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建立新農保，其出發點雖然是為了實現城鄉居民在社會養老保險方面的制度平等，并最終縮小甚至消除城鄉居民的差距，但是，如果不進行立法監督，相應的法律法規和監管措施跟不上新農保發展的步伐，就無法使“三農”政策順利實施，中央補貼的基礎養老金和個人繳納的養老金很容易被挪用于其他地方，從而出現各級政府的財政補貼被拖欠的問題。

二、目前新農保監管中存在的主要問題

（一）監管的法律規范不夠健全當前的《社會保險法》僅對養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險和失業保險等五種社會保險的法律監管作了綜合性概括性的規定，對新農保的法律監管缺乏可操作性。而國務院的指導意見對新農保基金的監管性規定也相當原則化，缺乏明確具體且具有很強操作性的規定，對新農保的法律監管存在一定的模糊性，很難適應對新農保全方位、立體法律監管的需要。很多模棱兩可的規定，在具體執行過程中為監管機關互相推諉指責留下諸多漏洞，最終導致農民權益得不到保障。

（二）監管體系設定不盡合理，影響監管體制高效運轉首先，新農保監管部門及人員配置有待優化。目前我國法定的社會保險監督主體包括各級人大常委會、人力資源社會保障部門、財政部門、審計部門，監管的對象是新農保基金的收繳、保管、運營和發放等環節，但各級人大常委會并沒有把新農保的監管放到應有的位置來對待，人力資源及社會保障部門的監管缺乏深入。財政部門的監管制度設計不盡合理，存在著自己既當運動員又當裁判員的嫌疑。其次，新農保制度的彈性設計影響新農保法律監管嚴格化。在新農保法律監管不是很健全的情況下，極易滋生現象，從而最終損害農民的切身利益。

（三）農民對新農保監管的認知度不高主要問題是監管力度不到位，使得農民缺乏繳費的內在積極性，加上新農保監管混亂，農民對繳費存在抵觸心理，因為農民畢竟文化水平偏低，對由政府組織的新農保制度宣傳持懷疑態度。同時，新農保在監管形式上比較單一，缺乏靈活性。由于村委會工作人員不夠重視，新農保協辦員兼職過多難以顧及，同時還存在上級監督檢查督促不力等情況，這都在很大程度上影響了新農保制度的公信力。

（四）新農保基金安全性存在較大監管漏洞新農保基金的安全性是直接關系新農保是否能順利實施的重要環節，因此，新農保基金監管效率將直接關系到我國農民的養老問題是否有保障。目前，我國新農保的現狀是保費投資形式單一，缺乏有效的增值途徑，新農保基金的管理形式目前主要實行以縣級為單位的分散管理模式，而這就極易造成新農保基金被挪用和占用的風險，這些現象給新農保基金安全性監管帶來很大的挑戰性，加之作為集新農保基金運營和監管于一體的各縣級財政部門，由于其自管自監的特殊權力模式，極易形成“監守自盜”的情況，從而嚴重危及新農保基金的安全，造成新農保資金的流失。

三、完善新農保監管的路徑

（一）完善新農保法律制度，強化各級部門的監管責任首先應提高立法位階，使新農保法律監管更具權威性，在《社會保險法》審議的過程中，新農保制度還剛剛開始試行，不可能對新農保監管規范得太具體，所以建議制定《新型農村社會養老保險法》作為《社會保險法》的特別法加以實施。同時法律規定應當明確具體，使新農保法律監管更具可操作性，應該明確規定各級政府對參保人的補貼標準，同時明確依據各地消費水平逐年遞增的比例。其次要強化各級部門的監管責任，確保新農保的安全性和可持續性。不但要公開各項保費收繳和發放工作，還要強化對受委托銀行的監管，定期對該部分款項進行檢查，確保資金流向正規渠道，確保各項資金的高效安全運轉。

（二）強化新農保監管宣傳力度，提高農民的維權意識深入持續地加強宣傳，提高廣大村民對新農保的認知度，是搞好新農保工作不可或缺的基礎性工作，所以，要不斷探索，用群眾最易接受的方式將新農保相關政策措施宣傳到位。應當配備好宣傳隊伍，將宣傳有計劃分步驟地推進。可根據農村的具體數量配備相應的宣傳力量，定期深入農村，通過發放宣傳冊、張貼海報、召開新農保動員大會等形式，為農民維權打好理論基礎，使其懂得用法律武器去維護自己的權益。只有這樣，才能有利于農民關注各級監管機構的動向和工作情況，從而在外部為各級監管機構施加壓力，使其認真履職，從根源上杜絕監管不力的不良現象。

（三）保險基金保值增值的安全性監管新農保基金是參保農民的保命錢，是新農保制度監管非常重要的環節，必須確保萬無一失。就目前而言，大部分新農保基金由縣級政府財政部門進行管理，極易出現被擠占挪用的可能，所以應當將新農保基金的安全列為重點監管對象，制定監管措施，由縣級財政部門負責基金的安全性運作，收托代保管銀行負責基金的直接管理，縣人力資源社會保障部門則作為監管的牽頭機關，對基金的整個運作進行監管，新農保經辦機構則具體負責監督工作的實施。同時，應當建立并健全內部控制和外部監督制度，并將新農保基金的籌集和支付信息公正、公開、透明，把內部監督和社會監督相結合，特別是將監察部門、財政部門的監督和人民群眾的監督相結合，從而確保新農保基金的安全和正常運行。

四、總結

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前言

長期以來，中國的二元經濟結構，導致了包括寧夏在內全國實行城鄉二元社會保障法律體系。所謂城鄉二元社會保障法律制度結構，是指人為地把全體公民區分為農業戶口和非農業戶口，形成農民和城鎮居民兩種完全不同的社會保障法律制度體系。這種城鄉隔離制度，形成了農村和城鎮兩個各自封閉循環的體系和農民與城鎮居民兩種不同的公民身份。城鄉二元社會保障結構是在計劃經濟體制下長期以來形成的，具有深刻的經濟和社會背景。寧夏的社會保障制度改革起步于1986年，進入20世紀90年代以后，特別是黨的十四屆三中全會以來，寧夏城鎮社會保障制度改革步伐加快，各類保險制度的建立和實施，對推進國有企業改革和促進其他所有制經濟發展，促進勞動力自由流動，保障職工權益、維護社會穩定等都具有十分重要的作用。目前，寧夏農村社會保障體系建設仍然滯后于城鎮社會保險體系。農村居民的社會保障水平不高。寧夏城鎮居民的社會保險、社會救濟、社會福利和社會優撫安置已經建立了相對完善的體制和制度。可是在農村，上述基本社會保障體制和制度仍在積極探索和完善中，城鄉社會保障工作還存在相當大的差距。

一、寧夏城鎮社會保障法律制度的發展與現狀

（一）寧夏城鎮相關社會保險法律制度的發展與現狀

1.寧夏城鎮養老保險法律制度的發展與現狀1986年10月，寧夏社會保險事業管理局成立，隸屬于自治區勞動和社會保障廳領導。1987年，寧夏建立城鎮企業職工基本養老保險制度。1992年7月寧夏養老保險制度改革邁上了一個新臺階，實現了由市縣級統籌到自治區級統籌，明確了養老保險由國家、企業、個人三方共同負擔的原則，走在了全國前列。1998年12月至2010年5月自治區人民政府、社會保障部門先后頒布了《寧夏回族自治區城鎮私營企業個體工商戶及其從業人員基本養老保險暫行辦法》、《關于完善企業職工基本養老保險制度的意見》(寧政發(2006)81號)、《關于解決城鎮企業職工基本養老保險歷史遺留問題意見》、《關于老齡低保人員貸款繳納養老保險費指導意見》等一系列法規。解決了私營、個體工商戶及其他個體從業人員、五七工、農場工、家屬工等“1995年前離崗人員”、“靈活就業人員”、“應保未保人員”年老時的基本生活問題，基本實現了自治區級統籌下的“四個統一”，即企業職工繳納的基本養老保險費基數和比例統一、養老金的支付項目和標準以及計發辦法和調整制度統一、基金的管理統一、調劑使用統一，形成了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老金保險制度。相對完善的城鎮居民養老保險法律制度，使得寧夏城鎮基本養老保險參保人數由“十五”期間的67.55萬人，上升到了“十一五”期間的107.7萬人。從2005年開始，寧夏連續6年提高企業退休人員養老金水平，企業離退休人員社會化管理達到100%。2.寧夏城鎮基本醫療保險法律制度的發展與現狀1999年8月25日，為了認真貫徹落實《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》(國發〔1998〕44號)，積極穩妥地做好寧夏城鎮醫療保險制度改革工作，結合寧夏全區實際，自治區人民政府制定了《寧夏回族自治區城鎮職工基本醫療保險制度改革實施意見》。從2003年3月至2009年2月，自治區人民政府、寧夏勞動和社會保障廳先后頒布了《關于城鎮從業人員個人繳費參加基本醫療保險有關問題的意見》、《自治區人民政府關于開展城鎮居民基本醫療保險試點工作的實施意見》、《自治區人民政府關于將大學生納入城鎮居民基本醫療保險試點范圍的實施意見》等一系列法規、規章，解決了城鎮個體經濟組織業主及其他個體從業人員、自由職業者、失業人員、大學生的醫療保障問題。2010年4月27日，為推進城鎮職工基本醫療保險擴面工作，保障城鎮職工和退休人員基本醫療保險權益，切實解決醫療保險歷史遺留問題，自治區人力資源社會保障廳、財政廳聯合頒布了《關于進一步完善城鎮職工基本醫療保險有關問題意見的通知》。寧夏基本醫療保障制度的不斷完善，促使城鎮居民參保人數的不斷上升，城鎮居民個人繳納的醫療保險金快速增長。城鎮低收入群體參加基本醫療保險的積極性不斷增高。2007年底，全區有78.3萬人參加基本醫療保險，比2003年增加30.25萬人，增長63.0％，其中在職職工56.91萬人，比2003年增加21.53萬人，增長60.9％，退休人員21.39萬人，比2003年增加8.72萬人，增長68.8％[1]。截至2010年，寧夏全區城鎮職工參加基本醫療保險人數上升至177.95萬人，全區城鎮職工基本醫療保險參保率為86.3%；城鎮居民基本醫療保險參保率為91.9%。3.寧夏城鎮失業保險法律制度的發展與現狀寧夏失業保險于1986年10月起步，2002年1月《寧夏回族自治區失業保險辦法》開始實施。2007年底，全區失業保險參保職工為40.1萬人，比2001年增長14.2％。領取失業保險金人數為2.23萬人，比2001年增長82.8％。2007年失業保險基金收入1.63億元，比2001年增長2.1倍。失業保險基金支出0.82億元，比2001年增長5.3倍。失業保險基金累計結存3.82億元。2007年，城鎮居民人均失業保險收入5.55元，比2002年增長1.3倍；人均繳納的失業保險19.7元，比2002年增長96.2％[2]。截至2010年年底，寧夏全區城鎮職工失業保險參保人數上升至55.8萬人。2011年5月6日根據《寧夏回族自治區失業保險辦法》(自治區人民政府第32號令)和《自治區人民政府關于提高全區最低工資標準的通知》，寧夏失業保險金標準上調至490元—585元。

