導語：如何才能寫好一篇降低失業保險費率政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、允許困難企業在一定期限內緩繳社會保險費

1、各統籌地區在確保社會保險待遇按時足額支付、社會保險基金不出現缺口的前提下，可允許暫時無力繳納社會保險費的困難企業緩繳社會保險費。緩繳執行期為2009年之內，緩繳期限最長不超過6個月。

2、符合條件的困難企業可向統籌地區社會保險經辦機構提出緩繳社會保險費的申請，經統籌地區勞動保障部門會同財政部門審核并報同級人民政府同意后，報省人民政府批準。失業保險費的緩繳辦法仍按《河南省失業保險條例》的規定執行。

3、經核準緩繳社會保險費的困難企業，應與社會保險經辦機構簽訂緩繳及補繳社會保險費的協議，社會保險經辦機構可以要求企業提供擔保、抵押。

4、經核準緩繳期間，困難企業應繼續按規定申報應繳的社會保險費，企業和職工繳費年限連續計算。在核準緩繳期間，發生職工流動、退休、死亡的，該職工欠繳部分應由企業和職工補齊。

5、困難企業經核準緩繳的社會保險費不計收滯納金。

二、階段性降低四項社會保險費率

6、統籌地區人民政府在確保參保人員社會保險待遇水平不降低、基金支付不出現缺口的前提下，可在2009年之內適當降低城鎮職工基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險的費率，期限最長不超過12個月。各統籌地區勞動保障部門應在認真計算基金結余支付能力的基礎上，會同同級財政部門制定降低費率的具體實施方案，經同級人民政府同意后，報省人民政府批準。

7、降低失業保險費率。基金結余能夠支付12個月以上失業保險待遇的統籌地區，可申請階段性降低失業保險費率。費率調整幅度根據統籌地區失業保險基金累計結余、全年繳費金額、申請執行期限等因素具體確定。

8、降低城鎮職工基本醫療保險和生育保險費率。統籌基金結余在12個月以上的統籌地區，可一次性適當降低繳費率。困難企業可按統籌地區上年度在崗職工平均工資的60%確定繳費基數。

對2009年退休人員人數超過在職職工人數一定比例的困難企業參加城鎮職工基本醫療保險的，統籌地區可根據當地基金支撐能力允許其在3-5年內分期繳納風險過渡金，2009年度可按應繳風險過渡金總額的20%繳納。

9、降低工傷保險費率。基金結余能夠支付12個月以上工傷保險待遇的統籌地區，可按照工傷保險費率浮動辦法，對屬于二、三類行業的企業費率下浮一檔或兩檔：20*年度工傷保險待遇支出總額低于繳費總額50%的，費率下浮一檔到本行業基準費率的80%；支出總額低于繳費總額30%的，繳費費率下浮兩檔到本行業基準費率的50%。

10、各地不得降低養老保險費率。

三、使用失業保險基金幫助困難企業穩定就業崗位

11、失業保險基金結余較多的統籌地區在確保當前及今后一個時期按時足額支付失業保險待遇的前提下，可通過開展擴大失業保險基金使用范圍試點，對采取在崗培訓、輪班工作、協商薪酬等辦法穩定員工隊伍，并保證不裁員或少裁員的困難企業，使用失業保險基金支付社會保險補貼和崗位補貼。補貼執行期為2009年之內，補貼期限最長不超過6個月。

12、社會保險補貼標準參照當地就業專項資金對就業困難人員的社會保險補貼標準執行，崗位補貼標準參照當地失業保險金標準確定。上述兩項補貼，同一企業只能享受一項。已享受緩繳社會保險費的企業不能同時享受社會保險補貼。上述兩項補貼由困難企業按月向統籌地區勞動保障部門提出申請，并附穩定員工隊伍計劃措施和相關憑證，由同級勞動保障部門會同財政部門審核批準。

13、困難企業申請社會保險補貼和崗位補貼實行先繳納后補貼、先發放后補貼的辦法，于批準后的次月起由失業保險經辦機構按月劃入困難企業銀行帳戶。

14、困難企業申請社會保險補貼，應提供以下材料：穩定員工隊伍的計劃措施、符合享受社會保險補貼條件的人員名單、社會保險經辦機構出具的上月企業為員工繳納有關社會保險費的明細賬(單)等。

15、困難企業申請崗位補貼，應提供以下材料：穩定員工隊伍的計劃措施、符合享受崗位補貼條件的人員名單、上月為這部分人員發放工資的明細賬(單)、社會保險經辦機構出具的上月企業為員工繳納有關社會保險費的明細賬(單)等。

16、統籌地區勞動保障部門要會同財政部門制定周密的失業保險基金使用計劃，報同級人民政府批準，并報省勞動保障、財政部門備案。嚴格基金使用的審批、撥付和監督管理。要將向企業補貼的基金使用情況向社會公布，加強監督和檢查，確保基金按規定安全使用。

四、鼓勵困難企業開展職工在崗培訓穩定職工隊伍

17、困難企業開展在崗培訓所需資金按規定從企業職工教育經費中列支，不足部分可由就業專項資金予以適當支持。困難企業可憑職工教育經費使用情況、在崗培訓補貼申請、培訓員工花名冊、培訓計劃等材料，向當地勞動保障部門申請培訓補貼，經勞動保障部門審核、財政部門復核后，直接將補貼資金劃入企業銀行賬戶。補貼標準不超過豫財辦社〔20*〕231號文件規定的職業培訓補貼標準的50%，補貼執行期為2009年之內。

五、妥善解決困難企業支付經濟補償問題

18、鼓勵和引導職工與企業依法平等協商，采取多種措施共渡難關。對于困難企業經過多方努力仍不得不實行經濟性裁員的，可在企業與工會或職工依法平等協商一致后，簽訂分期支付或以其他方式支付經濟補償的協議。

六、認真做好困難企業認定工作

19、嚴格界定困難企業范圍，本意見所指“困難企業”須同時符合下列條件：

(1)受當前金融危機影響，面臨暫時性生產經營困難且恢復有望的；

(2)已制定穩定就業崗位措施且沒有裁員或少裁員的；

(3)生產經營活動符合國家及所在區域產業和環保政策的(國家限制的行業和企業除外)；

(4)已依法參加社會保險并按規定履行繳費義務的。

(5)統籌地區人民政府根據當地實際規定的其他條件。

篇2

1．1美國

美國失業保險制度的特點與其特定的歷史文化密切相關。美國是一個移民組成的國家，由不同民族、種族及的人組成，利益比較多元化，群體問很難形成一種平等、團結、合作的認同感。建國初，美國幾乎是一個無人居住的荒野，早期移民通過自力更生、艱苦奮斗，在這片荒野上建立了一個“新世界”，并過上了相對富足的生活。這使得他們極端信奉個人主義，認為通過自我奮斗、勇于冒險等努力可以達到自己想要獲得的目標，每個人都被平等地提供了成功的機會，導致貧困、失業等的責任在于個人而不是社會。總之。市場經濟充分發展、極端信奉個人主義、崇尚自由競爭及利益多元化等，決定了美國社會只能實行“自由主義模式”的社會福利制度。這種制度體制的非商品化效應極低，因此也就注定了美國失業保險制度的給付水平很難隨著經濟的發展而有較大程度的提高。美國失業保險制度：據1995年的規定，繳稅率上，聯邦稅為0．8％，但聯邦政府對聯邦失業保險稅采取減免政策，一般減免90％，以鼓勵各州積極開展失業保險，而州失業保險稅一般采用經驗稅率法確定，通常在0—10％；繳費基數上，雇主以雇員工薪總額繳納；支付標準上，實行周津貼額與工資收入的逆相關，即失業前有較高收入的人采用低的失業保險替代率，如1／25，而低收入的人則采用高的失業保險替代率，如1／20；支付周期上，以周為支付單位，期限通常為26周。

1．2德國

1927年7月16日，以《勞動介紹和失業保險法》的頒布為標志，德國建立了失業保險制度，該制度的特點與歷史文化傳統及人口結構有關。德國存在著互助傳統。一戰結束前，德國始終沒有建立失業保險制度，國家解決失業問題主要是依靠非政府性的勞動介紹所和工會失業保險。這些傳統互助組織對解決德國的失業問題發揮著非常重要的作用。當失業問題的嚴重程度尚未超出傳統的互助組織所能應對的范圍，國家失業保險制度的建立就始終缺乏一個有效的推動力。1925—1926年的經濟危機使德國失業問題開始嚴重化。為應對失業局面，1927年7月16日，德國頒布《勞動介紹和失業保險法》，建立失業保險制度就恰恰說明了這一點。此外，也正是由于這些互助傳統，當失業者在失業保險期限內未就業，符合一定條件的，仍可享受由聯邦政府提供的失業救濟，即德國失業保障制度的類型是強制性失業保險+失業救濟制度。

文化上，德國人有著根深蒂固的統一思想。他們對抽象思維比較熱衷，講究邏輯以及嚴格管理。這種民族文化的獨特性也呈現在失業保險制度的設計上。例如對失業保險待遇的享受條件、享受期限與標準、失業保險促進就業等有著詳細而又嚴格的規定。人口結構上，與其他發達國家一樣，德國面臨著生育率下降和人口老齡化問題。德國政府為鼓勵生育，實行對子女補貼的政策。這在失業保險制度給付設計上也有所體現。德國失業保險制度規定，若失業者家庭中有至少一個18歲以下的孩子，享受的失業保險待遇為純工資的67％，反之，則為60％。

德國失業保險制度：據1995年的規定，繳費率為6．5％，由雇主與雇員各承擔一半，即3．25％；繳費基數上，雇主以投保工薪總額、雇員以投保收入繳納；支付標準上，考慮家庭撫養情況，即失業者家庭若有至少一個18歲以下的孩子，則為67％，反之，則為60％；支付周期上，通常為78～232天。

1．3日本

日本作為一個與我國具有許多相同歷史文化傳統的亞洲發達國家，對其失業保險制度的研究，將為我國失業保險制度設計和完善提供更為直接的借鑒和啟示。1947年12月《失業保險法》的頒布實施，標志著日本失業保險制度的建立。受國內經濟、社會及文化傳統等因素的影響，日本的失業保險制度呈現出一定的國別特色。

社會文化上，1868年。日本明治維新，脫亞人歐，進入工業化社會，西歐資本主義思想開始在日本傳播。二戰后，美國占領軍司令部在日本實施民主改造，資本主義民主之風更吹拂著日本大地。與西方國家不同的是，日本同時也是一個深受儒家文化影響的國家，儒家文化所提倡的尊老愛幼、重視家庭等傳統在日本也受到認同。加之近年來日本面臨人口結構老齡化對失業帶來的嚴峻挑戰，這使得日本失業保險制度待遇給付的設計中既注重效率的原則(如強調個人的責任，待遇給付高低與工作年限正相關)，同時也不忘對高齡勞動者進行關懷(設置高齡勞動者的失業保險以及一般失業津貼中以年齡作為其中的一個分類依據來劃分給付標準，年齡越高，失業者得到的給付標準也越高)。

經濟上，以1973年石油危機為起始，日本從持續高速增長轉為中低速增長階段。同時，各大企業也由戰后采用的終身雇傭制轉向短期雇傭、臨時雇傭等方式。這些經濟上的變化，使得失業保險制度也需相應的調整。1974年，《雇傭保險法》取代了原來的《失業保險法》，1979年又經修改，新的《雇傭保險法》規定，日本的雇傭保險制度由保障基本生活與促進就業兩部分構成，并特別規定了雇傭安定事業、能力開發事業及雇傭福利事業。這些雇傭促進事業是日本雇傭保險制度的特色，它充分體現了日本抑制解雇與預防失業等的政策取向。

