導語：如何才能寫好一篇如何深化司法體制改革，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

堅持問題導向，積極穩(wěn)妥推進，是上海法院進行司法改革試點工作一以貫之的方法和路徑。

改革之初，上海高院黨組堅持首抓思想發(fā)動，通過座談交流、動員答疑等多種形式，形成共識凝聚力量。

與此同時，上海法院注重深入調研。他們廣泛開展抽樣訪談、抽樣調查、問卷調查等實證調研，并先后召開了有法院干警、特邀監(jiān)督員、特邀咨詢員、人大代表、政協(xié)委員、律師界代表等參加的專題調研座談會150余場，梳理出100多個問題，完成了《審判權運行機制行政化的相關情況》、《法院管理行政化的相關情況》、《審判權力運行機制存在問題的分析報告》等專題報告，在此基礎上，歷經34稿形成了《上海法院司法改革試點工作實施方案》，使其更接地氣，更有針對性和操作性

在試點法院經驗基礎上，上海高院至今已先后制定了《上海法院人員分類定崗實施方案》、《關于改革和完善審判委員會工作機制的意見》等改革配套制度30余項，從而為即將在全市法院全面推開的司法改革奠定了基礎，提供了遵循。

毋庸諱言，在改革推進過程中，還有不少困難和問題需要解決。據郭偉清介紹，接下來，市高院將主要從頂層設計、案多人少的矛盾、法官的素質能力、依法獨立公正行使審判權和加強審判管理權、監(jiān)督權的關系、完善法官日常審判工作業(yè)績考核、隊伍結構性調整與法院工作穩(wěn)定性連續(xù)性問題、加快推進人員分類改革與確保隊伍穩(wěn)定等七個方面入手，加強探索創(chuàng)新，建立和完善相關工作機制。

“我們堅持遵循司法規(guī)律，堅持實事求是，說真話、報實情，向有關部門提供真實可靠的第一手材料。”郭偉清介紹說，司法體制改革是政治體制改革的重要組成部分，事關全局，政治性、政策性很強，必須通過頂層設計，自上而下有序推進。如主審法官、法官助理的設置，跨行政區(qū)劃法院的設立等改革措施，都是司法改革中的重大改革，在實踐中可能會碰到許多新情況、新問題。還有即將推出的以審判為中心的訴訟制度改革、變立案審查制為立案登記制等重大改革，也亟待加強頂層調研和指導，使改革措施與立法、修法同步進行。

案多人少的矛盾多年來一直存在，以2014年為例，上海法院法官年人均結案達到158.74件，是全國平均數的2.2倍，同比增長了27.66件，增幅為21.1%。如果按照法官33%的員額比例計算，2014年上海法院法官人均結案將達到185.5件，法官工作負荷已近極限。隨著上海經濟社會發(fā)展以及法院立案審查制變?yōu)榈怯浿疲讣盗窟€可能進一步攀升，法院案多人少矛盾將進一步凸顯，亟需探索建立科學的人員補充機制。

審判權力運行機制改革實行后，法官的擔子更重、責任更大。當前，還需要通過提高法官的準入門檻和選拔條件，強化法官的職業(yè)化、專業(yè)化能力建設，不斷提升法官依法公正履職的能力和水平。

郭偉清強調，在審判權運行機制改革中，如果簡單地將審判權的“獨立”行使等同于“孤立”行使，將“去行政化”等同于“去管理”，就可能會因為審判權缺乏必要的監(jiān)督制約帶來法律適用不統(tǒng)一、案件審理質量下滑、廉政風險等問題。因此，必須要進一步明確院、庭長審判管理職責，規(guī)范審判管理權行使方式，形成審判權與審判管理權、審判監(jiān)督權的相互監(jiān)督、相互制約，確保司法的公正、高效。

建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度，在深化司法體制改革中居于基礎性地位，是必須牽住的牛鼻子。人員分類管理改革全面推開后，如何建立完善科學合理、符合審判規(guī)律的績效考核方式及與之配套的法官員額退出機制，確保法官責、權、利相統(tǒng)一，也是亟待重點研究的課題。

篇2

10月27日，早聞其聲，不見其文的《人民法院第二個五年改革綱要2004―2008》(以下簡稱“二五綱要”)終于正式出臺。“二五綱要”是繼1999年《人民法院五年改革綱要》之后，最高人民法院的又一個綜合性改革文件。

早在2002年4月成立的“二五綱要”起草小組歷時兩年，數易其稿，在2004年4月將草案下發(fā)各高級人民法院征求意見。此后又召開最高人民法院特邀咨詢員會議、全國高級法院院長座談會、最高人民法院咨詢委員會等會議討論了這個基本定型的草案。

但是，為了使“二五綱要”成為貫徹落實中央司法體制改革部署的具體舉措，最高人民法院沒有按計劃于2004年這一文件。

2004年底，中央關于司法體制和工作機制改革的部署出臺后，起草小組根據中央的精神又反復對“二五綱要”草案進行了全面修改，使它真正成為貫徹黨的十六大精神，落實中央司法體制改革方案，系統(tǒng)部署法院改革的一個綱領性文件。

“二五綱要”涉及“改革和完善訴訟程序制度”、“改革和完善審判指導制度與法律統(tǒng)一適用機制”、“改革和完善執(zhí)行體制與工作機制”、“改革和完善審判組織與審判機構”、“改革和完善司法審判管理與司法政務管理制度”、“改革和完善司法人事管理制度”、“改革和完善人民法院內部監(jiān)督與接受外部監(jiān)督的制度”及“繼續(xù)探索人民法院體制改革”八個大項，共50條。

其中關于最高院收回死刑復核權、改革等方面的內容迅速成為媒體和公眾關注的焦點。

“既要改革，又要穩(wěn)步前進，這與中央的改革部署是同步的。‘二五綱要’向司法現代化邁進了一步，方向是對的。”參與此次最高院專家咨詢會議的中國政法大學教授陳光中在接受《望東方周刊》采訪時，對“二五綱要”給出了積極的評價。

擺脫地方行政部門干擾辦案

在“二五綱要”的第48條中提到：“改革和完善人民法院經費保障體制，探索建立人民法院的業(yè)務經費由國家財政統(tǒng)一保障、分別列入中央財政和省級財政的體制。研究制定基層人民法院的經費基本保障標準。”

地方法院現行的財務體制是，辦案經費歸地市一級政府劃撥，給法院的獨立審判造成了障礙，特別是一些行政案件、涉及當地稅務部門的案件更是難以秉公執(zhí)法。給地方法院穿小鞋、降低預算的事件屢見不鮮。

“如果財務制度的改革目標可以實現，有助于法院審判擺脫地方保護主義的影響。”陳光中認為，“將財務費用都集中到中央，難度非常大，因為各省之間貧富不均。但若以省為單位，實現中央及省的兩級管理，難度將會減小。”

近日最高人民檢察院印發(fā)的《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》中，也提出要探索建立人民檢察院的業(yè)務經費由國家財政統(tǒng)一保障、分別列入中央和省級財政預算的制度。

最高檢在此問題上，顯得有些謹慎。10月25日，記者致電最高人民檢察院宣傳部，一位負責人告訴《望東方周刊》，最高檢印發(fā)的實施意見也僅僅是最高檢對未來改革方向的一個思考，目前，并沒有任何實質性的舉措，所以，他認為“沒有什么可以炒作的價值”。

這一說法在基層檢察院也得到了印證。上海市人民檢察院的一位負責人也承認，到目前為止，他們也沒有收到最高檢關于這方面改革的任何正式文件，“我們關于這一點知道的和普通老百姓一樣多，沒有更多實質性的內容提供。”

他同時表示，關于這樣的改革，檢察院方面也一直在討論，認為這是司法改革的一個內容，學界已經討論了好幾年，但是，未來是不是要這樣還很難有一個明確的說法。

廣東國暉律師事務所律師彭湃對此條目標比較悲觀，他對《望東方周刊》說，財政權是干擾司法的因素之一，更多的干擾還來自領導的“條子”和“招呼”。

“如果中央支持，下決心改革財政保障制度，改革難度會減小，就能逐步實現改革目標。”陳光中表達了他的樂觀。

能否在明年下半年收回死刑復核權

在“二五綱要”中的第二條提到：“改革和完善死刑復核程序。落實有關法律的規(guī)定和中央關于司法體制改革的部署，由最高人民法院統(tǒng)一行使死刑核準權，并制定死刑復核程序的司法解釋。”

最高院醞釀收回死刑復核權從1996年《刑事訴訟法》修改時便已開始。當年，最高院派員到東北和華東地區(qū)進行調研，大部分省市的法院都表示希望最高院能盡快收回死刑復核權。但因面臨的困難巨大，這一拖就是九年。

在這九年中，由于死刑案件歸屬中級人民法院一審，高級人民法院是死刑案件的二審法院；而高級法院對部分案件同時享有死刑核準權。同一個法院幾乎不可能對同一個案件做出兩個不同的判決。這樣，死刑復核程序就形同虛設。而各地方法院對判處死刑的標準可能不一致，同樣的罪行在此省不判死刑，換到彼省卻要判死刑。

“最終決定將死刑復核權收回，是中央下了決心。”中國人民大學刑訴法教授陳衛(wèi)東對《望東方周刊》說，“隨著對人權保障不斷重視，死刑成為一個敏感問題，是我們人權外交的重要內容，體現了我國司法的進步。”

“死刑復核權的收回，也是我和同事們最近議論的熱點。”最高院的一位法官對《望東方周刊》說，“實際的工作不僅書面上一兩句話那樣簡單。”

“收回死刑復核權，意味著增加數百人的工資、福利待遇、辦案的場所也要擴大，新增規(guī)模將相當于一個省高級法院。已經基本能確定的是，將在原來的刑一庭、刑二庭再增加三個刑事法庭，擴大到刑五庭。將從各個省高級法院抽調五到七名法官，總人數可能大大超過100人。現在，領導已經選定，個別人已經來上班子，但我估計最終實現收回目標恐怕要到明年下半年。”

除了硬件上的困難，更大的難點是死刑復核程序的細化。例如，死刑復核應是書面審理還是開庭審理?復核程序的啟動是由高級法院上報，還是被告人上訴?是否需要設定審限、合議庭的組成方式?被告人在死刑復核程序中辯護權如何保障?“這些問題現在都已經有了初步的方案，但還要經過反復的討論。”陳光中說。

“收回死刑復核權。要做的工作不僅僅是收回本身。對一審、二審的工作也提出了高要求。現在一審、二審的審判質量不高，全國的證人出庭率不足7％，這些都將為死刑復核帶來巨大的壓力。”陳光中說。

前不久最高檢檢察長賈春旺主持召開會議，專門討論了檢察機關如何介入死刑復核程序，處于什么位置，以什么身份等。會上形成的共識是：作為法律監(jiān)督機關，最高檢應當介入最高院的死刑案件復核程序。不過，目前最高檢還沒有和最高院協(xié)商形成最后意見。

審判方式的重大變革

此次“二五綱要”從短期看，熱點是

死刑核準權的收回：但若從長期看，則應該是整個審判方式和架構的變革。

在“二五綱要”中“改革和完善審判組織與審判機構”的部分中提到：這一領域中將采取的改革措施主要包括：改革審判委員會的組織制度和程序制度，完善審委會審理案件的程序，審委會委員可以直接組成合議庭審理重大、疑難、復雜案件或者具有普遍法律適用意義的案件；建立法官依法獨立判案責任制，要求院長、庭長參加合議庭審理案件，逐步實現合議庭、法官負責任；健全人民陪審員管理制度。

“大部分內容我同意，但將會議制改為審理制的效果，我覺得還要在實踐中觀察。”陳光中說，“若改為審理制則構成了兩次審判，因為審理即意味著要聽取控辯雙方的意見，等于重新開庭。另外，這在法律上也沒有依據。”

陳光中在對審理制提出質疑的同時，也分析了最高院將會議制改為審理制的可能動因：平衡控辯雙方在法庭中的力量。提到：“落實人民檢察院檢察長或者檢察長委托的副檢察長列席同級人民法院審判委員會的制度。”

陳光中對這一點提出了異議：“檢察院的檢察長列席同級人民法院審判委員會的制度在《人民法院組織法》中有過規(guī)定，但是過去一直沒有落實。副檢察長列席，防止審判不公正，加強法律監(jiān)督，這沒問題。

“我擔心的是，檢察院的檢察長列席同級人民法院審判委員會，會造成控辯雙直接帶到法庭，但法院可能不能平衡采納律師和公訴人的意見。因而，辯方列席的問題就亟待解決，這大概也是最高院將會議制改為審理制的原因之一。”

在“二五綱要”提到的司法改革熱點之外，陳光中認為還有行政案件的審判改革、法院人事制度改革等內容沒有在綱要中體現出來，“人事問題還是比較虛”。

司法改革任重道遠

“過去的五到十年間，中國司法確實得到了快速發(fā)展。特別是法律工作者的觀念發(fā)生了很大的轉變。”最高院的這位法官對《望東方周刊》說。

“現在，法官已經漸漸接受了現代的司法理念，比如‘司法獨立’。這在15年前，甚至五年前都沒有得到法院內部的共識，還有人在問司法為什么要獨立，而現在，在座談會上、學術論文中有關這方面的討論已經很常見了。”該法官認為，“還有其他一些現代司法理念，比如，司法中立、控辯雙方權利平等、司法功能的有限性、罪刑法定、無罪推定等等，也都是近年才慢慢得到普及和強化的。”

進入本世紀以后，法院的程序意識加強，越來越重視庭審，對于程序上的違法偵查，法院也敢于認定，慢慢地實現從以偵查為中心向以審判為中心轉變。如今，法官改變了過去重實體，輕程序的觀念，在審判工作中漸漸重視人權，更加注意保障各方當事人的權利。

在認可中國司法有了很大進步的同時，“一五綱要’’也被指出了其部分目標二審多數不開庭，一審多數不傳證人。證人的筆錄在法庭上念念就算完，即使被告認為不符合事實，也無從對證。而在‘二五綱要’中，這一點都沒有再寫進去，現在證人出庭還是大問題。”陳光中說。

篇3

關鍵詞：輿論監(jiān)督；審判獨立；司法權威

近年來，隨著民主法治進程的推進，人們積極通過行使言論自由權對司法審判活動進行監(jiān)督。司法審判不會永遠完美，但忽視司法審判則永遠不會接近完美。正因為有不完美的存在，所以才需要輿論合理合法的監(jiān)督，但輿論過度干預司法審判已經破壞了法官法律思維的專業(yè)性和嚴肅性，嚴重影響了司法權威的樹立。在十八屆三中全會后，司法體制改革全面深化的時代背景下，如何理性對待輿論監(jiān)督和審判獨立，是需要我們思考的課題。

一、輿論監(jiān)督與審判獨立的聯(lián)系

（一）兩者有相同的價值取向

輿論監(jiān)督是言論自由權和公眾知情權行使的體現。它的價值取向是在法律范圍內言論表達自由，通過監(jiān)督公權力維護社會公平公正。我國憲法的規(guī)定，人民法院依法獨立行使審判權。法院代表國家行使審判權，要求人民法院依法獨立審判的目標必須是司法的公平公正。新聞監(jiān)督與法院獨立審判都是憲法予以規(guī)定的，具有相同的法律淵源，實質內容都是反映公共意志，價值取向都是公平公正。

（二）兩者的矛盾沖突

首先，“應然正義”與“實然正義”的沖突。法律有其自身特定的規(guī)則，一個依法做出的判決，當事人雙方都可能不滿，因為司法審判是“實然的正義”，而民眾輿論要求的是“應然的正義”，雙方對事實有不同的價值追求。

其次，輿論自由與審判中立的沖突。輿論自由要求報道以及評論等自由地進行，但審判中立則要求排除輿論信息的干擾，法院獨立行使審判權。新聞媒體自然追求感性分析，與人民群眾產生共鳴，而這一特點與司法行為的程序性、邏輯性以及中立性等特點存在緊張關系。

再次，價值取向上的沖突。新聞媒體為了追求點擊率、吸引群眾眼球，而過分的介入司法審判活動，使得司法公正受到一定程度的沖擊。

二、兩者沖突原因分析

（一）新聞監(jiān)督缺乏規(guī)制

在法治國家，新聞監(jiān)督必須有法可依。西方發(fā)達國家新聞監(jiān)督立法非常完善，英美法系國家除了制定專門的法律外，還有大量的判例對新聞監(jiān)督予以規(guī)范。①而我國涉及新聞傳播的立法是不夠完善的。目前與新聞監(jiān)督有關的法律除了憲法以外，主要有《出版管理條例》、《廣播電視管理條例》等。這些法規(guī)無法應對迅速發(fā)展的新聞監(jiān)督業(yè)。

（二）用道德情感品評法律問題，給審判工作施加了巨大壓力

我國憲法第35條規(guī)定，中華人民共和國公民有言論等自由。但公民對于司法審判的專業(yè)性并不熟悉，本能地傾向以道德標準看待法律問題，尤其在網絡輿論中帶有情緒色彩的言論較為突出。②在社會主義法治社會，道德與法律在根本上是一致的。但在具體的訴訟案件中，道德衡量的結果往往與法律審判相左，甚至有時會成為司法的對立面，嚴重影響司法公正。

（三）司法權威有待加強

司法被認為是社會公平的最后一道防線。在西方發(fā)達國家，司法具有崇高的權威。例如，美國的辛普森案。而在我國，司法的這種權威尚未真正樹立。當法院終審判決作出后，很多當事人不是尊重判決，而是通過新聞、上訪等訴訟外手段繼續(xù)表達訴求。久而久之，人們對司法的信仰開始動搖，新聞監(jiān)督的權威逐漸高于司法的權威，使司法權威難以真正樹立。

