兩種形式。我國憲法第十條第一款、第二款、第三款規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。我國土地管理法第八條規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”。由此可見，我國的土地所有制分兩種，一為國家所有，一為農民集體所有。城市居民集體不享有土地所有權。土地管理法第四十三條第一款規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”。WWW.133229.CoM第四十三條第二款規定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”。由此可見，如國家建設所需土地原屬農民集體所有的話，則需通過征收轉為國家所有之后，才可使用（鄉鎮企業、村民住宅建設、鄉鎮村公共設施及公益事業占地除外）。即國家可以通過征收將農民集體所有的土地轉化為國有，但不能將已是國有的土地轉化為農民集體所有，即土地所有權的轉化是不可逆轉的。

2、用于農村移民安置的山林土地所有權性質的規定。國家大中型水利水電工程建設占用的山林土地的所有權屬國家。其農村移民外遷，國家在安置地征收給遷入地移民使用的山林土地（以下簡稱遷入地移民使用的山林土地）的所有權屬國家還是屬農民集體，法律規定不明確。《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號）第四十三條規定：“大中型水利水電工程建成后形成的水面和水庫消落區土地屬于國家所有，由該工程管理單位負責管理，并可以在服從水庫統一調度和保證工程安全、符合水土保持和水質保護要求的前提下，通過當地縣級人民政府優先安排給當地農村移民使用”。第三十六條規定：“農村移民安置用地應當依照《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》辦理有關手續”。由此可見，大中型水利水電工程建成后形成的水面、水庫消落區及水利水電工程設施所占用的山林土地當然屬于國有。農村移民安置用地依土地管理法和農村土地承包法辦理有關手續，相對于遷入地農村移民而言，其含義主要包括兩個方面：一是指國家按土地管理法的規定，向安置區農民集體征收山林土地交由遷入的農村移民集體管理使用；二是指遷入的農村移民集體將國家征收并交給其管理使用的山林土地，依農村土地承包法的規定發包給集體內的移民經營管理并受益。這些山林土地的使用權已明確，是屬于農村移民集體或移民戶。但這些山林土地的所有權屬于國家還是屬于農村移民集體，尚不明確。

二、遷入地移民使用的山林土地所有權不明所帶來的困惑

由于遷入地移民使用的山林土地所有權不明，至少帶來如下困惑：

1、困惑之一：如國家建設需要使用遷入地移民使用的山林土地，其用地手續如何辦理？有關費用向誰支付？如這些山林土地的所有權已屬國有，則依《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規定，“建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設用地，經縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：（一）國家機關用地和軍事用地；（二）城市基礎設施用地和公益事業用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（四）法律、行政法規規定的其他用地”，的規定，建設單位通過出讓等有償使用方式或劃撥方式取得土地使用權，土地出讓金交國家；如這些山林土地的所有權仍屬遷入地移民集體，則依《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規定，由國家向被征地的農村移民集體或個人補償土地補償費、安置補償費以及地上附著物和青苗補償費，土地所有權轉為國有之后，再依《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規定辦理用地手續。

2、困惑之二：遷入地移民再建房使用山林土地，是按使用國有土地的規定辦理用手續？還是按使用農村集體土地的規定辦理用地手續？農村移民遷入到新的居住地安置之后，因改善移民居住條件的需要，極有可能需在本移民集體使用的土地上建造住房。如這些土地的所有權已屬國有，則建房的移民需依《中華人民共和國土地管理法》第五十四條規定辦理用地手續，費用是會比較高的。如這些土地的所有權屬移民集體，則《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條（屬于農用地轉為建設用地的規定）的規定辦理審批手續”的規定辦理用地手續。

3、困惑之三：新林權證如何填發？這次集體林權制度改革，要對遷入地移民使用的山林換發新林權證，其林地所有權是填國有？還是填該農村移民集體所有？這涉及到新林權證如何填發的問題。如這些林地的所有權屬于國家，則證中“林地所有權”一欄應填“國有”，如屬于遷入地移民集體所有，則應填該移民集體的名稱。

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[關鍵詞] 土地征收 公共利益 補償 程序

近年來,全國各地因土地征收問題引起的各類不斷發生,農民上訪也很大程度集中在土地征收問題上,大規模的土地征收已經嚴重地影響到了社會穩定。土地征收問題在當今中國社會已經變得越來越突出,而土地征收所反映的社會問題和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我國的土地征收制度存在著非常嚴重的不規范現象,這些現象雖然紛繁多樣,但主要反映了我國土地征收中的三個深層次問題:土地征收的公共利益目的性問題;對農民的補償問題;征收要履行的程序問題。