日本失業保險制度：據1995年的規定，失業保險費率實行差別費率，即一般行業，總費率為1．15％，雇主繳納0．75％，雇員繳納0．4％：建筑業總費率為1，45％，雇主繳納0．95％，雇員繳納0．5％；農林水產、清酒制造業總費率為1．35％，雇主繳納0．85％，雇員繳納0．5％。而雇傭促進事業的費用完全由雇主負擔，資金從雇主繳費中以一定比例提取。政府財政負擔失業保險待遇支出的25％，就業促進支出的10％及管理費用。

繳費基數上，雇主以工資總額，雇員以個人收入繳納；支付標準上，失業保險津貼額采用逆向原則，即收入高者，采用低的計發比例，反之，則為高的計發比例，比例區間通常為60％～90％；支付周期上，通常為300天。

2．各國經驗總結

2．1美國

(1)美國的州失業保險稅采取經驗稅率確定法是其失業保險制度的一大特色。所謂的經驗稅率確定法，是指臨時解雇工人比較頻繁從而對失業保險體系資源需求大的雇主繳納的失業保險的稅率應當較高，即解雇率越高，則稅率越高。每個州失業保險稅率都有～個最低值與最高值。相關部門依據對雇主解雇經歷的鑒定，進而確定雇主繳納失業保險稅的稅率。之所以實行這種浮動稅率的做法，是因為對非自愿性失業者來說，解雇的決定是由雇主做出的，因而雇主對失業者負有一定程度上的責任，這也是美國大多數州的雇員無需繳納失業保險稅的一個重要原因。失業保險經驗稅率確定法將失業成本更多地由解雇雇員造成雇員失業的雇主承擔，因此可以鼓勵雇主穩定就業，使失業保險費用合理分配。

(2)美國的失業待遇即周津貼額，以失業前1年本人最大季度收入為基數，體現了失業待遇的權利與投保繳費的義務對應的原則。與此同時，為了貫徹失業保險制度的公平原則，盡可能地縮小失業保險待遇之間的差距，照顧低收入者，美國有些州在此基礎上實行周津貼額與工資收入的逆相關，即失業前有較高收入的人采用低的失業保險替代率，而低收入的人則采用高的失業保險替代率。這種將失業待遇水平通過逆向的計發比例與工資聯系起來的方法，有利于避免低收入者因失業前工資收入低而導致領取的周津貼額也低，進而無法維持其基本生活所需，它某種程度上體現了失業保險制度收入再分配的宗旨。此外，美國失業保險的給付期限一般情況下為26周，但當遇到經濟衰退，失業率較高等緊急情況時可以延長13周，只要總領取期限不超過39周。這種依據經濟發展狀況、失業率的高低靈活調節失業保險給付期限的做法是比較人性化的，它符合現實的需要。

2．2德國

(1)德國失業待遇的發放充分考慮到失業者負擔的家庭撫養義務，如所需撫養的子女，認為只有顧及到子女的基本生活保障，才有可能保證勞動力生產與擴大再生產的可能。因此，失業者領取失業保險待遇時，若家庭有至少一個18歲以下的小孩，則為純工資的67％，反之，則為60％；而領取失業救濟待遇時，若有至少一個18歲的小孩，則為純工資的57％，反之，則為53％。

(2)德國實行失業保險與失業救濟相結合的雙重失業保障模式。對于領取的失業保險金，失業者無需繳稅，并且勞動部門還為這些領取失業保險金的失業者繼續繳納醫療和養老保險費，而對于無權繼續享受失業保險金或者本來就沒資格享受失業保險金的失業者，則可以享受由聯邦政府提供的從稅收收入撥付資金的失業救濟。這種將失業保險制度與其他社會保障制度緊密銜接的方法，較好地保障了社會上的所有失業人員。無論其是否有資格領取失業保險金，通過或者領取失業保險金，或者領取失業救濟金，或者先領失業保險金，期限內仍未就業，符合條件的，轉領失業救濟金的方式，使他們全部都納入到失業保障制度中，應保盡保，并經過一系列有效銜接與整合的制度安排，減緩失業對他們在社會、家庭生活等方面的各種沖擊，使他們得到全方位的、人性化的保障。

2．3日本

(1)日本不實行全社會統一的失業保險費率，而是依據各行業的失業風險情況實行差別費率。如農林水產、清酒制造業、建筑業等行業失業風險大，失業率較高，因而其失業保險費率高于一般行業。此外，日本的失業保險費率不是一成不變的，它隨著失業率的高低、基金積累規模靈活變化。例如依據已有經驗，其失業保險基金積累的最佳規模是當年保險收入的1倍一2倍，因此，當基金積累的規模超過當年保險收入的2倍或低于1倍時，則相應的降低或提高失業保險費率，實行浮動的失業保險費率。

(2)日本在發放失業待遇時，以失業者失業前18O天平均日工資為基數，并將平均日工資額劃分為區間，每個區間設定不同的計發比例。例如60％～90％。為了照顧低收入者，體現失業保險制度的公平原則，當失業者所處的日工資額區間越高時，所適用的比例越低，反之，則越高，呈逆相關。

(3)日本失業保險基金的籌措方式不是統一的，用于失業待遇的資金來源于雇主、雇員和政府三方，而用于促進就業的資金則來源于雇主一方，這是臼本與其他國家的不同之處，并且這兩項的支出不相互調劑使用。而是專款專用。這種做法使得基金的專屬性非常強，可以保證用于促進就業的資金不因失業待遇支出的不足而被挪用，較好地實現雇傭促進事業政策的貫徹執行，使促進就業工程真正地發揮作用。

(4)日本在經濟發展過程中非常注重勞動力的質和量，在1974年《雇傭保險法》取代《失業保險法》時就提出了雇傭促進事業，后經修改，發展為雇傭安定事業【預防失業、改善雇傭狀態及其他雇傭穩定工作等)、能力開發事業(促進貫穿整個職業生涯的能力的開發與提高)及雇傭福利事業(職業生活的環境改善及其他福祉的促進)，它體現了日本抑制解雇與預防失業的政策取向。與德國的解雇保護法不同的是，日本的雇傭政策并非政府限制解雇，而是采取通過向雇主提供援助金，間接進行政策目標誘導的方式來實現。

3．外國失業保險制度設計對我國的啟示

第一，從繳費率上看，國外典型國家基本上是由雇主及雇員共同負擔，總費率大部分高于3％，并且這些國家大部分實行彈性費率，這有助于發揮失業保險費率抑制雇主隨意解雇雇員，達到穩定就業的作用。當前，我國失業保險的繳費率為3％，它是依據1999年《失業保險條例》規定執行的。這一繳費率與當時的經濟發展水平、企業及個人的承受能力相適應，在當時來講是比較合理的。然而經過11年市場經濟的發展，我國的經濟有了較大的飛躍，企業利潤與個人所獲得的勞動報酬也隨之相應增加。若此時失業保險費率仍停留在1999年的低水平上，在一定的失業率下，一定的籌資水平代表相應的待遇水平，可見失業者領取的保險待遇水平必然也低，這必將與當前的消費水平不相適應，使得失業保險待遇無法分享經濟發展成果，保障失業者的基本生活。此外，我國實行單一的失業保險費率。無論失業風險高還是低，各行業都執行相同的繳費率標準，這容易導致逆向選擇，并且由于缺乏懲罰機制，某種程度上縱容了某些行業隨意解雇員工的行為。因此，借鑒國外如美國、日本的做法，實行彈性費率，并依據經濟發展的水平，相應地調整失業保險費率，便成為當前我國失業保險制度亟須調整之處。

第二，從失業保險的繳費基數與失業待遇的參照基準的關聯看，各國在這兩者的設計上都體現出了一致性，即繳費基數與失業待遇的參照基準都是以工資為標準，而這與國際上的規定——失業津貼的厘定，或以失業者在業期間的工資為依據，或以失業者的投保繳費為依據的原則是相吻合的。當前，我國失業保險金標準，依據1999年《失業保險條例》規定，介于當地城市居民最低生活保障標準和最低工資兩者之間。這意味著我國的失業者在職時以自己的工資為基數繳納一定比例的失業保險費，失業后卻只能領取與本人工資無關、略高于社會救濟水平的失業保險金。這種權利與義務明顯不對等的參照基準，既不利于激勵在職職工的工作積極性，同時也與國際上通行的做法不符合，某種程度上它是一種倒退。因此，我國相關部門應當借鑒國外的做法，完善我國失業保險制度在此項的設計，將本人工資作為失業金的參照基準，以體現繳費義務與待遇給付權利的統一。

第三，從支付標準上看，各國的失業待遇都為失業人員失業前收入的一定比例，但具體執行時，各國略有不同。如美國、日本，采用逆向原則，失業人員失業前若收入高。則適用低的計發比例，反之則適用高的計發比例，以照顧低收入者；德國則注重孩子與家庭因素考慮，對失業者適用不同的計發比例。當前。我國失業保險的支付標準是城市居民最低生活保障標準或法定最低工資的一定比例，即不同的失業人員領取失業金待遇的計發比例是相同的，它既沒有體現與工資掛鉤的效率原則，也沒有比較人性地從家庭狀況的角度考慮失業保險金給付，失業保險金支付標準如何合理設置的問題值得深思。

第四，從支付周期上看，各國的失業待遇領取期限都在26周～43周。當前，我國失業保險給付期限最長為2年，相當于112周。眾所周知，合理的失業保險給付期限可以較好地維持失業人員失業期間的基本生活，使其免除后顧之憂，積極尋找與其能力最佳匹配的工作。但是，失業保險給付期限如果過長，則會產生相反的效果，如工作搜尋模型中的抑制效應——失業保險的給付期限增加會提高失業狀態的“價值”，使得失業人員喪失尋找工作的動力而長期陷于失業狀況，不利于再就業。因此，無論從各國通行的失業保險給付期限的規定，還是從防止道德風險，促進失業人員的再就業看，我國失業保險給付期限過長的問題都應當引起注意。

第五，從失業保險促進就業、預防失業的制度設計上看，日本、德國在此方面做得非常出色。例如日本的雇傭保險制度開展了能力開發事業、雇傭福利事業、雇傭安定事業，并將就業促進資金與失業保險待遇資金分開籌集，單設賬戶，使得促進就業工作的開展有可靠而穩定的物質保障。德國則從職業培訓、職業恢復補助、提供開工不足補償金、對建筑業實行：N''''P2i等多個支出項目來促進失業人員的再就業，并通過各種形式的補貼引導企業抑制自身的解雇行為。當前，我國失業保險促進就業、預防失業的制度設計非常不完善。例如存在失業保險用于促進就業的支出項目少，享受對象范圍窄，基金支出占整個失業保險基金支出的比重設置不合理，保障基本生活支出與促進就業支出同在失業保險基金這個大賬戶中，并未單設，致使促進就業基金專屬性不強，不能依據失業人員再就業的需要相應地調整支出額等問題。而德國、日本在相關方面的做法則對我國這些問題的解決與完善有著較強的借鑒意義。