（二）寧夏城鎮社會救助法律制度的發展與現狀

我國的社會救助制度在計劃經濟時期，曾經是一個較為邊緣的制度。伴隨著20世紀90年代社會主義市場經濟的逐步建立，失業、下崗浪潮問題導致的城鎮居民基本生活無法保障的問題，徹底改變了社會救助制度。最低生活保障制度作為社會救助制度中的一個重要組成部分，在20世紀90年代開始逐步完善。2003年，寧夏人民政府根據國務院《城市居民最低生活保障條例》，制定并頒布了《寧夏回族自治區城市居民最低生活保障實施辦法》。隨后，寧夏又相繼出臺了《關于城市醫療救助制度的意見》、《寧夏回族自治區城市居民最低生活保障工作規程》、《寧夏回族自治區城市居民最低生活保障資金管理暫行辦法》、《寧夏回族自治區廉租住房和經濟適用住房保障辦法》、《寧夏回族自治區扶持殘疾人創業社會保險補貼辦法》、《關于老齡低保人員貸款繳納養老保險費指導意見》等一系列社會救助法規、規章。寧夏城鎮社會救助制度從完善最低生活保障制度走向了分層次救助、配套救助和分類救助，即對城鎮低收入家庭的醫療救助、教育救助、住房救助等配套救助和對殘疾人、老年人、大學生、未成年人、重病人等特殊人群分類救助。

（三）寧夏城鎮社會福利法律制度的發展與現狀

為深化寧夏社會福利事業改革，加快社會福利事業社會化進程，建立與社會主義市場經濟相適應的社會福利服務體系，根據《國務院辦公廳轉發民政部等部門關于加快實現社會福利社會化的意見的通知》精神，寧夏民政廳于2004年7月出臺了《關于加快實現社會福利社會化的意見》，2009年11月16日自治區民政廳又正式出臺《寧夏福利機構管理辦法》，從收養對象、收養范圍等六方面規范全區社會福利機構。2004年，寧夏60歲以上的老人有40多萬，占總人口的7%以上，到2010年，寧夏老年人口比重將超過10%，步入老齡社會，故寧夏人民政府從2009年5月起，對凡具有本自治區戶口且年齡在80周歲以上（含80周歲，即1929年12月31日以前出生的）的農村老年人和城市低收入家庭中無固定收入的老年人，按月發放基本生活津貼。一些社會與人口問題專家認為，寧夏屬于中國西部經濟欠發達地區，卻是在全國第一個建立起普惠型高齡老人津貼制度的省份。“高齡老人津貼”是應對我國老齡社會來臨的有益探索，也是我國社會福利制度的重大突破。寧夏高齡老人津貼政策入選“2009年度中國社會政策十大創新”。

二、寧夏農村社會保障法律制度的發展與現狀

（一）寧夏農村相關社會保險法律制度的發展與現狀

1.寧夏農村養老保險法律制度的發展與現狀有學者認為，要解決中國城鄉二元經濟結構問題，首先要使農業人口按照現代化的國家標志降到30%以下時，我國社會保障城鄉一體化才可能實現。然而根據《寧夏回族自治區2010年第六次全國人口普查主要數據公報》，寧夏常住人口為6301350人。其中，居住在城鎮的人口為3018347人，占47.90%；居住在鄉村的人口為3283003人，占52.10%[3]。寧夏從2011年7月1日起，在全區22個縣、市、區全面推行“城鄉一體化”養老保險制度，城鄉居民可根據自己收入選擇檔次繳費并享受相關待遇，實現了新農保制度的全覆蓋，比國家和自治區計劃提前了十年和兩年。這有力地駁斥了上述觀點。寧夏從2009年起開展新農村養老保險試點，到2011年8月已實現縣、市、區新農村養老保險制度全覆蓋，已有164萬人參保，有33.6萬名60歲以上的農村老人領到了基礎養老金。2.寧夏農村基本醫療保險法律制度的發展與現狀2007年，寧夏在全區啟動新型農村合作醫療。2007年7月1日寧夏又出臺了《農村特困戶和特重大疾病救助辦法》。截至2010年年底，寧夏22個縣（市、區）實現了新農合全覆蓋，參合農民達372萬多人，參合率達到95％，高于全國平均水平。群眾醫藥費負擔明顯減輕，因病致貧和返貧狀況得到緩解。2010年10月14日寧夏人民政府頒布了《寧夏回族自治區人民政府關于統籌城鄉居民基本醫療保險的意見》。從2011年1月1日起，寧夏石嘴山市、固原市在全區率先實行統籌城鄉居民醫療保險政策，此舉打破城鄉戶籍、身份限制，而且城鄉居民參保實行“一制多檔”。農村居民和城市居民可以任意選擇參保檔次，享受同一個醫保藥品目錄，農村中的老年人、老病號也可根據身體健康狀況，選擇住院報銷比例更高的第三檔繳費，甚至部分地區農民的門診和住院報銷比例比城鎮居民還高。2011年10810月1日起，銀川市、吳忠市、中衛市將啟動統籌城鄉居民基本醫療保險。這標志著寧夏醫療保險均打破城鄉二元制，實現了全區范圍內的城鄉統籌。

（二）寧夏農村社會救助法律制度的發展與現狀

寧夏于1999年在全區農業縣（市、區）建立了特困災民基本生活救助制度。2002年以來，相繼在原銀川市郊區、彭陽縣等地開展了建立農村最低生活保障制度的試點工作。2003年5月，自治區組織有關部門對全區農村困難群眾基本生活情況進行了摸底調查，調查結果顯示：全區24個縣（市、區）共有特困戶14.8萬戶、55.3萬人，已占到全區農業人口的13.7％，其中，因受災、病殘、子女就學、鰥寡孤獨、勞動力缺乏致貧的占相當大的比例，在一定程度上影響了全區經濟社會發展和全面建設小康社會的進程。寧夏于2003年11月26日頒布了《寧夏回族自治區人民政府關于建立全區農村社會救助體系的決定》。截至2007年年底寧夏全區因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力和生存環境惡劣等原因，確需納入農村低保的對象約有23萬人（含6.5萬絕對貧困人口），最低生活保障金為人均月補助20元到35元。目前，各縣（市、區）已初步建立了農村特困戶基本生活救助制度，部分縣（市、區）開展了建立農村社會救助體系的實踐探索。

（三）寧夏農村社會福利法律制度的發展與現狀

農村社會福利法律制度主要是針對農村“五保戶”設立的農村五保供養法律制度。截至2010年11月，寧夏農村共有五保供養老人14122人，其中分散供養8476人，集中供養5646人，集中供養率達40%[3]。全區集中和分散供養對象年供養水平分別為3948元和2266元，高于全國平均水平1488元和706元。寧夏回族自治區民政廳根據2006年國務院頒布實施的《農村五保供養工作條例》，在“十二五”期間，將新建和改擴建農村敬老院45所，使農村五保供養床位在現有基礎上新增3500張。目前，寧夏五保供養體制較2006年之前發生了重大變化，供養設施明顯改善，供養模式也在不斷創新。

三、目前寧夏城鄉二元社會保障法律制度存在的問題

寧夏城鎮和農村的基本社會保障雖然已實現養老保險、醫療保險城鄉統籌，但是仍然存在相當大的差距，目前主要存在以下幾個問題:首先，雖然寧夏全區全面推行“城鄉一體化”養老保險制度，但是在城鎮基本養老保險強調的是風險共擔和社會公平，較多地體現了社會保險原則；而農村強調的是個人的養老責任，以土地保障和家庭保障為主。城鎮居民和農村居民參加養老保險的人數和水平還存在一定差距。其次，雖然寧夏率先在全國實現了新農合制度全覆蓋，但是與城鎮居民基本醫療保險相比差距依然很大。城鎮居民中相當數量的城鎮職工參加基本醫療保險，是由用人單位和個人共同繳費，實行社會統籌和個人賬戶相結合的管理模式；其他城鎮居民自愿參加基本醫療保險的，以家庭繳費、政府補助的形式存在。在農村農民參加新型農村合作醫療，是自愿行為，以家庭為單位，由個人和國家兩方出資。再次，寧夏城鎮居民基本醫療保險基金除了可以進行大病統籌以外，還可以進行門診醫療費用統籌。農村新型合作醫療則以大病統籌為主，重點幫助農民減輕醫療費用負擔，防止因病返貧的情況出現。第四，2007年，寧夏開始建立農村最低生活保障制度。當年寧夏城鎮居民最低生活保障金為人均月補助170元到200元，是農村的8.5倍—5.71倍。寧夏推行農村低保工作存在最突出的問題有兩個：一是山區補助標準偏低，困難市縣配套資金不能到位；二是有一部分生活十分困難的群眾沒有納入低保，這兩個問題亟待解決。

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【論文關鍵詞】公司治理；會計目標；法律經濟學；會計立法

一、引言

公司治理是指連接并規范所有者、支配者、決策者、執行者以及使用者相互關系的權、責、利關系合理匹配的制度安排。從本質上講，公司治理結構是企業所有權安排的具體化，是有關公司控制權和剩余索取權分配的一整套法律、文化和制度性安排，這些安排決定了公司的目標、行為，決定了公司利益相關者中在公司治理關系中的地位。股東、經管階層和其他利益相關者，對企業實際控制權的影響最終表現為對其利益實現程度的影響，而公司會計活動的結果，具有直接調節各利益相關主體利益的作用。因此，在公司治理中，會計目標的實現與公司治理目標具有內在的關聯性。一方面，會計功能的發揮與控制目標的實現有賴于規范的公司治理結構;另一方面，由于會計信息在公司治理中具有反映、控制和監督的功能，會計行為可以在公司治理中發揮重要作用。在維護企業所有者和利益相關者的合法權益方面，會計法與公司治理的目標是一致的。中國企業股份制改造以來，法學界對會計法律制度的研究雖然已經取得一定的成果，但從公司治理的視角研究會計法律制度卻明顯滯后于我國公司治理的實踐，已有的成果也局限于公司治理結構缺陷的角度研究公司的會計行為，這種研究方法由于規范分析方法的缺失，其研究會成果對公司治理與會計立法并無多大助益。本文在分析國外有關會計目標理論的基礎上，會計目標模式與公司治理模式之間的互動與對應關系進行了歸納和評析，并對我國會計法律規范的完善進行了初步構想。