一、制度設計缺陷導致征收的公益目的性被嚴重濫用

1.土地制度的設計存在缺陷

《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”該法第43條第1款又規定:“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅,經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(鎮)公共設施和公益事業建設,經依法批準使用農民集體所有的土地除外。”該條第2款又規定:“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”

依據《憲法》、《土地管理法》、《物權法》的規定,土地征收的理由只能是為了公共利益目的,私人或商業用地建設是不能通過征收集體土地進行的。但是“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出現了不協調的兩處規定。也就是說法律并未限定死“任何單位和個人進行建設需要使用土地的,如商業用地,不得使用土地征收手段。”

這就導致為了非公共利益的需要而征地的現象普遍存在。而基于現實情況,飛速城市化進程需要大量的土地作為建設材料,而農村集體土地又不能直接進入市場流轉,這種土地制度設計上的缺陷必然會導致實踐中為了經濟建設、為了非公共利益而征收集體所有土地。

2.公共利益條款被地方政府濫用

在土地征收的實踐中,是否征收、如何征收、征收何處均由地方政府主導,法律對公共利益的范圍又未作任何界定,地方政府往往隨意找個促進經濟發展、解決就業問題或改善城市環境的借口以實現征收。而基于政績考量或不正當的權力尋租,地方官員們就將征收的土地用于商業目的了。譬如搞房地產開發,譬如設立經濟開發區。更為吸引他們熱衷征收土地的原因還在于大量的土地出讓金極為增加財政收入。國務院發展研究中心的調查表明,在一些地方,土地出讓金收入占地方財政預算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益條款幾乎形同虛設,被地方政府嚴重濫用。

日本在1951年頒布了《土地征收法》,該法第3條列舉了35種可以征收土地的情形或理由,這些情形基本限定在關系國家和公民利益的重大事項內。這些基本情形包括:依據道路法進行的道路建設;以治水和發展水利為目的在江河上設置的防堤、護岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設施;國家和地方團體進行的農地改造與綜合開發所建的道路、水渠等設施;鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫院、墓地、公園等設施。相比于日本,我們在這一方面落后了近六十年,我國的土地征收法律對于公共利益條款的規定是如此的模糊,這就導致這一條款在法律適用上的不具有可操作性,淪為地方政府濫用征收權的極好借口。地方官員動輒聲稱為了人民的公共利益,為了整個城市的發展,而其行為沒有規范的法律條款約束,最終導致土地資源的浪費和人民權益的嚴重傷害。

二、土地征收的補償機制不健全導致農民權益損害

按照我國《土地管理法》第47條的規定:“征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。征地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍。征地的安置補助費,按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數,按照被征地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,最高不得超過被征收前3年平均年產值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準,由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準,由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地,用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。依照本條第2款的規定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省、自治區、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。國務院根據社會、經濟發展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”

首先,土地征收的補償標準是依照被征收土地的“原用途”。原用途是無法正確反映土地價值的,按照“原用途”補償標準制定的“產值倍數法”進行計算也不能反映土地的增值價值。這種補償的標準過低,沒有反映出土地的真正價值,農民的生活沒有因為土地被征收而有所提高,反而是失去了賴以生存的衣食保障,這是不公平的。總之,我國集體土地征收的補償是一種不完全補償,而且這種不完全補償是一種較低層次的補償。

其次,我國土地征收的法律中缺乏必要的補償原則。2004年通過了《憲法修正案》第20條,規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”隨后,《土地管理法》第2條第4款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”但兩部法律都未規定土地征收的補償原則,而美國、英國、德國、法國、日本等國以及我國臺灣地區的憲法中都對土地征收補償的原則做出了明確規定。通常來說,世界各國基本都采用公平補償原則,而我國對此卻未作一字限定。