篇3

有效供給存在的不足

失業保險基金不合理結余原因在于制度內基金繳費有效供給群體的錯位及其偏高的繳費率。

第一，參保人群與失業人群的錯位。1999年1月，國務院頒布的《失業保險條例》中規定：失業保險基金的資金來源由城鎮企事業單位和職工繳納的失業保險費及其利息、政府的財政補貼和其他依法納入失業保險基金的資金構成。城鎮企事業單位按照本單位工資總額的2％繳納失業保險費，城鎮企事業單位職工按照本人工資的1％繳納失業保險費。而大量集體企業的下崗失業人員、非國有企業就業人員、非正規就業以及自謀職業的從業人員卻被排斥在失業保險制度之外，而這些勞動者卻是我國勞動力市場上面臨失業風險最大的群體。在現行的失業保險制度框架下，2001年到2008年我國的失業保險的失業保險覆蓋率一直維持在40％左右（表2），然而被制度覆蓋的40％卻是有穩定就業崗位的大部分國有企業和事業單位的職工。有學者指出，自1999年事業單位人員參加失業保險后，每年對失業保險基金的“貢獻”平均在200億元左右，因為事業單位基本是不失業的群體，因而等于人為地給失業保險基金增加了一個隱形的財政轉移支付機制（鄭秉文2010）與此同時，在“體制外”運行的非正規就業群體由于繳費時間短、領取失業資格限制、失業保險關系轉移接續障礙、繳費不能隨身攜帶而不能受益，他們的繳費也沉淀下來形成基金結余的一部分。換言之，中國目前失業保險基金的滾存結余基本是由機關企事業單位的繳費和非正規就業群體的繳費沉淀而成。

第二，制度內繳費率偏高。一般而言失業保險制度繳費率的確定應秉承“以支定收、收支平衡、略有節余”的原則，以及在國家、企業和個人三方負擔的情況下堅持公平性和適度性原則。國際勞動組織102號公約確定了失業保險籌集的三原則：一是雇員承擔部分不應超過所需費用的一半，二是要避免收入者負擔過重，三是要考慮本國的經濟情況［2］。從表面上看，我國失業保險規定的繳費率（個人負擔1％，企業負擔2％）并沒有違反國際勞動組織102號公約，但實際則相反。其理由主要有：我國勞動力價格長期較低，勞動者工資在收入分配中的比重較少；我國市場化經濟改革以來，一大批下崗職工發放的是基本生活費，沒有工資性收入；多數原國有企業、集體企業的老職工工資水平偏低，生產生活負擔嚴重。除此之外，在實際操作中，由于理論上的模糊，認識上的偏差，帶來了政策上的缺陷。例如一些省市為了簡化繳費程序、增加失業保險基金的收入，參照養老保險的繳費辦法設定最低繳費基數，即繳費工資基數不得低于當地社會平均工資的60％，而這項政策的制定卻忽視了對工資收入偏低的職工和沒有工資收入的下崗職工的不利影響。養老保險最低繳費基數的設定是為了使職工在退休后基本生活得以保障，縮小收入差距，彰顯社會公平與正義，而失業保險是為了保障職工由于就業中斷而失去收入來源的基本生活需要。已經失去收入來源的下崗職工本應享受到失業保險的待遇，實際上不但沒有享受到領取失業保險金的待遇，反而還要繳費，這就大大減輕了政府的負擔，增加了企業的壓力，降低了職工的生活水平。這種政策的制定與實施，嚴重違背了《失業保險條例》的規定的精神，進一步拉大了收入的差距，有失于社會公平與正義，不利于社會的穩定與發展。

有效需求的不足

失業保險基金不合理結余形成的另一方面原因在于需要保障主體的缺位、失業保障范圍的狹窄、保障水平的低下、制度功能的發揮以及定位和社會經濟發展不合拍。

第一，失業保險基金需求門檻偏高導致有效需求主體的缺位。根據《失業保險條例》的規定，領取失業保險金有著嚴格的門檻限制條件，大量失業者因不具備領取失業保險的資格而被排斥在失業保險制度之外。來自人力資源和社會保障部的統計數據顯示，2008—2009年，全國城鎮登記失業率分別達到4．2％和4．3％，為近年來的高點，但年末領取失業保險金的人數卻在大幅下降，僅占登記失業人員的25．5％，領取失業保險金人數逆勢減少（表3）［3］。分析其原因，筆者認為，大量進城務工的農民工群體和企業下崗職工為主體的“老失業群體”以及高校擴招帶來的大學畢業生“新生失業群體”最應享受到失業保險制度的“眷顧”卻因多種因素而被游離在失業保險制度之外。其一，缺乏穩定的勞動關系而被拒之失業保險制度之外。《失業保險條例》規定，單位招用的農民合同制工人連續工作滿1年，并且本單位已繳納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或提前解除勞動合同的，有社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。而農民工由于從事的多是一些流動性大、工作期限短的職業，且一些用工單位為了降低人工成本，給農民工繳納失業保險費時往往少繳、托繳、甚至是不繳，客觀導致了1．2億農民工在失業后大部分不能領取失業保險金而被游離在失業保險制度之外。其二，失業保險基金跨省轉移的渠道不暢通。由于我國失業保險統籌層次偏低，以及我國多年來實行的“分灶吃法”的財政體系，使失業保險基金跨省轉移的渠道并不暢通，各轉入地的地方政府對只轉關系不轉保費的失業人員并非“心甘情愿”，因此很多地方政府規定，勞動者應依法繳納失業保險費，但失業者是非本地戶籍的卻無法享受失業保險待遇。

第二，失業保險基金支出限制嚴格、待遇水平偏低、缺乏公平性和人性化。其一，失業保險給付是投保者在失業時所享有的權利，也是對平時繳費義務的一種補償和回報。但是，我國失業保險給付水平偏低甚至接近社會救濟水平。《失業保險條例》第十八條規定：“失業保險金的標準，按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平”。從目前水平看，我國失業保險水平通常為社會最低工資的60％～80％之間，而全國各地規定的最低工資標準都比較低，以及近年來居高不下的CPI指數，使發到失業者手里的保險金更是杯水車薪，遠遠不能保障失業者及家屬的基本生活，在促進其再就業功能上的發揮更是微不足道。其二，失業保險金待遇發放水平在最低工資標準和最低生活保障水平之間確定，且在領取失業保險金期間等額發放失業金。失業保險金的這種給付只與標準工資單項掛鉤而不與失業保險的繳費水平掛鉤的固定支付模式，不僅損害了勞動者繳費積極性和失業保險的公平性，而且導致勞動者和用人單位出現托繳、欠繳和逃繳等行為，對效率也造成了極大的損害。其三，失業保險資金支出限制嚴格，制度的功能定位主要是保障失業人員的基本生活，給付條件比較苛刻，在促進就業方面的支出僅僅維持在“失業者在領取失業保險金期間接受職業介紹、職業培訓的補貼”上，資金支出的項目和范圍非常有限，遠遠不能使失業保險金促進失業者再就業的功能得到有效發揮。

化解失業保險基金供求矛盾的對策與建議

如上所述，我國目前失業保險巨額不合理結余基金主要問題在于失業保險基金有效供給與有效需求的錯位、基金供給主體與需求主體的不對稱。對于如何消化和吸收結余基金，不能籠統的通過降低繳費率和提高失業保險待遇標準來消化基金結余，對失業保險巨額基金結余的安排和使用應以其形成的歷史背景及現實因素為前提，以失業保險制度的目標為根本，以“以支定收、收支平衡、略有節余”為原則，通過優化制度、調整政策、制度創新，切實提高失業保險在促進再就業和保障功能來解決。

1．擴大失業保險覆蓋面以提高制度的“瞄準率”目前失業保險參保覆蓋范圍為城鎮企事業單位、民辦非企業單位及其職工、國家機關、社會團體及與其家里勞動關系的勞動者［4］。覆蓋范圍還過于狹窄，我國應該根據國家產業政策、就業政策和經濟發展的具體情況，擴大失業保險的覆蓋范圍，逐步建立城鄉一體化的失業保險制度。特別是將進城務工有雇主的的農民工群體和城鎮有雇主的靈活就業群體以及畢業后找不到工作的大學生群體納入失業保險體制內。失業保險應是能惠及所有勞動者的的一項基本保險制度，而不應視不同的勞動群體差別對待。將農民工和大學生納入失業保險覆蓋范圍之內，將受益對象重點“瞄準”在具有最大失業風險的農民工群體，減緩基金巨額不合理結余的壓力，保障了失業農民工群體的基本生活需要，縮小了城鄉收入差距，彰顯了社會公平與正義，也更好地體現了以人為本、科學發展觀的發展理念。

2．建立失業保險費率彈性征繳模式失業保險應該按照“現收現付、收支平衡”的原則，根據我國經濟周期以及勞動力市場供求狀況的變化來合理調整繳費率。逐步探索浮動費率和差別費率相結合的失業保險費彈性征繳模式，可以根據參保單位與職工的失業風險情況、用人單位穩定就業情況、用人單位新增就業情況、用人單位的經營情況來分別實施有差別的浮動費率。通過失業保險費率彈性征繳模式的運用，一方面鼓勵用人單位減少裁員和增加企業繳納失業保險費的積極性，從而達到預防失業的目的；另一方面可以有效平衡基金結余。目前我國失業保險基金統籌層次多為地、市級統籌，統籌層次偏低，如中央政府規定一個費率幅度，各統籌地區在這一幅度內根據實際情況確定本地具體的繳費率，超過這一幅度的，報中央政府批準。各地也可根據基金結余情況，及時調整繳費率。這樣就可以有效解決各省基金結余不平衡、經濟發達地區基金大量不合理結余的問題。

3．調整失業保險金待遇給付水平及給付條件目前我國失業保險金給付水平偏低和給付條件比較苛刻受到不少專家的詬病。一方面，我國失業保險金給付水平偏低。失業保險金給付水平通常為當地最低工資的60％～80％之間，據統計，2009年全國平均失業保險金水平為446元／月，不到全國城鎮居民人均可支配收入的40％［5］。為了保障失業者能過上體面的生活，建議我國失業保險金給付水平應適度提高。目前在許多國家將失業保險金給付水平定在失業者本人就業時工資的40％～60％之間已形成一種標準化趨勢。我國失業保險金給付水平的調整也可以采取這種方式，即參照失業者失業前本人工資的一定比例來確定其失業保險金的給付標準，對其最低和最高標準進行適當控制，實行差別待遇。這樣可以帶來三方面的有利影響。其一，提高了失業保險金給付的總體水平，更好地保障了失業者的生產生活；其二，更好地體現了權利和義務相對等原則，提高了勞動者繳費的積極性；其三，兼顧了公平與效率原則，使社會各方更容易接受。另一方面，失業保險金待遇給付條件的高門檻限制了大批失業者享有的失業保障權益與福利。將農民合同制工“連續工作滿一年”改為“累計工作滿一年”，由此可以保障農民工群體享受到失業保險待遇；將“非因本人意愿中斷就業的”的硬性規定進一步人性化，在尊重客觀事實基礎上判定失業者的失業及是否應享有失業保險的權益；逐步打破失業保險戶籍地域限制，做好失業保險關系的轉移接續工作。

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關鍵詞：失業保險 就業再就業 服務

《失業保險條例》的宗旨是：為了保障失業人員的基本生活，預防失業，促進就業。失業保險基金收支范圍隨著形勢的發展，就業和再就業的需要，有一個自我完善、適時調整的過程。不僅在失業職工失業時獲得物質幫助，而且圍繞著促進就業這條主線開展運作。

一、失業保險制度中失業保險基金存在的問題

參保范圍狹窄，失業保險覆蓋面低，自由職業者、個體工商戶、大學畢業生排除在外，農民工參保率低；擴面難，效益好的民營企業不愿參加，公務員為納入，繳費基數計算期不確定、收支管理環節多；以上帶來的問題是失業保險基金不夠厚實，抗風險能力弱。用于促進就業和再就業方面的財力支出受限，必要時不得不靠財政專項撥款支付。