二、會計目標的價值基礎與公司治理模式的選擇

會計目標是公司治理模式選擇的基礎，也是從法律經濟學視角研究會計法律規范的邏輯前提。在不同的社會經濟環境和法律制度背景下，人們對于會計目標的價值基礎就有不同的的認識。自上世紀60年代以來，兩大法系國家關于會計目標價值基礎的爭論就一直沒有停息，其中有代表性的觀點主要體現在以下兩派學說之中，即受托責任學派和決策有用學派。盡管兩個學派的觀點有一定的局限性，但其關于會計目標價值基礎的理論觀點，對兩大法系國家公司治理模式的影響是深遠的。

(一)受托責任學派與內部治理為主導的“德日治理模式”

受托責任學派形成于公司制盛行之時。該學派認為，由于社會資本所有權和經營權相分離，必然造就資本所有者與經營者之間的委托關系，在這種關系中，受托經營者應當對委托者盡忠誠、勤勉的義務，會計目標就是向資源的提供者報告資源受托管理的情況。此種理論觀點稱之為“受托責任觀”。在德日為代表的大陸法系國家，主導會計目標價值的理論基礎即是“受托責任觀”。由資本市場的欠發達，德日企業的融資主要依賴于銀行貸款，銀行是主要的會計信息使用者，會計目標的定位必然要傾向于銀行。在德日模式下，公司治理主要依靠內部控制機制對管理當局進行監控，會計的基本目標主要是反映經營者受托責任履行情況的信息。

(二)決策有用學派與外部治理為主導的“英美治理模式”

決策有用學派是在證券市場規模日益擴大化和規范化的歷史背景下形成的。在該學派看來，會計目標就是向信息使用者提供有利于其決策的會計信息，因此認為會計信息是資源利用決策的基礎。在英美為代表的普通法系國家，主導會計目標價值的理論基礎即是“決策有用學觀”。由于英美國家具有高度發達的資本市場，投資者必須通過資本市場以股票或其他證券買賣的方式來決定自己的投資方向，社會資源分配主要通過資本市場進行，其會計目標必然定位于決策有用觀。在英美模式下，公司治理主要依靠外部控制機制對公司經理層進行監控，會計就以為公司經營者的經營者提供決策有用的信息為基本目標。

三、對會計目標與公司治理關系的法律經濟學評價

(一)利益相關者共同治理公司的法律經濟學價值

如上所述，受托責任學派把會計目標定位于為公司股東的投資決策需要，決策有用學派則把會計目標定位于公司經營者的經營決策需要，兩者實際上都只是客觀反映了現代公司的產權特點，而對其他利益主體的關注是不充分的。從法律經濟學的角度來看，會計目標如果定位于單一的主體，則構成對效率價值與公平價值的雙重擬制，從而在根本上動搖公司存在的社會經濟基礎。公司不僅僅是股東和經理層的事業，而且需要關注各利益相關者的權益。在市場經濟體制中，這些利益相關者彼此之間的關系是一種平等交易的契約關系。在這組合約安排中，公司作為他們之間合約的連接點，將這些利益相關者緊密地聯結在一起。因此，公司治理在承認和保護股東利益的同時，還要權衡和調節各種利益沖突。

“效率”指資源的有效使用與有效配置，“公平”是指獲取收人或積累財產的機會公平。效率之所以重要，是因為在沒有效率或效率低下，生產力就不可能發展，產品與勞務的供給就不可能充裕，公平也就失去了實現的物質保障。但一個公司為追求效率而不顧公平，它就因無法贏得包括利益相關者在內的廣大投資者的信賴而維持公司的高效率。值得注意的是，在我國社會主義市場經濟的初級階段，國家是重要的利益相關者，會計目標的確定也要受制于現行的公法制度框架，滿足國家宏觀調控的需要。

因此，在進行價值選擇時，我們不能效率與公平絕對化，而應該在肯定公司治理機制奉行效率優先價值取向的同時，也不能忽視兼顧公平的價值要求。

(二)我國公司治理結構的特征與會計目標定位的路徑

1、我國公司治理結構的特征:一是資本市場不發達。企業的經營活動并不是完全以資本市場為導向，在較長的一段時間里，資本市場都不會在企業資本籌集上發揮主要作用，企業大量資本的取得，仍大都采用直接投資的方式，只有少部分資金從資本市場籌集。在我國市場和法律制度不完善的情況下，交易的不規范是普遍的存在的;二是股權高度集中。在資本市場完善的情況下，股東可以“用腳投票”來對公司的經營不善及時作出反映。然而，我國目前的證券市場還只是企業的融資渠道，通過資本市場對經營者實行外部約束的機制還沒有形成;三是內部人控制嚴重。董事會本應在監督經營者方面起重要作用，但我國目前大多數上市公司的董事會存在著董事會地位模糊的現象，董事會在公司治理中發揮應有作用的機制缺乏必要的保障。

2、我國公司會計目標定位與路徑選擇

根據我國公司治理結構的特點和會計立法的現狀，我國公司會計目標應該定位為:會計人員在依法享有會計權利的前提下，有效地履行義務，創造出既忠實于會計現象又對社會有著較高利用價值的會計信息。從長期看，“決策有用觀”是會計目標的必然選擇，但“決策有用觀”是建立在完全有效的證券市場假設基礎上的。而在中國當前的會計環境下，證券市場剛剛發展還很不完善，由于市場機制不完善，市場會計信息使用者對真實的會計信息需求嚴重不足，公司治理結構存在障礙，會計信息失真是當前我國會計市場存在的主要問題，因此應更強調會計信息的可靠性，即定位于“受托責任觀”為主。隨著中國會計環境的健全，資本市場發育成熟，并在社會經濟中具有全面影響時，再逐步提高會計信息的相關性，再定位于“決策有用觀”。

四、完善我國會計法律制度的基本構想

自改革開放以來，我國的會計制度改革取得了輝煌的成就，會計立法也取得了豐碩成果。然而，隨著公司股份制改造和公司治理實踐的逐步深人，會計立法的滯后與不足也逐漸顯露出來。為規范公司治理，我國會計法律制度急需在以下幾個方面進行完善。

(一)會計監管體系

會計監管模式可分為行業自律、政府主導以及政府監管與行業自律相結合三種模式。筆者認為，在我國目前的經濟環境下，我國的會計監管體系應該包括會計監管立法體系和會計監管執法體系。會計監管的立法體系解決的是會計監管的法律建設問題，它是實現會計監管的手段和工具;會計監管的執法體系需要從會計監管活動中各要素之間的互動關系來體現，它主要包括會計監管主體、會計監管對象以及會計監管范圍等問題。如上所述，這種“三位一體”的會計監管體系框架是由我國公司的會計目標與公司治理模式決定的。

(二)會計監管體制

由于我國現行會計法確立的是政府主導型監管模式，因而會計監管體制主要涉及到會計監管權的設定和分配。由于我國目前實行的是多頭監管體制，會計法律規范之間沖突嚴重，極不利于公司會計目標的實現，有必要進行改革和完善。筆者認為，監管體制的改革和完善必須解決以下幾個問題:明確會計主體的法律責任，建立訴訟機制，實行民事賠償責任追究制度;統一會計立法，加強會計法律規范之間的協調性;明確監管主體之間的權責，建立責任追究機制等。

(三)法律責任制度

目前的法律對于會計、會計監管中的法律責任雖然已經有了許多規定，但是無論從立法上還是從實踐上看，主要還存在以下問題:一是會計人員的民事責任缺位是立法上的一大缺陷;二是司法會計制度不適應改革的需要;三是有關監管者的法律責任規定不夠明確。這些問題，應成為進一步完善我國會計立法的重要內容。

(四)會計國際化

按照國際會計規范的構成構建我國會計準則的結構框架。內容包括以下兩個方面的內容:一是加快具體會計準則的制定、頒布和實施，盡早實現從行業會計制度向具體會計準則的轉變;二是參照國際會計準則體系的構成，補充和完善我國會計準則的相關內容，如物價變動會計準則、施工合同會計準則、租賃會計準則、外幣匯率變動影響會計準則、金融工具會計準則等等。值得注意的是，由于我國是社會主義國家，其基本經濟制度決定了會計制度的制定應能體現會計主體利益與國家利益協調的要求。我國的市場經濟是宏觀調控下的市場經濟，會計制度的制定不僅要滿足會計主體核算與報告財務狀況及經營業績的需要，而且要滿足國家宏觀調控的需要。

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關鍵詞：歷史 沖擊 建議

一、 一人公司的由來

一人公司的歷史可以追溯到1925年的列支敦士登《人和公司法》，但在推動各國采用一人公司中發揮先行作用的應是1980年德國《有限責任公司法》。

（一）、一人公司的含義

一人公司（one-man company or one member company）也叫獨資公司、獨股公司，系指僅有一個股東持有公司全部出資的有限公司或僅有一個股東持有全部股份的股份有限公司。一人公司有廣義和狹義之分，廣義的一人公司包括形式意義上的一人公司和實質上的一人公司，實質上的一人公司是指公司在設立時，公司股東人數符合法定最低人數的要求，但出資人或真正擁有股份者只有一人（法人或自然人），而其他股東或出資人都是為了逃避公司法規定而出現的，實質意義上的一人公司僅存在于不允許設立一人公司的國家或地區。形式意義上的一人公司是指股東人數只有一人，全部股份或出資均有其控制的公司，這種形式意義上的一人公司又可分為成立時的一人公司和成立后的一人公司，前者主要存在于允許設立一人公司的國家和地區，指公司在成立時就僅有一名股東；而后者，則是在公司成立時符合法定人數，但由于股份的轉讓、贈予、繼承等等諸多原因，而導致僅有一名股東控制公司的全部出資或股份的情況，這種公司一般僅存在于不允許設立一人公司但允許存續中的公司成為一人公司的情況。

（二）、一人公司的特點

1、 一人公司與其它公司類型的比較

（1）、股東人數的唯一性，這是一人公司最顯著的特點，至于這唯一的股東的身份應有所限制，各國規定不盡相同。比如：我國公司法就只規定只有國家才允許舉辦一人公司，既國有獨資公司（嚴格來講這也不能稱為一人公司，在本文后面將會有所論述）；此外，一些國家或地區的公司法不允許同一自然人成為多個一人公司的股東，以避免自然人將自己的財產分為若干份，以少量責任資本承擔較大的經營風險，濫用一人公司有限責任的優勢，損害債權人利益；同時也禁止一人公司再次成為另一有限公司的唯一股東，以防止出現一人公司的連鎖結構，比如法國《商事公司法》第36條第2款規定：“同一自然人僅得為一家有限責任公司的唯一持股人，有限責任公司不得以另一僅一人組成的有限責任公司為唯一持股人。”