三、目前平衡輿論監(jiān)督與審判獨立的有利氛圍

（一）輿論監(jiān)督環(huán)境優(yōu)化

2015年10月24日，、中國記協(xié)以新聞道德委員會試點工作為主題召開了交流研討會，全會達成一直認同，進而要求全國各省市在今年期間都要建立起省一級的新聞道德委員會。這是新形勢下加強新聞道德職業(yè)建設、優(yōu)化新聞媒體結構、加強行業(yè)自律、提升新聞工作者整體素質的重要舉措。這一制度的實施，規(guī)范了新聞媒體自身的行為，進而未新聞媒體實行監(jiān)督權創(chuàng)立合法健康的環(huán)境制度。新聞媒體行業(yè)自身建設的提升，自然為司法獨立營造了良好的新聞媒體監(jiān)督氛圍，制度挺起來了，司法官員才更能心無旁騖、公正獨立地行使審判權。

另外，國家號召全社會學習儒家文化，形成謙謙有禮、文質彬彬的社會成員風貌。這一號召有利于社會成員注意提升自己的道德文化修養(yǎng)，凈化大眾輿論語言環(huán)境，尤其是網絡言語環(huán)境。大眾行使文明的輿論監(jiān)督，會緩和劍拔弩張的司法與民怨之間的關系，也有利于防止一些投機分子搶占道義和公眾情緒的制高點，左右司法審判，即“輿論審判”現象。

（二）司法體制改革開端良好

在十八屆三中全會后，司法體制改革逐步推行開來。改革裁判文書簽署機制，獨任審判由獨任法官直接簽署；合議庭審判，由承辦法官、合議庭其他成員、審判長依次簽署。實行法官終身制，明確司法人員職責和權限，明確違法審判責任的七種情形等等，這都有利于提高司法隊伍的專業(yè)化水平，實現審判獨立。

四、關于平衡輿論監(jiān)督與審判獨立的思考

通過以上的分析可以了解到，輿論監(jiān)督和審判獨立兩者都是我國在民主進程中不可或缺的要素，在實踐中實現兩者的良性互動，和諧發(fā)展是必然發(fā)展趨勢。

（一）對社會輿論監(jiān)督的規(guī)制

輿論監(jiān)督的主體是公眾，公眾往往借助新聞媒介這一公共話語資源表達民意，只起到一定的間接作用。所以，對傳媒的規(guī)制是規(guī)制輿論監(jiān)督的核心。

首先，完善相關傳媒立法。新聞自由在我國大都是受到政策層面的，只有健全的法律才能使新聞媒體有法可依；同時，立法也可以確立媒體監(jiān)督的法律地位，進一步規(guī)范新聞等傳播媒介監(jiān)督的行為，避免出現“新聞審判”的不良現象。

其次，完善制度構建。從制度層面規(guī)范新聞記者采訪、監(jiān)督信息反饋、監(jiān)督責任追究、新聞信息更正，提高輿論監(jiān)督的整體水平。

（二）法院應固守其審判獨立的地位

從法院的角度看，應該正確看待媒體對法院的監(jiān)督，應該看到其對于審判公正方面存在不可忽視的作用。同時也采取措施完善自身建設，達到審判獨立和審判公正。

1、法院繼續(xù)深化自身改革，固守其獨立本位

首先，健全司法和職務保障制度。我國目前正在進行司法體制改革，實行審判獨立，要求人民法院行使民事審判權只服從法律，任何團體和個人對法院行使民事審判權進行干涉，要求法官依法獨立行使審判權。但是人民法院從屬于行政的體制仍未徹底改變。因此，要進行逐步深入的司法改革，政治與司法相分離，同時完善法官的職務保障制度。

其次，提高法官的職業(yè)道德素質和專業(yè)素質。在全面提高法官的素質方面，要求法官時刻保持三性：一是主動性，二是獨立性，其三是謹慎性。

2、法院應積極為大眾創(chuàng)造寬松的監(jiān)督環(huán)境

媒體監(jiān)督和審判工作都是為了在全社會追求最大值的公平與正義，都是為了維護國家裁判的公正與權威。法院的審判工作是媒體監(jiān)督的對象，媒體監(jiān)督是搞好審判工作的保障。司法機構應通過開通網上微博、網上郵箱等方式，建立與媒體和公眾對話的溝通平臺。通過這些平臺，正確引導輿論，實現輿論監(jiān)督與審判獨立的良性互動。（作者單位：沈陽工業(yè)大學研究生學院）

注解：

① 張冠楠.”媒介審判”下的司法困境[J].法學，2011，（5）：58-59.

② 黃佳鵬.網絡輿論監(jiān)督對司法過程的影響[D].哈爾濱黑龍江大學，2007：29-32.

參考文獻：

[1] 張冠楠.“媒介審判”下的司法困境[J].法學，2011，（5）：58-59.

[2] 周葉中.憲法[M].高等教育出版社，北京大學出版社，2000，12（1）：271-273.

篇4

本文是對行政管理體制改革的專題研究，主要內容是從幾個基本理念入手，分析其存在的根本性問題，并提出解決這些問題的比較現實的改革路徑和目標模式。在觀點上，本文在深入分析的基礎上明確提出不適應性是我國行政管理體制存在的主要問題；提出了行政管理體制改革的重心是行政執(zhí)法體制改革的新觀點；在分析不同行政管理體制改革的目標模式的基礎上，提出以法治政府為中心的多重目標模式。

一、當前我國行政管理體制存在的主要問題

我國的行政管理體制改革是隨經濟體制改革的進程而逐步展開的，并且經歷了一個適應經濟體制改革要求的不斷發(fā)展完善的過程。近30年來，我國的行政管理體制經過不斷地改革，取得了重要進展和明顯的成效，特別是從計劃經濟條件下的行政管理體制到適應市場經濟的行政管理體制改革方面已經有了很大的轉變。從總體上判斷，我國目前的行政管理體制基本上適應經濟社會發(fā)展的要求。但是，面對經濟社會不斷發(fā)展的新形勢和新要求，現行的行政管理體制還存在著不少問題，仍然存在不適應的地方。

(一)政府自身的視角：我國行政管理體制不適應性問題的具體表現

如果說不適應性是我國行政管理體制的主要問題的話，那么，這種不適應性究竟體現在哪些具體問題上？許多行政管理部門的同志認為，現在行政管理中的主要問題是人員編制不夠、經費保障不足、權威性不高、監(jiān)管手段不強等。主要體現在這樣幾個具體問題上。

第一，政府職能轉變還不到位，政府直接干預微觀經濟活動的現象依然存在，國有資產監(jiān)管有待進一步加強，市場監(jiān)管體制仍不夠完善，社會管理體系仍不健全，公共服務職能仍比較薄弱；第二，政府機構設置不盡合理，部門職能交叉、政出多門、權責脫節(jié)、監(jiān)督不力的問題比較突出；第三，中央和地方的關系有待進一步理順，有令不行、有禁不止和執(zhí)行不力的問題未能得到全面地解決；第四，依法行政觀念不強，有法不依、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民現象比較普遍。

同時，從理論的視角看，我國行政管理體制不適應性問題具體表現為：從行政管理體制的主體結構來看，主體結構上的問題主要是“政府機構設置不盡合理”；從行政管理體制的職能要素上看，政府職能轉變不到位是目前整個體制的根本性問題；從體制的運行上看，相關機制不健全是行政管理體制比較突出的問題；從體制的制度要素看，法律制度不夠健全和完善是主要的問題。

(二)市場主體和社會和諧的視角：我國行政管理體制不適應性問題的具體表現

分析行政管理體制存在的問題，以什么視角切入是很重要的。目前我們對這個問題的分析，大多是行政機關的看法，主要是從管理者的角度來看待管理體制中的問題。從這個角度看到的問題或者說行政機關感受到的真實而迫切希望解決的問題，恐怕主要是權力不夠大、力量不夠強、經費不夠多、手段不夠硬、處罰不夠重等。這些當然都是問題，作為行政管理者誰都希望不存在這些問題。然而，為什么在計劃經濟條件下行政管理體制不存在這些問題而在市場經濟條件下卻成為問題了呢？我們認為，主要原因是計劃經濟體制下的行政管理理念、職能、方式方法、手段等都不適應市場經濟的需要，其根本問題還是在職能轉變上。當然，也有換位思考來考察行政管理體制問題的情況。但是，換位思考與在本位上思考，還是有所不同的。因此，有必要從市場主體和社會和諧的視角來考察行政管理體制存在的問題。這里有幾點需要說明：一是，市場主體的視角，即從企業(yè)和行政管理相對人的角度來看行政管理的問題；二是，從市場主體的視角來考察行政管理體制存在的問題，即可以從被管理者的角度來印證管理者提出的問題，使我們對問題的認識和分析更加客觀和全面；三是，被管理者對問題的感受往往是直接的、真切的，感性認識的成分較大，需要適當上升為理性認識。此外，有些制度在實際運作中的情況可能不盡如人意，這種情況也要注意。

1.關于行政許可問題

行政許可作為一項重要的行政權力，是政府管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種事前控制手段，在我國行政管理中被廣泛運用，對于保障、促進經濟和社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，由于缺少法律約束，實踐中存在不少問題，有些已經成為生產力發(fā)展的體制。這也是人們感受到的政府管理的突出問題，主要表現在以下方面：(1)行政許可范圍不清、事項過多，設定行政許可的事項不規(guī)范。(2)行政許可的設定權不明確。(3)行政許可環(huán)節(jié)多、周期長、手續(xù)煩瑣，缺少必要的程序規(guī)范。(4)重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現象比較普遍，市場進入很難，一旦進入后卻又缺乏監(jiān)管。(5)利用行政許可亂收費，將行政許可作為權力“尋租”的手段。(6)行政機關實施行政許可，往往只有權力，沒有責任，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制。

2.關于行政處罰問題

行政處罰，是指國家行政機關對違反行政法律規(guī)范的公民、法人或者其他組織依法給予的一種行政制裁。在行政執(zhí)法活動中，行政處罰是其主要的執(zhí)法活動。據統(tǒng)計，行政處罰在政府及其部門的行政行為中占較大比例，因此，人民群眾對行政處罰的意見較大，反映較強烈。

實施行政處罰，不僅應當根據實體方面的規(guī)定，而且也應當有嚴格的程序規(guī)定。然而，在行政處罰法頒布之前，由于對行政處罰的一些基本原則沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，實踐中存在一些問題。行政處罰法的實施，雖在一定程度上消除了一些問題。但是，從目前的情況看，仍存在不少問題：有些處罰的設置不夠科學，有些領域的處罰過多過濫；有的行政處罰與行政機關的利益掛鉤，收支兩條線制度流于形式；行政處罰的自由裁量權的行使不夠規(guī)范；行政處罰偏離處罰目的和

教育與懲罰相結合原則的情況比較突出，為處罰而處罰的情況經常發(fā)生，常常激化社會矛盾，影響社會和諧。

3.關于行政收費問題

行政收費和行政處罰一樣，也是企業(yè)和群眾認為問題較多的政府行為。其實，問題的要害在于不合法或者不合理的亂收費直接損害了公民、法人和其他組織的合法利益。目前，較大的問題主要有：一是收費項目繁多，范圍較大。據統(tǒng)計，現在的收費種類很多，行政主體依據行政權力在行政管理過程中對相對人收取的費用主要有七大類若干種：(1)許可收費，如排污許可費、土地使用許可費、煙草專賣許可費等；(2)管理性收費，如個體工商戶管理費、出租汽車管理費、計劃外演出管理費、民辦醫(yī)療機構管理費、無線電管理費、公路(水路)運輸管理費等；(3)證照收費，如居民身份證工本費、專業(yè)技術資格證書工本費、婚姻證書費等；(4)手續(xù)費、登記費，如中國國籍申請手續(xù)費、社團登記費、收養(yǎng)登記費、企業(yè)注冊登記費、船舶登記費、土地登記費等；(5)審查檢驗費，如進出境動植物檢疫費、新藥審批費、進口音像制品審批費、中藥品種保護審批費等；(6)資源使用費，如城市排水設施有償使用費、水資源費、礦產資源補償費等；(7)集資性收費，如港口建設費、車輛購置附加費、教育費附加、電力建設基金等。①此外，還有一些強制性的收費，如交通強制保險費等。二是收費不合理、不公平、不規(guī)范。三是收費量大，許多企業(yè)不堪重負。

4.關于行政強制問題

在行政強制權的行使上也存在問題。哪些機關可以設定行政強制措施不明確；行政強制措施的具體形式繁多，同一行政強制措施有多種表述，缺乏規(guī)范；有些沒有強制權的行政機關自行實施強制措施，甚至授權、委托其他組織實施行政強制措施；缺乏程序性規(guī)定，有些行政機關在采取強制措施時隨意性較大，對公民、法人或者其他組織的合法權益造成直接經濟損害。

二、行政管理體制改革的路徑

我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發(fā)展要求既相適應又相矛盾，矛盾的地方就是不適應的方面。不適應的問題是行政管理體制存在的主要問題。改革行政管理體制，就是要針對其主要問題，解決其不適應的方面，使我國行政管理體制與市場經濟體制和社會發(fā)展要求相適應。

(一)路徑探討：行政管理體制改革的市場化？

在西方國家，有關行政管理體制改革的理論中，新公共管理理論主張引入市場化和私人部門管理方法來改造公共部門，奧斯本和蓋布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理興起于20世紀70年代，與西方國家的行政改革緊密相連，有人稱之為“企業(yè)型政府”，“以市場為基礎的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理論基礎是經濟學理論和私營管理理論，前者包括新制度經濟學、公共選擇學和交易成本經濟學。新公共管理強調效率，不過也強調與其他價值的平衡。他們主要批評新公共行政以犧牲效率為代價來換取公平的過程。其核心思想和主要觀點包括：公私的重新反思，認為公共部門與私人部門雖然有很多不同之處，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部門；政治與行政二分法的重新反思，政治使得管理更加復雜，但是政治不能與行政分離；重塑政府，奧斯本和蓋布勒提出此概念，主要認為要更好地提高政府的效率；結果導向型而不是過程導向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考慮；績效測量，主要是尋求使政府更富有效率和責任；民營化，主張更多利用私人部門生產公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②

我國的行政管理體制改革能否引入市場化和私人部門管理方法？能否把政府改革成“企業(yè)型政府”？簡單地說，行政管理體制改革能否市場化？

筆者認為，市場經濟體制的一些方法在行政管理中可以適當運用，但是，是否選擇市場化的改革路徑從而把政府改革成為“企業(yè)型政府”，值得研究。比如，在市場條件下，行政機關不能像市場主體/，！/一樣追求利潤的最大化；又如，市場主體相互是競爭關系，行政機關卻不能既是競爭主體又是管理者；再如，市場靠供求關系、價格機制來調節(jié)商品的生產、消費等，但行政機關卻不能再用計劃經濟方式指揮干預經濟，也不能用行政權力來獲取經濟利益。

可見，行政管理體制改革把整個體制市場化是有問題的，但是并不是說不能在某些方面使用一些市場機制的原理和方法。如前所述，市場化要解決的是政府行為的效率和成本太高的問題，當然也可以考慮在職能轉變上把不該管、管不了、管不好的事市場化，把政府正在做、不該做、做不了、做不好的事市場化，從而減輕財政負擔，提高行政效率。如將政府機關的后勤管理社會化，將公務用車社會化，某些政府服務外包；將政府的園林、綠化、環(huán)衛(wèi)等部門的職能轉化為社

會化的公共服務等。這些服務性改革，有助于提高服務質量和水平，有轉變職能的一面，也能提高政府機構自身的效率。對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等方面的問題，由于公權力不能市場化，且市場化也并不直接針對這些問題和解決這些具體行政行為中的問題。因此，市場化的改革，是解決政府機關自身建設問題的途徑之一，但不是行政管理體制改革的主要方面。

(二)路徑探討：自上而下的改革

行政管理體制改革是政府自身的革命，因此內部可能產生許多阻力。要革自己的命，既需要充分地認識改革的必要性和緊迫性，也需要有推進改革的外部動力。綜觀多年來我國改革的實際情況，一個重要的特點是改革往往從中央政府開始，自上而下推動。自上而下推動行政管理體制改革，雖然是具有很強操作性的路徑，但是這種路徑更多的是形式意義，尚難回答實體內容上究竟應當通過什么途徑來解決行政管理中存在的問題、深化行政管理體制改革、使行政管理體制適應經濟社會發(fā)展的要求。

(三)法治化：行政管理體制改革的基本路徑

隨著我國社會主義市場經濟的不斷深入發(fā)展和社會的不斷進步，改革行政管理體制的要求也愈來愈迫切。那么，改革行政管理體制究竟應當重點改什么？我們認為，行政管理體制改革的重點應當是行政執(zhí)法體制改革，行政執(zhí)法體制改革，是解決目前我國行政管理中存在的問題和體制上的問題的主要途徑。通過法治化的路徑進行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來推進。具體說，有以下幾個方面的要點。

1.以行政執(zhí)法體制改革為重點，推進行政管理體制改革的深化

(1)從行政管理的基本性質看，行政執(zhí)法是其核心活動，因此，行政管理體制改革的重心應符合客觀必然性。從政府對社會管理的角度看，加快行政管理體制改革，需要十分關注行政執(zhí)法體制的改革。政府的責任是管理社會，在于其行政管理使社會各個領域得以健康有序的發(fā)展。政府行政管理的主要內容就是依法行使公權力，規(guī)范社會行為，維護自然人、法人或者其他組織的合法權利和利益。因此，全面推進依法行政，深化行政管理體制改革，應當首先關注行政執(zhí)法體制、改革和完善行政執(zhí)法體制。