基金開支范圍窄，對確保失業職工實現再就業手段少，《失業保險條例》雖然規定了五項主要保障勞動者失業期間的基本生活需求的內容，但對于急需從失業走向就業的勞動者扶持較少，失業保險基金不能用于鼓勵企業招收失業職工的貸款貼息、崗位補貼、失業職工靈活就業的社會保險補貼、創業小額擔保貸款等。對于失業職工的職業培訓也主要是初級培訓，但實際上，失業職工大部分都有一定工作經驗和勞動技能，他們需要更多的是創業培訓和創業扶持，財政必須單獨撥款扶持。

二、失業保險基金可用于促進就業的時機

2008年為應對國際金融危機對我國經濟的影響，千方百計擴大就業、穩定就業崗位，國家、省、市出臺了一系列的優惠扶持政策。包括降低失業保險費率、擴大失業保險基金支出范圍在內的一系列優惠扶持政策。把就業專項資金納入失業保險基金支付范圍內，為促進就業減少企業裁員發揮了積極的作用。

三、就業專項資金（失業保險基金）

就業專項資金（失業保險基金）可用于以下幾個方面：

（一）對困難企業的扶持

降低失業保險單位繳費比例，從2009年至2010年，將失業保險的單位繳費比例由2%降低為1%。降低企業用工成本，發揮失業保險基金促進就業的功能，對年度內不減員或少減員的困難企業，給予社會保險補貼或崗位補貼；在生產經營困難情況下組織職工開展在崗、轉崗和技能提升培訓參加鑒定的給予“職工技能培訓補貼”；對困難企業職工發放不超過6個月的生活補助費；延續現行的就業優惠政策幫助就業，延長使用失業保險基金幫扶困難企業穩定就業崗位。對持有《再就業優惠證》或《就業登記證》的給予“職業介紹補貼、社會保險補貼、崗位補貼”。

（二）對職業介紹所的扶持

給予職業介紹機構免費成功介紹失業人員實現就業、簽定一年期以上勞動合同并按時足額繳納社會保險費的，給予適度提高“職業介紹補貼、崗位補貼”。

（三）對靈活就業人員的扶持

對靈活就業人員給予“社會保險補貼”“創業小額擔保貸款、貸款貼息”。

（四）對大學畢業生創業的扶持

給予大學畢業生創業以“創業補貼”、“場地租金補貼”、“創業小額擔保貸款”等。

四、失業保險基金促進就業的積極作用

2009年我區把單位失業保險費率從2%降為1%，起到了積極的效果：根據《失業保險基金收支情況報表》的財務數據來看，出現了參加失業保險人員沒有減少反而增加，失業保險基金沒有減少反而增加的現象。當年失業保險基金增加94萬元，同比增加20.9%。

因為相關優惠政策的落實大大激勵了企業參加失業保險的積極性。基金的增加為擴大失業保險基金支出范圍提供了財力保障，形成了良性互動，更好地發揮失業保險基金的作用。

2012年失業保險基金支出中“促進就業支出”達1336萬元，占全年總支出的16.9%，比2011年同比增加22.2%。

以下是我區3年《享受各項就業扶持政策情況》、《就業專項資金使用情況》兩張財務報表的統計數據匯總：（期間2010年-2012年，3年扶持優惠期）。

社會保險補貼共補貼428.90萬元，其中企業吸納下崗失業人員的社會保險補貼185.30萬元；靈活就業人員社保補貼為243.6萬元。共有26787人次受益，其中企業吸納人員：6788人次；靈活就業人員：19999人次。

職業培訓補貼336.70萬元，享受人數：3575人次；職業介紹補貼109.15萬元，享受人數：14400人次。

崗位補貼34.40萬元，享受人數：1168人次。

技能鑒定補貼56.50萬元，享受人數：3041人次。

享受小額擔保貸款貼息額為：146萬，享受人數：285人次，共安排擔保貸款基金數3328萬。享受小額擔保貸款貼息企業戶數68家。

自主創業人員稅收減免人數為15人，共減免營業稅等36萬元。

可以看出從失業保險基金支出的就業專項資金對鼓勵企業吸納下崗失業職工、鼓勵創業帶動就業，幫助特困群體就業、大學生就業創業起到了積極作用。

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為積極應對當前國際金融危機，穩定就業局勢，推進創業促就業全民行動，促進全縣經濟平穩較快增長，根據省、市相關文件精神，結合本縣實際，經縣政府同意，現就進一步做好以創業帶動就業工作有關事項通知如下：

一、落實減負措施，努力穩定就業崗位

(一)各地各有關部門要加大政策宣傳力度，積極引導各用人單位增強社會責任意識，加強在崗培訓和人才儲備，盡量不裁員或少裁員。用人單位按照有關規定安排職工待崗的，應向待崗期間的職工發放待崗基本生活費。困難企業采取在崗培訓等方式穩定職工隊伍的，所需資金按規定從企業職工教育經費中列支，不足部分可在嚴格標準和程序的前提下，給予差額30％的補助，補助資金從縣就業專項資金中列支。

(二)縣內暫無力繳納社會保險費的企業，可在年內緩繳社會保險費，緩繳期最長不超過6個月。在年內，全縣城鎮職工基本醫療保險費和失業保險費單位應繳部分費率分別下調1個百分點；一二類風險行業的工傷保險費率下調0.1個百分點，三類風險行業的工傷保險費率下調0.4個百分點；生育保險費率下調0.1個百分點；上述保險費率下調期限最長不超過12個月。

(三)對采取在崗培訓、輪班工作、協商薪酬等辦法穩定員工隊伍，并保證不裁員或少裁員的困難企業，可從失業保險基金中給予適當的社會保險補貼和崗位補貼。補貼執行期為年，補貼期限最長不超過6個月，補貼額度不超過2008年度失業保險費征收額的25％。其中：社會保險補貼標準參照就業專項資金對就業困難人員的社會保險補貼標準執行；崗位補貼標準參照失業保險金標準確定。同一企業只能享受上述兩項補貼中的一項；已享受緩繳社會保險費的企業不能同時享受社會保險補貼。

(四)企業擬裁減人員20人以上，或雖裁減不足20人，但占企業職工總數10％以上的，需提前30日向工會或全體職工說明情況，聽取工會或職工意見后，向縣勞動保障部門報告裁減人員方案。縣勞動保障部門要加大勞動監察力度，加強對企業的監管，積極防范和嚴肅查處少數企業主欠薪、拖欠社會保險費后轉移資金、關廠逃匿等行為，妥善處理因此類問題引發的職工，切實保護勞動者合法權益。

二、優化創業環境，大力推進創業帶動就業工作

(一)降低市場主體準入門檻。按照非禁即可的原則，進一步放寬市場準入限制。凡法律法規未禁止的行業和領域均向各類創業主體開放，國家有限制條件和標準的行業和領域平等對待各類創業主體。除對國家重點建設項目實行籌建登記外，其他只要不涉及安全、環保、節能且符合國家產業政策的項目，均可準予辦理籌建登記。對城鄉勞動者申請個體工商戶登記，除經營前置審批的事項外，可申請試營業，免費核發有效期為6個月的營業執照；6個月后繼續經營的，換發正式營業執照。鼓勵和引導農民工隊伍組建建筑業勞務分包企業，適當降低建筑業勞務分包企業資質準入門檻，達到資質條件中相關人員數量標準的70％，即可批準。

(二)放寬對創業主體出資方式、出資額和時間、冠名的限制。對共同出資設立科技、環保、節能、種養殖業型有限公司，注冊資本在10萬元以下的，首期出資達到1萬元即可登記；除第一年內出資不少于3萬元外，其余出資可在2年內繳足。投資設立科技、環保、節能、種養殖業型一人有限公司，注冊資本在20萬元以下的，首期出資達到2萬元即可登記；除第一年內出資不少于10萬元外，其余出資可在2年內繳足。投資人可以用專利技術、科技成果及股權等非貨幣財產作價出資，所占比例最高可達企業注冊資本的70％。除法律、法規另有規定外，允許非貨幣財產作為注冊資本登記。創業主體可按規定自行選擇規范的名稱、字號。

(三)積極為創業項目提供貸款扶持。縣內符合相關條件的城鄉勞動者，均可按《公安縣創業促就業小額擔保貸款管理暫行辦法》（公政發〔2008〕46號）和《公安縣開展扶持農民工回歸創業活動實施方案》（公政發〔〕15號）有關規定，申請創業促就業小額擔保貸款或農民工回歸創業扶持項目貸款；其中經信用社區推薦的，可免除反擔保；對經審查合格，且由擔保機構承諾擔保的創業項目，縣信用聯社應及時放貸。

(四)嚴格執行有利于促進就業和創業的稅收政策。將全縣個體經營者營業稅起征點統一調整為月營業額5000元。對城鄉勞動者創辦小企業或從事個體經營的，將增值稅征收率統一調整為3％。對城鎮登記失業人口、高校畢業生、失地農民從事個體經營的，在前3年內按每戶每年8000元的標準依次扣減應繳的營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和個人所得稅。延續鼓勵下崗失業人員創業的稅收扶持政策，對持《再就業優惠證》人員從事個體經營的，審批期限延長至年12月31日。對符合條件的企業在新增加的崗位中，當年新招用持《再就業優惠證》人員，與其簽訂1年以上期限勞動合同并繳納社會保險費的，在前3年內按每人每年4800元的標準依次扣減應繳納的營業稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業所得稅，審批期限為年1月1日至年12月31日。農民專業合作社銷售本社成員生產的農業產品，視同農業生產者銷售自產農業產品，免征增值稅。增值稅一般納稅人從農民專業合作社購進的免稅農業產品，可按13％的扣除率計算抵扣增值稅進項稅額。對農民專業合作社向本社成員銷售的農膜、種子、種苗、化肥、農藥、農機，免征增值稅。

(五)落實收費減免政策。登記失業人員、殘疾人、退役士兵以及畢業2年以內的普通高校畢業生從事個體經營（除建筑業、娛樂業以及銷售不動產、轉讓土地使用權、廣告業、房產中介、桑拿、按摩、網吧、氧吧等）的，自其在工商部門首次注冊登記之日起3年內免征屬于管理類、登記類、證照類的各項行政事業性收費。

三、加強培訓教育，不斷提高創業就業水平

(一)完善創業指導服務體系。建立縣創業指導服務中心，為城鄉勞動者自主創業提供創業培訓、項目查詢、政策咨詢、創業見習、開業指導、小額擔保貸款申報、后續跟蹤服務等一系列創業指導服務；建立社區創業基層服務平臺，充分發揮社區在創業信息、政策宣傳等方面的作用，做好與創業人員之間的信息對接工作，暢通縣—鄉鎮—社區—創業人員的信息雙向溝通渠道；建立有企業家、創業成功人士、專家學者及工商、稅務、金融、司法等部門工作人員組成的創業指導團隊，有針對性地為創業者提供個性化、專業化的開業指導、市場分析、發展規劃、融資管理、法律援助等服務。

(二)開展形式多樣的創業培訓。根據不同群體創業需求，采取案例剖析、政策講解、創業人員現身說法、邊培訓邊實踐等教學方法，為創業人員提供個性化輔導。推行校企合作模式，完善創業培訓體系，探索建立創立培訓機構、社區服務平臺和創業孵化基地間的聯動機制。