（2）、一人公司必須為有限公司，或者說一人公司的股東可以享有有限責任的優惠，因為一人公司產生的最大誘因莫過于個人投資者對有限責任利益的追求，如若一人投資者借助于公司形式從事經營而又不能享有有限公司的特權，則無必要采用公司形式，而以獨資企業形式經營還可以避免對公司和股東雙重征稅的不利，就這一意義而言，無限公司與兩合公司也都不應以一人公司的形式存在，前者不僅因為股東要負無限責任，與一人股東追求有限責任的愿望相悖，而且還因股東之間的連帶責任，如只有一人股東，其無限責任的范圍也是確定的，對公司債權人而言，無疑意味著風險過大，后者從形式就不能出現一人公司的狀況，否則與兩合公司至少一個無限股東和一個有限股東的結構相悖。所以，這兩種公司形式不僅在組織制度上不允許，而且現實意義上無存在一人公司形式的必要。

（3）、公司的所有與經營多數不分離。一人公司特別是自然人一人公司之所有與經營多數是不分離的。所以在一人公司中，一人股東通常都身兼數職，作為公司的董事經理，他以公司的名義從事活動，謀求公司的利益，由此而生的權利、義務歸公司享有或承擔；作為公司的唯一股東，他擁有公司股東大會的所有權力，可以做出符合他自身利益最大化的各種決定。正因為如此，各國公司法中都對這種特殊的公司作特別規定，以防止公司獨立人格和有限責任被一人股東濫用。

2、 一人公司與獨資企業的比較

一人公司僅有一個股東或出資人，表面上與獨資企業相同，實則二者有很大的區別：

其一主體地位的不同。由于一個公司的特殊性，一個公司必須為法人，即依法能夠取得法人資格，而獨資企業則不具有法律人格。

其二投資主體所承擔的責任不同。由于一個公司為法人，所以股東僅以其出資為限承擔債務，而獨資企業的投資人則對企業承擔無限責任。

其三一個公司雖無股東大會，但是仍有包括董事會、監事會（或監事）、經理的的而又合理的公司組織機構。從以上區別中可以看出，一人公司遠比獨資企業更適應市場的要求。

（三）國外關于一人公司的立法

傳統的公司立法不承認一人公司（包括股份有限公司和責任公司），不僅公司設立必須具有法定的股東人數，而且公司設立后也不得低于法定股東人數，如公司股東低于法定最低股東人數，將導致公司解散，但至1925年列支敦士登首先以立法形式承認一人公司開始，許多國家立法對一人公司得態度有所變化。

世界各國對一人公司的立法例，大致有四種：一是允許設立一人有限公司和以一人股份公司，這種立法例對一人公司的規定最為寬泛。如列支敦士登，加拿大，荷蘭，德國，日本等，二是禁止設立一人有限公司，如法國、丹麥、比利時等。三是禁止設立一人公司。但公司設立以后，公司只剩一個股東時，并不要求公司解散，該股東也不因此而負無責任，如奧地利、瑞士等，四是不準許設立一人公司。若公司股票合歸于一人持有時，該公司必須立即解散或要求該股東承擔連帶責任。如英國、希臘、愛爾蘭、意大利、西班牙等。這些國家的立法雖然在現階段具體規定，并不完全一致，但越來越趨向于承擔一人公司，所以都相應地加強了對一人公司的法律規則，其中日本一人公司法律制度比較完美，主要表現在：（1）不僅允許存在一人有限公司，而且還允許一人股份有限公司；（2）不僅承擔變更設立一人公司，而且還允許初始設立的一人公司。但日本《商法》、《有限公司法》并沒有直接明文規定一人可以設立公司，而是通過對公司發起人下限的廢除和對公司解散條件的修正，間接承認了一人公司的設立，這一點與瑞士很相似。根據瑞士現債務法第643條第2項規定“其后在（公司）社員人數減少至不滿最少人數時，并不立即引起公司的解散”。這點有別與列支敦士登，后者是直接明文規定承認一人股份有限公司和一人有限公司的初始設立及變更設立。

總之，各國對于一人公司的立法現狀，均可以為我國完善公司法律制度所借鑒。

二、 一人公司現象對傳統公司法理論的沖擊

一人公司現象對傳統公司和公司制度形成了許多方面的挑戰，如德國的一些學者就曾分析說：“由于公司章程是根據契約的二任何契約都需要至少兩方當事人，因此《有限責任公司法》關于一人公司的新規定明顯背離了即定的法學理論”。這句話雖不完全正確，卻揭示了一人公司與法人制度的基本原則之間存在的明顯矛盾。那么一人公司制度到底給公司法理念帶來了什么呢？那么我們是堅持不修改傳統公司理念，僅僅用原有的公司法理念解釋一人公司現象還是充分注意一人公司出現后的一系列重大變化，補充和發展公司理論？

（一）、“自由”在一人公司中得到了最充分的體現。

私法表彰自由，自由原則是私法的根本原則，公司法作為私法系統中一個最重要的組成部分，更離不開這一原則。一位經濟學家說過，公司法有三個基石：有限責任、開辦公司是你的基本權利、自由及自由所產生的一個變形的后果——責任。可見自由即便是在傳統的公司法中也占有很重要的位置。但傳統《公司法》在堅持自由的同時對公司的設立卻還有很多的限制，否則公司法也就沒有存在的意義了；另一方面，出資、股份的轉讓又要受到法定限制，按照大陸法系統主要國家的公司，雖投資者可以自由地認購或出資設立公司，但無論股份有限公司還是有限責任公司都需要滿足法定最低人數，即一個人（自然人、法人）要想設立公司必須有他人的“陪同”，這在一定程度是對投資者的限制。而一人公司的出現，自然人或法人可以在廣大的范圍內自由設立公司。不僅如此，公司法還會對股份或出資的轉讓持更加寬容的態度。這一切都表明一人公司的出現使得公司法在自由的道路上又前進了一步。

（二）、一人公司對公司社團性本質的沖擊

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關鍵詞 一人公司 公司法 法律制度

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A

0引言

隨著我國改革開放的不斷深入及社會主義市場經濟的日益完善，2006年的《公司法》確定了一人公司在我國的法律地位，使一人公司的設立得到了法律保障，有效增加了個人投資者的創業熱情。然而一人公司的大量出現，使社會經濟關系日益復雜化，也暴露出了很多問題。2013年我國《公司法》又重新修正，其中對一人公司制度也做出了部分修正。但是仔細研讀不難發現，這些規定較為原則和簡要，在實際中難以發揮較大作用。因此，發展和完善我國一人公司法律制度將是一個長期而艱巨的任務。本文通過借鑒西方發達國家的做法，同時結合我國國情，提出了完善一人公司法律制度的改進建議。

1中外一人公司立法比較分析

1.1我國一人公司立法規定

2013年對《公司法》的第三次修正，取消了“一人有限責任公司的特別規定”中關于一人公司注冊資本的規定。我國的法律承認的一人公司僅指一人有限責任公司。由此可見，我國公司法對一人公司仍然持謹慎態度，其對一人公司的性質進行了限定性的規定。鑒于一人公司的特殊性，法律同時也對一人公司的設立作出了禁止性規定，新《公司法》第五十八條規定：“一個自然人只能投資設立一個一人有限責任公司。該一人有限責任公司不能投資設立新的一人有限責任公司。

1.2中外一人公司制度比較分析

相比較于外國發達國家的一人公司法律制度，我國現行的《公司法》關于一人公司制度的7項特別規定過于薄弱，只是提出了原則性的規定，條款過于籠統模糊，沒有提出具體有效且可操作性的細則措施來處理市場中的實際問題，缺乏精確性、系統性和可操作性，無法有效地規避一人公司的弊端。而外國的一人公司制度提出了很多代表性的規定，不僅規定了原則，還規定了具體操作細則，無論在立法上還是在實踐中都非常具有借鑒意義，如“直索責任”的可操作性細則、對“自我交易”進行規制等。我國應借鑒其他國家的成功立法，并結合我國自身的實際情況，提出行之有效的立法條例，完善我國的公司法法律體系。

2完善我國一人公司法律制度的相關建議

2.1完善公司法關于非法設立多個一人有限責任公司的行為的法律處理

我國新《公司法》第五十八條規定：“一個自然人只能投資設立一個一人有限責任公司。該一人有限責任公司不能投資設立新的一人有限責任公司。”此規定存在明顯的瑕疵，即沒有規定出現上述違法情形時登記機關該如何監管，這要求登記機關在對投資主體進行資格審查時不能出現任何瑕疵，然而事實上這是不可能的。對比于法國來看，法國《商事公司法》規定：“違背前款規定的，任何利害關系人均可要求解散非法組成的公司。”該條規定對于非法設立多個一人有限責任公司的行為做出了明確的規定，可以有效保障利害關系人的權利。我國公司法可以借鑒此規定設立違背第五十八條規定的法律處理，細化違法上述情形時登記機關該如何監管的法律制度。

2.2強化登記、公示及必要的書面記載制度

嚴格的登記、公示和書面記載制度，在一人公司立法中，顯得格外重要，這不僅是對法律制度的完善，而且是對公司債權人利益的保護，使債權人充分了解公司的股東狀態。德國《股份公司法》規定：“全部股份單獨或在公司之外屬于一名股東時，應不遲延地將有關通知提交商業登記，同時注明該單獨股東的姓名、出生日期和住所。”我國可以借鑒此規定，要求一人股東設立公司時，將一人股東的姓名、地址及相關情況予以公開登記，對一人股東的狀況進行公示，使一人公司股東情況更加透明化，便于第三人及社會公眾的監督，同時也防止了同一自然人設立多個一人公司的情況。

2.3對一人股東與公司的自我交易進行嚴格規制

我國新《公司法》第六十三條規定：“一人有限責任公司的股東不能證明公司財產獨立于股東自己的財產的，應當對公司債務承擔連帶責任。”這是對公司法人人格否認制度的細化，但沒有具體對自我交易進行規制，操作性不強。而法國《商事公司法》對一人公司中的自我交易作出規制，禁止公司對業務執行人或股東在金錢的借貸、賬務往來等方面一時性的透支以及對第三人的債務提供擔保。為阻止公司財產與一人股東個人財產混同，保護債權人利益，我國公司法可以借鑒此規定，對一人公司中一人股東與公司的自我交易制定可操作化的規制辦法。

2.4增設職工可參與一人公司經營管理的制度

在一人公司中，股東通常兼任董事或經理，完全掌握公司的控制權，缺乏有效的內部監督機制。而在德國的公司法中，“職工參與制”是一個典型的特征，我們可以將此借鑒到我國一人公司法律制度當中，只要在一人公司中職工達到了一定數量，職工有權選派代表直接參與公司的經營決策，在工資、工時、雇工、辭退等方面與資方共同研究決定，對公司的生產經營活動行使監督權。