(2)當前深化行政管理體制改革面臨的主要任務，就是進一步深化行政執(zhí)法體制改革。《國務院全面推進依法行政綱要》明確規(guī)定全面推進依法行政的目標就是經過約10年堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府。法治政府的重要內容包括行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制基本建立。行政執(zhí)法體制改革，集中了行政管理體制改革的核心要求和主要方面。

(3)從行政體制、行政管理體制、行政執(zhí)法體制三者的關系看，改革行政執(zhí)法體制是目前工作的主要方面。在行政體制、行政管理體制、行政執(zhí)法體制這三者關系中，行政體制是一個上位概念。行政體制具有的性質和特征，行政管理體制、行政執(zhí)法體制也都應當具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的內容和特點。行政管理體制和行政執(zhí)法體制的關系也是十分密切的。行政管理體制不僅包括內部的行政管理體制而且也包括外部的行政管理體制，而行政執(zhí)法體制的整體性質則主要是行政機關和行政管理相對人之間的外部關系。所以，針對行政管理相對人的外部關系而言，行政管理體制和行政執(zhí)法體制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理體制改革必然要重點強調行政執(zhí)法體制改革。

(4)從行政管理體制的基本要素看，改革行政執(zhí)法體制直接關系行政主體、行政職能以及行政權力的運行，十分重要。

2.以政府職能轉變?yōu)楹诵模剐姓芾眢w制真正適應經濟社會發(fā)展的要求

簡單地說職能就是權力。職能問題是行政管理體制的核心問題。政府職能轉變不到位，是行政管理體制存在的諸多根本和關鍵問題所在。

關于政府職能的轉變，有幾個要點需要注意：

(1)強調政府職能要依法界定和規(guī)范。

(2)切實轉變經濟管理職能，主要用經濟和法律手段管理經濟，而不是行政手段。

(3)明確提出了轉變政府職能的三優(yōu)先原則，即自主解決、市場競爭機制調節(jié)、社會組織自律解決的事項，除法律另有規(guī)定以外，行政機關不要通過行政管理解決。

(4)政府管理經濟的職能要切實轉到以主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。同時，要強化公共服務職能和公共服務意識，簡化公共服務程序，降低公共服務成本，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現代公共服務體制。這既是職能轉變的方向，也是解決不適應經濟社會發(fā)展問題的重要方面。

(5)政府職能分為經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四大類，職能轉變，需要在這四個方面下工夫。

(6)政府職能轉變既要適應經濟發(fā)展要求，也要適應社會發(fā)展要求，在轉變經濟管理職能的同時，加強社會管理職能，在繼續(xù)加強經濟調節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，完善政府的社會管理和公共服務職能。

那么，如何轉變政府職能？轉變政府職能，調整行政權力，該管什么？不該管什么？如果這個問題不解決，政府職能轉變就難以落到實處。這就需要轉變研究和解決問題的思路，具體地說，有以下幾個要點：(1)通過法制化的路徑能夠比較好的解決此問題。這種便捷的途徑是法律本身具有的特性決定的。(2)就法律法規(guī)的制定而言，要貫徹政府職能轉變的思想和理念，切實按照政府職能轉變的三優(yōu)先原則，來規(guī)定公民法人的義務，設置公民法人的行為規(guī)范。不符合三優(yōu)先原則的，就不給公民法人設定義務和行為規(guī)范，當然也就不相應設置許可、處罰、征收等內容和法律責任了。這是從源頭上解決職能轉變問題。(3)對現有職能的轉變問題，首先是理清已具有的職能，在此基礎上通過法定渠道來解決。筆者認為，在政府職能轉變的具體操作途徑這個問題上應把政府職能轉變與推行行政執(zhí)法責任制的梳理工作結合起來，借用梳理的成果，推動政府職能的實質性轉變的進程。(4)通過對現行法律、法規(guī)和規(guī)章的清理，修改或者廢止相關規(guī)定，直接對政府機關不符合標準和經濟社會發(fā)展要求的法定權力進行調整。在這個過程中，公民法人可以提出意見，清理機關可以根據民意和經濟社會發(fā)展要求，全面考慮，綜合平衡，合理調整，這對政府職能的轉變也很有意義。(5)從法律制度的規(guī)定上來推進政府職能的轉變，這是根本性的途徑。從執(zhí)法的角度來貫徹職能轉變的規(guī)定，也是必不可少的環(huán)節(jié)。(6)進一步深化行政審批制度改革，促進政府職能轉變。要改變政府管理經濟的傳統(tǒng)方式，必須著力解決關鍵性的問題，實現以點帶面、牽一發(fā)而動全身的效應。政府職能轉變是行政管理體制改革的關鍵的環(huán)節(jié)，而減少行政審批事項是轉變政府職能的重要切入點之一。

3.大力推進相對集中行政處罰權工作

相對集中行政處罰權工作已經開展多年了，總體上看，效果是明顯的。在一定程度上解決了城市管理領域中多頭執(zhí)法、重復處罰、執(zhí)法擾民等問題，明顯地提高了行政執(zhí)法的質量和水平。在一定范圍內進行了管理權、審批權與監(jiān)督權、處罰權適當分離的探索，為改革現行行政管理模式積累了一些經驗。通過推行相對集中行政處罰權試點，為合理配置政府部門的職能，精簡行政機構初步探索了一些新的路子。形成了新的行政執(zhí)法機制，樹立了良好的行政執(zhí)法形象。當然，盡管相對集中行政處罰權工作取得了較大的成效，但是還存在如何進一步深化的問題。

4.強化立法、執(zhí)法、法制監(jiān)督

在立法上，應科學合理地規(guī)定管理的主體和職權，科學合理地設定權利義務，科學合理地規(guī)定和建立管理的機制、程序、方法、方式、手段，科學合理地規(guī)定法律責任等，從制度上肯定改革的成果，消除改革的體制。在執(zhí)法上，通過規(guī)范執(zhí)法、嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法，提高行政管理的質量和水平，使行政管

理符合合法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、高效便民、權責一致的依法行政的原則。在法制監(jiān)督上，加強法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的備案監(jiān)督，不僅規(guī)范行政管理的依據，而且使行政管理體制的主體、職權、機制、制度等有關下位規(guī)定符合憲法和法律的規(guī)定；加強行政復議和行政訴訟，使行政管理不致越位、錯位，缺位的情況得到有效地糾正和避免。特別是推行行政執(zhí)法責任制，通過梳理執(zhí)法依據、確定執(zhí)法職權、明確執(zhí)法責任、加強評議考核、強化表彰獎勵、嚴格責任追究等建立的激勵獎懲機制，對有效解決行政管理中存在的種種問題，以適應經濟社會發(fā)展的需要，是很有意義的。

三、行政管理體制改革的目標模式

(一)行政管理體制改革目標模式的含義

如果說行政管理體制改革的目標是解決其存在的問題使之適應經濟社會的發(fā)展，那么，行政管理體制改革的目標模式，則是研究什么類型的行政管理體制能更好地適應我國經濟社會的發(fā)展和要求。行政管理體制改革的目標針對的是現存的不適應的問題，是實然的過程，是實證的活動，是實在的既存狀態(tài)；而目標模式針對的則是現行的行政管理體制的發(fā)展方向，是一種應然的過程，是對行政管理體制的理想類型和狀態(tài)的未來展望。

行政管理體制改革的目標模式，回答的是行政管理體制“應當”是一個什么樣的行政管理體制，“應當”把現行的行政管理體制改革成一個什么樣的理想類型等問題，其意義在于更好地把握行政管理體制改革的歷史發(fā)展和未來方向，更加準確地認識和利用行政管理的內在規(guī)律，為我國的行政管理體制改革確立一個應當達到的科學合理的體制標準，從而使我國的行政管理體制真正適應我國的經濟社會的發(fā)展和要求，并且成為促進經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的強大動力。

(二)關于行政管理體制改革目標模式的不同主張

關于行政管理體制改革應當確立什么樣的目標模式，有許多不同的理論主張。主要有以下一些觀點。

1.公共服務和社會管理型政府論

中央黨校周天勇教授認為，從促進經濟的角度看，中國政治體制最迫切的改革，是建設一個公共服務和社會管理型的政府。政府體制和職能要從生產建設型向公共服務和社會管理型轉變，從提供經濟物品向提供制度環(huán)境轉變，從行政管理型向公共服務型轉變，從集中管理型向依靠市場調控型轉變。為此，政府機構設置，要按現代政務需要進行；官員和公務員，要組織選擇與競爭和社會選擇相接合；依法行政，要置政府于法律的制約制衡中；行政行為，要接受社會的監(jiān)督，透明公開。

2.“適度有限權力和有限責任政府”論

提出一個為大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基礎上的新目標模式還需要不斷地探索，筆者認為可以將我國行政管理體制改革目標模式確定為“適度有限權力和有限責任政府”，具體包含以下幾點：(1)有限權力和有限責任的政府；(2)應當“適度”有限權力和有限責任的政府；(3)有限權力和有限責任相互對應。③

3.“社會回應型改革”論

中國政法大學薛剛凌教授論述改革的目標模式時認為，經濟轉型給社會帶來多方位和巨大的變革，從理論上來說，行政體制改革應當盡可能地反映這些要求，并通過行政體制改革來促進社會轉型。然而，傳統(tǒng)的行政體制改革只關注經濟轉型的需要，對經濟轉型帶來的整個社會變革沒有做出積極的回應。其結果是社會多元利益沒有得到肯定；地方之間平等的競爭規(guī)則沒有確立；傳統(tǒng)的通過控制官員來實現對社會控制的手段開始失靈；公共服務功能不發(fā)達；政府對社會的回應能力不理想。因此，行政體制改革的傳統(tǒng)目標模式必須轉變，應當用社會回應型的改革取代經濟調適型的改革。傳統(tǒng)改革的核心內容是以權力為中心的改革，改革的核心內容應重新定位為以權利與權力并重的改革；傳統(tǒng)的指導原則是以市場經濟規(guī)律為導向的改革，指導原則應當重構為以行政管理自身規(guī)律為導向的改革；傳統(tǒng)路徑程序是行政推進式改革，路徑程序應當轉變?yōu)榉赏七M式改革。④

4.公共行政模式論

我國行政管理體制改革的方向，是要建立公共行政的目標模式。這一目標模式主要包括：建立參與型的公共行政決策架構；實施程序化的公共行政管理模式；推行競爭性的公共行政服務機制。⑤

公共行政的目標模式正在由效率模式向服務模式轉變。公共行政的歷史發(fā)展進程證明了這一點。效率行政在一定的歷史條件下也許是適當的，但是隨著歷史條件的變化，效率行政已經無法滿足當代社會發(fā)展的需要，公共行政的效率目標模式因而受到懷疑。一種新的公共行政目標模式，即服務目標模式正在得到普遍認同。⑥

(三)多重目標模式：行政管理體制改革目標模式的選擇

社會生活既是豐富多彩的，更是紛繁復雜的，作為社會的管理者、代表者，不可能只是面對單一的要求和訴求。行政管理體制改革要滿足社會各階層的不同要求，滿足社會多元利益的訴求，滿足不同公民個人的不同愿望，滿足不同市場經濟不同主體的不同追求，滿足全球化、現代化、信息化的需要，滿足市場經濟的發(fā)展要求，滿足社會民生的吁求，一句話，要滿足社會方方面面、各個領域、各種主體、各種利益的要求，因此，行政管理體制改革的目標模式就不可能只是單一的選擇，而應當是多重目標模式，多層次內涵的建構。所以，行政管理體制改革的發(fā)展方向，既需要適應市場經濟的發(fā)展，也需要適應社會發(fā)展的要求，既需要服務型政府，也需要有限政府、陽光政府、責任政府等等。

筆者認為，應以“法治政府”為中心并與服務型政府緊密結合的多重目標模式概念來表述行政管理體制改革的目標模式。

第一，建設法治政府，既是全面建設小康社會奮斗目標的重要組成部分，也是政府建設的總體的奮斗目標和新的要求。在法治政府的目標統(tǒng)領下，加快建設服務型政府、有限政府、責任政府、陽光政府。為此，十七大報告在第六部分“堅定不移發(fā)展社會主義民主政治”中既強調要加快行政管理體制改革，建設服務型政府，又要求著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制；既強調加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預，又要求完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行，提高政府工作透明度和公信力。國務院法制辦公室

主任曹康泰認為：“hjt同志在十七大報告中多次提到要深入落實依法治國基本方略。在談到實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求時，具體明確法治政府建設要取得新成效。依法治國，對政府來說就是堅持依法行政，建設法治政府，其核心就是各級行政機關按照體現最廣大人民群眾意志的法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國家和社會事務、經濟和文化事業(yè)。”⑦

第二，從外延上講，法治政府可以涵蓋經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育工作等方面的行政管理體制改革的具體目標模式，具有很強的綜合性。同時，法治政府可以涵蓋社會各方面、各階層、各主體對行政管理體制改革的各種企求、要求、希望等，范圍十分廣泛，內容十分豐富。

第三，從概念抽象的本質看，無論行政管理體制改革的現象多么繁雜，其改革的本質和方向是改革和調整、理順權力與權利的關系以及權力與利益的關系。那么靠什么來體現、規(guī)范、約束、調整這些關系以及其他各種社會關系？只有靠法律規(guī)定和法治理念和法治原則。因此，從高度抽象的角度考察，行政管理體制改革的發(fā)展方向或者改革的目標模式，應當是符合現代法治要求和原則的行政管理體制。法治政府作為行政管理體制改革的目標模式與行政管理體制改革的方向是一致的。由法律確立，以法律為載體和體現形式，符合現代法治理念和原則的行政管理體制，這是我們所期望的。

第四，從法治政府的內涵上看，它包括了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵。法治政府的內涵，簡單地說，就是按照法治的原則運作的政府，政府的一切權力來源、政府的運行和政府的行為都受法律規(guī)范和制約。法治政府奉行六項基本要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一。這些要求實際上也就是政府依法行政的基本準則，是衡量政府依法行政的標準，包含了現代法治的基本精神，體現了依法行政重在治權、治官的基本價值取向。這些原則、要求、準則等基本上都涵蓋了服務政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府的內容和要求。

第五，法治作為一個與人治相對應的概念，最核心的思想就是通過法律遏制政府權力，政府必須受到法律的控制。這也就是法治政府與非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人們守法，而自己不用守法；法治政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。法治政府最基本的特征就是把自身的權力自覺地限制在法律的范圍內，以防止權力的濫用。而這些正是行政管理體制改革所追求的目標。

第六，市場經濟是法治經濟，現代社會是法治社會，行政管理體制改革應當符合法治經濟、法治社會、法治國家的發(fā)展方向。如果說社會是法治社會，國家是法治國家的話，那么，政府就應當是法治政府，這是比較符合邏輯的選擇。現代文明的重要標志就是國家依法治國，政府依法行政。依法治國也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對促進經濟發(fā)展、推動政治文明建設方面所具有的重要作用，而且也在于它們本身就是人類所追求的一種價值。因此，行政管理體制改革和目標模式的選擇也應當體現這種價值追求。

第七，法治政府的基本框架是：在體制方面，政府與市場、政府與社會、政府與公民個人的關系基本理順，政府職能轉變基本到位；中央與地方、政府與部門的權限比較明確；行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權力與責任掛鉤、與利益脫鉤。在法制方面，行政活動有法可依，制度建設反映客觀規(guī)律并為大多數人所認同，法律、法規(guī)明確具體、科學規(guī)范、切合實際；法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實施，法制統(tǒng)一、政令暢通，合法權益得到保護、違法行為得到糾正或者制裁、經濟社會秩序得到維護。在機制方面，及時反映人民群眾意愿、權利與責任真正統(tǒng)一的決策機制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制基本建立，社會矛盾得到有效防范和化解；行政監(jiān)督機制基本完善，監(jiān)督效能顯著提高。在觀念方面，提高行政機關工作人員法律觀念，遵守法律的氛圍基本形成。

由這樣的體制、法制、機制、觀念和原則、要求、準則等所構成的法治政府的模式，不僅能夠切實解決我國行政管理體制中存在的問題，更好地適應我國迅速發(fā)展的經濟、社會的迫切要求，而且也與當代世界發(fā)展的總體趨勢相契合。總之，政府要積極履行自己的職能，努力建設法治政府。到那時候，行政管理體制順暢，政府行政權力的取得受到良好的規(guī)范和制約，行政管理公開、公平、便民、高效、誠信，行政機關及其工作人員會依法辦事、能依法辦事。

綜上所述，我們認為行政管理體制改革的目標模式，既是法治政府和服務型政府的緊密結合體，也包括了有限政府、陽光政府、誠信政府、責任政府等內涵，是用法治政府為中心和主體概念來概括的以服務型政府為重要內容的多層次、多結構、多要素的多重目標體系的綜合模式。建立符合這種目標模式的體制，就是我國行政管理體制改革努力的方向。