(三)強化農民工技能培訓。進一步做好農村勞動力技能就業計劃、陽光工程、農村勞動力轉移培訓計劃、星火科技培訓、雨露計劃等培訓項目的實施工作。圍繞市場需求開展訂單培訓和定向培訓，提高農民工擇業競爭能力；圍繞產業結構調整、企業技術改造、新開工項目開展職業技能培訓，提高農民工就業的適應能力；圍繞農業現代化、產業化開展農村實用技術培訓，提高返鄉農民工的農業技能。對青年農民工開展勞動預備制培訓，強化職業技能實訓，使其至少熟練掌握一項職業技能。

(四)實行有利于促進就業的培訓補貼政策。對登記失業人員、準備轉移就業的農村勞動者參加職業培訓并達到初級職業技能水平的，按每人400至800元的標準給予職業培訓補貼。對符合條件人員參加職業培訓并取得《培訓結業證》的，按培訓補貼標準的50％給予補貼；對培訓后實現就業的，按補貼標準給予全額補貼。對符合條件人員參加創業培訓的，按每人1200元的標準給予創業補貼。對就業困難人員、進城務工農村勞動者通過初次職業技能鑒定（限于國家規定實行就業準入制度的特殊工種），并取得職業資格證書的，按規定給予一次性職業技能鑒定補貼。

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關鍵詞：失業保險資格條件基金來源待遇給付

一、失業保險的涵義

失業是與就業相對應而存在的概念。就業是指在某一特定年齡上的，有勞動能力的社會成員與生產資料相結合進行有報酬的勞動。相應地，具有勞動能力并有勞動愿望的人未能在勞動力市場上找到工作，這一現象即為失業。失業保險是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對勞動年齡人口中有勞動能力并有就業意愿的成員，因非自身原因暫時失去勞動機會、無法獲得維持生活所必需的工資收入時，由國家或社會為其提供基本生活保障并促進其重新就業的制度。失業保險制度是由國家法律確定的一種社會保險制度，其目的是通過建立社會保險基金的方法，使勞動者在失業期間獲得必要的經濟幫助，保證其基本生活，并通過轉業訓練、職業介紹等手段為其重新就業創造條件。由于就業的目標是多方面的，故失業保險制度追求的目標也是多方面的。總體上講，失業保險制度的目標包括社會和經濟目標兩類。社會目標就是縮小勞動者之間的收入差距，維持失業人員及其家庭成員的基本生活，從而維持社會安定；經濟目標是保護勞動力資源，保證勞動力的合理流動，促進經濟發展。從經濟學的意義上看，失業是由社會發展的矛盾所決定的，勞動者的就業或失業狀況，是由社會對勞動力的需求及勞動力的供給狀況的平衡關系所決定的。由于多種原因所致，勞動力供求會暫時地發生矛盾，失去平衡，從而導致一部分勞動者被排除在勞動隊伍之外，使勞動者及其家庭面臨經濟困難。失業保險的根本任務就是解決這一困難。失業保險能促進失業人員再就業，對失業人員開展培訓，提高他們的再就業能力；通過職業介紹推薦失業人員重新就業。

二、失業保險的資格條件

失業者要能夠取得享受失業保險待遇的權利，必須具備一定的資格和條件。各個國家的失業保險制度對此都有具體而嚴格的規定，其目的在于避免逆選擇行為，并促進失業者重新就業。

（一）年齡條件

失業保險的享受對象必須是處于法定勞動年齡段的人口。換言之，只有在規定年齡范圍內，即處于法定最低勞動年齡與退休年齡之間的勞動者，才能享受失業保險待遇。因此，各國的失業保險保障對象均不包括未成年人和超過法定退休年齡的人。未成年人和老年人均不負有法定的社會勞動義務，不屬于國家安置就業的責任范圍，自然也就不是失業保險的對象。至于勞動年齡的界限，各國的規定略有差異，而世界銀行將這個界限統一規定為15~60歲。我國為18~60周歲。

（二）身份條件

失業保險的享受對象必須具有曾經就業及繳納失業保險費的身份條件等的相關性、二者收入水準的差異大小等。

三、失業保險基金的來源與分擔方式

失業保險資金的來源主要有三個渠道：企業、個人和政府。對企業來說，它們要能夠正常地使用員工，本來就應該使工資等于維持勞動者本人及其家屬所需生活費用即勞動力價值或價格，這種生活費用中自然應當包括勞動者生、老、病、死以及失業時保障基本生活所需的費用。因此，企業負擔的那一部分社會保險（包括失業保險）費用其實是勞動力價值的一部分，是為了保證勞動力再生產所必需負擔的費用，有了這種保險企業主才能源源不斷地得到勞動力的正常供給。勞動者本人是失業保險的直接受益人，因此其在職期間亦應定期繳納失業保險費。對政府來說，負擔部分失業保險費用或在失業保險基金入不敷出時給予補貼，可以保證失業保險政策的實施，有助于維持社會安定和經濟的正常發展。失業保險基金的分擔方式：失業保險基金的征集由于不同來源或來源的組合不同而形成不同的分擔方式。世界各國由于社會保險制度的指導思想和制度的不同，在失業保險基金的分擔方式上有很大的區別，主要有以下幾種情況：第一，全部由企業和被保險人雙方負擔。雙方分擔的比例根據本國的具體政策而定。希臘、法國、日本等國實行這種分擔方式。第二，由企業和被保險人雙方負擔，政府進行適當的“資助”，實行這種辦法的有德國、瑞典、荷蘭、丹麥等許多國家，至于雙方分擔和資助的比例，也是根據本國的具體政策而定。第三，全部由企業承擔。如美國的大多數州均采取征收失業保險稅的辦法，失業保險基金全部由企業承擔。第四，全部由政府一方負擔，實行這種制度的國家有匈牙利、智利、澳大利亞、新西蘭等少數幾個國家。各方負擔失業保險費用的具體辦法一般為：政府彌補資金收繳額與支出額之間的差額，或負擔一部分失業保險金的開支；企業按其工資總額、勞動者按其收入的一定百分比繳納失業保險費。許多國家對勞動者繳納失業保險費的基數，有些國家的這一最高限額還隨物價等因素的變動而進行調整。

四、失業保險的待遇給付

（一）失業保險待遇的給付項目

世界各國失業保險待遇給付項目的規定比較一致，主要包括：失業保險金，即按期發給失業者的基本生活保障費用；供養家屬補助；附加補助金，例如向失業者提供培訓費用以創造重新就業條件。失業保險金是失業保險待遇中最主要的項目，是失業人員在失業期間維持基本生活的主要經濟來源。供養家屬補助是為了保證失業者所贍養的家庭成員的基本生活而給予的補助費用。奧地利、希臘、愛爾蘭、意大利、瑞士、美國等國對失業者供養家屬的補助有明確規定。實際上，其他國家盡管沒有規定“供養家屬補助”項目，但在確定失業保險待遇項目標準時，也大都考慮了失業者供養家屬所需最低生活費用的因素。失業保險補償家庭負擔僅僅是失業者的社會權益的一個方面，此外，享受失業保險待遇的失業人員還有權享受醫療補助，以對失業期間可能發生的意外事故給予補償；或者對為重新就業所開支的費用進行補償。澳大利亞即對失業者實行醫療證制度，對失業者醫療費開支給予一定補助。

（二）失業保險待遇給付的確定

失業保險待遇給付的高低取決于保障失業者及其家庭基本生活的需要，有利于促進失業者重新就業，權利與義務基本對等這三種主要因素。因此，在確定失業保險待遇時，應注意以下幾個方面的問題：

1.失業保險待遇應能保證基本生活需要。

失業保險金的給付數額應能確保失業者及其供養的直系親屬（按平均贍養系數計算）的基本生活需要，使其能夠維持正常生存。這樣才能起到保護勞動力的作用，使之維持再就業的基本身體條件。

2.失業保險待遇必須低于失業者在職時的收入。

享受失業保險的失業者雖然是由于各種客觀原因所造成的非自愿性失業，但是，由于失業，不能參加勞動，不能為社會創造財富，其享受的失業保險待遇屬于救濟性質。因此，待遇給付必須低于在職勞動時的收入，以體現不勞動和勞動的差別。此外，從有利于促進失業者盡快重新就業和避免出現失業保險中的逆選擇行為目的出發，失業保險待遇的水平除了必須低于在職時的收入（包括個人收入和平均收入）水平外，還必須只在一定期限內維持，超出一定期限者，則進一步降低到按社會救濟的水平給付待遇。

3.失業保險待遇給付要與工齡、原工資掛鉤。

失業保險基金一般是由企業按在職勞動者工資額的一定比例向社會保險機構繳納的，或者直接由被保險人繳納。這也就是說，失業保險基金是在職勞動者創造的價值的一部分。勞動者的工齡長、工資高，向社會繳納的失業保險基金也就多，領取的失業保險待遇相應地高一些，領取時間也應長一些；反之，工齡短、工資低，繳納的失業保險基金就少，因而失業保險待遇應低一些，領取時間也應短一些。因此，從體現社會權利與義務基本對等的原則出發，失業保險待遇應與被保險人的工齡、繳費年限和原工資收入相聯系，在確保待遇水平時，應該使工齡長、繳費年限長、原工資收入較高的人獲得相對較高水平的待遇給付。

4.2014—2015年蒼南縣失業保險待遇給付完成情況。

（1）2014年工作情況。

A、失業保險參保工作順利開展。2014年以來，失業保險參保人數穩步提升，截至2015年12月份，全縣失業保險參保人員總數達83875人，新增參保人數共計5556人，完成目標任務的136%。收繳失業保險費5390.28萬元，比去年同期增長552.8萬元，失業保險基金總支出1759.20萬元，比去年同期增長570.19萬元。B、失業保險各項待遇按時足額發放。2014年以來我科室按時足額發放失業救濟金，截至12月底，新接收符合享受失業保險待遇的失業人員1394人，為1959名失業人員發放失業保險金1035.98萬元，為失業人員繳納醫療保險費383.21萬元。C、失業保險基金擴大支出范圍試點工作逐步開展。自2014年3月份《關于擴大蒼南縣失業保險基金支出范圍試點工作的實施意見》文件實施后，我科室先后開展了困難企業社會保險補助和失業職工職業培訓補助工作。不定期對全縣25家民政福利企業進行走訪，認真核實企業安置殘疾人數、社會繳費情況和勞動合同簽訂情況，確保擴大基金發揮最大效益，充分發揮了失業保險促進就業和穩定就業的功能。同時從當年9月份開始針對下崗職工文化程度、年齡層次等分批次組織再就業培訓，共為222名下崗職工進行再就業培訓，支付培訓補助49000元。使這部分弱勢群體了解當前是就業形勢，學習求職技能和相關的勞動法規，提高了就業與維權意識。

（2）2015年工作目標完成情況

A、失業保險參保：2015年全縣失業保險參保總人數達85377人，較之2014年新增參保人數共計1502人，完成目標任務數100%。收繳失業保險基金4947.54萬元，失業保險基金總支出2115.86萬元，社會化發放率達100%。B、失業保險各項待遇的發放：2015年新接收符合享受失業保險待遇的失業人員1148人，為1429名失業人員發放失業保險金1309.23萬元，為失業人員繳納醫療保險費439.58萬元；為全縣195家企業提供失業保險補貼，補助金額達367.03萬元，惠及企業職工15217人。C、失業職工人事檔案的接收：截至2015年底共接收并整理失業職工檔案10942例，其中2015年度新增1148例。D、失業保險各項待遇標準和年度繳費基數調整工作。根據《浙江省人力資源和社會保障廳、浙江省財政廳、浙江省地方稅務局關于調整失業保險費率有關問題的通知》和《失業保險金發放標準》有關規定，我們及時將全縣失業保險費率從原來的3%調整到2%，月失業保險金的發放標準由原來的945元調整到1071元。