再次,還存在著補償標準計算方式不合理,征收補償范圍較窄,各地補償標準不統一等問題。

三、土地征收的過程缺乏嚴格、規范的程序保障

1.土地征收程序仍不夠細致完善

1999年1月1日實施的新《土地管理法》及其實施條例、國土資源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告辦法》、國土資源部2004年1月9日的《國土資源聽證規定》等法律法規對我國土地征收的程序做出了若干規定,依據《土地管理法》及其配套法規、規章,農村土地征收大致包含如下程序:(1)擬定征收土地的方案并報上級政府審查批準。擬征收土地所在地縣、市人民政府或其土地行政主管部門擬定土地征收方案,內容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范圍、地類、面積、地上附著物的種類及數量,征收土地及地上附著物和青苗的補償,勞動力安置途徑,原土地的所有權人及使用權人情況等。(2)征收土地方案公告和征地補償登記。征收土地方案依法定程序批準后,由縣級以上人民政府予以公告。被征收土地的所有權人和使用權人應當在公告規定期限內,持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。(3)制定征地補償安置方案并公告。縣、市人民政府土地行政主管部門制定征地補償、人員安置及地上附著物拆遷等具體的方案,并予以公告。有關政府部門應聽取被征收土地的農村集體組織和農民的意見,國土資源部門應書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。(4)實施征收階段。征收土地補償和人員安置方案實施后,縣、市人民政府土地行政主管部門組織有關單位對被征收的土地實施征收。

2.縱觀我國法律規定的土地征收程序,我們不難發現里面存在的諸多問題

首先,我國的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的審查程序。無論是《憲法》還是《土地管理法》皆規定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是這一規定卻缺乏程序保障。《國土資源聽證規定》第19條第2項規定:“土地主管部門在報批非農業建設占用基本農田方案之前,應當書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。”但是聽證是否包含對農用地轉用公益目的要件的確認,該規定并未說明。誰來確定征收符合公共利益,行政機關單方決定這一合法前提成立之后是否需要審查,被征收土地的權利人是否可以對此提出異議?這些答案我們無法從現存法律中發現,而這恰恰是土地征收的第一關,缺少程序性的制約,公共利益條款被濫用,被無限解釋,像彈簧一樣無限伸縮也就不足為奇了。

其次,土地征收程序中土地權利人的參與機會很少,參與時間放在了最后的補償爭議階段,參與所表達的意見沒有拘束力。《土地管理法》第48條規定:“征地補償安置方案確定后,有關地方人民政府應當公告,并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”“對補償標準有爭議的,由縣級以上政府協調,協調不成的,由批準征地的政府裁決。”“征地補償、安置爭議不影響征地方案的實施。”“對土地征收的決定不服,申請行政復議的,行政復議決定為最終裁決。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的權利。可見,被征收人的意見表達對征收行為基本不具有拘束力。

再次,對違反土地征收程序的行為缺乏制裁和懲戒性規定,對違反法定程序的法律后果規定不夠明確。這導致了實踐中規避必要的土地征收程序,實施突擊征收的現象大量存在。不遵守法定程序,強行施加給農民較低的補償標準,不給予農民知情權和參與權,最后導致土地征收中的矛盾、沖突不斷,農民上訪、申訴事件層出不窮。

四、結束語

由于我國法制建設的不完善,在土地征收中反應的問題多如牛毛。但筆者認為如上三類問題是最棘手和最關鍵的問題,解決了這些問題才能較好地規范我國的土地征收法律制度,使之良性、有序發展。

參考文獻:

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[5]王衛國.中國土地權利的法制建設.北京:中國政法大學出版社,2002.

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關鍵詞：失地農民；征地補償；法律構建

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）01-0193-02

隨著我國城市化進程的推進，道路交通、能源建設、工業同、大學城、商業區、住宅樓等建設項目的實施，大量農村土地被征收，導致失地農民激增，其生活無法得到保障。因此，有必要重新審視我國土地征用法律規定的不足，從而構建一個能夠有效保護失地農民權益的法律制度。

一、當前農民失地現狀分析

《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第2條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”第47條規定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。此外《農業法》、《土地承包法》、《土地管理法實施條例》、《土地復墾規定》等相關法律法規為農村土地征收提供了法律依據。

國土部2008年頒布《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》初衷是為了確保18億畝耕地的紅線，其核心是實行“增減掛鉤”，將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。此辦法一出臺，立馬帶來了巨大的負面效應。

據估計，目前全國失地農民的數量可能超過2000萬人。民進中央參政議政部副部長聞連利認為“隨著我國城市化和工業化進程的加快，農村集體土地被大量征用，失地農民作為農民中的一個特殊群體，數量迅速擴大。失地農民數量增加所引起的后果是非常嚴重的，這些失地農民成為三無農民（無土地、無工作、無社保），因征地引發的、惡性事件頻發，給社會的穩定和政府形象造成了惡劣影響。