注釋：

①參見戴少一、簡龍湘：“我國行政收費的種類”，載中國法制信息網，登陸時間：20__年6月7日。

②參見李文釗：“行政管理體制改革的理論與政策選擇”，《前線》20__年第1期。

③參見呂錫偉：“我國行政管理體制改革的特點及其目標模式”，《政府管理參考》20__年第2期。

④參見薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學出版社20__年版，第99～109頁。

⑤參見李志勇：“從官僚制到民主制——試論當代公共行政的模式轉換”，《長白學刊》20__年第5期。

篇5

新一輪改革值得期許

黨的十八屆三中全會對中國經濟和中國企業(yè)，會有哪些影響？

第一，這一輪改革不僅局限于經濟領域。中國經濟經過了多輪改革，經濟運行的很多矛盾到今天仍然沒有解決，這些矛盾恐怕已經超越了經濟領域。比如：很多經濟糾紛需要司法體系來解決，但是現在司法體系過多依賴于地方行政。這輪改革將是全面改革，從法治、司法體系到醫(yī)療、文化、教育，甚至到互聯(lián)網，各種領域的改革會全面鋪開。

第二，這輪改革的力度值得我們期待。聚集了10年的改革力量，一直都沒有迸發(fā)出來。非常客觀地講，全社會的焦點過去10年并沒有放在改革上面，過去10年改革的步伐是有所放緩的。現在各種改革的能量聚集，共識已經達成，三中全會全部用來討論改革這個議題，決心是非常大的。

第三，改革的方式本身就在改革。過去10年有一個非常流行的詞，叫頂層設計，要加強改革的頂層設計。我不太同意這個說法。從實踐上講，頂層設計往往變成頂層爭論，頂層爭論變成頂層擱置、議而不決，喪失了改革的機遇。改革是一點點摸索出來的，不可能想得很清楚，只能是因地制宜，只能發(fā)揮基層的創(chuàng)造性，一點點去做。新一輪改革特點，將會是重新找到改革的基本思路，發(fā)揮基層創(chuàng)造力，讓基層去探索，讓企業(yè)去探索。

具體改革的方面，我認為，國有企業(yè)改革仍然值得期待。國有企業(yè)改革，我預期會有一些重要的改革原則、一些大的方針推出來。金融領域的改革相對而言討論比較成熟，利率市場化，在各個銀行已經搞了。匯率的市場化也逐步形成。

值得期待的還有財政上的改革，如何能夠給地方政府形成一系列、可長期維系的財源，而不是靠土地出讓，不是靠臨時性的收入，這也值得期待。所以新一輪改革非常值得我們企業(yè)家朋友們不斷關注，尤其要關注各個地方政府，各個部門如何落實改革的原則。

未來經濟走勢如何

未來兩到三年的增長速度，可能比起2013年還會有一定的放緩，而不是像以往的改革那樣，一說改革馬上就經濟過熱。當前中國經濟運行中的一系列問題，都是歷史上超高速增長，所形成的一些淤積的問題，這些淤積的問題需要一個調整的過程，而經濟體制改革又跟這個調整過程是完全同步的、完全同向的。

中國經濟結構變遷已經形成，在未來兩三年將會加快。現在藍領工人的工資增長速度已經比GDP增長速度要快，企業(yè)尤其是制造業(yè)的成本已經提高，這個趨勢還會發(fā)展。其原因在于農村剩余勞動力已經基本上轉移殆盡。所以隨著制造業(yè)和服務業(yè)勞動用工成本提高，居民可支配收入會比GDP增長速度快，可支配收入主要來自于工資，占GDP的比重會提高。因此，從2007年開始，整個社會消費的比重上升，同時出口企業(yè)運營會越來越困難，做進口的企業(yè)相對而言日子好過些。

部分產業(yè)將會有重組的壓力。基于目前的研究，從2013年開始，資金緊張的局面可能會延續(xù)下去，因為金融體制出現變化。現在銀行不搞貸款了，搞理財了。理財是銀行體系外的存款，把一部分存款轉成理財產品的話，銀行存款馬上會少一截。所以銀行產生貨幣的機制在放緩，整個社會貨幣存量增長速度2012年出現了一定下滑，2013年還會下滑，這不是壞事。呼吁多年的金融結構改革已經拉開序幕。金融體系結構調整的過程，本身就是一個資金從超級寬松變成一定緊張的過程。有存款的老百姓很幸福，終于迎來了一個實際利率；對企業(yè)而言，對銀行而言將會面臨挑戰(zhàn)。

國際形勢將會比較復雜。發(fā)達國家經濟確實有一定的恢復。歐洲現在已經是貿易逆差了，這是一個重大的變化，在這個恢復的過程中，也會帶來歐元升值的壓力。新興市場國家碰到困難，經濟將會出現一個比較痛苦的、較長的調整期。美國經濟情況是私人企業(yè)非常好，實體經濟非常棒，有能源的革命，有生物醫(yī)療產品的創(chuàng)新，很厲害。但是美國的問題是政治已然高度分化，政治上的爭斗會給正常的宏觀經濟運作造成沖擊，勢必影響美國金融市場，對匯率也有影響。中國人民幣匯率，從本質上講，我們已經基本調整到位，但是國際形勢依然復雜，美元和美國的債券在波動，使得人民幣總體匯率還會升值。這不是我們的問題，是對方的問題。

給中國企業(yè)的建議

第一個建議，一定要關注中國經濟自身的區(qū)域性。中國經濟在不同區(qū)域的相對比重正在變遷，中國的人口在不同地區(qū)、不同城市的布局正在變遷，而這種變遷在很大程度上是市場驅動的，是老百姓自己選擇的，而不是政府規(guī)劃選出來的。所以企業(yè)家要去研究哪些地方經濟還會漲得比較快，哪些地方經濟會相對萎縮，企業(yè)一定要按這個趨勢走，才能夠獲得未來的商機。

第二個建議，一定要高度關注國際市場。我高度認同到歐洲投資的建議，歐洲尤其是目前被認為不好的地區(qū)，比如：意大利，它情況其實很好，意大利北部企業(yè)很有競爭力，意大利公共財政的情況沒有那么糟糕。印度、巴西等地方，未來幾年經濟增長會有困難，金融上也有一定困難，這本身也蘊藏著一些投資的機遇。

篇6

關鍵詞：民事檢察　起訴　參訴　抗訴

檢察監(jiān)督權作為一種國家權力，其實質是一種權力對另一種權力的控制和約束，以達到權力之間的平衡；最終目的是為了保障國家法律的統(tǒng)一實施，以維護社會的公平正義。《民事訴訟法》第14條規(guī)定：人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督；并在第187條至第190條規(guī)定了具體的監(jiān)督方式。然而在司法實踐中，檢察機關抗訴與法院審判的矛盾時常出現，現行民事檢察監(jiān)督制度顯露出很多缺陷，急需改革與完善。

一、檢察機關抗訴與法院審判的矛盾

《民事訴訟法》第186條規(guī)定，對人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應當再審。但由于民事訴訟法未對抗訴的審級作出明確規(guī)定，對檢察機關應向哪一級人民法院提出抗訴，由哪一級法院審判，在實踐上產生不同的理解，由此在法檢之問也形成較大的沖突。實踐中，經常發(fā)生檢察機關向同級人民法院提出抗訴被屢次退回，或同級人民法院受理后指令下級再審，檢察機關因此拒絕出庭的現象。這種做法，不僅違背了審級對應原則，也造成訴訟程序上的混亂。按照規(guī)定，基層檢察院沒有向法院提出抗訴的權力，基層法院也沒有審理抗訴案件的權力，如果上級法院指令它審理抗訴案件，就會出現下級法院駁回上級檢察院抗訴的局面。而且下級法院通知上級檢察院出庭也沒有法律依據，通常做法是讓下級檢察院出庭，造成“出庭的不抗訴，抗訴的不出庭”。

檢察機關在抗訴再審中也與法院之間產生矛盾。當法院決定對抗訴案件進行再審，依據民訴法第188條規(guī)定：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時，應當通知人民檢察院派員出席法庭。’但對于檢察機關如何參與再審、以何種身份、處于何種地位、有何權利義務等，民事訴訟法則未有明確規(guī)定。對檢察機關抗訴的具體程序，如案卷的調閱和證據的收集，抗訴書的送達和期限，抗訴案件的審理方式，當事人的權利義務，檢察人員出席再審法庭時是否享有參加辯論的權利或義務，法律都無規(guī)定，致使實踐中出現兩種截然不同的做法。此外，我國民事訴訟法沒有明確抗訴開始的時間，對于抗訴的次數也沒有明確的規(guī)定，對抗訴案件無審理期限的規(guī)定，容易造成實際的矛盾。這些矛盾表明現行民事檢察監(jiān)督制度存在著某些不足。

二、現行民事檢察監(jiān)督制度的缺點

(一)監(jiān)督的手段單一

在《民事訴訟法》中，只規(guī)定檢察機關對已經發(fā)生法律效力的、確有錯誤的判決、裁定進行抗訴，即通常所說白勺“事后監(jiān)督”。

(二)監(jiān)督的范圍狹窄

《民事訴訟法》沒有賦予檢察機關對人民法院民事審判活動中的其他審判行為的檢察監(jiān)督。例如，人民法院對妨害民事訴訟行為強制措施的適用、財產保全、先予執(zhí)行措施的適用，以及特別程序、督促程序、公示催告程序、破產程序、執(zhí)行程序均不發(fā)生檢察監(jiān)督的問題。

(三)監(jiān)督的程序不完善

《民事訴訟法》對檢察機關受理、審查案件及出庭抗訴的具體工作程序未作任何規(guī)定，缺乏可操作性，使檢察機關在具體工作中無法可依。在庭審中，出庭的檢察人員僅僅是宣讀一下抗訴書，以及對庭審程序進行監(jiān)督，并無權對法院的實體裁決行使權利。

三、構建具有中國特色的民事檢察監(jiān)督制度

要克服我國現行民事檢察監(jiān)督制度存在的缺陷，必須對現行民事檢察監(jiān)督方式進行改革和完善，以強化檢察監(jiān)督為主導來改造我國現行的民事檢察監(jiān)督制度，構建起適合我國國情、突出現代司法理念、具有中國特色的新型民事檢察監(jiān)督制度。筆者建議通過立法進一步完善和細化民事檢察監(jiān)督的內容、手段、途徑、方式、程序和權限，應當規(guī)定檢察機關對民事訴訟的整個過程實行全程監(jiān)督，必要時可參與民事訴訟的全過程，具有起訴、參訴、抗訴等權利。

(一)保留抗訴權

對生效裁判的抗訴權仍然保留，但在方式和途經上進行改進。檢察機關對法院生效裁判的抗訴監(jiān)督，有利于調整失衡的雙方當事人的地位，有效地對法院的民事審判進行監(jiān)督，因此檢察機關對法院生效裁判的抗訴權必須予以保留和強化。人民檢察院對同級法院的生效民事判決和裁定覺得需要進行抗訴的，除報上級檢察院決定并抗訴至其同級法院外，還可以采取同級檢察機關監(jiān)督的方式，直接向原審法院提起抗訴，并由其重審。這樣既可避免當事人的訟累，又利于信息之反饋，更能及時有效發(fā)揮監(jiān)督之功效。

(二)設置起訴權

現行《民事訴訟法》僅規(guī)定檢察機關對民事案件有抗訴權，而司法實踐證明這是不完整的監(jiān)督權。隨著我國經濟體制改革的逐步深化，新情況新問題不斷出現，尤其是近年來國有資產嚴重流失、環(huán)境污染、對國家和社會公共利益造成較大侵害的事件時有發(fā)生。而這類案件往往無合適的訴訟主體，或有主體而無力起訴、起訴不力，致使案件得不到及時有效的司法干預。設置檢察有關的起訴權可以有效地解決這些問題。

關于人民檢察院可以提起民事訴訟的民事案件的類別，國內主流的觀點認為應包括侵犯國家對國有資產所有的事件、公害案件、涉及其公共利益的事件。筆者認為可大體上規(guī)定為以下幾種：(1)在國家作為民事主體的利益受到損害時，代表國家起訴；(2)在社會公共利益受到侵害又無特定主體時，代表社會公眾起訴；(3)當公民、法人的重大利益受到嚴重侵害，而又因特殊情況不能起訴、不敢起訴或無力起訴的，代表國家、集體、法人和公民起訴；(4)在重大涉外案件中，代表國家、集體和法人起訴。

(三)行使參訴權

對于涉及國家利益、社會公共利益的案件，在當事人已經訴諸法院的情況下，可以賦予檢察機關參與訴訟的權利。檢察機關參加到已經開始的民事訴訟，既可以是法院提出，也可以是檢察機關主動提出，還可以是按照法律的有關規(guī)定行使參訴權。檢察機關應該可以在訴訟的各個階段參加到已經開始的訴訟中來。

(四)賦予調查權

篇7

2010年10月，黨的十七屆五中全會關于“十二五”規(guī)劃建議在強調全面推進各個領域的改革時，提出了要“更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃”的理念。隨后的中央經濟工作會議進一步強調要“加強改革設計”。在今年兩會上，總理所作的政府工作報告和提交審查的“十二五”規(guī)劃綱要草案中均強調：“必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革”，并強調“要更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃。”這體現了我黨改革思想的重大進展。一個工程學術語――“頂層設計”，正成為中國新的政治名詞。那么，為什么要強調“加強改革頂層設計”？“頂層設計”對我國下一步改革將產生怎樣的影響？

一、改革頂層設計的內涵

回看中國改革30年的歷史，小平同志的“摸著石頭過河”論，可謂婦孺皆知。應當說，這也是特定歷史階段的產物。“摸著石頭過河”，作為一種漸進式的改革模式，在推動以社會主義市場經濟體系建立為核心的改革中，為經濟發(fā)展增添了活力，增強了綜合國力。這種改革模式遵循由易入難的原則，也避免了社會的震蕩，其歷史性的價值毋庸置疑。隨著經濟社會的不斷發(fā)展和改革事業(yè)的不斷深化，改革越發(fā)需要在重點領域和關鍵環(huán)節(jié)取得突破，改革攻堅的難度也在不斷提升。包括政府職能的轉變、社會體制的改革、經濟體制的深化及司法體制改革等，都到了一個關鍵時期。之所以強調對改革進行全面設計、規(guī)劃，說到底，還是因為改革進入了深水區(qū)。在深水區(qū)，各種深層次的矛盾紛紛顯露，盤根錯節(jié)地聯(lián)系在一起，已經很難分清純粹的經濟問題、政治問題或是社會問題。“頂層設計”理念的提出，正是基于這樣的大背景。

何謂“頂層設計”？就整個國家的改革而言，頂層就是最高層，就是全黨全國這一層。重視“頂層設計”，就是要求加強對改革的統(tǒng)籌力度，就是要求我們把已經進行或將要進行的改革、創(chuàng)新，與社會主義市場經濟、社會主義民主政治、中國特色社會主義文化建設、社會建設等基本方向、基本目標、基本價值進行更具操作性的連接，就是要求我們把改革真正提升到制度、體制、機制建設的層面。簡言之，就是要求全面設計，統(tǒng)籌規(guī)劃。

同志在去年中央經濟工作會議上，對“頂層設計”這一概念在中國改革過程中的使用有一個全面的表述，概括起來有三層含義：一是指導方針，明確指出“著力提高發(fā)展的全面性、協(xié)調性、可持續(xù)性，在實踐中不斷開拓科學發(fā)展之路”。二是基本內容，主要強調“要堅持統(tǒng)籌兼顧、突出重點，從黨和國家全局出發(fā)，提高辯證思維水平、增強駕馭全局能力，把經濟社會發(fā)展各領域各環(huán)節(jié)協(xié)調好，同時要抓住和解決牽動全局的主要工作、事關長遠的重大問題、關系民生的緊迫任務，……加強改革頂層設計和總體規(guī)劃。三是實現路徑，重點解決“體制和深層次矛盾、全面協(xié)調推進經濟、政治、文化、社會等體制創(chuàng)新”。

可以說，頂層設計概念的提出，是我們黨對中國社會矛盾和社會問題認識深化的體現，是對科學發(fā)展觀的豐富和完善，要求我們政府在改革與發(fā)展中能從戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌改革與發(fā)展的全局，以社會主義核心價值和科學發(fā)展的理念，為未來中國社會的發(fā)展謀劃新的發(fā)展“藍圖”。標志著中國的改革和發(fā)展進入了一個新的發(fā)展時代。

二、加強改革頂層設計的必要性

“十二五”時期既是改革的歷史轉折期，也是改革的戰(zhàn)略機遇期。以發(fā)展方式轉變?yōu)橹骶€推進改革，需要更大的決心和勇氣，也需要制定理性務實的改革路線圖。從這幾年的改革實踐看，由于對改革的整體設計不足，已經使當前改革面臨越來越大的風險。綜觀今天的改革，我們不難看到一種矛盾的現象。一方面，不少地方和部門都強調改革創(chuàng)新，各種各樣的改革嘗試似乎從未停止過；另一方面，人們似乎對改革還有諸多不滿意。一些部門打著改革、創(chuàng)新旗號擴張權力，既得利益膨脹，已經不是個別現象，改革存在被碎片化的可能。這種改革變形、改革碎片化現象，損害了改革的權威，使某些改革流于形式。在這個特定背景下，加強改革的“頂層設計”至關重要。

第一，轉變經濟發(fā)展方式需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。新階段完善社會主義市場經濟體制，改變粗放型經濟增長方式，抑制對資源和要素的過度需求引發(fā)的外延擴張式增長，改變地方政府以GDP為核心的發(fā)展沖動，需要把轉變經濟發(fā)展方式，發(fā)展低碳經濟作為主要目標。這需要高層次的統(tǒng)籌協(xié)調。把加快政府職能轉變，使之成為發(fā)展低碳經濟的推動者、政策提供者和監(jiān)管者。把二氧化碳排放納入經濟社會發(fā)展規(guī)劃，并作為約束性指標加以考核。改革干部人事制度，建立科學的政績評估和考核體系，理順政府、市場、企業(yè)和社會之間的關系，發(fā)揮市場在資源配置和發(fā)展低碳經濟中的基礎性作用。