參考文獻

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關鍵詞:產品責任保險法律  缺陷  完善

隨著現代工業的發展．產品責任保險有著突飛猛進的進步。我國尚無產品責任保險法，有關規范產品責任保險的法律主要分散在產品責任法和保險法中，其立法分散，實踐中難以操作。這樣一來．既不能對合法產品經營者進行應有的保護．也不能對假冒偽劣產品的不法炮制者實施有力度的制裁．更不能對消費者給予充分的保護。因此．對我國產品責任保險法律制度的缺陷進行完善實踐意義重大。

一、我國產品責任保險法的缺陷

1產品責任法關于產品責任的缺陷

我國尚無統一的產品責任法．其主要分散于《民法通則》、《產品質量法》等法律中。這些法律對產品責任的規定存在以下不足(1)產品范圍界定不明確。現有法律對產品的界定顯得有些混亂，民法通則》未對產品作出任何界定，《產品質量法》規定產品是“經過加工、制作．用于銷售的產品”。這一概念并未明確產品范圍易讓人產生分歧。(2)產品缺陷標準不清。衡量產品缺陷有兩個標準：不合理危險標準和國家、行業標準，實踐中后者優于前者。但是符合國家、行業標準的產品并不排除其具有危險性，這種缺陷認定標準在一定程度上并不能規制到產品所具有的潛在危險性。(3)對經營者處罰較輕。根據損害賠償理念．產品責任以補償被害人的實際損失為限。而且，我國沒有設立懲罰性賠償，精神損害賠償也不成熟從而對經營者處罰較輕。因此，有必要從調節利益入手，加大對經營者處罰力度，減少進而制止制假售假的違法行為。

2．保險法關于產品責任保險的缺陷

保險法中對產品責任保險沒有直接規定，僅籠統地規定責任保險的內容。因此，法律對產品責任保險的規定存在諸多不足：(1)未明確保險人的抗辯義務：保險法中未明確規定保險人的抗辯義務．保險人若對被保險人的賠償責任進行抗辯將從本身的利益加以考慮，極少顧及被保險人的利益。因此，對被保險人不利，尤其是保險人和被保險人的“責任‘利益發生沖突時，被保險人處于更加不利的地位。(2)未確立第三人的直接請求權保險實務上，通常不允許第三人直接向保險人要求給付保險賠償金的。為確保第三人利益在一定條件下確立第三人對保險人享有保險賠償金直接給付請求權是產品責任保險法的發展方向。(3)責任保險條款不規范。產品責任保險作為地方性險種在保險責任、索賠事項等方面存在漏洞。

二、完善我國產品責任保險法律制度的建議

完善產品責任保險法律制度是經營者轉移其不確定產品風險保障消費者權益不受損害的需要，也是安定社會秩序、建設和諧社會的需要。筆者認為：完善產品責任保險法律制度可從以下人手：

1完善產品責任法中有關產品責任的規定

(1)擴大產品的范圍。隨著國際貿易的進一步自由化，為保護廣大消費者權益應對產品“作擴大化解釋是必要的根據需要可考慮以下產品，如初級農產品、電及其他無形工業品、人體組織及血液血液制品等。(2)完善產品缺陷的認定標準。在產品缺陷認定標準的選擇上．確立”不合理危險為基本標準。…不合理危險“如何衡量，實踐中采用生產者制造產品的預期用途標準．即一個合理謹慎的生產者知道或應當知道其產品的危險時．不會將其投入市場。同時．國家行業標準只能作為方便消費者索賠時的一個輔助標準．絕不能凌駕于不合理危險標準之上。(3)明確嚴格責任原則。現有法律對生產者適用嚴格責任、銷售者適用嚴格責任與過錯責任相結合原則。這顯然不利于充分保護消費者的合法權益。筆者認為．對銷售者也適用嚴格責任，將更加有利于消費者權益的保護。(4)確立精神損害賠償和懲罰性損害賠償制度。最高法院司法解釋確定了精神損害賠償制度，在產品責任保險中．精神損害應當列入賠償范圍。但基于美國責任保險危機所體現出高額精神損害賠償所造成的困境，我們有必要確定限額。此外，設立懲罰性賠償制度，在彌補受害方的損失之外對加害方判處額外的賠償金。其主要是目的是加大對加害人的懲罰打擊假冒偽劣行為、保護消費者權益。

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關鍵詞：稅務行政復議 申請權 權利告知 前置條件

稅務行政復議權是國家法律賦予納稅人的救濟權，因納稅人申請而啟動。復議機關通過對爭議的具體稅務行政行為的合法性和合理性進行審查，進而體現稅務行政復議所具有的行政監督職能。稅務行政復議權對違法或不當具體稅務行政行為進行糾正，保護納稅人的合法權益。稅務行政復議是世界各國普遍采取的解決稅務行政爭議的行政救濟法律制度，是保護納稅人合法權益、保障和監督稅務機關依法行使職權的重要法律制度。

一、稅務行政復議申請權的法律保障

稅務政復議申請權，是指納稅人依法向復議機關申請對具體行政行為的合法性、適當性進行審查的權利，是一種基于稅務具體行為形成的請求權。現行法律法規主要通過確定以下制度保障納稅人稅務行政復議申請權的行使。

（一）稅務機關的申請行政復議權利告知義務

關于行政復議權利的告知，由于我國還沒有統一的行政程序法，關于告知的規定散見于《行政處罰法》等單行法律、法規，《行政復議法》也沒有對此進行規定。國務院制定的《行政復議法實施條例》進行了立法創新，確立了行政復議權利告知制度。該條例第17條規定：行政機關作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能產生不利影響的，應當告知其申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限。

一般而言，稅務具體行政行為對納稅人所產生的影響往往都是不利的，《稅務行政復議規則》規定的12類稅務行政復議機關應當依法受理納稅人提出的行政復議申請的具體行政行為，均可能對納稅人的權利、義務可能產生不利影響。因此，稅務機關在作出具體行政行為時，應當告知納稅人其申請行政復議的權利、行政復議機關和行政復議申請期限。通過什么方式告知，最好是在行政決定文書上告知，如果沒有在行政決定文書上告知，應當以書面的補充告知方式進行告知。

《行政復議法》將申請行政復議期限的計算，與申請人“知道”具體行政行為緊密聯系在一起。依據法律，行政決定文書只有依法送達當事人，才對當事人發生法律效力，通常情況下，“送達”即可“知道”，但知道的內容僅限于文書所載明的內容。如果稅務文書內未載明行政復議權利的告知事項，致使納稅人自“送達”之日起計算申請復議期限而逾期的，參照行政訴訟法相關司法解釋規定，申請復議期限應當自納稅人知道行政復議申請權或者行政復議申請期限時開始計算，以保障納稅人申請行政復議權利的實現，但是從知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。

（二）“不服”即可申請

納稅人只要認為稅務機關的具體行政行為侵犯了其合法權益或者認為具體行政行為所依據的規定不合法，即只要對具體行政行為不服，就可申請復議。關于具體行政行為是否真正侵犯其合法權益及所依據的規定是否合法，只有復議機關審查后才能確定，而審查的前提必須是對“認為”之申請予以立案受理。納稅人提出復議申請的條件僅限于其“認為”稅務機關的具體行政行為侵犯了其合法權益而“不服”，不要求具體行政行為確屬違法才能申請復議。

（三）禁止行政復議不利變更

禁止行政復議不利變更是指復議機關在審查具體行政行為的合法性和適當性過程中，禁止自己作出或者要求其他行政機關作出對行政復議申請人較原具體行政行為更為不利的行政復議決定。行政復議決定既不能加重對復議申請人的處罰或科以更多的義務，也不能減損復議申請人的既得利益或權利。

納稅人之所以申請行政復議，大多是出于維護自己合法權利。至于申請復議的理由，要么認為行政行為不合法，要么認為其明顯不合理。《行政復議法》要求復議機關不僅要審查具體行政行為的合法性，而且還要審查其合理性。從理論上講，關于合理性的審查的結論可能是有利于申請人的納稅人，也可能是有利于被申請人的稅務機關即不利于納稅人，如果法律不明確禁止不利于申請人的變更，那申請人申請復議的初衷將不能得以實現。《行政復議法》對是否允許不利變更沒有明確，但《行政復議法實施條例》第51條明確規定：行政復議機關在申請人的復議請求范圍內，不得作出對申請人更為不利的行政復議決定。該條規定表明，我國法律已確立了行政復議不利變更禁止原則，其目的在于保護當事人申請復議的權利。在行政復議中貫徹禁止不利變更原則，可以有效的消除復議申請人的不利變更顧慮，使申請人的行政復議申請權能夠得到有效保障，也有利于確保行政復議制度的功能充分發揮。

（四）行政復議機關受理行政復議申請，不得向申請人收取任何費用

不收取行政復議受理費，有利于申請人依法行使行政復議申請權，對于申請人依法行使申請權具有積極的保障作用。

二、廢止稅務行政復議前置條件，切實保障稅務行政復議申請權的實現

（一）稅務行政復議前置條件

為保障行政復議申請權的規范行使，《行政復議法》明確規定了行政復議的申請條件、申請方式、復議機構對申請的審查處理方式，這既有利于申請人行使申請復議權利，也有利于行政爭議的有效解決。但現行法律對納稅爭議申請權的行使設置的前置條件，有礙于行政復議申請權的行使并進而影響納稅人的行政訴訟權的實現。現行《稅收征收管理法》第88條規定，納稅人同稅務機關在納稅上發生爭議時，必須先依照稅務機關的納稅決定，繳納或者解繳稅款及滯納金，或者提供相應的擔保，然后可以申請行政復議，對復議決定不服的，可以依法向人民法院。當事人對稅務機關的處罰決定、強制執行措施或稅收保全措施不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院。法律對納稅爭議的行政復議申請設置了前置條件即：先行依照稅務機關作出的納稅決定所確定的稅款數額和繳稅期限，繳納稅款及滯納金或者提供稅務機關認可的擔保，然后可以向上一級稅務機關申請行政復議，否則將不能提起行政復議。

（二）稅務行政復議前置條件的弊端

1、前置條件的設置有違“有權利、必有法律救濟”的公理

納稅人如果無錢或不能支付全部有爭議的稅款及滯納金，或無力提供稅務機關認可的擔保，那么他不僅喪失了申請行政復議的資格，同時也徹底喪失了訴訟救濟的權利。也就是說，當稅務機關違法征稅的稅款額度巨大到納稅人無力承擔的情況下，納稅人的救濟權利將不可能行使，納稅人所受侵害越嚴重，權利越不容易獲得救濟。當納稅人在繳納稅款之后，啟動了行政復議程序，但這種行政復議卻是對已經“強制執行”完畢后的征稅行為進行的所謂“復議”，與法院未經審理而執行，然后允許當事人申請再審或進行申訴又有何區別？這種“先清債后說理”的做法，明顯不符合行政文明、民主和法治的要求。國家尊重和保障基本人權，對稅務機關侵害財產的行為申請救濟，既是保護公民合法財產權的手段，又是公民基本人權的重要內容。前置條件的設定，有違憲法關于保障基本人權的規定。