二、農民失地的法律原因分析

（一）對失地農民權益保護的法律規定籠統

《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第8條第2款規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，這在法律上賦予了農民集體土地所有權。

但法律認定的“集體”包括鄉（鎮）集體、村集體和組集體，農地到底屬于哪級集體所有，相關法律沒有作出明確規定。并且在實際操作過程中，征收補償往往被各級政府、村委會以及集體經濟組織通過各種名義克扣，嚴重侵害了失地農民的合法權益。

土地征收過程中的另外一個問題就是：既然集體組織是農村土地的所有人，其在土地的征收過程中應當起著主導作用，但是在征收的過程中，國家基本是通過行政手段。自上而下的進行征收，導致集體經濟對自己的土地沒有參與權和話語權。

（二）對農民土地征收程序的不合理

根據2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第14條規定：健全征地程序：農民的承包經營權受保護，享有征地前的告知權、聽證權以及征地補償機制和糾紛的解決機制的保護，但是實際上，由于具體的實施措施不明確，農民得不到應有的法律保護。

（三）土地補償和收益分配的不合理

對于土地補償問題，《土地管理法》第47條雖然明確規定了土地征用的補償標準，但這種補償標準難以正確體現地塊的級差地租及各地不同的經濟發展水平。

對土地收益分配和管理問題，《土地管理法》實施條例第26條規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，因而農民的得到的補償十分有限。

三、國外對失地農民法律保護的做法

（一）強調公益目的

19世紀英國的《強制征購土地法》確認了土地的使用目的必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”，也就是征收項目帶來的利益要遠遠超過被剝奪土地的人所受到的損失。

大陸法系的德國，更加注重征地的公益性，在進行土地征收前要進行征收公益性審查，其土地征用主體被嚴格限定為地方政府和依法取得公益建設的單位。為防止土地被任意征用，實現土地資源優化配置，征地主體要從整體上考量如何最佳利用土地和保持總量平衡。

（二）嚴格征地程序

英國在征地程序方面，首先要召開一個是否動用征地權利的調查會，聽取各方的意見，并指定一位獨立督察員進行評估。接著由獨立督察員將評估意見向國務大臣報告，最終由國務大臣確認此項目是否適用《強制征購土地法》。

美國憲法第五條修正案規定：“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”從而可以看出，土地征用必須具備三個要件：正當法律程序、合理補償和公共使用。

（三）征地安置補償的市場化

許多國家的征地補償是建立在市場化的基礎之上的，也就是說，征地補償以市場價格為基準。土地征用費相當于土地價值，按照征用時的市場價格給足補償；土地賠償金是對土地權利人因征用而造成的經濟及其他損失的補償。

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關鍵詞：城市化進程 ;耕地保護; 對策

Abstract: This article discusses the difficulties faced by the problem and farmland protection analysis of land use in the presence of the current urbanization four countermeasures should be strengthened in the urbanization of farmland protection.Keywords: urbanization; farmland protection; countermeasures

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A文章編號：2095-2104（2012）

國家經濟社會快速發展，城市化水平的不斷提高，大批農村剩余勞動力進城并轉變為城鎮人口，推動了大批新城市的建設，同時隨經濟社會的發展，原有城鎮需要調整產業結構，進行現代化建設和舊城更新改造，既要建設，又要吃飯，加強土地合理使用，耕地的保護措施，將是我國未來城市化建設的重中之重。

1 當前城市化進程土地利用所存在的問題

1征地范圍過寬，導致大量耕地被無端占用

我國土地管理法規定，國家為公共利益可以將農民集體所有的土地征為國有，然而，公共利益的界定過寬，導致大量的耕地被占用。另外對于農民是否擁有土地歸屬權，繼承權，支配權等問題，仍沒有給出明確解釋和說明并具有些地區種糧的經濟效益偏低，農民淡化對土地的依賴。當政府要將耕地作為城市擴展的建設用地且答應給予農民相應補償時，耕地被征收所帶來的暫時好處被擴大化。而我國人口不斷增長，根據國家人口和計劃生育委員會的研究成果，人口總量達到約16億峰值后才能開始緩慢下降。我國人口有增無減耕地卻在年年減少。十幾億人中的吃飯問題，可是一個不可忽視的大問題。