第二，收入分配制度改革需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。收入分配制度改革成為全社會普遍關注的焦點問題。未來5年，加快收入分配制度改革將為撬動國內消費需求增長提供一個戰(zhàn)略支點，為發(fā)展方式轉變創(chuàng)造內生動力。收入分配體制改革，涉及到國家、企業(yè)、居民之間利益格局的重大調整，涉及到城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)之間利益格局的重大調整，涉及到中央地方利益格局的重大調整，涵蓋了經濟基礎、上層建筑的整體性建構。這樣的改革，單靠在地方和部門層面的探索很難有實質性進展。

第三，建立就業(yè)優(yōu)先的體制機制需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。我國作為一個人口大國，就業(yè)問題始終處于發(fā)展問題之首。就業(yè)問題是一個結構性的體制問題，既涉及到產業(yè)結構中扶持服務業(yè)發(fā)展的問題，也涉及到所有制結構的扶持民營經濟發(fā)展的問題，還涉及到宏觀調控優(yōu)先目標的考慮，涉及到政府的公共就業(yè)服務等諸多方面的改革。這樣的改革決定了只進行某一個領域的改革很難奏效。

第四，推進城鄉(xiāng)一體化進程需要更高層次的統(tǒng)籌規(guī)劃。在快速城市化的進程中，如何推進2億多農民工的市民化，是未來5-10年不可回避的全局性重大課題。農民工市民化涉及到現行城鄉(xiāng)二元的土地制度、戶籍制度和公共服務制度。以城市為農民工子女提供義務教育為例，涉及到跨省區(qū)基本公共服務制度的對接。農民工子女的教育經費在流出地，但其接受教育在流入地，盡管一些發(fā)達地區(qū)做了不少探索，在跨省區(qū)協(xié)調上的問題不解決，改革局限在地方層面是難以有大的突破的。

三、如何加強改革頂層設計

第一，要重構改革的協(xié)調機制。加強改革頂層設計，需要專門的設計機構。從領導和謀劃改革的要求看，成立由中央直接領導的中央改革領導協(xié)調機構，有利于從全局上把握改革的進程：強化改革的決策機制，對每一項重要的改革做好總體部署，使改革決策機制更加統(tǒng)一有力；堅持統(tǒng)籌兼顧、綜合配套，對各方面的改革實施具體、統(tǒng)一協(xié)調；綜合把握改革的總體情況，改善改革的推進方式，把自上而下的改革與地方性改革試驗有機結合起來。

第二，要加強改革立法，把改革納入制度化、法治化軌道。“十二五”推進改革，要用法律形式將改革目標上升為國家意志，明確界定改革主體、改革對象、改革責任，強化改革目標的約束性，使改革目標成為法定責任。重大的改革，應先立法后改革，以法律手段來使改革從經驗型改革過渡到理性、規(guī)范有序的階段。

第三，要建立改革進程的評估機制。一是建立完善的改革評估指標體系。改革評估指標應包括經濟體制、社會體制、政治體制和文化體制四位一體的改革進展。二是建立改革的反饋機制。對改革過程中暴露的矛盾和問題，充分聽取各方面意見，組織專家評估。三是建立多元參與的評估體系，將社會評估組織和專家等納入評估主體范圍，充分發(fā)揮和整合不同評估主體的優(yōu)勢,形成相互聯(lián)系又相互制約的多元參與的評價體系。

篇8

（1．浙江財經大學法學院，浙江杭州310018；2.柏林洪堡大學法學院，德國柏林10099）

摘 要：生成和發(fā)展具有一定效力的裁判規(guī)則是判例的實體性特征。通過指導性案例編纂實現司法規(guī)則發(fā)展，并指導法律的統(tǒng)一適用是我國案例指導制度的應有功能。在不同級別法院之間實行司法職能分層，是完善指導性案例編纂更具深層次內容的制度安排和技術設置。隨著我國司法體制改革的深入推行，包括指導性案例編纂在內的案例指導制度建構可以在更大的空間中獲得發(fā)展。

關鍵詞 ：司法判例；案例指導；案例編纂；司法統(tǒng)一；法院職能分層

中圖分類號：DF8

文獻標識碼：A

文章編號：1002-3933(2015)07-0077-11

收稿日期：2015 -03 -16 該文已由“中國知網”( cnki．net) 2015年5月25日數字出版，全球發(fā)行

基金項目：司法部2013年度國家法治與法學理論研究項目《指導性案例的編著方法研究》( 13SFB5006)

作者簡介：楊知文（1982-），男，山東棗莊人，浙江財經大學法學院講師，柏林洪堡大學法學院訪問學者，法學博士，研究方向：司法理論、法律方法；朱泓睿（1988-），女，四川瀘州人，柏林洪堡大學法學院博士候選人，研究方向：民商法學。

案例指導制度的有效運行需要以指導性案例的編纂為基礎，而指導性案例的編纂事宜在一定意義上又體現著我國司法制度的組織構造及其改革訴求。從最高人民法院頒布的關于案例指導制度的重要文件《關于案例指導工作的規(guī)定》來看，指導性案例的編纂也是目前建構案例指導制度最具主題性的內容，其展現著指導性案例編纂的主體、遴選條件、工作機構、選拔和程序等①。分析來說，我國指導性案例編纂體制充分保障了最高法院的擔綱者和權威主體地位，而同時又明確肯定了各級法院和社會各界人士對指導性案例的推薦權。這種體制安排以我國當下司法現實為基礎進行設置，對案例指導制度所要實現的統(tǒng)一法律適用之目標無疑具有重要的作用。然而，這種案例的編纂體制雖然因循了我國法院審級結構的體系，但避繁就簡的風格也在很大程度上表現出了行政體制式的運作機理。出于這種意識，本文以司法制度的建構原理為視角，以構建優(yōu)位的指導性案例編纂體制為線索，對案例指導制度建構中指導性案例編纂所內含的司法統(tǒng)一訴求和司法職能分層問題進行探討。

一、判例、案例編纂與司法規(guī)則的發(fā)展

如果基于對我國以制定法為傳統(tǒng)和規(guī)則淵源的現實制度考量來看，通過編纂指導性案例并以之為基礎運行案例指導制度的做法，顯然是一種巨大的改革和創(chuàng)新。指導性案例的編纂直接以統(tǒng)一司法適用為目標，案例由最高法院按照一定條件和程序在全國各級法院的已生效判決中選取編發(fā)，特別是要求各級法院在之后的裁判中對指導性案例“應當參照”，這不僅發(fā)展了我國一直以來的以制定法規(guī)范為基礎的法律適用方式，就是較之于域內外已有的判例制度和實踐，其在價值功能、作用機制和裁判效力等方面也具有鮮明的特色‘¨。盡管目前關于案例指導制度的性質仍然存在一定的爭議，但從其已然具有的功能和作用來看，同世界上大多數國家的司法判例制度一樣，指導性案例的編纂與在對法律進行闡明解釋，并發(fā)展可據適用的司法規(guī)則方面的作用已毋庸置疑。對此，可以確信的是，“隨著指導性案例的頒布，一種司法規(guī)則形成的機制得以產生，并將對我國法制規(guī)則體系的發(fā)展完善帶來重大而深刻的影響。”

當然，通過指導性案例的編纂所帶來的司法規(guī)則創(chuàng)制是從結構功能和價值作用的意義上來說的，這并不意味著就把我國的指導性案例編纂等同于普通法系語境中的法官造法或司法立法活動。就我國既有的制度傳統(tǒng)和體制架構而言，指導性案例主要是在明確、細化和彌補法律條文方面發(fā)揮作用，其仍然是一種解釋法律的形式．“指導性案例最基本的價值功能應該定位于適用法律，而非創(chuàng)制法律”，“指導性案例是法官釋法而不是法官造法，是總結法律經驗法則而不是創(chuàng)制法律經驗法則”。盡管如此，值得注意的是，在把指導性案例的價值功能定位于適用法律的同時，也應該承認這種案例在解釋和適用法律意義上的規(guī)則生成之意義。尤其是從結構功能主義的角度看，無論是英美法系的判例法制度下的判例，還是大陸法系的成文法制度下的判例，之所以被作為判例并能夠在后續(xù)的案件裁判中發(fā)揮提供一定意義上的法源之作用，都可以被歸為廣義的司法判例。就此而言，我國的法院指導性案例顯然也可以被納入其中，它們的共同特點也在于能夠形成對案件裁判具有一定約束力的司法規(guī)則。也正是從這種意義上可以說，源自于法院司法的個案判決的案例都有可能成為所謂的判例。所以，從理論上解析，司法判例的初始含義就是既定判決，“既定判決作為類型化裁判活動的結果必然成為與后續(xù)裁判相聯(lián)系的相關性判決，而這種相關性又自然會生成為既定判決對后續(xù)裁判的影響力。”司法判例也就是“蘊含了法律規(guī)則的法院判決”，“承認判例法的國家當然有司法判例制度，不承認判例法的國家也可以有司法判例制度。”

以英國為例，在以判例法為主要法律淵源的制度中，法官對案件的處斷“必須”遵循司法先例，“遵循先例”的原則要求，下級法院在遇到與上級法院的先前判決相同或類似的案件時，無論是否贊成該判決，都必須予以遵守并適用，正是在這個層面上人們認為，所謂判例法就是指通過司法判例所創(chuàng)立和發(fā)展起來的法律。在判例法和制定法都業(yè)已成為英國法的淵源之背景下，作為與由議會通過立法程序所創(chuàng)造的成文法(Statute Law)相互對應的名稱，普通法也直接被理解為整個由司法判決所確立的法律規(guī)則系統(tǒng)，這些規(guī)則源自于法官在對其接手的案件進行裁判時所作的闡述①。再如，在立法造法傳統(tǒng)強大的法國，盡管法典化已經高度發(fā)達，在業(yè)已承認法官自由裁量權的背景下，也逐漸允許法官根據新的社會情況通過對立法條文解釋的形式來適用法典，“從而承認了判例作為制定法補充的功能”，特別是在私法的大部分領域內，“規(guī)則是地道的法官創(chuàng)造物”，在裁判實踐中，“法官的職能不是也不可能是機械地適用那些眾所周知的和已經確定的規(guī)則。”

以上事例表明，普通法系的判例是司法造法的典型，生成并創(chuàng)制具有規(guī)范性的裁判規(guī)則自不待言，即便是在以成文法體系為主的大陸法系國家，由司法裁判帶來的判例也承擔著發(fā)展法律，并為案件裁判提供具有一定效力的裁判規(guī)則的任務。在后者這一點上，我們甚至可以樹立以下一種理念，即一般在成文法國家，判例的主要作用就是抽取出一定的司法規(guī)則或是一般性的裁判理由。就內在特質而言，司法判決是對法律解釋及其論證方法的集中展示，由判例提供的司法規(guī)則或一般性裁判理由，其實就是法院在對案件審理裁斷中就一定事實情況所作出的對法律的闡述解釋和論證，而且由于這種對法律的具體解釋和闡明是在具有案件事實的語境中完成并得出結論的，顯然可被稱為是對制定法規(guī)范最好的解釋。因此，無論是何種判例，只要能夠作為先例對后續(xù)的法律適用和案件裁判產生作用力，作為發(fā)展司法規(guī)則和約束或指導后續(xù)司法的功能就必然得到實現。據此也可以認為，司法裁判對判例的適用在實質上就是在運用作為先例的判決所確立和提供的對制定法規(guī)范的解釋，而這種解釋恰是較好的一種關于制定法的解釋。

從時間維度說，就中國當代司法制度的發(fā)展歷程來看，通過編纂判例的方式形成或確認用于裁判的規(guī)則并指導司法實踐也多少具有一定的傳統(tǒng)。作為中國當代司法實踐發(fā)端之一的陜甘寧邊區(qū)的司法就曾以編纂判例的方式來指導司法實踐。根據有關研究的介紹，在邊區(qū)法律文獻及實踐中，“判例”主要指處置妥當的典型案例，那時的判例編制主要由具有權威性的機構邊區(qū)高等法院和具有權威性的人員進行，編制出的判例以典型案例為主要內容，并具有多重的功能，其中以判例對法律疏漏的彌補和指導司法實踐為主要定位，具有普遍的適用性。在中國當代司法制度定型與確立之后，通過編制案例的形式以供司法裁判參考的（非正式）制度實踐可以追溯到上世紀80年代審判體制改革的初期，最高人民法院公報曾專欄設置了判決書選登，這種做法“被認為是最高法院公開指導性案例的早期嘗試。”根據當時《公報》中的聲明，被刊登的案例“是最高人民法院指導地方各級人民法院審判工作的重要工具”，“可供各級人民法院借鑒”，當然，由于這些案例并不屬于司法解釋，也不能被引用，它們對各級法院的司法裁判影響非常有限。

由此來看，生成和發(fā)展具有一定效力作用的規(guī)則是判例的實體性特征，如果我們在此使用廣義上的規(guī)則創(chuàng)制概念，我國法院的指導性案例自然也不例外。從這一方面看，我們至少應該肯定中國法院的指導性案例編纂屬于通過司法來生成和發(fā)展法律規(guī)范的一種活動。就當下的案例指導制度而言，通過指導性案例編纂實現司法規(guī)則的發(fā)展并進而指導法律的統(tǒng)一適用逐漸成為人們的一種認識。從已經的指導性案例的結構體例上看，每個指導性案例均具有裁判要點、基本案情、裁判結果及其裁判理由，而作為指導性案例主旨的裁判要點更是以規(guī)則闡述的形式得以表達。作為指導性案例之核心和精華的裁判要點，就是“指導案例要點的概要表述，是人民法院在裁判具體案件過程中，通過解釋和適用法律，對法律適用規(guī)則、裁判方法、司法理念等方面的問題，作出的創(chuàng)新性判斷及其解決方案。”進一步分析來說，裁判要點的結構也明顯地展現了作為一種類似抽象性法律解釋形態(tài)所具備的要素，具有發(fā)展具體司法規(guī)則的明顯特性。裁判要點“作為對相關法律條文的解釋適用，都具有作為一般行為規(guī)則的形態(tài)和含義，其中所包含的規(guī)則適用條件、具體行為模式和相關法律后果等規(guī)范邏輯要素，很容易被識別。”

二、指導性案例的編纂與司法的統(tǒng)一

誠然，在肯定指導性案例編纂在從事法律解釋并發(fā)展司法規(guī)則的同時，也應該看到的是，較之于普通法系中各級法院的判決都有可能成為被后續(xù)案件裁判予以適用的特性，我國當前的案例指導制度變?yōu)橹怀姓J最高法院對指導性案例的選拔和編纂，就是與大陸法系國家大多由具有權威性的機構編纂判例的模式相比，這種壟斷指導性案例編纂的做法也顯具特色。具體言之，按照目前的指導性案例編纂規(guī)范和實踐，一方面，只有最高人民法院才有權編纂并指導性案例，地方各級法院都不得編纂和以指導性案例為名稱的判決案例；另一方面，由最高人民法院編纂和的指導性案例并非就是來自最高法院的司法裁判，而是來自于各級人民法院的既定生效裁判，這意味著任何一級的法院生效判決經過推薦、選拔、審核和編纂也都有可能被為指導性案例，被編纂為指導性案例的案例具有了在一般生效判決基礎上另外的效力，將對全國各級法院的司法裁判具有參照適用效力。

根據以上兩個方面的認識而斷，雖然我國案例指導制度是對世界司法判例制度的某些形式的借鑒，但是我國當前的案例指導制度可謂打破了人們關于判例編纂的一般性認識。且不說在普通法制度下任何一個層級的法院都可以假借對案件的審判形成新的裁判規(guī)則，法院的任何判例根據判例法制度的固有機制而有可能成為被后續(xù)審判特別是下級法院的審判所遵循的先例，就是大陸法系司法制度下的判決在其被做出之后也就能因自身的權威和“魅力”而成為有影響力的判例，而我國的指導性案例只有最高法院按照一定程序和條件才能組織選拔、編纂并。這樣，一個法院對某個案件的判決被做出并公希以后，并不能憑借某種固有機制或自身權威而就具有案例的效力，它僅僅只對案件當事人發(fā)生作用，只有當該案例被層層遴選，報經最高人民法院編輯，并經審判委員會討論決定并予以之后，才能成為具有效力的指導性案例。另外，在這種工作思路的統(tǒng)合下，可以說，被編纂為指導性案例的判決也并不是最高法院“正向”利用自然汰選的結果，而是案例編撰機構和工作人員通過一定套路在全國各級法院已生效判決中尋找出的“遺珠”。

這種借助最高司法權威和文本壟斷的方式所進行的指導性案例編纂，很顯然是為了在既有的司法制度框架內實現對法律適用所應有的司法統(tǒng)一的尋求，這種司法統(tǒng)一既包括司法裁判的統(tǒng)一，當然也暗含著司法權威與司法組織結構的統(tǒng)一。就司法權威而言，由于最高人民法院在我國法院體系中的最高權威地位，由最高人民法院壟斷性地進行指導性案例的選拔編纂，有利于形成一元的司法判例體系，基于我國司法審級體系由最高人民法院統(tǒng)一領導進行指導性案例的遴選和編纂事宜自然是最具現實合理性的一種選擇。分析我國現行的司法審級體系，從形式主義的角度看，最高人民法院與地方各級人民法院構成了一種等級化的裁判體系，作為這種體系最頂端的最高人民法院無疑是承擔司法統(tǒng)一最有權威性的機構。就司法結構而言，我國當代法院的體系需要著重致力于在組織樣態(tài)和聯(lián)系機制上確立在國家主權范圍內的一元化的整體系統(tǒng)，這種一元化的系統(tǒng)不僅要求各級法院在司法裁判中堅持裁判依據的統(tǒng)一和裁判結果的統(tǒng)一，而且要求司法系統(tǒng)在整體上形成一元化的對外格局。就此而言，除了我國案例指導制度本身所具有的志在實現統(tǒng)一法律適用，和需要積極借鑒世界范圍內司法判例制度以促進我國司法發(fā)展等緣由之外，這或許正是我國目前致力于建構一元化的案例指導制度的一定正當性所在。