2、前置條件的設置導致行政復議和行政訴訟之間的矛盾

現行法律將征稅行為與行政處罰行為的復議申請權的行使作了不同的制度安排，對于征稅行為引起的納稅爭議設置了復議前置條件，對行政處罰則沒有設置前置條件。當事人對稅務機關的處罰決定、強制執行措施或稅收保全措施不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院。依據法律規定，稅務機關在對納稅人作出繳納稅款、滯納金決定的同時，同時會對納稅人作出繳納稅款一定倍數的罰款的行政處罰。納稅人如果在沒有繳納或解繳稅款及滯納金或者沒有提供稅務機關認可確認的擔保的情況下，直接對行政處罰的罰款申請行政復議，復議機關將如何進行審查？如果復議機關不審查納稅爭議問題，則罰款的確定基數稅款額的審查將無法進行，行政處罰的復議也將無法進行實質性處理。如果復議機關對罰款的確定基數稅款額進行審查，是否意味著對納稅爭議進行了審查，是否意味著納稅爭議的復議前置條件的設置失去其意義呢？如果復議機關不審查罰款的確定基數稅款額，那么復議機關又如何對罰款的合法性及合理性進行復議審查呢？復議機關又如何履行其法定職責呢？因此該前置條件的設置將會導致與納稅爭議相關的行政處罰（罰款）的行政復議和行政訴訟陷入困境。

三、結論

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關鍵詞：法律援助 現狀 人權保障

法律援助是指在國家設立的法律援助機構的組織、指導和統一協調下，律師、公證員、基層法律工作者等法律服務人員，為經濟困難或特殊案件的當事人給予減、免收費提供法律幫助，以保障實現其合法權益，完善國家司法公正機制，健全人權及社會保障機制的一項法律制度。①

法律援助有以下特征：

1、法律援助是國家行為或者是政府行為，由政府設立的法律援助機構組織實施。它體現了國家和政府對公民應盡的義務；

2、法律援助是法律化，制度化的行為，是國家社會保障制度中的重要組成部分；

3、受援對象為經濟困難者、殘疾者、弱者，或者經人民法院指定的特殊對象；

4、法律援助機構對受援對象減免法律服務費，法院對受援對象減、免案件受理費及其他訴訟費用；5、法律援助的形式，既包括訴訟法律服務，也包括非訴訟法律服務。

我國第一部全國性的法律援助法規《法律援助條例》，已于2003年9月1日起開始施行，這標志著我國保障貧、弱、殘等弱勢群體平等實現其合法權益的司法救濟機制度的確立。成都市法律援助工作在為貧困群眾提供法律援助的同時，突出了為見義勇為行為提供法律援助的工作重點，率先制定了《成都市見義勇為法律援助暫行辦法》，特別是三月份經終審的張德軍見義勇為法律援助案件，引起了中央電視臺、東方衛視、《 南方周末》和社會的高度關注，通過我們卓有成效的法律援助工作，進一步弘揚了社會正氣，倡導了社會公平與正義。

一、 成都市法律援助的基本概況

成都市法律援助中心成立于1996年。其下設有20個區縣法律援助機構，設立100個法律援助機構鄉鎮社區站點。成立法律援助中心是國家從司法制度上保障人權的具體體現，對經濟特別困難的群眾實施司法救濟，以體等這一司法原則的最終實現。

成都市法律援助中心為全額撥款事業單位，編制10人，隸屬于成都市司法局，現有工作人員8名，其中多人工電話咨詢等法律服務；指導律師事務所的法律援助工作。成都市法律援助中心還在市婦聯、市殘聯、市總工會、成都大學成立了成都市法律援助中心市婦人具有律師資格，下設綜合科、業務科。其主要職責是：免費受理公民的法律咨詢，并經常向社會公眾宣傳法律知識；為各種法律援助對象辦理法律援助案件；開設法律咨詢熱線，免費為公眾提供聯、市殘聯、市總工會、成都大學工作站。成都市法律援助中心經費由成都市政府預算撥款，并設立法律援助基金，接受社會捐贈。成都市法律援助中心成立以來已接受了15萬余人次的法律咨詢，了3000余件民事法律援助案件；辦理了4200余件刑事法律援助案件。

二、 成都市法律援助取得的成效

㈠成都市法律援助工作在市委、市政府的高度重視和支持，在成都市司法局的直接領導下，認真貫徹落實黨的十六屆四中、五中全會的精神和市委十屆四次全委會健身，圍繞中心，服務大局，全面落實和樹立科學發展觀，圍繞服務“產業年”和建設社會主義新農村，堅持在實踐中創新工作和解決問題，切實加強法律援助組織機構建設，積極為農民工、貧困殘疾人、下崗職工、婦女兒童等社會貧苦群體提供及時、便捷、高效的法律援助。成都市援助案件辦案數量每年增長近20%，辦案質量也不斷提高，為創建社會主義新農村、構建和諧成都作出了積極貢獻。

㈡設立社會法律援助組織。都市司法局與成都市工會、婦聯、殘聯組織相互加強溝通和協調下，法律援助中心市總工會、婦聯、殘聯、成都大學四個工作站建立，這些社會團體逐步承擔起一定的受理辦理法律援助案件的職能。

㈢“12348”法律服務專線電話的開通，它是以法律咨詢作為法律援助的重要形式之一，由成都市執業律師每天義務輪流值班解答咨詢，方便了市民咨詢法律問題，及時為咨詢者提供法律方面的幫助，極大的滿足了全市廣大群眾對法律的需求，受到了市民的良好評價。

㈣發展全市法律援助援助律師隊伍，每個區、縣法律援助中心不少于3名法律援助律師，使之成為直接辦理法律援助案件的主要力量，還不同程度地吸收紅市了一批專業突出、素質較高的人員，增強了法律援助力量，辦理法律援助案件的效率明顯上升。

㈤提供法律援助的農民工援助率達到100%，積極開辟為農民工提供法律援助的綠色通道，成立農民工法律援助應急服務隊和區（市）縣法律援助中心工會工作站，對農民工法律援助案件實行24小時內受理制等，并對農民工經濟困難狀況一律免于審查，以實現為農民工提供法律援助的綠色通道和“一站式”法律援助便捷措施。

㈥分解法律援助案件總量

成都市近年各類法律援助人員承辦法律援助案件數，如下表所示

成都市各類法律援助人員承辦法律援助案件數（件）

法律援助機構工作承辦 社會律師承辦 基層法律服務工作者承辦 社會組織人員承辦

2004年

785

706

38

2005年

394

1617

361

17

2006年上半年

259

814

252

35

（七）擴大宣傳，發動全社會力量傾注對法律援助的奉獻與愛心，通過開展法律援助愛心活動、成立農民工應急服務隊、組織送法下鄉律師宣講團、農民工維權法律援助大型咨詢活動等，廣泛宣傳，擴大影響。

三、 成都市法律援助存在的問題

㈠宣傳力度不足

隨著成都市勞動人事制度的改革和市場經濟的發展，大量的農村剩余勞動力涌向城市，且有大批“外來工”他們的文化素質較低、法律意識淡薄，使他們的合法權益遭到侵害時，缺少通過法律途徑解決問題的意識，也不知道如何求助于法律援助部門或者法律服務者，于是采取其他非法手段，從而引發更多的社會問題，嚴重影響社會的穩定和發展。而且，需要援助的弱勢群體大多集中在基層，所以法律援助工作的重點應放在基層。然而一些縣、區法律援助機構對法律援助的宣傳力度不夠，怕宣傳多了，老百姓找上門來，應接不暇，這樣就形成了惡性循環。因為越不宣傳，老百姓就越不了解法律援助，開展法律援助工作也就越困難。

㈡相關部門協作配合機制還未真正建立起來。

目前，在法律援助工作中相關部門之間還沒有形成有效的協調配合機制，直接影響了法律援助制度作用的發揮。在法律援助案件所涉費用中，由于訴訟費用以及相關部門收取的調查取證、堅定等所收取的費用相對困難群眾的收入來說較高，而法律援助機構又無力承擔這些費用，雖免除了法律服務費用，受援人最終因交不起相關費用，或者無法進入司法和仲裁程序，或者得不到相關的證據材料，法律援助的效果大受影響。

㈢有限的法律援助資源及其需求的矛盾突出

據了解，成都市每年需要法律援助的案件在4000件以上，而按成都市現有的1300多名律師每人每年免費辦理2件計算，每年最多也只能辦2600件，而這當中缺口很大。面對如此龐大的需求量，卻不能予以滿足。這就需要政府和社會加大對法律援助工作人力、物力上的投入。

四、完善成都市法律援助制度的對策

成都市法律援助制度在實踐中發揮了積極的作用，取得了很大成效，但是作為一種新的制度，其不可避免的存在這樣或那樣的不足，故有必要在實踐中逐步加以規范和完善。針對是法律援助的現狀，聯系中國法律援助制度發展的實際，筆者擬對完善成都市法律援助制度的對策作進一步探討和研究。

㈠加大宣傳力度，提高對法律援助的認識

法律援助既是一項專業性很強的工作，更是一項群眾工作。它直接面對廣大人民群眾，特別是社會弱勢群體。當前最重要的是要充分利用報紙、雜志、電臺、網絡等新聞媒體和通過法律下鄉（如可以嘗試制發法律援助服務卡，便于群眾掌握法律援助知識）、法律咨詢（尤其要加強“12348”專線律師值班，拓展法律援助咨詢電話服務的領域）等途徑，進一步加大對法律援助工作的宣傳力度，使法律援助家喻戶曉，讓需要法律援助的人知道怎么尋求法律保護，讓社會弱勢群體及時得到法律幫助，以使他們“請不起律師，打不起官司”的難題得到解決，進而使他們的積極性得到充分調動，促進社會生產力的發展；并要讓關心社會進步，有能力支持法律援助的社會力量來關心和支持法律援助事業；更要使成都市各級領導干部深刻意識到法律援助工作不是可搞不可搞的事情，而是依法治國、依法治市不可或缺的重要組成部分，是學習和實踐“三個代表”重要思想、堅持執政為民的必然要求，從而真正把法律援助工作納入黨委、人大、政府的重要議事日程，使為困難群眾謀利益具體落到實處。