2 城市土地利用中耕地閑置情況浪費嚴重

城市土地利用受利益分配機制不合理，政策引導不到位等因素的影響，土地資源粗放浪費的現象很突出。一些地方片面追求經濟增長指標，為了短期內提高政績，不惜以犧牲耕地資源為代價，盲目招商引資投入項目，擴大城市規模，違規建設各類開發區，經濟園區，大量無序占地造成大量的耕地閑置浪費。美國加州1965年頒布一項法規將土地管理從地方政府收歸州的國土管理機構，減少了許多問題，而我國的土地直接歸各地方政府管理，同時因為經濟利益驅動和干部選拔任用管理體制上的不完善等問題，致使許多政府不僅未盡守土地之責，相反利用職權大量浪費耕地，1.幾年前，許多地方用地都是“先上車，后買票，”經過多次查處和整治，近年來雖有所好轉，未批先用現象但仍然存在，甚至有些地方政府“零地價”出讓工業用地。據前幾年統計表明，僅全國各地開發的土地閑置率就達43%。地方政府視投資者為“上帝”只要能引進項目，要用什么地方，用多大的地方都一應滿足。2.土地出讓全部交由地方政府使用管理后，地方政府在經營性用地這一塊是想方設法多征地，多出讓，多收益，“土地財政”為地方建設立下了汗馬功勞，早在《土地法》問世前國家就多次強調保護耕地，但幾十年來，各類開發區遍地開花，各地城市新區建設你追我趕，一方面耕地保護口號，喊得山響，另一方面卻在鯨食大量耕地搞建設。3.被處理的干部今天處理，明天挪個位置繼續干“革命”工作。

2 城市化進程中保護耕地的幾點措施

2.1規范征地范圍，合理經濟補償，嚴把項目投資立項關，加強供地管理

規定政府只有充分證據證明是為了公共目的才可以征地，政府征地只能用于政府辦公，公立大學，市政，軍事設施等，合理經濟補償，包括財產的現有價值和財產未來盈利的折扣價格，相關部門在項目立項時，要把嚴關卡，絕虛報現象發生。對項目建設過程中，投資強度是否達到標準，監督到位。政府相關職能部門對征地后，供地供給后的管理要加大力度以免造成大量耕地被浪費。

2.2 大力宣傳和完善土地管理法

在耕地保護方面空白，要加強土地管理法律法規的宣傳，不僅要注意宣傳對象還要注意宣傳內容，讓干部都知道，耕地是我們的生命線，耕地是衣食父母，沒有了耕地，就沒有了衣食父母，要將耕地不斷減少與人口不斷增加結合起來宣傳，要廣泛開展全社會的輿論監督。開通各種渠道。群眾力量是最強大的，將耕地保護置于社會監督之下，這樣必然取得一定的保護效果。要增加土地管理法律法規的嚴肅性。建議今后從國家到地方及各級部門不要再出臺與法律相違背的政策文件，有法必依，違法必究。嚴格界定“公共利益”的范圍，可參照《國土資源部劃撥用地目錄》來確定公共事業用地范圍，從而限制那些美其名曰為了“公共利益”而用得過濫的“征地權”，我國要繼續從用途管制角度出發，科學制定土地利用總體規劃，確定城市增長邊界，邊界內土地在某一特定時期內轉變為城市用地，之外的土地一直都不能為城市用地。

2.3調查合理利用城市存量土地潛力

城市的發展建設要立足我國的基本國情和社會經濟發展水平，更多的通過實施舊城改造，確定以內涵為主的城市發展方針，充分挖掘城市存量土地潛力，加強基礎設施建設，提高土地容積率，產出率，增加城區容量，搞好城市規劃，堅持城市建設不求最大，只求最佳的原則。利用市場機制不斷調整區域城市結構，城市用地結構和用地布局，考慮城市，集鎮相互協作，取消重復設置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費，把粗放型土地利用方式轉變為集約化經營土地，為實現耕地總量動態平衡目標服務。

2.4 緩解城市化建設與耕地保護之間矛盾，集約化利用土地，從而擴大耕地面積。

篇9

建設用地為何要“增減掛鉤”?按照《土地管理法》的規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。城市面積要擴張，必須從農村獲得足夠的土地，將農業用地轉為建設用地。城市只有在獲得用地指標之后，才可以將這些農業用地變為建設用地，成為城市的一部分。