通過由最高法院壟斷指導性案例編纂和的體制安排雖然在對司法統(tǒng)一的尋求方面有其不可被忽視的正當性，但是在實現司法統(tǒng)一的道路上是否就意味著必然能夠到達呢？對此，已有研究做了深刻而細致的回答，根據該研究的論述可知，現行的指導性案例編纂制度使得各級法院所做出的生效判決都不當然具備案例的效力但都具有成為指導性案例的資格，但又即使是最高法院自己裁判的案例也不能自動成為指導性案例而必須經過推薦程序，這樣，由最高法院統(tǒng)一編纂并指導性案例，表面上看似形成了一元的案例指導制度，但是這種表面的一元也因現行審級制度而實質上趨于破裂，因為最高法院并不能運用其終審權力來確保各級法院統(tǒng)一參照指導性案例。倘若對此種原因進行進一步的追問，我們所要做的是必須考察判例制度建構的實質性原理，并從實質上檢視我國法院體系職能設置的現實。可以發(fā)現，如果沿著指導性案例所具有的為法律適用提供和發(fā)展司法規(guī)則的作用尋找，那么以維護司法統(tǒng)一為目標的指導性案例編纂需要具有更為深層內容的制度設置的貫穿，而這種具有更為深層內容的制度設置恰是司法體系中應該具有的某種不統(tǒng)一，這種不統(tǒng)一的表現就是司法在不同級別的法院之間實行職能分層。

三、我國指導性案例編纂的行政程序性質

如果從指導性案例的編纂程序與具體步驟出發(fā)審視，我國現行的指導性案例編纂體制在案例的推薦、選拔、審核、編輯再到公布的一系列環(huán)節(jié)，比較鮮明地體現了行政操作式樣的運作機理。這種遴選與編纂指導性案例的方式和體制無疑不同于判例法制度下的判例產生和運行機制，因為判例法固有的機制讓法院的判決可以自動成為對之后案件裁判具有約束力的判例，每個生效的判決作為先例也會因為司法在之后遇到的案件與其相同或類似而被自動地遵循適用，由此也可以說一定的判例匯編對于先前判決是否能成為判例并沒有意義。與此不同的是，在對案例的編纂方面，我國行政化的指導性案例編纂機制與大陸法系多國的判例編纂機制有著較為相似的家族特性，即案例的編纂是生效判決成為有約束力的判例的必要環(huán)節(jié)和程序，行政式的案例編撰程序是一般案例成為真正判例的前提，也是案例對后續(xù)司法裁判產生一定效力的真正源泉。

展開來談，雖然在全球化等時代形勢和現實背景下，大陸法系和英美法系一直在加速著互相吸收甚至融合的趨勢，但是，與英美法系的判例生成和發(fā)生約束力的機制不同，在大陸法系司法體制下，案例如要能夠成為應當被適用的判例就需要經過一種類似行政式程序的編纂和確認。所以，在大陸法系中“沒有判例編纂就沒有判例法”，判例的創(chuàng)制需要獲得國家權力的統(tǒng)一認可，這如同制定成文法的立法程序一樣，由具備最高權威的司法機關創(chuàng)制并予以公布，只有這樣發(fā)表的判決才是具有法律效力的判例。就此而言，與英美法系的判例制度相比，大陸法系的判例就增加了一種專門的統(tǒng)一確認、編纂乃至的程序，而這種程序的設置就是為了專門使一些案例獲得具有權威性的一定效力或約束力。

然而，還可以看到的是，我國指導性案例的編纂和在發(fā)展司法規(guī)則和催生案例的效力方面于整體上符合大陸法系判例編纂活動的基本要義，但是在一定方面和程度上又有自身的不同之處。在我國當前的案例指導制度下，指導性案例是由作為我國最高司法審判機關的最高人民法院專門設立的機構（即案例指導工作辦公室）從全國各級法院中選的案例，而且指導性案例的效力也是通過最高人民法院審判委員會的審查予以賦予和確認的。同時，在從一般性案例到指導性案例所經歷的漫長的行政性的篩選和確認程序中，雖然指導性案例最終是由最高人民法院予以編纂和的，但是，如上所述，大部分指導性案例并不是由最高人民法院自己裁判的。這一系列的做法基本上是通過運用最高人民法院司法審判職能之外的權力而得以完成的，至于各級人民法院的司法審判職能對于指導性案例的產生和效力的賦予也沒有發(fā)揮其自然而然的功能和意義。另外，最高人民法院審判委員會對指導性案例中裁判要點的審查和確認“也基本上類似于司法解釋的出臺過程，而不僅僅是幫助法官或法律工作者理解、查閱、檢索案例。”

不僅如此，更為特別的要點在于，我國法院指導性案例的這種具有行政性質的遴選和編纂程序沒有與司法的審級制度相切合，其除了在最高人民法院這一層次上體現出了一點對法院審級制度的關照之外，在事關指導性案例的最初生成和產生原始約束力的機制方面就不再進行識別和區(qū)分。這種看似全體法院都可以參與并受其約束的指導性案例形成機制，其實把各級法院的審判職能和法院審級構造中的司法連接制度（如上訴制度）排斥在外了，所以，由這種行政性質的操作占據著主要方面和主導的案例指導制度，在何種程度和范圍上能夠實現統(tǒng)一法律適用的目標也就讓人生疑了。這正如有研究所分析指出的，如果依據我國現行的法院體系和兩審終審的司法體制構建案例指導制度，盡管由最高人民法院統(tǒng)一編纂和指導性案例，但是每個地方法院為了免于判決過多地受到上級法院的發(fā)回重審或改判，只會有動力去接受自身所屬的那個上級法院的相關判決和案例的約束，因為我國上訴制度所承擔的法院系統(tǒng)內部的監(jiān)督大多發(fā)生在具有上下級關系的兩層法院之間，這樣，在全國范圍內追求法律統(tǒng)一適用的制度夢想就有可能破滅了。

既然如此，我國的案例指導制度應當如何來彌補上述可能出現的問題，且應當基于怎樣的制度原理認識和促進法院指導性案例編纂體制的合理化呢？同時，值得我們進一步思考的是，在與中國司法模式具有一定相似性并同樣存在以類似行政性質的程序推動判例編纂并賦予案例約束力的大陸法系國家，他們是如何契合司法審級制度并因循法院層級體系來設計判例的生成機制和編纂程序的呢？對這些問題的思考與回答可以讓我們再一次認識到，在司法判例的編纂乃至整個運行制度中應該具有更為深層內容的制度安排和技術性操作。通過進一步考察發(fā)達國家判例制度的運作機制，并思考司法判例制度與法院體系和審級制度的關系，可以看出，完善和優(yōu)位的司法判例制度是只有通過依賴作為審判職能承載主體并符合現代司法結構原理的法院體系，及其相應的合理技術規(guī)范或要素才可以獲得建構的。就此而言，在不同級別法院之間的司法職能分層，正是那種能夠保障司法判例制度合理建構的更具深層次內容的制度安排和技術設置。

四、現代法院司法職能分層設計的基本原理

一般來說，現代法院的司法職能主要就是審判職能，這種職能就是針對訴諸于司法的各類案件糾紛進行審理判決。在現代法院的權力配置中，司法權也主要就是行使審判權的法院和法官就爭訟的案件事實進行調查和認定，并通過解釋、適用法律對案件作出裁判結論的權力。所以，現代法院通過司法權的行使所承擔的主要任務就是通過審判活動來解決社會糾紛。與此同時，司法對案件糾紛的審理既然是通過解釋和適用法律的手段進行的，通過對案件的審理和判決，現代法院也要以此來為社會公眾提供關于什么是法律的回答，并借由案件的審判活動維護整體的法律秩序和法治價值。就這個層面而言，作為司法制度載體和承擔者的一國各級法院具有相同的職能，即通過審判案件以解決社會糾紛，代表國家對爭訟的案件給出法律上的解決答案，并以此維護法律秩序所應有的安定性。然而，整體的司法職能并不意味著必須由同一法院承擔所有的職責和任務，特別是隨著現代社會法律專業(yè)發(fā)展的精細化以及司法職能構造的分化，選擇在不同的法院之間進行司法職能上的區(qū)分成為現代司法制度發(fā)展的必要趨勢，這一點在縱向維度上的表現就是，司法職能在不同級別的法院之間進行再次界分，把厘定出的不同類型的司法職能分別交由相應的審級的法院履行和完成。

在不同層級的法院之間實行司法職能的劃分，一般是根據不同層級的法院裁判之主要功能目標和價值追求的重心差別來確定的，具體是以司法活動主要是為直接解決具體糾紛、服務于個案當事人，還是服務于為解決一般性糾紛而澄清法律、維護社會公共法律秩序作為理論基礎的。以民事訴訟的司法裁判為例，民事程序制度具有解決糾紛和維護法律秩序的雙重目的，審級制度在配置上訴程序具體功能時必須在服務于個案當事人的私人目的和服務于社會公共目的二者之間權衡和妥協(xié)。當然，以此為理論依據和目標訴求的司法職能劃分需要借由進一步的技術性規(guī)則來落實和展現。從現代各國通行的具有代表性的做法上看，在不同層級法院之間實行職能劃分的司法審級體系都強調性地區(qū)分初審法院、上訴法院與最高法院，其中掌握初次管轄權的初審法院負責對案件的初審，上訴法院負責對初審法院做出的判決進行復查，最高法院是一國的最高司法機關。在此之內，與區(qū)分初審法院、上訴法院與最高法院的目標定位相適應，更進一步的實質設計還在于，在不同層級的法院之間以對案件審理中的事實問題與法律問題的甄別為依據，分別安排出不同內容的司法具體職能：初審法院需要兼顧對案件事實問題和法律問題的雙重審理，上訴法院在對事實問題的審理方面有所限制，只保留有限的事實審理而主要司職對法律問題的審理，最高法院因其主要致力于規(guī)則和政策的統(tǒng)一與創(chuàng)制而僅限于法律審理。當然，相對于此處所論述的司法職能分層的一般理念，不同國家的制度在具體編排和設置上有所差異。

以美國的民事司法制度為例，其上訴制度設計中存在著關于上訴審查的總體原則，這些原則比較技術性地體現了上訴審理與初次審理在司法具體職能上的區(qū)分。其中，作為一項獨立訴訟，上訴審理的目的在于審查初審法院訴訟的正規(guī)性并受到三項總體原則的指導：第一，上訴法院通常不對一審法院業(yè)已決定的事實問題予以重新考慮；第二，上訴法院擁有對初審法院所決定的法律問題予以重新考慮的絕對權力，這種權力既涉及實體法律問題，也涉及程序法律問題；第三，上訴法院的職責在于判斷下級法院的判決是否明顯有誤，而不問其是否完全正確或結果是否公正。由此可見，在一審法院與上訴審法院之間的職能分層是一種具有原則性的制度要求，上訴法院與初審法院之間實現了涇渭分明的職能劃分。與美國式的司法職能分工不同，在德國實行的三級法院終審制中，在一審法院的全面審查之后，上訴法院進行被稱為“Berufung”的初次審查，初審法院的全部記錄幾乎都要被上交給進行審查的上訴法院，這種審查也是全面審查，而在被稱為“Revision”的二次審查中則完全基于低一級法院的審判記錄，而且僅限于具體的法律問題。據此可知，德國普通法院的一審程序側重于通過審判解決個案糾紛，二審程序作為第一次審判的繼續(xù)以保障事實認定和法律適用的正確，而三審法院則承擔著統(tǒng)一法律解釋和發(fā)展的職能。

五、法院的司法職能分層與指導性案例的編纂

從以上論述就可以知道，在不同層級的法院之間實行司法職能上的劃分是現代國家審判制度建構的一般做法，其也可被看作是現代司法審級體系建設的基本構成要素和重要技術規(guī)范。簡單地講，司法的職能分層就是在一國統(tǒng)一的法院體系和司法框架下，根據法院層級的不同而實行不同的司法具體職能的分工與區(qū)隔，并以此建構相應的司法審級體制和裁判終審制度。司法判例的編纂乃至整個判例制度的建構其實與司法的職能分層有著甚為密切的關系。如果說維護司法的統(tǒng)一與追求形式正義是各種類型的司法判例編纂制度都努力趨之的主旨目標和核心價值，那么以法院的司法職能分層為貫穿的法院審級體系則是司法判例生成并有效發(fā)揮效力作用的實質性支撐。

如上所論，盡管世界上并沒有完全相同的司法制度和法院系統(tǒng)，但是，按照現代法院司法職能分層設計的基本原理，在一國統(tǒng)一的司法框架內，由所有層級的法院所組成的司法審級結構體系一般呈現為金字塔或梯形的模型式樣。在這種具有等級性的內部組織結構中，越靠近底層的司法機構越傾向于致力于對具體案件糾紛的直接處理和解決，這種法院在服務于私人目的的功能方面較強，這種法院特別是最基層的法院也分布廣泛，且一般都具有較大的規(guī)模，它們對案件的審判也多采用全面審理的原則，既要對事實問題做出認定，也要對法律問題給出答案；與之相反，越靠近高層的司法機構越傾向于對法律統(tǒng)一的維護，這種法院在通過政策制定、法律解釋甚至規(guī)則創(chuàng)制的方式服務于社會公共目的和整個國家法律秩序的功能方面較強，這種法院數量較少且一般也具有較小的規(guī)模，它們在司法職能上表現為隨著級別的升高而逐漸遞減的特征，在案件裁判方面多采用有限審理的原則，一般是只進行法律審理和有限的事實審理。特別是到了處于最頂層的最高法院，從現實來看，各國最高法院都只限于審查“法律事項”，排除對事實問題的考慮，且終審法院都保持較小規(guī)模并實行集體主義決策機制。

因此，由處于司法體系較高層的法院職掌判例的編纂是一種具有優(yōu)越性的制度安排，畢竟越接近高層的司法機構越有條件在發(fā)展司法規(guī)則、規(guī)范裁判依據和統(tǒng)一法律適用等方面發(fā)揮積極作用，但同時也應當充分有效地發(fā)揮各級法院在司法職能劃分方面所各自承擔的具體功能。職是之故，判例制度作為一項關于法律適用的司法制度，其實際上是與各級法院發(fā)展法律的職能是相對應的，據此，“發(fā)展法律職能強的法院才應成為判例法院，而發(fā)展法律職能弱的法院則不應成為判例法院。”這正如任何組織系統(tǒng)內部都需要以一種理性而有秩序的方式在各要素之間進行具體的職能分工一樣，這對整個組織系統(tǒng)目標的實現至關重要，因為當組織服務于一個明確程度或高或低的目標時，其成員以此為導向從事不同的活動，這一目標應該以理性的方式實現，尤其要借助于一個一般化的和形式化的內部秩序，而基于組織的目標，為每一位成員分派著界限分明、描述清晰的職能。以此方面來看，就作為一國司法制度整體或具體制度（如司法判例制度）運作載體的法院組織系統(tǒng)而言，其誠然也不會有何種程度的例外。

就我國當前案例指導制度的構建而言，指導性案例的編纂和事宜由最高人民法院統(tǒng)一組織和掌管，從最高人民法院在我國法院體系中的最高權威性及其司法職權范圍上看具有較強的合理性（前文已述），這也與許多成文法國家司法判例制度的安排較為一致。隨著我國司法制度改革的深入推行，特別是隨著完善司法體制和跨行政區(qū)劃設置法院等具體改革措施的落實，包括指導性案例編纂在內的案例指導制度之建構可以在更大的空間中獲得發(fā)展。完善我國的案例指導制度需要司法體制改革的支撐并建立相應的配套制度，指導性案例編纂體制的合理化和科學化，也需要以整體的司法制度改革在相應司法組織構造方面的更大變革作為期待。例如，從既定的審判制度和訴訟體制上看，我國現行的司法審級體系在不同層級的法院之間并不存在司法具體職能的劃分，上下級法院之間的職責區(qū)別更多地體現為一種對案件審判管轄的分工。可以說，除了在案件管轄權方面確立了各級法院的不同受案范圍，每一級法院在案件實質審理的范圍上都具有基本相同的司法裁判職能，其主要表現就是訴訟的二審程序和一審程序幾乎重復相同的任務和程式，二審審理往往變成了一種二次審理，以事實問題和法律問題為依據的體制技術要素在規(guī)范各級法院之間的關系方面存在缺失。基于這種認識，我國案例指導制度的建構就不再只是案例編纂等范圍的事宜，改變我國訴訟體制中在上下級法院之間缺失司法職能區(qū)分的狀況，并配之以確立得當的終審審級制度，也成為下一步的司法制度改革值得面對和亟需解決的重要問題。