參考文獻：

[1]編寫組.中國保險百科全書[M].北京：中國發展出版社，1992

[2]孫祁詳.保險學[M].北京：北京大學出版社，1996

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一、加大投入力度，穩步提高保障水平

“十二五”時期，福建省一般公共預算用于社會保障和就業支出1231.34億元，是“十一五”時期555.01億元的2.2倍，其中：2015年為341.77億元，比2011年的184.92億元增加156.85億元，增長84.82%，為社會保障事業改革發展提供了堅實的財力保障。

（一）推動完善社會保險制度。啟動機關事業單位養老保險制度改革，城鄉居民基本養老保險制度實現一體化，城鎮居民大病保險在全國率先開展，養老、醫療保險從制度全覆蓋向人員全覆蓋推進；醫療保險支付方式改革穩步推進，失業、工傷、生育保險覆蓋所有職業人群，建立失業保險金與物價上漲聯動機制，制定出臺公務員工傷保險政策，初步形成工傷預防、補償、康復三位一體的工傷保險制度體系。截至2015年底，全省城鎮職工基本養老、城鎮基本醫療的參保人數分別達883.65萬人和1301.24萬人，參加失業、工傷、生育保險的人數分別達546.27萬人、691.03萬人和598.32萬人，均比“十一五”末有較大幅度增加。企業退休人員月人均養老金由“十一五”末的1280元增至2322元，城鄉居民基礎養老金省定最低標準提高到85元，城鎮居民醫療保險財政補助標準提高到每人每年不低于380元。

（二）編密織牢基本民生安全網。社會救助由最低生活保障對象向低收入家庭和臨時困難家庭拓展。截至2015年底，全省有84.5萬人享受最低生活保障，城市低保平均標準和人均補助水平分別比“十一五”末提高104%、121.5%，農村低保平均標準和人均補助水平分別提高132.7%、138.9%；8.01萬人享受農村五保供養，集中供養標準和分散供養標準分別提高173.2%、179.6%，人均補助水平提高185%；30.7萬名重度殘疾人享受生活困難補助；6323名孤兒享受福利保障；實施醫療救助，資助參合參保531萬人次，開展住院及特殊門診等救助311萬人次，救助支出比“十一五”時期增長6倍；20萬優撫對象和革命“五老”人員撫恤補助標準大幅提高，取得顯著的社會效益。

（三）社會福利由補缺型向適度普惠型發展。市縣社會福利中心、鄉鎮敬老院、社區居家養老服務中心（站）、農村幸福院、社區綜合服務站等重點工程逐年推進，以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的養老服務體系初步形成，全省每千名老年人擁有養老床位數達30張。社區信息化建設和一站式服務覆蓋率達100%，社區服務惠及廣大社區居民。

二、完善財政保障政策，服務供給側結構性改革

2016年以來，財政部門更加注重完善財政保障政策，發揮社會保障托底功能，服務供給側結構性改革，進一步完善社會保障體系。

（一）支持去產能、降成本、補短板。一是完善創業扶持補助、職業培訓補貼、社會保險補貼等就業創業扶持補助政策。支持鋼鐵煤炭行業化解過剩產能職工安置工作，實現脫困發展。二是降低社會保險費率。全省失業保險費率在2015年由3%降至2%基礎上，從2016年5月1日起，單位繳費部分再降0.5%，執行期限2年。繼續在全省范圍內全面落實2015年10月1日起執行的工傷保險基準費率調整政策，并將政策期限再延長一年至2018年12月31日。各地市根據職工基本醫療保險統籌基金承受能力，適當降低單位繳費費率。三是繼續實施失業保險援企穩崗政策。對符合條件的不裁員或少裁員的企業，由失業保險基金繼續按照企業和職工上年實際繳費的50%給予企業職工生活補助、繳納社會保險費等穩崗補貼；允許困難企業一年內緩繳養老保險費。四是補好養老服務產業發展短板。省級財政出資4億元作為首期引導資金，設立福建省養老產業投資基金，支持養老設施建設；實施社區居家養老政府購買服務，鼓勵專業化養老服務組織落地服務，提升社區居家養老服務水平；安排專項資金9200萬元，用于補助鄉鎮政府購買社會救助和養老服務，實施民辦養老服務機構床位補貼和農村幸福院建設。

（二）加強對特定人群特殊困難精準幫扶。一是著力加強農村低保制度與扶貧開發政策銜接，及時將符合條件的建檔立卡貧困戶納入農村低保范圍。從2016年起，每年將省定農村低保標準提高350元。明確臨時救助資金以當地戶籍人口為基數，按每人每年7元由縣級人民政府籌集。二是健全特困人員救助供養制度，在基本生活補助基礎上增加照料護理補助；基本生活標準按照不低于當地城鄉低保標準130%，照料護理標準參照當地最低工資標準，按自理、半護理、全護理分類按不低于10%、25%、40%確定。三是實施健康扶貧工程。擴大醫療救助對象，將建檔立卡貧困戶納入醫療救助范圍。加大醫療救助力度，2016年起，醫療救助對象的籌集標準從每人每年200元提高到400元。四是支持就業精準扶貧。將建檔立卡貧困家庭勞動力納入就業困難人員范圍，同等享受社保補貼、職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼、公益性崗位補貼、創業資助等就業困難人員就業創業財政扶持政策。五是加強自然災害救助。提高部分救災補助標準，將一般重建戶和困難重建戶農房災后重建補助標準分別從每戶1萬元和1.5萬元提高到每戶2萬元和2.5萬元，遇難人員撫慰金標準從0.5萬元提高到2萬元。綜合采取造福工程政策疊加、規費減免、城鄉建設用地增減掛鉤收益、保險理賠、社會幫扶等措施，多渠道統籌資金支持倒損房屋重建。

（三）進一步完善社會保障體系。一是推動醫保管理體制改革。新組建的省醫保辦設在財政廳，相對獨立運作，主要承擔醫保基金監督管理、醫療服務價格談判調整、醫療服務行為監督管理、醫療保障信息系統建設等職責。在此基礎上，推動全省各地醫保機構整合。二是穩步提高養老金水平。總體調整按照2015年退休人員月人均基本養老金的6.5%左右增加退休人員養老金。三是推進機關事業單位養老保險制度改革。各級財政安排補助資金38.57億元，制定出臺了財務管理和結算辦法，以及改革前后退休人員待遇發放銜接辦法，在制度和資金上保障改革平穩實施。四是提高城鄉居民基本醫療保險保障水平，將新農合和城鎮居民醫保政府補助標準從每人每年380元提高到420元。

三、完善社會保障投入的建議

當前，我國經濟社會發展已經進入新常態，經濟下行壓力較大，實體經濟仍較困難，財政收入增長難度加大。在此形勢下，未來社會保險基金增收空間進一步收窄；而支出剛性較大，對財政支出和社保支出進行結構優化和存量調整壓力較大。因此需要健全財政社保投入制度，建議從以下幾個方面著力。

（一）社會保障要注重內涵式發展。要積極推進制度統一、做好政策銜接、促進機制聯動、加強精細管理，實現社會保障工作從提升公平性為主向公平性與可持續性并重轉變，從粗放型管理向精細管理轉變；重點解決基金收繳、對象確定、待遇審核和資金支付等環節不嚴、不實、不準以及異地報銷和社會關系接續不夠便捷問題。一是統籌社會救助資源。逐步解決低保福利捆綁問題，將專項救助對象范圍從低保家庭擴展到低收入家庭，形成梯次救助體系，綜合運用各種救助制度，按照不同群體和困難類型分類救助，其中低保、特困人員供養解決基本生活問題，醫療、住房、教育等救助解決專門問題，臨時救助解決突發問題，社會力量幫助解決個性化突出問題，避免“懸崖效應”，形成“斜坡效應”，使更多的困難群眾從社會救助制度中受益。二是切實做好社會救助制度與居民基本養老保險、基本醫療保障、老年津貼、殘疾人生活補貼、孤兒基本生活保障等其他社會保障制度的銜接，減少性質相似的重復保障。三是厘清失業保險和就業專項資金的關系，明確各自職能和分工，更好發揮就業專項資金促進就業和事業保險基金穩定就業的作用。四是整合基本醫療保險管理體制。在統一城鄉居民醫保管理體制基礎上，進一步完善大病保險、醫療救助、商業補充保險政策，建立健全科學的籌資模式和有效的費用控制模式，進一步完善多層次醫療保障體系。

（二）完善籌集機制。厘清各級政府間的支出責任，明確個人在社會保障特別是社會保險中繳費責任，廣泛運用政府和社會資本合作機制，有效擴大社會保障資金規模，為社會保障事業提供堅實的財力保障。

（三）切實增強社保基金管理水平。在積極推動養老保險基金結余資金委托中央投資基礎上，拓寬社會保險基金投資渠道，加強基金投資管理。進一步優化定期存款期限結構，適時引入公開招標、競爭性談判等機制，爭取保值增值最大化。明確將對企業職工基本養老保險基金、醫療保險基金的活期存款給予優惠利率計息的規定擴大至所有險種，提高基金保值增值收益水平。同時，積極探索養老保險基金財政國庫直接支付政策，減少資金在各級財政專戶和經辦機構支出戶的沉淀，在保障支付的前提下，盤活存量資金。

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    目前，全國外出務工的農民工總量規模巨大。據統計，到今年5月，我國農村勞動力外出務工約為1.2億人，進城農民工約為1億人，跨省流 動就業的農民工約為6000萬。

    勞動和社會保障部課題組專家近日完成的《農民工社會保障問題》調研報告尖銳地指出，“農民工就業不穩定導致參保困難，農民工、用人單位和地方政府各有顧慮”，“社保制度門檻高、轉移難，導致農民工權益難以保障”，是目前農民工社會保障存在的兩個主要問題。

    農民工、用人單位和地方政府均有顧慮

    “農民工對現行社會保險制度缺乏信任，對自己以后能否享受到養老保險待遇心存疑慮和擔心。”參與調研的專家分析，由于現行的養老保險制度規定按月享受基本養老金的最低繳費年限為15年，而農民工流動頻繁，如果不能實現轉移接續，多數農民工參保很難達到該年限標準。有的地方還規定退休前5年必須到該地參保，這實際上把農民工的養老問題排除在外。

    據了解，目前我國農民工所在單位主要集中在建筑、餐飲、服裝等技術含量較低的勞動密集型行業，用人單位主觀上也不愿為農民工參加社會保險“買單”。對此，專家解釋，“如果按照城鎮企業社會保險辦法為農民工繳納社會保險費，企業認為負擔過重，擔心會因此影響本企業的市場競爭力和經濟效益。”同時，一些地方政府對推進農民工參保也有顧慮，主要擔心社保制度的高額繳費會影響本地的投資環境，把好不容易引來的資方嚇跑。

    保險費率過高社保關系接續難

    報告指出，由于承擔國有企業歷史遺留問題的負擔，目前企業繳納的基本養老、醫療和失業3項保險費平均為工資總額的28％，個人繳費為11％。對此，企業和農民工個人普遍感到費率過高、負擔太重。

    目前，我國養老和醫療等主要社會保險制度被分割在2000多個統籌單位，多在縣市級統籌內運行，各統籌單位之間政策不統一，難以互聯互通，養老保險關系無法轉移接續。按照國家現行規定，職工跨地區流動時只轉移養老保險個人賬戶，不轉移社會統籌資金，城鎮職工的社會保險關系因此難以落實，而農民工的社保關系轉移則更為困難。