但是地方政府的建設用地，并不是由本級政府決定。城市要發展成什么模樣、發展成多大規模，其決定權并不在于所在城市居民手中，也不在本級政府的權力范圍之內，而是受制于上一級政府：按照《土地管理法》第21條的規定，“土地利用總體規劃實行分級審批。”同時，為了保護耕地，《土地管理法》特定規定土地利用總體規劃一旦確定，就必須嚴格執行。

不過計劃不如變化，上―任政府在編制土地利用總體規劃時，怎么會想到5年后的發展?因此掛一漏萬是難免的事，尤其是在經濟迅猛發展、城市化進程高歌猛進的今天更是如此。一地難求已經成為遏制城市化發展的重大瓶頸。因此，獲得足夠多的建設用地指標，已經成為各級政府父母官的頭等大事。

如何獲得用地指標?在十年前，浙江省出現了跨地區的用地指標轉讓制度。原因很簡單：各地經濟發展水平不一，發達地區對建設用地需求強烈，而不發達地區則可能有多余的建設用地指標。因此，發達地區就向有用地指標的地區購買指標。以杭州為例，僅從2001年至2004年，杭州就從上虞、紹興、衢州等地高價買下了將近30萬畝建設用地折抵指標。但是這種跨區域間的用地指標轉讓在近幾年來已經幾近絕跡，原因可能有兩點：一是各地政府都認識到，土地用地指標是個績優股，今天賣了，明天可能就要以更高的價格買回來，甚至再也買不回。為了各地的發展大計，地方政府再也不隨便賣用地指標。由此導致交易無法繼續。而另一個原因可能是，這種“上有政策、下有對策”的做法讓上面很不喜歡，因而就被叫停。可以作為證據的是，2008年，國務院辦公廳曾經專門發文，嚴令禁止地方借農民集體所有建設用地使用權流轉、土地整理折抵和城9建設用地增減掛鉤等名義，擅自擴大建設用地的規模。

城鄉建設用地增減掛鉤制度就在此背景下出臺。按照國土資源部的規定，所謂的“增減掛鉤”是指“依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱項目區)”。也就是將農村建設用地與城鎮建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮可對應增加相應面積建設用地。地方政府歡迎這個制度是可以理解的。以河北省為例，2009年需要新增用地約為21萬畝，但國家指標只有17萬畝。而通過“增減掛鉤”的新民居工程將為該省增加建設用地50多萬畝。

但是從目前來看，這場圍繞獲得用地指標為最終目標的制度創新并未給當地農民帶來多大的收益。首先，受勞動技能所限，絕大多數被迫上樓成為居民的農民并不能夠適應城市生活；其次，這種以跑馬圈地為目標的城市化并不能真正帶來就業；再次，由于征地補償制度所限，農民無法獲得公正的補償，喪失土地這一基本的生產資料之后，他們成為了城市的赤貧一族。

篇10

一、我國集體土地流轉的現狀

我國現行的國有與集體“兩種產權”制度形成了兩個分割的土地市場。現行《土地管理法》明確規定禁止農村集體所有土地使用權流轉用于非農業建設。但早在20世紀80年代，我國經濟發達地區就普遍以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地，集體建設用地的隱形市場實際上早就客觀存在。現在隨著全國城市化進程地不斷加快，城市郊區、縣城、中心集鎮，大量的集體土地進入市場已成為不爭的事實。但這些現象與現行集體建設用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》對集體建設用地使用權的相關問題進行了規定。該《辦法》在全國第一次對集體建設用地的流轉范圍、用途、流轉的程序和流轉后的收益及法律責任等問題都作出了具體明確的規定。但在全國范圍內適用的法律法規至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農村集體土地的流轉一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉存在的問題

（一）集體土地所有權的歸屬不明

在與土地集體所有權相關的法律制度框架中，集體土地的產權主體并不明晰。中國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農業法》等重要法律中都有明確的規定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規定中卻沒有予以明確的指出。《憲法》中，集體土地產權被籠統地界定為集體所有。《民法通則》第74條第2款規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村民合作社等集體經濟組織或村民委員會經營管理。已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有。在《農業法》中則被界定為鄉（鎮）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”由此可見，集體土地所有權的主體有三種形式：鄉鎮農民集體經濟組織、村民集體經濟組織、村內農業集體經濟組織，可以簡稱為“鄉鎮、村、組”三級。