所以，就目前情況來看，合理的法院組織體系和司法審級制度的建構將是我國案例指導制度完善和發(fā)展的更大依賴。連接本文的主題來說，在指導性案例編纂致力于實現維護司法統(tǒng)一的目標之語境和背景下，相應的法院結構體系和司法職能分層是值得主張的制度設計和改革安排。于此而言，綜上所論，對于構想中的具有合理性的指導性案例編纂體制和案例指導制度，可以認為，一方面，應當以當前的深化司法體制改革為契機，在上下級法院之間實行司法職能劃分，在法院管轄分工的基礎上建立以事實審理與法律審理為技術要素的具體審判職能分層，并以推動確立合理的訴訟終審審級制度為目標和支撐；另一方面，應當積極推進最高人民法院對司法審判職能的合理履行和完善，改變那種超越具體個案而作出司法解釋的通常做法，代之以由最高人民法院通過對具體個案的法律審來作出具有司法解釋性質的裁判，且在全國范圍內具有普遍的約束力。這可能正是值得我們關注和把握的關于中國司法判例制度未來發(fā)展的應然規(guī)律。

結語

篇9

關鍵詞：法制 民事

    隨著我國法制進程的向前發(fā)展，現代司法理念在人們思想中的深入，我國司法界一直進行著如火如荼的司法體制改革，近幾年來民事審判方式的改革無疑是這場變革的突破口，是學術界和司法界普遍關注的問題。我們在司法實踐中的探索，取得了很大的成效，但是也存在諸多不符合我國社會文化背景和現實狀況的弊端。正確對待出現的問題，去糟存精，正確樹立適合我國國情的民事審判方式的現代司法理念，制定一套即符合改革發(fā)展方向又符合我國國情的民事審判方式，才是我們正確對待改革的態(tài)度。在繼續(xù)深化改革的同時，明確今后民事審判方式改革的方向在哪里，成為我們關注的焦點問題。

    一、樹立民事審判方式的現代司法理念，審判體制改革取得了顯著的成績

    1、法院和法官中立、被動的現代司法理念得到體現。在我國傳統(tǒng)的民事審判中，法官被賦予了雙重的身份，既是裁判員，又是偵察員。法官在整個訴訟過程中十分積極，民事訴訟程序的進行、證據材料的收集等權能全由法院承擔。在這種形勢下，法官很容易成為當事人的代言人。以1991年民事訴訟法的頒布實施為契機，我國民事審判方式大量吸收了英美法系國家當事人主義的民事訴訟原則，進行了重大變革。

    在當前的審判實踐中，法院內部一般實行了立、審、執(zhí)分離的審判流程制度，使立案、審理、執(zhí)行相分離，案件的受理、審判、執(zhí)行分別由不同的庭室、不同的人員辦理，審判法官不再主動收案，徹底改變了過去那種由審判業(yè)務庭直接收案，案件受理、審判、執(zhí)行都由同一個庭室、同一人員辦理，幫助當事人理順證據、調查取證，甚至具有偵察性質的法院職權主義色彩濃重的弊端。控辯式審判方式的改革，削弱了法院的職權主義色彩，強化了當事人的責任，訴訟主張的提出、理由及證據的搜集都由當事人負責。最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規(guī)定》出臺以來，完善了我國民事訴訟中的證據制度，進一步規(guī)定了當事人舉證和法院調查取證的范圍，規(guī)定了當事人舉證的期限以及不能舉證和不能按期舉證的法律責任，進一步強化了當事人的職責。這些改革措施的實施，使人民法院實現了保持中立的角色轉換，把原本應當由當事人承擔的闡明案件事實、提供證據材料等權能還給了當事人，法院只是居中裁判，行使訴訟指揮權。這不僅糾正了法院和法官在審理案件中的主觀傾向，而且將法官從對案件的偵察中解放出來，專心致力于法律事實的審查和法律的適用，這是真正意義上的司法公正的體現，也相對提高了法院和法官的威望。

    2、牢固樹立現代的程序理念，保障程序穩(wěn)定方面得到加強，公正得到更好的實現。對法律程序的重視，在西方法律界是十分普遍的，而在我國過去則十分淡薄。"重實體輕程序"一直是困擾我們的問題，這些年也引起了法學界和司法界的普遍關注。

    自1991年民事訴訟法頒布實施以后，最高人民法院相繼頒布了一系列的解釋和規(guī)定，有效地完善了程序機制。立、審、執(zhí)分離審判流程體制的實施，使各庭室之間形成互相監(jiān)督機制，使得案件受理、審判、執(zhí)行透明化，每一個案件都必須按照法定程序審理完畢，使所有案件都能在法定的審限內審結，杜絕了原來那種因為同一庭甚至同一人受理、審判、執(zhí)行，而導致無法監(jiān)督，致使形成抽屜案，甚至案件出現對原告不利局面時，自行撤消案件的混亂、違法局面。最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規(guī)定》的實施，進一步穩(wěn)定了審判程序，規(guī)定了證據在什么時間舉、反訴和變更訴訟請求在什么時間提等等，將舉證范圍、舉證時限、證據認定問題予以詳盡的規(guī)定，將長期以來在司法實踐中經常遇到卻又無法可依的問題明確出來，這在我國訴訟制度發(fā)展史上具有歷史性的意義。法律文書的改革創(chuàng)新充分體現了案件審理的整

個過程，以及法袍、法槌的使用，審判場所的正規(guī)化，都使得審判程序更加穩(wěn)定，法院審判活動的威嚴得到提高，使公正得到更好的實現。

    3、民事審判方式現代司法理念的實現，使審判效率和質量得到明顯提高。審限制度的落實，加強了監(jiān)督機制，使得超審限辦案的現象得到有效遏制，積案大量減少，大大提高了訴訟效率。當庭舉證、質證、認證及舉證期限等證據規(guī)則程序的運用，有效地糾正了民事審判中當事人延期舉證、證據形式不規(guī)范等現象，不但使審判程序簡化而且更加規(guī)范。控辯式審判方式的改革，當事人責任的加強，將法官從大量繁雜的調查取證工作中解放出來，使得法官有充分的時間和精力來考慮法律的適用，將案件的實體審理作為法官的主要職責，當庭宣判成為現實，這不僅提高了審判效率，而且有效地保障了審判質量。

    二、出現的問題和弊端——對現代司法理念應該正確定位

    1、脫離實際，與國情的結合不夠，現代司法理念應該與國情相結合。每一種訴訟模式建立和發(fā)展的背后，都存在制約它的社會、文化背景。特別是民事訴訟，與老百姓的生活息息相關，實際上就是人們現實生活的真實反映，蘊含著廣大人民群眾的期望和要求，因而必然與社會基礎有著非常密切的聯(lián)系。如果脫離了這個基礎，就一定會影響其功效并最終無法生存。法律屬于上層建筑的范疇，經濟基礎決定上層建筑，我國的經濟基礎、社會文化背景與發(fā)達的西方英美法系國家相差甚遠，就拿美國來說，美國的人均生產總值是中國的幾十倍，美國的法律發(fā)展了100多年，平均320人就有一名律師，而中國10000多人才有一名律師。在中國5000 年發(fā)展史中，有2000多年受儒家思想的控制，中西方國家的國情差異之大，可以說是天壤之別。而現在的民事審判方式改革照搬西方國家的東西太多，不注重結合我國國情進行改造吸收，致使審判實踐中較難操作，有違真正意義上的公正。

    我國原有的職權主義模式——糾問式審判方式具有其弊端是不爭的事實：在追求客觀真實的理想訴訟模式下，法院的權利和當事人的權利關系失衡。法院在訴訟中為了查清案情，不受當事人所提出的事實和證據的限制，可以任意的調查取證，甚至對當事人雙方均未主張的事實逕行判決，當事人的主體地位沒有得到保障，在訴訟程序中處于相對被動的位置，使民事訴訟程序核心的辯論程序形同虛設，最終導致整個民事訴訟程序空洞化。所以，我國民事訴訟制度是非改不可的。但是，我們在選擇當事人主義模式——控辯式審判方式為轉型目標時要謹慎。在我國轟轟烈烈地向當事人主義模式改革的同時，許多發(fā)達的西方國家卻在努力加強法院的職權，近年來的英美法系中 ，無論是被稱為"徹底的當事人主義" 的法國民事訴訟法、還是被稱為"現代當事人主義典范"的美國民事訴訟法，都明顯加強了法院的職權，同時，大陸法系中一直作為"職權主義"代表的德、日等國也在加強法院對訴訟的干預。因此，兩大法系都在通過改革來加強法院職權的國際大背景下，我們卻往傳統(tǒng)意義上的當事人主義的老路上走，這是極不明智的。這不僅不符合我國人民群眾文化素質普遍較低、法律意識不強的社會背景，而且很容易導致程序復雜、費用增加的后果。

    例如當事人主義為主的控辯式審判方式的改革，由當事人當庭舉證、質證，法官當庭認證，當庭舉證不能則承擔敗訴責任，最高人民法院《關于民事訴訟證據的若干規(guī)定》規(guī)定在舉證責任期限內舉證否則不予組織質證等等，而中國90%的案件在基層法院審理，而基層老百姓的經濟狀況和文化素質是怎么樣的？我想大家都是清楚的，他們無法負擔相對昂貴的律師費，很多案件標的額只有幾千、幾百，也不可能去請律師，美國標的額只有幾千、幾百的案件有幾個？這也是經濟基礎決定的。實際上我國的農村還有一定數量的文盲，大部分人對法律可以說是一竅不通，甚至有些人根本不知道什么是法律。他們不知道什么是舉證，需要證明什么問題，也不會舉證，而且受 5000年傳統(tǒng)文化的影響愛認死理，這樣會導致很多實體上勝訴的案件因程序問題而敗訴，而中國的老百姓不理解，從而導致群眾對法院、法官一肚子意見，引發(fā)上訪、上告甚至引發(fā)社會問題。我們就經常發(fā)現這樣的情況，當事人雖然手里握著法院送達的舉證須知，卻仍然不能按照規(guī)定的時間、形式提供符合條件的證據材料，而經濟水平的限制，又不允許人們去請律師，這樣往往使得原本非常明了的案件，卻無法達到預期的效果。在這種情況下，法官仍然"鐵面無私"的堅守著自己被動的地位，顯然是違背了我們審判方式改革的初衷。

    由于以上我們所闡明的種種原因，導致我國目前民事審判中存在的一個比較突

出的問題是，庭審的功能得不到有效發(fā)揮。特別是第一次開庭，往往成為法官指導當事人如何舉證和當事人互相交換證據的過程。而對于證據的認定和法律適用以及案件的最終裁判，這些工作全要由法官放到庭后去作。這樣，庭審就只是作為一個程序而存在，大大降低了庭審的效用。另外，英美法系國家審判機制的運作，是在經濟高度發(fā)展、社會各項制度配套的條件下進行的 .而我們不得不承認，在我國，各部門特別是一些職能部門，官僚習氣嚴重，當事人僅靠自己根本無法取得相關證據。在這種社會遺留問題得不到解決的形勢下一味的談審判方式改革，一味的強調當事人主義，必定是困難重重。

    2、對調解、法院控制訴訟、案件調查等傳統(tǒng)優(yōu)秀經驗的保留和改造不夠，現代司法理念與傳統(tǒng)優(yōu)秀經驗是不相沖突的、是相輔相成的。我們在學習借鑒當事人主義國家的經驗時，必須充分地認識到在適用控辯式審判方式的國家，還有許多其他制度相互配合，例如英國的庭前程序包括案情聲明、證據開示、和解、付款、缺席判決、簡易程序、審前救濟等等。案情聲明中包括"進一步信息"既法官可根據案情責令當事人提供相關信息，當事人也可以申請法官責令對方提供進一步信息，"進一步信息"包括法官認為缺少什么證據而責令當事人提供，可以理解為指導當事人舉證。通過這一整套庭前程序，能夠窮盡當事人的主張和證據，而我國控辯式訴訟制度的改革只是片面地使用了這種訴訟模式，刻意的追求從一種模式到另一種模式的變革，陷入了"非此即彼"的誤區(qū)，忽略了英美訴訟模式多年來得以生存并發(fā)展的配套設施，而沒有認識到我國傳統(tǒng)的訴訟模式存在的一些值得保留和發(fā)揚的東西，使得很多當事人有證舉不出，嚴重影響了改革的效果。

    就拿調解制度來說，調解制度在我國民事訴訟法中的確立，經歷了一個從"調解為主"到"著重調解"，再到"根據合法、自愿原則進行調解"的歷程。傳統(tǒng)的調解制度在我國，以極具特色的調解與審判相結合的方式存在，在實踐中為化解糾紛、維護社會治安發(fā)揮了重要的作用。但是隨著市場經濟的發(fā)展，"調解型"的審判方式日益暴露出其弊端，使得法學界一度有人對調解制度存在的必要產生懷疑，在司法界也因為強調注重程序而越來越忽視了調解制度，僅將其作為庭審的一個環(huán)節(jié)來開展，也就是在法庭辯論終結后，根據雙方當事人的意愿，決定是否進入調解程序。這不僅不符合民商事案件靈活、機動的特點，而且極大地增加了訴訟成本，降低了訴訟效率。這無疑是我們在強調程序化、制度化的過程中的一種矯枉過正的表現，我們這種過于機械的做法也使得一些原本很容易解決的矛盾更加激化起來。在80年代初，美國曾經專門派人來我國學習調解制度，現在在民事案件的審理中也十分重視調解的運用。而在我國，調解制度作為我們訴訟法中的一項優(yōu)良傳統(tǒng)，卻在改革的過程中走入了十分尷尬的境地。實踐中我們的很多法院，特別是基層法院已經認識到了這個問題，庭前調解制度已經作為一種先進的經驗得以推廣。

    我國使用多年的調解制度可以達到簡化程序、提高效率以及繁簡分流的效果，調查取證制度可以象"提供進一步信息"制度一樣使案情明朗化，雖然這些優(yōu)秀傳統(tǒng)制度也有其弊端，但是只要我們注意辨證的吸收，仍然可以使它們在今后的審判實踐中發(fā)揮積極的功效。

    3、盲目冒進，走入只談改革，而不注重司法穩(wěn)定性與成效的誤區(qū)，現代司法理念應該具有現實性。由于我國的法制基礎比較薄弱，法制建設事業(yè)可以說是任重道遠，所以我們當前所處的是一個不斷發(fā)展、不斷完善的時期。為了尋找到一種最適合中國社會文化背景的審判模式，我們必須要在實踐中反復嘗試，不斷的摸索。伴隨著理論界對許多前沿問題的探索和對現有制度的研究，立法方面各種解釋和規(guī)則相繼出臺，而各級法院則根據立法的精神和當地不斷發(fā)展的實際情況，經常性的改變訴訟程序和制度。應當說我們的初衷是積極而美好的，邊嘗試邊改革，聽起來似乎無可非議。但是我們不能忽視的是，這種"朝令夕改"的做法，有的制度剛剛推行甚至沒有來得及推行就被廢改了，在老百姓看來"今天一個樣，明天一個樣"，使本來就法制觀念比較淡、素質相對較低的我國當事人更加無所適從，這不僅損害了司法程序的穩(wěn)定性，而且極大地影響了法律在人們心目中神圣、威嚴的形象。

    由于刻意強調改革，很多情況下我們的法院就是"為改革而改革 "，錯誤的領會了國家和上級法院提倡改革的出發(fā)點和目的所在，沒有結合當地的實際情況，只是盲目的推經驗、要新意。這種在不正確的指導思想下匆忙推出的所謂"經驗"，通常只是在形式上有所變化，只停留在問題的表面，并不能觸動實質上的東西，難及問題之體膚，往往經不住時間和實踐的

考驗，在實行一段時間之后就必然面臨著廢止或者新的改革，而我們必須認識到的是，改變一項失敗的制度所花費的成本要遠遠大于建立一項原本并不存在的制度。

    4、對現有審判程序落實不夠、缺乏監(jiān)督體制的制約，要建立完整的現代司法理念。孟德斯鳩曾經說過"一切有權力的人都易濫用權力，而且他猛使用權力一直到遇到界限的地位才休止，這是一條萬古不變的真理。"權力如果不受到監(jiān)督和制約，必然導致專斷和濫用，而這樣的結果只能是腐敗。隨著法官獨立審判的呼聲日益強烈，我們的審判程序的規(guī)定相繼出臺并予以實施。這些制度的本身是可行的，但是因為缺乏配套的監(jiān)督機制或制約措施，使法官的隨意性太大，制度得不到很好的執(zhí)行。如庭前固定證據、固定訴訟請求、固定當事人的三固定制度，我認為如果該制度結合庭前聽證并在聽證過程中指導當事人舉證，將是一個比較好的制度，但是當事人是否在舉證責任期限內向法院提供了證據或申請變更了訴訟請求，對方當事人并不知曉，完全在于法官的操縱，致使法官可以隨意審理當事人未在舉證期限內提交的證據，并可以無限制的多次開庭，使該制度得不到很好的執(zhí)行。又如二審中對當事人在一審存在而沒有提交的新證據應該不予審理，但是審判實踐中卻存在隨意性太大的弊端，是否審理完全在二審法官的態(tài)度而沒有監(jiān)督措施。

    三、改革的方向和設想-民事審判方式的現代司法理念之我見

    由以上的闡述不難看出，我們的改革中確實存在許多不足和弊端，有的甚至阻礙了司法改革的進程，許多現代司法理念得不到很好的實現，但這并不是說改的不對，應該說我們改革的目的、方向和制度的本身是好的，關鍵是如何結合我國國情進一步完善的問題，建立適應我國國情的現代司法理念。我認為我們今后的改革應當注意從以下幾個方面入手：