㈡提高弱勢群體的法制觀念

法律援助的重要對象是在農村生活比較貧困的群眾和一些特殊社會群體。在調查中，筆者發現弱者原本不是弱者，但由于他們經濟上的貧困、知識和信息的匱乏、權利和義務意識的淡薄、缺少社會人際關系、心理中的劣勢、生理發育上的某種殘疾以及區域間法律服務資源存在不平衡等主客觀因素，才使他們成為弱勢群體。特別是由于缺乏基本的法律常識，他們不知什么可為什么可不為，不知國家鼓勵什么限制什么，一切都是憑感情用事，無法用理性的眼光來判斷，于是出現了大批“文盲”、“法盲”和“流氓”，更談不上如何用法律武器來維護自己的合法權益。因此只有提高弱勢群體自身的法制觀念，才能使弱者成為強者，這是治本之策。

㈢積極開辟法律援助的人力資源，使眾多的社會團體，法學院校參與進來，為法律援助事業的發展貢獻力量。

完善的法援體系，包括一個高效的人力資源體系，法援案件的不斷增多和復雜對從業者提出考驗同時也增加了援助成本，自身制度設定的壁壘也限制部分熱忱于法律援助的團體和個人。《條例》頒布以明顯的規定吸引有能力從事法律援助團體和個人從事法援工作，面對于制度設計不完善的中國法制教育，過于注重理論，缺乏法律實務經驗及社會經驗成為被評擊的重點，法學教育可否與法援工作相融合，答案是肯定的。“福特基金”在資助中國高校的法律診所課程中將法學學生在導師的指導下開展具體的法律援助案件，取得了良好的效果。美國在其具體實踐中獲得極大的成功，以導師為業務指導，學生共同解決，并在《美國律師協會關于法學院的批準標準》302條e款中明確規定，法學院就鼓勵學生參加提供減免收費的公益性法律服務活動，并為學生提供這樣的機會，以制度的形勢保證了學學院的實踐融入法援體系，其主要的目的（一）向學生教授有效的辯護的技法，職業道德及法律對于窮人的作用（二）在為那些無法得到公正人辯護的同時，批判性的檢驗的應用法學理論。（三）改革法學教育弊端，并重視理論和實踐的結合，學生的融入無非是教學與法援的兩贏之選，除學生外，有能力的社團組織和個人也是擴寬法援人力資源選擇的范圍，部分省市下發的法援指導性文件中均提出引入法學院學生和社團意見，卻鮮見實施的具體細則。此制度何參照美國英國等成熟的制度，推行導師制和公益性團體有限參加，即法學院的學生在老師的指導下開展援助活動，對于社會團體設定團體設定準入機制，依其水平，章程和法援的需要有限的介入援助工作。

㈣充分發揮個人法律援助的作用

1. 凡是有能力以自己的工作為他人提供法律服務者（如律師、公證員、基層法律工作者、具有較高法律理論素養和社會實踐能力的志愿者），都可以參與到法律援助工作中來，為法律援助事業貢獻力量。

2. 允許政法機關離退休人員到法律援助機構發揮余熱，從事義務性質的法律援助工作。

3. 可以邀請人大代表、政協委員監督法律援助工作，多向他們匯報工作，請他們提出意見、建議。

4. 有效發揮基層攝取法律援助聯絡員、信息員的作用。

㈤以政府投入為主導，多渠道籌集資金，擴大“節流”的實體程序的設定和利用網絡快捷的工作渠道。

人民不斷增強的法律援助服務的需要同目前稀缺的法援資源產生矛盾政府的投入不足，大部分法援資金沒有列入政府的預算，軟、硬件建設相對于滯后。將法律援助納入財政預算，建立起政府對法律援助的是低經費保障機制，充分的保障法援工作的正常開展，相對于增長快但經濟基數較小政府收入有限，財政支持基礎設施建設、教育的壓力較重，通過利用常規的籌款方式滿足不了法援需要，必須充分開展社會化運作，積極拓展法律援助經費的社會捐渠道，建立公益性的基金會。90年3月北京就已經成立了北京市法律援助基金會，內設辦公室，財務部，集資部、外交部、開展大型法援公益活動籌集資金。

在開源的同時，采取一定保障節流的措施，降低法援的成本1、引導律師鼓勵確已構犯罪的被告在法庭上做有罪答辯。法援的目的性決定了追求程序和實體公正的目的性，保障援助對象的合法權益，對業以犯罪的對象鼓勵做有罪答辯，減少訴訟環節和調查費用。2、普及網上辦公，加強援助網絡的營造和以網絡為基礎的網上法援救助，利用網絡的覆蓋面和快捷方便援助人員和受援助者的交流和公開法援案件的援助流程。 通過程序上的公正高效有序的措施保障弱勢群體權利的伸張，實體上的改革同樣保證了法援工作的效益及提高資金的利用， 盤活法律資源，保證社會運行的穩定及司法公正。

㈥提高法律援助服務水平

法律援助工作是一項系統工程，涉及社會方方面面的群眾利益，法律援助的服務水平關系到政府在人民心目中的形象和地位。筆者認為，提高成都市法律援助服務水平應著重從以下幾個方面進行。

1. 培養律師良好的素質和良好的職業道德。成都市各級司法行政機關在律師管理工作中，應把重點放在律師職業道德、職業紀律教育和責任意識、服務意識教育上，使法律隊伍真正成為維護社會正義的力量。

2. 規范社會團體、法學院校及其其他民間組織的法律援助行為。這些部門提供法律援助必須經過司法行政部門審批，不使用政府資金，不利用法律援助從事有償服務，同時接受司法行政部門的指導和監督，保證法律援助的水平和質量。

3. 拓寬法律援助的受援面。筆者建議成都市各級法律援助機構在受理法律援助案件時，適當拓寬援助范圍，如給予老年人或高齡老人強制刑事辯護的援助，將法院訴訟費的緩、減、免真正納入統一的法律援助中來，從而使法律規定與法律援助的宗旨真正一致起來。

4. 推行法律援助尋訪制度。成都市地廣人雜，這就需要政府支持和鼓勵法律援助人員定期或不定期到指定的服務區尋訪，主動調查，主動發掘案件，從而保證人民群眾最大限度地獲得最優質的法律援助服務。

5. 建立法律援助質量監控體系。雖然我國目前尚未建立法律援助質量監控體系，作為西南地區的發達城市，應當發揮西南核心地區的先導作用，盡早建立符合成都市實際的法律援助人員綜合質量監控體系，其應包括四個方面的內容：持續教育、業績考察、顧客反饋、質量評估。

法律援助作為一項神圣而偉大的“民心工程”，作為法律界的“希望工程”，作為澤惠人民的“光彩事業”，我們完全有理由相信成都市法律援助在市黨委、市委的領導下，在市人大、市政協的監督、支持下，必將日臻完善，其工作也將跨上一個新臺階。

參考文獻：

1、成都市法律援助中心2004年—2006上半年法律援助統計表、工作總結報告

2、成都市法律援助中心《法援簡報》第一、二、三期

3、房保國 編著 《遇事找法—法律援助》 中國法制出版社

4、法律援助條例

篇9

【關鍵詞】刑事庭前會議制度;法律;意義

0 引言

刑事司法部門實行刑事庭前會議制度具有重要的現實意義，可以認為刑事庭前會議制度屬于庭前準備階段的需要進行的法律程序，是對公訴進行審查之后進行的庭前會議。刑事庭前會議制度的實施可以對程序性問題進行解決，并且做出相應的裁決，能夠發揮其對庭審程序的制約作用。

1 刑事庭前會議制度的法律意義

根據新出臺的訴訟法，表明刑事庭前會議制度具有原則性和概括性，針對案件的使用范圍和內容上都有其他情形或是其他問題的涉及，具有比較靈活的規定，可以根據實際情況進行案件的處理。新訴訟法和司法解釋都明確規定，對于案件的了解以及相關意見的處理都要由人民法院進行。因為庭前會議的審理效果存在法律未涉及到的部分，所以審判機關可以依據刑訴法的立法理念實行裁量權。刑事庭前會議制度的重要性和法律意義體現在以下幾個方面：

首先，法院掌控著庭前會議的決定權和最終決策權，要明確檢察機關和辯護人的權利，激發控辯雙方的積極主動性。我國的刑事庭前會議制度中主要強調了法官的重要地位，需要通過法官來對庭審進行嚴格有序的掌控，公訴人和辯護人對于所提供的證據資料是否存在異議進行了解，并且在庭前會議上具有一定的建議權、申請權以及各種相關的訴訟權，可以充分地發揮控辯雙方的作用，提升庭審的效率。但是如果沒有實施訴訟權利，即剝奪和阻止控辯雙方的訴訟權利，會不利于解決庭前會議的程序性問題，喪失其基本的保障權。因此必須明確庭前會議的訴訟權利，例如申請權、舉證權等[1]。

其次，庭前會議排查非法證據的行為會在庭中就進行處理，并且對于案件的程序性問題必須在庭中進行解決。在庭前會議中可以對存在異議的問題進行解決，從而更好的保障審判的公正正義，提升審判的效率，為正式的庭審做出充分的準備。刑事庭審的庭前會議可以對回避性、非法性的證據進行排查，通過調查分析將非法性的證據資料排除，確保庭審的公正正義，解決存在異議的問題，對于相關審判事件進行裁決，充分地發揮刑事庭前會議制度的作用，在正式庭審之前將回避、非法性的證據排除等事項進行有效地解決，確保提供證據的完整性和合法性。

最后，使控辯雙方明確在庭前會議進行證據出示的效果，監察機關還要確保沒有調取的證據的安全性。檢察機關可以在正式庭審之前將部分證據進行出示，使得被告方明確證據出示的效果，同樣，被告方也可以將收集的證據資料向檢察機關進行展示。雖然在我國的刑事訴訟法中并沒有明確的規定證據出示的內容，但是為了在正式審判之前雙方能夠明確證據的內容，避免證據上存在沖突，明晰案情，減少案件審判的阻力，需要在庭前會議中進行證據出示，使得雙方明確證據出示的效果。庭前會議所審查的證據、審判機關調取的新證據以及新發現的證據可以作為庭審的證據進行出示，要求控辯雙方不得對證據有所隱瞞。

2 刑事庭前會議制度實施現狀

2.1 在刑事庭前會議制度中的法律條例不夠明確，不具有操作性，需要進行全面的完善

首先，新的訴訟法中提到審判人員可以在正式庭審前對當事人及辯護人、訴訟人等相關事項進行了解，并且聽取各方的意見和建議，但是并沒有明確的規定庭前會議的主體。其次，對于刑事庭前會議制度的具體適用范圍也沒有明確的規定，導致使用職責和權限不明，產生許多爭議，不利于提升庭審的效率。從立法的角度進行分析，庭前會議程序的適用范圍僅僅是正式庭審前的準備程序，可以對有關審判程序的問題進行解決，確保正式庭審程序的順利實施，減少庭審的阻力，提高庭審的效率，從而達到庭審公正正義的目的，努力保障人權并維護人們的合法權益。刑事庭前會議制度的適用范圍應該進行明確的規定，范圍不明會讓法院將庭前會議當做是預先審理，會在進行庭前會議的同時對當事人的罪行以及量刑進行預先的判決，導致庭審的質量下降，也不利于法院審判的公正性和中立性[2]。