（二）法律對農村集體土地流轉的規定嚴重滯后

對于集體土地流轉，目前沒有專門的法律法規，惟一涉及土地分類、用途、規劃等相關的法律，是1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》。該法第63條明確規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”據此，農民集體所有的土地，無論耕地還是集體建設用地，都必須通過征收轉為國有后才能出讓。這意味著，農民實際上并沒有對集體土地的處分權，當然也就沒有土地財產權，所以無法獲得土地出讓的收益。該法第43條第一款規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅，經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。第二款規定：“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地。”這些法律條文嚴格限制了集體土地非農建設的使用范圍，只允許農村集體經濟組織自建自用。即集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地辦企業或者建住房，但是不得出讓、轉讓或者出租集體土地使用權，也就是說，集體建設用地向本村鎮以外的企業和個人的流轉行為是法律明文禁止的。而現實中，大量集體土地通過出租、轉讓、合作、入股等方式流轉到農村集體經濟組織以外的企業和個人使用的情況比比皆是。尤其是近幾年來，各地通過集體土地流轉用于工業園區建設和城鎮建設，已成為當地經濟發展和城市建設的重要組成部分，經濟發展和用地矛盾十分突出。

（三）當前我國的農地征用制度不合理

國家為了公共利益需要，采用行政手段強制征收集體土地，并給予一定經濟補償。從行政法的角度而言，在土地征用這一過程中，國家行使的征用權并非私法意義上的權利，而是公法意義上的權力，是依據國家或行政管理權行使的在市場經濟的今天，有些地方政府常利用法律對“公共利益”無嚴格界定這一漏洞，動輒以公共利益為借口，大包大攬本應由社會或市場主體（包括國有企業）來完成的事業，利用自己手中的公權力，隨意低價征用農地然后高價出讓從中牟取暴利，甚至中飽私囊，而失地農民卻得不到應得的補償或補償很少，引發了諸多矛盾。

三、對集體土地流轉進行改革的幾點思考

（一）合理配置土地資源，推進集體土地制度改革，允許集體土地進入市場

土地作為要素市場特殊商品，應通過市場機制調節和配置。一是按照土地效益最大化的原則合理配置土地資源；二是通過市場機制實現土地的價格和價值相符。集體土地進入市場，對充分發揮農村集體土地的資產效益，加快形成土地資源的市場配置機制具有推動作用。

（二）切實保障農民的土地財產權，賦予集體土地與國有土地同等權利

保留農村集體土地所有權，允許集體土地在符合條件的前提下，直接進入市場流轉，為實現集體土地和國有土地同等權利，建立統一、規范、有序的城鄉一體化的土地市場體系，為全面推行集體土地流轉并將之納入規范化、制度化軌道奠定法律基礎。

（三）集約節約利用土地，加強總量控制與用途管制，規范農村集體建設用地的流轉

集約節約利用土地資源是國家指導土地開發利用的基本方針，也是集體土地流轉必須遵循的基本原則。要通過經濟、行政、規劃等手段和措施，改變農村土地粗放、無序、低效的狀況，促進土地的節約集約利用。在允許集體土地進入市場的同時，還要通過集體土地供應的總量控制以及土地利用總體規劃和城市總體規劃，并將集體土地供應指標納入年度供應計劃等手段來規范。

（四）完善集體土地流轉的相關法律法規，確保國家土地政策的更好銜接

首先，從根本上改變土地制度的二元性。我國法律將土地分為國家所有和集體所有，這兩種所有權在所有制基礎上是相同的——均為公有制。既然國家土地所有權上可以設定建設用地使用權，且建設用地使用權可以依法流轉；邏輯上的推論應是集體土地所有權上亦可設定集體建設用地使用權，且集體建設用地使用權亦可依法流轉。

其次，建議修改《土地管理法》，制定規范農村集體土地進入市場。我們必須正視《土地管理法》禁止集體建設用地出租、轉讓的條款已完全滯后于農村土地市場的現實，這一滯后不僅降低了法律的權威性，也不利于保護集體土地所有者和使用者的權利，妨礙了正常的交易活動，去除這一禁止性條款已成必然。在這個問題上廣東省已經給我們做出了表率，允許集體土地出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。