    專家介紹，由于現行政策允許農民工退保，結果導致農民工流動時反復參保、退保，有的甚至在同一地區更換工作單位時也先退保、再參保。在農民工集中的廣東省，有的地區農民工退保率高達95％以上。“退保使農民工只參保、不享受實惠，不僅直接損害農民工享受社會保障的對等權益，而且反過來又影響用人單位的參保積極性。”

    4條對策化解農民工社保難題

    針對我國農民工社會保障面臨的困難，勞動和社會保障部課題組專家提出4條政策建議。 第一，國家應建立適合不穩定就業農民工特點的過渡性養老保險制度。

    專家建議，制度模式可采取統賬結合，先建農民工養老保險個人賬戶，待時機成熟后再研究如何進入養老保險社會統籌。繳費實行低費率，由用人單位和農民工雙方負擔，企業按本企業工資總額的10％，個人按本人工資的5％，全部繳費進入農民工個人賬戶，并發放個人賬戶卡。

    轉入城鎮職工養老保險制度的，按規定折算繳費年限，調整個人賬戶規模，劃分個人賬戶和社會統籌基金；回農村的，達到規定退休年齡時，允許轉移個人賬戶進入農村社會保險。

    第二，為不穩定就業的農民工建立大病醫療保險。

    專家建議，目前開展農民工大病醫療保險，著重要保當期住院醫療。同時，為切實降低用人單位和農民工本人的負擔，農民工大病醫療保險單獨管理，根據農民工大病發病率實行低費率，不承擔國有企業職工的歷史債務，費率一般控制在2％以下，農民工本人可不繳費。

    農民工凡已參加城鎮職工大病醫療保險的，原則上不再同時參加新型農村合作醫療。如本人不愿或無能力在城市治療的，應制訂相應的措施，將大病醫療保險關系和資金轉入農村合作醫療。

    第三，建立健全農村社會保障制度。

    參與調研的專家認為，應建立由國家、集體、農民三方負擔的農村養老、醫療等社會保障制度，并在經濟發展快的地區推進城鄉協調的社會保險制度，實現農村社會保險與城鎮職工社會保險制度的接軌和社會保險關系的接續。

    第四，建立農民工應急救助機制。

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關鍵詞：影響 失業人群 企業勞動力需求 解決就業問題

作者簡介：何海燕；出生年月：1988年10月；所在單位：西南財經大學公共管理學院

【中圖分類號】F12 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-7069（2009）-04-0052-01

一、美國金融危機所引發的全球經濟危機對我國就業、社會保障勞動關系帶來明顯影響

從勞動力供給方角度，2009年勞動力市場供大于求的矛盾將進一步加劇，屆時有2400萬人需要就業，由高校畢業生、城鎮就業失業人員和農民工三大重點群體構成。中國城鎮失業率已經攀升到9.4%(9.4%是中國社科院《社會藍皮書》公布的數據。這一數據，比政府公布的截至三季度末城鎮登記失業率為4.0%的統計數據多出兩倍)，返鄉的農民工大約占外出農民工5％，如果以1．3億外出農民工的總量計算，也是說2009年，大約有650萬返鄉農民工面臨再就業問題，2009年610萬名大學畢業生中就業困難的比例可能占到1/4。

從勞動力需求方角度，一是經濟增長速度趨緩，對就業的拉動能力減弱。從勞動力市場監測情況看，第三季度企業用人需求與去年同期相比有所下降，一些地區新增就業人數增速減緩；二是部分中小企業生產經營困難，特別是紡織服裝等勞動密集型產業的困難較大；三是部分外貿出口型企業由于對外依存度高，受世界金融危機影響較大，出口減速將減少對勞動力的需求。根據企業人才結構調查，我們按照人才等級結構，將企業中的人才結構分為：一類是企業核心人才，一般是指具有特殊技能和專長的管理人員和技術開發人員；一類是具有一般替代性人才，這類人才具有一定的技能，為企業的主營業務提供服務和支持，通常是作為企業后勤部門職員或者一般行政管理人員（文秘等）；一類是替代性較強的人員，往往自身所具有的技能和專長具有普遍性，在企業中處于一線生產崗位的生產工人或銷售前沿的銷售人員。后兩類人員在經濟危機時期企業停止了對這兩類人員的需求，并對一般性替代性人才在雇傭期滿后解除合同關系。

二、高失業率可能對社會穩定構成更為致命的威脅，解決我國的就業問題刻不容緩

①開展專題調研，組織專項統計。勞動就業部門要繼續組織相關人員，采取走訪企業及員工、學校及培訓機構，創業人員以及教育、統計、中小企業、交通等部門，召開座談會、問卷調查、查閱相關資料等形式，進行就業形勢專題調研。對重點企業進行定期（半個月一次）電話或實地回訪，及時掌握企業及其就業人員的變化情況。充分發揮鄉（鎮）勞動事務所、勞務公司的作用，繼續組成專門隊伍到各交通要點（車站等）和鄉鎮、村組，做好返鄉人員調查摸底統計工作，詳實掌握當地返鄉人員的數量、就業（創業）愿望、培訓需求等基本情況。

②統籌協調財政政策、貨幣政策、產業政策和就業政策，及時調整和出臺一系列有針對性、扶持性、鼓勵性和激勵性的政策，繼續抓好小額貸款、財政貼息資金、個體經營者收費優惠、對下崗失業人員提供免費的就業服務工作。發揮政府投資和重大項目帶動就業的作用。落實適度寬松的貨幣政策，促進貨幣信貸穩定增長，綜合運用存款準備金率、利率、匯率等多種手段，保持銀行體系流動性充分供應，追加政策性銀行貸款規模。簡化貸款手續，增加貸款發放進度和發放量，最大限度的發揮中小企業貸款促進就業的倍增效應。

③增加投資――不是建設更多的硬件設施，而是投資于人力資本。例如，中國應建立自己的“為中國而教學”項目――以成功的“為美國而教學”項目為模板，聘請數十萬新畢業的大學生前往合格教師嚴重短缺的農村地區任教。如果項目中的畢業生簽訂為期兩年的合同，月薪為3000元人民幣（在城市中也算是一份不錯的薪水），政府每年將支出180億元人民幣，為這個創新型項目聘用50萬名大學生。該項目將有助于提高農村的教育質量。 對于失業民工，政府應開展免費的繼續教育項目。大多數民工的受教育程度不超過中學水平。作為激勵措施，項目參與者每月可獲得津貼。政府可以聘請大學畢業生擔任這些項目的工作人員。這些項目的成本是可控的：如果每人每月的津貼為1500元人民幣（大致相當于我國的人均收入），招收200萬民工入學每年需要支付津貼360億元人民幣，此外還需要教員薪資和設備費用（應要求地方政府支付）。

④鼓勵國有大中型企業特別是創新型企業更多吸納高校畢業生，支持困難企業保留大學生技術骨干。企業吸納登記失業高校畢業生，可享受相關就業扶持政策。對企業招用非本地戶籍普通高校專科以上畢業生，直轄市以外的各地城市要取消落戶限制。為了保證職工應享受的各項社會保險待遇不受影響，對暫時無力繳納社會保險費的困難企業，可以緩繳社會保險費；不裁員或少裁員的困難企業可以給予適當的優惠；允許各地可以在明年內適當降低城鎮職工基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險的費率，但不得擅自降低養老保險費率。

⑤提升畢業生就業能力，深化高等教育改革，調整人才培養結構，改進教學方法和課程設置，著力提高學生的創新意識和實踐能力；訂單培養、冠名班、建立實習實訓基地、工學結合、半工半讀等合作模式，使學科專業結構設置與就業市場需求相連接；強化畢業生就業服務，高校及教育、人力資源社會保障部門要采取多種方式為畢業生提供免費就業信息和各類就業服務；鼓勵和引導畢業生到城鄉基層給予薪酬或生活補貼，并按規定參加社會保險等優惠政策；鼓勵畢業生到中小企業和非公有制企業就業，支持畢業生自主創業，對高校畢業生從事個體經營符合條件的，免收行政事業性收費，落實稅收優惠、小額擔保貸款及貼息等扶持政策；建立和完善困難畢業生援助制度，積極為離校后未就業回原籍的高校畢業生提供就業服務，將登記失業的高校畢業生納入當地失業人員扶持政策體系，對就業困難和困難家庭畢業生給予重點幫扶。

參考文獻：

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為深入貫徹黨的*大和*屆三中全會精神，全面落實《中華人民共和國就業促進法》和《濟寧市人民政府關于實施更加積極就業政策的若干意見》，有效應對國際金融危機對我縣就業工作的影響，結合我縣實際，現就實施更加積極的就業政策提出以下意見：

一、強化政策扶持，幫助高校畢業生就業創業

（一）積極鼓勵各類企業吸納高校畢業生就業。國有企業（單位）在補充新增專業技術人員和管理人員時，主要面向高校畢業生；各類重點建設工程和項目所需人員優先從高校畢業生中錄用；財政部門在安排扶持中小企業發展資金時，重點向聘用高校畢業生人數多的企業傾斜；對積極聘用高校畢業生的中小企業，優先提供技術改造貸款貼息。

（二）大力支持高校畢業生靈活就業和自主創業。高校畢業生在靈活就業期間參加基本養老保險的，考錄或招聘到機關事業單位工作后，其繳納基本養老保險年限合并計算為工齡；高校畢業生自主創業可向當地經辦銀行申請小額擔保貸款，從事微利項目的，貸款利息由財政部門按中國人民銀行規定基準利率的50%給予貼息，所需資金從縣政府就業資金中列支，期限不超過2年。*籍高校畢業生在*縣范圍內自主創業的，自本文下發之日起，3年內根據其所交納的地方級稅收，由同級財政給予等額補貼。鼓勵高校畢業生到農村創業，依托農業引智示范園，建設畢業生農村創業園。

（三）深入落實高校畢業生基層就業政策。積極開展“三支一扶”（組織高校畢業生到農村從事支教、支醫、支農和扶貧工作）活動。大力推進“一村（社區）一名大學生”工程，自2009年起，每年招聘一定數量的大學生充實到農村和社區工作，力爭通過5年左右的時間，在全縣基本實現每村（社區）至少有一名大學生的目標；由縣、鄉兩級財政給予每月不低于1000元生活補貼并按補貼標準繳納醫療保險、基本養老保險。

（四）建立高校畢業生就業見習制度。每年選擇部分有接收

高校畢業生需求的企事業單位，建立高校畢業生就業見習基地。進入基地人員為在縣人事、勞動保障部門進行未就業或失業登記的*生源高校畢業生，見習期最長不超過1年，見習單位負責為高校畢業生提供見習崗位、業務培訓和工作指導，同級財政和見習單位按4:6的比例給予不低于當地最低工資標準的補貼。

（五）鼓勵高校畢業生應征入伍。高校畢業生應征入伍后除享受城鎮應征青年的優撫金外，再由戶口所在地政府一次性給予本科學歷畢業生2000元、專科學歷畢業生1000元的優撫金，服役期滿回原籍安置的，按照高校畢業生就業政策予以辦理派遣手續。

（六）重點幫扶特困家庭高校畢業生就業。縣畢業生就業主管部門要向每位*生源特困生提供不少于3個崗位的需求信息；凡通過“雙向選擇”方式招聘高校畢業生的國有企業，要拿出一定崗位專門用于招聘特困畢業生。企業吸納特困生就業的，為其發放社保補貼，補貼最高年限為3年，所需資金從財政就業資金中列支。