    1、糾問式和控辯式庭審制度相結合，制定一套既能與國際接軌又符合我國國情的審判體制和庭審程序。現在基層民事審判方式改革的方向應該向控辯式審判方式結合法院指導當事人舉證以及能控制法官隨意性的方向發(fā)展，從而完善現有的審判方式。當事人主義和職權主義交錯，是當今世界各先進國家在民事訴訟模式問題上形成的共識和共同的發(fā)展趨勢，也應當成為我國民事審判方式改革的目標。如何保留我國糾問式審判方式中的優(yōu)秀審判制度，同時吸取國外控辯式審判制度中的先進經驗，結合我國的國情，有機地將二者結合起來；在采用先進制度的同時，如何解決基層當事人不會舉證導致舉證不能、如何及時化解矛盾及庭前解決簡易糾紛、如何制約法官權力的濫用，從而提高審判效率，實現真正意義上的公正，才是我們最應該下功夫解決的問題。

    對于這些問題，筆者有如下設想：

    （1）庭前聽證法定化，并增加指導當事人舉證程序。這種程序有點類似于英國的要求當事人"提供進一步的信息".規(guī)定案件必須進行庭前聽證，在聽證結束階段，總結雙方當事人提供證據情況，然后指導當事人舉證，向當事人說明還應該提交哪方面的證據、還須證明什么問題以及當事人認為還應提交的相關證據，使當事人現有的證據窮盡，這樣做可以使案件基本事實和證據以及當事人訴辯主張明朗化，給開庭審理打下扎實的基礎，同時避免了二審成為實際上的一審的延續(xù)的現象。庭前聽證也是進行調解工作的良好時機，當事人爭議不大的案件可以逕行調解，使簡易案件不再進入審理程序。這種做法，解決了由于我國經濟落后、國民素質偏低引起的舉證不能問題，保證了在公正的前提下來提高效率的問題。

    （2）二次開庭事由法定化。經過庭前聽證，當事人的訴辯主張、證據已經明朗，完全可以經過一次庭審查明案件事實和解決適用法律問題。如何杜絕法官隨意開庭、無次數限制開庭的問題，克服庭審成為羅列證據的機械化過程，就是要求一次庭審結案。同時作出二次開庭事由法定化的規(guī)定，即出現不可抗力、發(fā)現必要的共同訴訟人、有新發(fā)現的證據等事由，才能進行二次開庭，除這些事由外的其他事項均不得成為法官任意安排二次開庭的理由。這樣規(guī)定不但能夠制約案件審理中的等、拖、靠現象，制約無限制開庭的隨意性，提高審判效率和當庭宣判率，還可以優(yōu)化法官隊伍，淘汰不能適應現代審判要求、素質較低的法官。

    （3）落實法官助理制度（或叫準備法官），讓法官從繁雜、瑣碎的事物中脫離出來，提高審判效率和質量。這一點北京的某些法院已經落實，并收到了良好的效果。法官助理和書記員負責送達、調查取證、庭前聽證、相關環(huán)節(jié)的調解工作、卷宗整理以及法官交辦的其

他事項。法官專心根據證據和庭審情況考慮法律適用問題，審判效率和質量肯定會大幅度提高，相應地可以減少審判法官的數量，優(yōu)化法官隊伍，讓業(yè)務水平不高的法官從事法官助理工作。這樣做同時避免了法官進行庭前聽證容易引起先入為主的弊端。當前有些比較先進的地區(qū)在考慮庭長這一職位是否還有存在的必要的問題，事實上結合法官助理制度，完全可以解決這一問題，可以實行1+2+2制度，即一名審判長既主審法官加兩名法官助理加兩名書記員，兩名法官助理和兩名書記員分工協(xié)作，完成法官助理應完成的工作，審判長專門負責案件的庭審和裁判，可以與兩名助理法官組成合議庭，他們的工作取代了原來一個審判庭的工作，而去掉了庭長這一稱呼。

    2、破除庭審三大塊，弱化職權主義，將法庭辯論貫穿庭審的始終，調解貫穿于整個審判程序中。

    （1）我國民訴法對于辯論的規(guī)定過于簡單，沒有充實的內容。在實踐中雙方當事人之間的辯論往往對法院判決不產生任何作用，即使在雙方當事人相互之間也不產生拘束作用。這就意味著在法庭辯論階段，當事人可以任意發(fā)揮，讓自己在法庭調查階段不能隨便講的話可以有機會宣泄，這實際上是為當事人雙方提供了一個爭論的場所和機會，對于案件事實的查明、證據的認定作用甚微。我們目前這種調查與辯論完全分離的模式，使得法庭辯論失去了其存在的價值，可以說是可有可無的，當事人的訴權得不到維護，特別是在基層顯得尤為突出，這可能與我國是成文法國家也有一定關系。如何更好的發(fā)揮辯論的作用，我認為在這一點上有必要借鑒英美法系國家的做法，將辯論貫穿于整個庭審過程中，雙方可以針對與案件有關的問題，遵循著庭審的程序，在法官的指揮下進行辯論。通過辯論，來達到進一步查明事實的目的。在舉證、質證階段，可以就某一證據展開辯論，也可就某一組證據展開辯論，使當事人的意見能在恰當的時機及時的反映出來，法庭辯論階段再結合案件整體進行辯論，讓當事人能自由發(fā)揮，及時的窮盡其意見，法官主持好庭審秩序，禁止當事人發(fā)表與本案無關以及重復的發(fā)言等。

    （2）調解制度是適合我國國情的一項傳統(tǒng)優(yōu)秀制度，在我國的審判實踐中發(fā)揮了巨大的作用，我們應該做的是如何結合新的審判方式去使用它，而不是弱化它。我國民事訴訟法專門用一章對它做了規(guī)定，而我們現在出臺的關于審判程序的規(guī)定卻很少提及，沒有給它一個應有的位置。我認為應該把他貫穿于整個案件審理過程中，特別是我國基層的大部分案件事實都很清楚、爭議不大，能夠及時的調解將大幅度提高審判效率，審判實踐中很多法院也是這樣做的，在送達時、庭前聽證中、庭審過程中、庭審結束后都可以做調解工作。結合庭前聽證制度，可以規(guī)定法官助理在進行庭前聽證時必須進行調解工作，將簡易案件消滅在庭審前。

    3、裁判文書的創(chuàng)新。裁判文書是法院行使審判權的體現，是法院審判活動的載體，裁判文書改革是審判方式改革的延續(xù)，近兩年改革力度較大。一個案件的處理過程和結果怎樣、法院審判活動公正與否，最終都要通過裁判文書表現出來。一份好的裁判文書，應當如實記載和客觀反映審判程序方面的內容，是對案件審理全過程的再現。周道鸞教授就曾經將裁判文書制定的原則歸納為"公正原則、公開原則、說理原則、針對性原則".針對我國法院作出的裁判文書內容過于簡單、推理部分解釋不清的現象，我們對裁判文書進行了改革，借鑒英美國家的經驗，力求內容詳細、推理嚴謹，特別是在證據的認定方面下了一番功夫。過去的裁判文書透明度不高，對案情陳述不詳盡，判決說理及法理的分析不夠，并且法官對某些問題的陳述和認定可以摸棱兩可、打擦邊球，例如對合同效力不作認定而只對付款和賠償問題進行判決，如果判決數額正確，你如何評判他的對與錯？近兩年我們在這方面的改革是很成功的，注重了體現整個庭審過程，增加了案件審理的通明度，增加了對證據的分析認定，加強了判決說理，已經基本形成了一套合理的模式，但是出現了大量堆砌羅列證據、冗長不條理、缺乏邏輯分析、簡繁不分、樣式繁多的現象。

    筆者認為在裁判文書改革上，應該注重對雙方爭議焦點的主要證據加強分析認定，進一步加強判決說理，除對法律如何適用外，加強對法理的說明，加強對當事人權利的闡釋，固定簡繁分離的兩種書寫模式。另外，對民事法律行為的效力、證據的分析認定等法定化既規(guī)定判決中必須對這些事項作出認定。

    （1）進一步加強判決說理。這是一個老問題，但是我們做得遠遠不夠。在實踐中，經常會因為判決說理部分只有"理由不當"或者"證據不足"這幾個字，根本無法說服當事人，從而導致當事人拿著

判決書到處反映、申訴。能夠透徹的講明道理，是對一份裁判文書最起碼的要求。裁判文書的作用不在于羅列大量的事實，而必須是事實推導出正確的結論，了解為什么要這樣推導以及推導的過程是當事人的權力。這一點我們已經有很大進步，需要強調的是，在今后的判決說理中應該注意對法理的運用和說明。

    （2）注重對爭議較大的主要證據分析認定，固定簡繁分離的兩種書寫模式。機械的對每一個證據分析認定，我認為是沒有必要的，當事人提交的有些證據與案件關系不大，沒有必要逐一進行分析認定，這樣做反而使判決書內容龐雜、晦澀難懂。另外，建議在對判決文書樣式進行改革時，建立簡繁分離的兩種式樣。

篇10

（一）黨和人民對檢察機關的要求越來越高。隨著我國民主法治化建設的不斷深入，人民群眾的法制觀念日益增強，對檢察機關提出了更高、更新的要求。檢察機關只有認真踐行“三個代表”重要思想，用“三個代表”重要思想統(tǒng)攬、檢驗和衡量檢察工作，不斷增強政治意識、責任意識和大局意識，端正執(zhí)法思想，轉變執(zhí)法理念，始終把“立黨為公、執(zhí)法為民”的本質要求貫穿到全部檢察執(zhí)法活動中，把維護和發(fā)展人民群眾的根本利益作為檢察工作的出發(fā)點和落腳點，本著對群眾利益高度負責的精神去辦案，帶著對人民群眾的深厚感情去執(zhí)法，認真解決人民群眾反映的強烈問題，真正做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，才能不辜負黨和人民的希望和重托，努力讓黨和人民滿意。

（二）經濟的發(fā)展對檢察機關的要求越來越高。我國加入世貿組織，不僅僅是一個經濟貿易方面的問題，它對我國法律制度產生了深遠的影響，也給檢察工作帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。對此，作為少數民族地區(qū)的檢察機關和檢察干警，首先要在執(zhí)法理念上與時俱進，牢固樹立以公正與效率為核心的公開公平、高效透明的現代司法理念，堅持懲治犯罪與保障人權并重，人權保障優(yōu)先；實體公正與程序公正并重，程序優(yōu)先；客觀真實與法律真實并重，法律真實優(yōu)先；效率與公正并重，公正優(yōu)先。樹立平等保護的觀念，為各類市場主體提供平等的司法保護和法律服務。要進一步深化以引導偵查取證、人民監(jiān)督員為主的檢察體制改革。抓住“兩房”建設等有利時機，加快科技強檢步伐。繼續(xù)深化“強化法律監(jiān)督，維護公平正義”主題教育，不斷提高隊伍整體素質。

（三）地方治安形勢對檢察機關的要求越來越高。雖然經過近幾年的“嚴打”整治斗爭，刑事案件發(fā)案雖然總量有所減少，但當前影響民族地區(qū)穩(wěn)定的因素依然很多，斗爭形勢嚴峻，境外一些組織借宗教之名進行滲透顛覆活動加劇，“__功”、“門徒會”等組織地下活動頻繁，殺人、搶劫、故意傷害、等嚴重暴力犯罪和入室盜竊、盜搶牲畜等嚴重影響人民群眾安全感的多發(fā)性犯罪在一些地方還有較大幅度反彈，因人民內部利益調整而引發(fā)的不安定因素和增多，維護穩(wěn)定的形勢更加嚴峻。面對嚴峻的治安形勢，作為檢察機關要充分認識到維護社會穩(wěn)定的極端重要性，牢固樹立“穩(wěn)定壓倒一切”的思想，在黨委和上級院的統(tǒng)一領導下，加強與有關部門的密切配合，全面正確地履行好職責，努力創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會治安環(huán)境。

二、民族地區(qū)檢察機關發(fā)展的瓶頸與制約因素

（一）檢察基礎業(yè)務薄弱。一個突出的問題是少數民族地區(qū)檢察機關有相當數量的干警監(jiān)督意識不強，監(jiān)督水平不高，監(jiān)督手段不多，監(jiān)督力度不夠，嚴重制約了訴訟監(jiān)督工作的開展；職務犯罪查處力度不夠，偵查水平低，科技含量少，懲治腐敗工作徘徊不前。

（二）人才短缺、檢察官斷層現象突出。普遍缺乏偵查、公訴、計算機方面的專業(yè)人才，由于受地方條件限制，引進高學歷的法律專業(yè)人才十分困難；司法考試的“高門檻”使新進人員很難解決法律職稱，目前大多數基層院出現新老檢察官接替不上，具有辦案資格人員逐年減少，部分縣院甚至無法達到“有關業(yè)務科室負責人須為檢察員”的規(guī)定。

（三）隊伍整體素能不高。干警的文化專業(yè)結構不合理，大多干警原有文化基礎較差，沒有系統(tǒng)受過法律教育，學歷教育旨在拿文憑，文憑與水平之間存在較大差距；由于長期缺乏“領軍”人物的有效正規(guī)帶領，導致執(zhí)法手段單一，執(zhí)法方法比較簡單，經驗化現象突出；個別干警思想空虛，不思進取，安于現狀，不求有功，但求無過。

（四）管理機制不規(guī)范。在隊伍管理、機關建設等方面仍然沿用行政管理模式，缺乏與檢察官法相配套的改革措施；在辦案、監(jiān)督制約方面的運行過程中，人的主觀因素較重，隨意性較大，缺乏一套科學、嚴謹的規(guī)范化管理機制。

（五）基層檢察機關保障不夠有力。目前檢察機關實行“雙重領導”的領導體制和“分灶吃飯”的財政體制，作為少數民族地區(qū)基層檢察機關來講，一方面嚴格要求不能吃“雜糧”，而另一方面又不能保證吃飽“皇糧”。辦公條件差，裝備落后，辦案經費困難的現象十分突出。干警政治生活待遇落實差，不少中層干部因為受職數限制，無法解決職級待遇，與經歷相似的其他行政干部相比工資收入差了一截，住房條件面積小、質量差、不成套，有的干警長期住在危房里。

三、民族地區(qū)檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的思路

按照“工作要有新思路、改革要有新舉措、隊伍要有新氣象、管理要有新手段”的目標，立足于本地工作實際，要有針對性地采取非常措施，克服各種制約因素，著力實現工作的創(chuàng)新與發(fā)展。

（一）找準工作重心。院黨組特別是檢察長要帶好頭，增強履職能力、服務全黨大局的政治責任感，以“不須揚鞭自奮蹄”的姿態(tài)，把心思放到干實事，抓落實，解決實際問題上，要針對自身工作中存在的問題尋找對策，高起點定位，高標準要求，從中理出既符合檢察工作發(fā)展規(guī)律又適合本院工作實際并富有創(chuàng)新精神的工作思路，從而在 全院構筑凝心聚力、開拓創(chuàng)新的嶄新平臺。

（二）創(chuàng)出工作特色和品牌。將上級院的精神同本地工作有機結合起來，認真分析工作現狀，在影響和制約發(fā)展的關節(jié)上做文章，尋求工作的突破與提高，才能創(chuàng)特色、做亮點，做出自己的“拳頭產品”，使強項更優(yōu)、弱項變強，以點帶面，以難帶易，推動業(yè)務亮點的樹立，帶動各項工作邁上新的臺階。

（三）全面實行規(guī)范化管理機制。規(guī)范化管理對于確保檢察機關正確履行法律監(jiān)督職能，有力維護社會穩(wěn)定，樹立嚴肅的執(zhí)法權威和執(zhí)法形象具有十分重要的意義和作用。民族地區(qū)的檢察機關一定要審時度勢，在管理方法上創(chuàng)新，以管理促隊伍，以管理促辦案，以管理促效率。通過認真總結近幾年檢察改革的基本經驗，吸取先進地區(qū)好的做法，對現有的工作模式、運行機制全面認真加以審視，從辦案工作、隊伍管理、機關建設、監(jiān)督制約和保障機制六個方面進行規(guī)范化建設，從而全面增強檢察工作的活力和發(fā)展后勁，提高工作質量和效率，提升各項工作的層次和水平。

（四）提高隊伍的整體素能和管理水平。牢固樹立“建院先育人”的思想，切實把創(chuàng)建“學習型”活動納入重要議事日程，加大對教育培訓的投入力度，積極開展創(chuàng)建“學習型”活動，通過強化崗位培訓、崗位輪換等方式培養(yǎng)專業(yè)骨干和一專多能的人才。充分調動現有人才的工作積極性和創(chuàng)造性，最大限度地盤活人力資源，使不同的人才在績效管理體系中合理流動，最終與最適合的崗位相匹配。提高“人才資源”的管理水平，認真總結和完善競爭上崗和雙向選擇機制，選好用好人才，增強干部隊伍管理的活力，最大限度的發(fā)揮現有人才資源的整體效能。

（五）切實轉變工作作風。對檢察實踐中遇到的共性、疑難和熱點問題進行專項調研和科學總結，把感性的實踐經驗上升到理性的科學思維。領導干部要率先垂范，要求干警做到的，自己帶頭做到，切實把思想工作寓教于平時，寓教于經常，在全院創(chuàng)造一種相互信任的氛圍。同時，一方面提倡艱苦奮斗的精神，引導干警把艱苦奮斗等革命傳統(tǒng)滲透到學習和工作中去，另一方面在對干警進行思想教育，提倡奉獻的同時，也應充分考慮工作條件的改善，努力創(chuàng)造條件，解決存在的實際問題，充分調動干警的工作積極性。