二、以濟寧市創建國家級創業型城市為契機，促進創業帶動就業

（七）加大創業政策扶持力度。放寬投資領域、登記條件、出資限額和經營場所限制，鼓勵支持全民創業。從事創業活動的人員吸納登記失業人員并與其簽訂1年以上勞動合同的，可按實際創造就業崗位個數給予一次性崗位補貼。對創業成功人員首次領取營業執照并正常經營1年以上的給予一次性創業補貼。農村金融服務機構要拓寬農戶小額信貸和聯保貸款覆蓋面，對返鄉創業的農民工，放寬貸款條件，降低貸款抵（質）押標準。對農村流動商戶、農民進入集貿市場銷售自產農副產品的，免于工商登記。下鄉創辦、領辦農村合作經濟組織或從事特色種養業的，享受各項支農惠農政策。服務業發展專項資金和引導資金，優先用于扶持創業型服務企業。一般業公司注冊資本最低限額調整至3萬元。

（八）加強創業服務。公共就業服務機構要統籌做好促進創業工作，完善創業指導功能，為創業者提供項目推介、開業指導、政策咨詢、小額貸款、稅費減免、法律維權等服務。建立創業指導專家志愿團，為創業者提供創業信息、創業策劃、企業管理、跟蹤指導等支持服務。

（九）落實稅費減免政策。登記失業人員、軍隊退役人員、殘疾人、畢業2年以內的普通高校畢業生從事個體經營的，經同級就業服務機構出具相關證明材料后，稅務、工商行政管理等有關部門自首次注冊登記之日起3年內，依法免收管理類、登記類和證照類等有關行政事業性收費，免除前置審批的各項費用。創業者符合相關條件，可按國家規定享受稅收優惠政策。符合殘疾

人就業稅收優惠條件的，可按規定享受現行增值稅、營業稅、企

業所得稅、個人所得稅等稅收優惠政策。

三、做好返鄉農民工工作，廣開農民工就業門路

（十）完善農民工返鄉情況定期報告制度。建立農民工返鄉

回流基礎臺賬，及時掌握農民工返鄉的規模和速度，了解返鄉農民工的就業需求、培訓和創業意愿，搞好動態監控和統計分析。

（十一）鼓勵扶持農民工返鄉創業和投身新農村建設。在用地、收費、信息、工商登記、納稅服務等方面，降低創業門檻，開辟農民工創業“綠色通道”。把有創業意愿的返鄉農村勞動力納入創業政策扶持范圍，在稅費減免、金融信貸、政策扶持、創業服務等方面予以支持，屬于政府貼息的項目要按照規定給予財政貼息，幫助解決資金困難。引導返鄉農村勞動力建立專業合作組織，重點發展農副產品加工、規模種植養殖、特色農業及農村服務業等，促進農村富余勞動力就近就地轉移就業。

（十二）積極扶持中小企業、勞動密集型產業和服務業發展，增強吸納農民工就業的能力。發揮政府投資和國有企事業單位對穩定就業的導向作用，盡可能提供較多的就業崗位。

（十三）大力發展勞務經濟。加強輸出地和輸入地的相互協作，開展有組織的就業培訓和勞務輸出；積極培育勞務品牌，建設勞務基地，形成示范效應，帶動農村勞動力轉移就業；開展國際交流與合作，促進農民工勞務輸出。

四、實施困難群體就業援助，努力拓寬就業渠道

（十四）就業困難人員主要包括登記失業的以下人員：大齡失業人員（女性年滿40周歲、男性年滿50周歲）、城鎮零就業家庭成員、農村零轉移就業貧困家庭成員、撫養未成年子女的單親家庭成員、享受最低生活保障人員、持有《中華人民共和國殘疾人證》人員、連續失業1年以上其他人員，以及因失去土地等原因難以實現就業的人員。

（十五）鼓勵企業等各類用人單位招用就業困難人員，對與就業困難人員簽訂1年以上勞動合同并繳納社會保險費的，在勞動合同存續期限內可給予基本養老保險、基本醫療保險、失業保險補貼；政府投資開發的公益性崗位，要優先安排符合崗位要求的城鎮零就業家庭就業困難人員，對與就業困難人員簽訂1年以上勞動合同并為其繳納社會保險費的，在勞動合同存續期限內給予基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險補貼以及適當的崗位補貼；對就業困難人員靈活就業后申報就業并繳納社會保險費的，給予一定數額的社會保險補貼；對破產企業中辦理了失業登記、已領取失業保險金期滿的男57周歲、女47周歲以上的就業困難人員給予社會保險補貼。

（十六）社會保險補貼和崗位補貼期限，除對距法定退休年齡不足5年的人員可延長至退休外，其余人員最長不超過3年。兩項補貼之和不低于當地上年度社會平均工資的40%，不高于當地上年度社會平均工資的60%。

五、搞好就業培訓，提高就業與創業能力

（*）建立滿足城鄉各類勞動者就業的就業培訓體系，擴大就業培訓范圍。根據全縣當年招商引資1億元以上并且開工建設的重點項目對人才的需求，實行訂單式培訓，所需經費由用人單位與同級財政按7:3比例承擔。開展高校畢業生“1+1”（1名畢業生在已有1個學歷證書的基礎上，通過技能培訓取得1個職業資格證書）就業技能培訓，所需資金由同級財政按30%比例給予補貼。積極開展以高校畢業生、失業人員、農村富余勞動力、軍隊退役人員等為重點的就業培訓和創業培訓，逐步將有就業需求和創業愿望的城鄉勞動者全部納入就業培訓和創業培訓范圍。首次參加初、中、高級培訓經鑒定合格的，分別按照200元、400元、600元標準給予定額補貼；參加創業培訓并創業成功的，給予1000元定額補貼，所需資金由同級財政列支，市財政按30%給予補助。領取失業保險金人員參加創業或就業培訓，創業成功或就業培訓鑒定合格后，按每人1000元給予定額補貼，所需資金從失業保險基金中列支。凡停產、半停產企業，未對在崗職工進行裁員，放假期間對職工進行培訓經鑒定合格的，按每人300元給予培訓補貼，所需資金按規定從企業職工教育經費中列支，不足部分由財政專項資金予以適當支持。

（十八）加強職業教育，提高就業質量。職業學校要緊緊圍繞我縣優勢主導產業和重點項目建設調整專業設置，著力打造職教專業品牌。學校可根據企業用工需要和社會各類勞動者需求，隨時組織招生和培訓，打破地域、城鄉限制，為愿意接受職業教育的各類人員提供學習機會。到2010年，全縣高技能人才占技能勞動者比例達到20%以上，技師、高級技師的比例達到5%以上。

六、建立失業調控制度，穩定現有就業崗位

（十九）加強失業調控和失業預警。妥善做好淘汰落后產能、

企業改革改制、企業規模裁員等所涉及職工的分流安置工作，做到多分流、少失業。對因國內國際經濟形勢發生重大變化直接影響就業的行業和企業，以及失業問題突出的困難行業，制定失業應急預案，實施失業預防、調節和控制，穩定企業職工隊伍。

（二十）充分發揮勞動關系三方工作機制作用，嚴格控制企業裁員。企業瀕臨破產被人民法院宣告進入法定整頓期或生產經營發生嚴重困難，一次裁員20人以上或雖然不足20人但占職工人數10%以上的，應當提前30日向工會或者全體職工說明情況，并向有管轄權的勞動保障行政部門報告。

（二十一）在確保社會保險待遇按時足額支付、社會保險基金不出現缺口的前提下，對暫時無力繳納社會保險費的困難企業，經社會保險經辦機構稽查核實，按程序報批后，可以在一定期限內緩繳社會保險費。緩繳執行期為2009年之內，緩繳期限最長不超過6個月。經核準緩繳期間，企業應繼續按月申報應繳的社會保險費，企業和職工繳費年限連續計算，職工應享受的各項社會保險待遇不受影響。緩繳的社會保險費不計收滯納金。

（二十二）在確保參保人員社會保險待遇水平不降低、保證社會保險制度平穩運行、基金不出現缺口的前提下，按程序報批后，可在2009年內適當降低城鎮職工基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險繳費費率，期限最長不超過12個月。不得擅自降低基本養老保險費率。

（二十三）在確保按時足額支付失業保險待遇的前提下，經縣政府批準，可開展擴大失業保險基金使用范圍試點，對采取在崗培訓、輪班工作、協商薪酬等辦法穩定員工隊伍，并保證不裁員或少裁員的困難企業，使用失業保險基金支付社會保險補貼或崗位補貼，兩項補貼不能同時享受，補貼執行期為2009年之內，補貼期限最長不超過6個月。

七、規范就業管理，完善公共就業服務

（二十四）建立就業失業登記制度。全縣實行統一的就業失業登記制度。公共就業服務機構負責為勞動者免費辦理就業和失業登記，屬于就業困難人員的在登記證上予以注明。就業失業登記證是繳納社會保險費的依據，勞動者憑就業失業登記證在全市范圍內享受公共就業服務和相應的就業扶持政策。勞動者被用人單位招用或通過自謀職業、自主創業等方式實現就業的，應及時到公共就業服務機構辦理就業登記手續。登記失業人員應積極參加公共就業服務機構安排的就業服務活動，定期向公共就業服務機構報告就業失業狀況。

（二十五）建立統一開放、競爭有序的人力資源市場，大力發展民辦職業中介機構。進一步加強人力資源市場信息網絡及相關設施建設，開發就業管理信息系統，實現公共就業服務網絡化、信息化、科學化、現代化，提高就業服務質量。

（二十六）健全公共就業服務體系。加強公共就業服務機構建設，確保人員編制，將就業服務經費納入同級財政預算。公共就業服務機構免費提供職業介紹服務的，按實際就業人數每人120元給予職業介紹補貼；經批準設立的民辦職業中介機構，免費介紹就業困難人員實現就業的，按實際就業人數每人120元給予職業介紹補貼。搞好基層公共就業服務平臺建設，對鄉鎮勞動保障事務所、村（居）勞動保障服務站實施以獎代補政策，促使做到機構、場地、人員、制度、經費、工作“六落實”。每個鄉鎮配備3名專職勞動保障協理員，每個村（居）配備1名兼職勞動保障協理員。

（二*）擴大小額擔保貸款基金使用范圍和額度。高校畢業生、登記失業人員、軍隊退役人員、被征地農民、殘疾人、隨軍家屬、返鄉農民工自謀職業、自主創業以及境外就業的，均可申請小額擔保貸款，貸款額度最高不超過5萬元；對符合貸款條件的勞動密集型小企業，招用登記失業人員達到企業現有在職職工總數30%以上，并與其簽訂1年以上期限勞動合同的，根據實際招用人數合理確定貸款額度，一般掌握在100萬元以內，最高不超過200萬元，并由小額擔保貸款基金提供擔保服務，貸款期限不超過2年。

八、加強組織領導，落實政府責任

（二十八）各鄉鎮、各有關部門要按照《就業促進法》規定，切實履行好促進就業的重要職責，把擴大就業放在經濟社會發展更加突出的位置，納入重要議事日程，不斷強化統一領導、部門合作、社會廣泛參與的工作機制。主要領導要定期調度安排就業工作，及時協調解決就業重大問題。要制定促進就業的中長期規劃和年度工作計劃，健全完善就業目標責任體系，認真細化落實新增城鎮就業、新增農村勞動力轉移就業、控制失業率、就業援助等任務；將失業調控、統籌城鄉就業、建立社會保障與促進就業聯動機制以及建立與經濟社會發展相適應的就業資金投入機制納入政府工作目標考核內容，提高所占分值比重，嚴格考核獎懲。