2.2 經常會對庭前會議與庭外調查兩種概念不明確

庭前會議與庭外調查具有先后之分，庭前會議是在正式進行庭審的前期進行，而庭外調查是在案件進行審理的過程中進行。兩種不同程序的關系不明確會使得在進行庭外調查時運用庭前會議的功能，從而降低了庭前會議的質量和水平。此外，庭前會議主要是對回避、非法證據排除等事項進行裁決，而庭外調查是在正式庭審的過程中對存在異議的證據進行休庭后的審查。

2.3 庭前會議的功能可能被簡單的認為是“證據開示”

證據開示制度實際上是預審程序中的環節，控方可以將其掌握的證據或者是辯護人掌握的對被告人有利或不利的證據進行展示，同時公訴方也應該進行證據的出示，進行雙方證據的交換，如果不進行交換，法官有權強制其履行證據交換的義務。證據開示制度的推行可以減少正式庭審中對證據的審核，使得庭審可以有針對性、有重點的進行，從而提高正式庭審的效率。但是必須明確證據開示制度并不是刑事庭前會議制度，不能將其作為證據開示程序來進行實施。

3 如何應對刑事庭前會議制度實施過程中的問題

3.1 要嚴格限制和明確刑事庭前會議制度的適用范圍

不能夠用刑事庭前會議制度進行實體性事項的辦理，嚴格區分庭前會議和庭外調查兩種程序，對于勘驗、查封以及鑒定等工作應該屬于庭外調查的范疇，可以有效地避免審判人員對案件進行先判后審或是先入為主等現象，明確庭前會議的適用范圍，對于案件復雜且案情重大的案件可以進行庭前會議的召開。

3.2 明確庭前會議的提起主體

在刑事庭前會議制度下，審判人員具有相對自由的裁量權，不能只是依靠法院主動提起，法律上應該明確庭前會議的提起主體，賦予訴訟機關建議權和案件當事人申請權，并保持法院的決定權。

3.3 在刑事庭前會議制度中非法證據排除的應用

對于提供的不合理、不合法的證據進行核實，并進行有效地排除，可以提升正式庭審的效率，確保庭審的公正性和真實性，控辯雙方都擁有向審判人員提出非法證據排除的申請權。

3.4 將主持庭前會議的法官與庭審的法官分開任命

為了防止法官在進行庭前會議的同時對案件進行預先判定，影響正式庭審的質量，必須對兩者進行分開進行，避免庭審法官對案件進行實質性的接觸，避免先入為主或是先判后審等狀況的發生，提升庭前會議與庭審中法官的專業水平，達到審判公正公平的目的[3]。

4 結語

在現代社會的發展過程中，刑事司法已經成為人們維護自身合法權益的重要途徑，而我國的刑事司法制度不斷地完善，實現程序的合理化和規范化，保障人權，實現權利的公平和公正。本文通過對刑事庭前會議制度的特點屬性以及適用范圍進行深入地分析，發現實行刑事庭前會議制度的重要性和法律意義。通過庭前會議可以對一些程序性的問題進行綜合解決，并且可以對有關案件的實際問題進行梳理明確，了解案件中需要解決的問題，為開庭審理工作奠定基礎，實現庭審的高效化和高水平，更好地確保案件審理的公平和公正性。（下轉第287頁）

【參考文獻】

[1]閔春雷，賈志強.刑事庭前會議制度探析[J].中國刑事法雜志，2013（3）：2-7.

篇10

【關鍵詞】易制毒化學品;法律;規制

2013年，全國共破獲易制毒化學品刑事案件1054起（其中走私制毒物品案件43起，非法買賣制毒物品案件1011起）;繳獲各類易制毒化學品和非列管制毒物品5740.08噸。以上數據顯示，易制毒化學品流入非法渠道現象不容忽視。易制毒化學品流入非法渠道的數量，直接關系到市場上的供應。研究我國易制毒化學品法律規制現狀，找到法律規制中存在的問題，并提出完善建議，避免易制毒化學品流入非法渠道，對于打擊犯罪具有重要的現實意義。

一、易制毒化學品概述

易制毒化學品是指能夠通過化學反應，制造品和精神藥物的原料和配劑，既是日常生產生活合法使用需要的化學品，又是容易被利用非法制毒的物質，具有合法性、制毒性、管制性三個特性。我國目前列入《易制毒化學品管理條例》 “目錄”加以管制的有1-苯基-2-丙酮等26種易制毒化學品和1個麻黃堿類物質。

根據易制毒化學品的應有內涵，除了已經被列管的外，其他只要能夠通過化學反應制造的化學品，都應該屬于易制毒化學品之列。不能簡單以列管與否，判斷某種化學品是否為易制毒化學品。

二、易制毒化學品法律規制現狀

（一）對已列管易制毒化學品

國家為管制易制毒化學品，避免其流入非法渠道，出臺了一系列法律法規。刑事打擊方面的有《刑法》第350、356條，2000年《最高人民法院關于審理案件定罪量刑標準有關問題的解釋》、2009年《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于辦理制毒物品犯罪案件適用法律若干問題的意見》等;行政管理方面，2005年國務院出臺了《易制毒化學品管理條例》（以下簡稱《條例》）。為配套《條例》的執行和彌補《條例》的不足，國務院有關部門還制定的一系列部門規章和規范性文件，如《易制毒化學品購銷和運輸管理辦法》（公安部2006年第87號令）、《易制毒化學品進出口管理規定》（商務部2006年第7號令）等。綜上所述，我國對于已列管易制毒化學品基本上形成了集法律、司法解釋、行政法規、部門規章、規范性文件為一體的規制體系。

（二）對未列管易制毒化學品

根據《條例》第2條第3款、第4款的規定，要想將未列管的易制毒化學品增加到《條例》“目錄”，必須經過以下程序：公安部會同國家食品藥品監督管理總局、國家安全生產監督管理總局、商務部、衛計委以及海關總署聯合提出方案，報國務院審批。省、自治區、直轄市希望在本轄區內增加列管易制毒化學品的，首先向公安部提出申請，再由公安、食藥、安監、商務、衛生、海關六部委聯合向國務院提出方案，由國務院審批。以上是目前法律法規中與未列管易制毒化學品唯一有聯系的規定。因其不在法律法規的規制之下，與其相關的生產、經營、購銷、運輸、進出口等活動不受《刑法》等法律、《條例》等法規的規制。

三、易制毒化學品法律規制中存在的問題

（一）對已列管易制毒化學品

1. 刑事打擊方面

一是對2009年以后加入《條例》目錄列管的鄰氯苯基環戊酮、溴代苯丙酮和α-氰基苯丙酮三種易制毒化學品沒有規定定罪量刑的數量標準。

二是雖然除鄰氯苯基環戊酮、溴代苯丙酮和α-氰基苯丙酮外的列管易制毒化學品犯罪定罪量刑的數量標準有具體規定，但是對于數量如何認定沒有明確。

三是對于非法制造、運輸易制毒化學品的行為，《刑法》未設置獨立的罪名，導致打擊力度不夠。按照有關司法解釋的規定，目前將非法制造易制毒化學品的行為作為制造罪、走私、非法買賣制毒物品罪的預備行為，將非法運輸易制毒化學品的行為作為走私、非法買賣制毒物品罪的預備行為。走私、非法買賣制毒物品罪的最高刑期才10年，預備犯比照既遂從輕、減輕或免予處罰，那么對非法制造、運輸易制毒化學品的行為刑法處罰就更低了，不利于打擊犯罪。

2. 行政管理方面

一是對易制毒化學品的倉儲、存放規定有待完善。《條例》僅對申請生產、經營第一類易制毒化學品的企業倉儲、存放提出了一定程度的要求，對于生產、經營第二、三類易制毒化學品的企業，運輸、使用、進出口環節涉及倉儲、存放易制毒化學品的沒有規定。易制毒化學品從生產、經營到運輸、使用、進出口等各環節都涉及倉儲、存放。如果倉儲、存放環節監管不嚴，易制毒化學品非常容易流失。

二是對易制毒化學品使用環節監管乏力。《條例》要求第一類易制毒化學品的使用單位要建立使用臺帳并保存兩年備查。對于第二、三類易制毒化學品的使用單位是否需要建立臺帳并保存備查，沒有規定。使用單位的臺帳是監管部門掌握易制毒化學品去向的重要參考，賦予使用單位建立臺帳并保存備查的義務并規定法律責任，能起到一定程度的約束作用，防止易制毒化學品流入非法渠道。

三是對于含有易制毒化學品的廢酸、廢料的處置環節監管成真空。部分企業生產、使用化學品過程中產生的廢酸、廢渣含有易制毒化學品成分，雖然因濃度、純凈度問題不能直接適用于正常的生產活動，但仍然可以被利用非法制毒。目前，法律法規中沒有涉及廢棄易制毒化學品監管的規定。

四是對易制毒化學品保管、回收的規定不明確。體現保管和回收繳獲、查獲的易制毒化學品的規定是《條例》第33條。但是規定較籠統，操作性不強。對于保管、回收的主體、程序規定不明確。

（二）對未列管易制毒化學品

列管程序耗時長，效率低。將頻繁用于制毒的未列管易制毒化學品增加到《條例》列管“目錄”，需要由國務院公安、食藥、安監、商務、衛生、海關六部委對擬列管的易制毒化學品達成一致意見，報國務院批準。這樣的程序耗時太長，制約對易制毒化學品的及時管制。國家食品藥品監督管理局于2004年將氯胺酮納入第一類進行管理，隨后國務院相關部門著手氯胺酮前體羥亞胺的列管，經過4年時間才于2008年將羥亞胺納入管制。與羥亞胺被利用制毒到列管，過程相似的還有溴代苯丙酮。2009年7月，公安機關首次發現利用溴代苯丙酮化學合成麻黃堿進而制造冰毒的行為。2014年5月溴代苯丙酮正式被列為一類易制毒化學品管制。在這漫長的5年時間里，因利用溴代苯丙酮化學合成麻黃堿進而制造冰毒的工藝簡便快捷，國內制造冰毒活動日趨嚴重，出現了以廣東省陸豐市博社村為代表的制造冰毒嚴重地區。2013年12月29日，廣東警方出動3千多名警力，集中清繳博社村的制毒活動，12個小時內共摧毀制毒團伙18個，搗毀制毒加工廠、點77個，抓獲犯罪嫌疑人182名，繳獲冰毒近3噸，制毒原料23噸，震驚海內外。若溴代苯丙酮能及時被管制，化學合成冰毒的現象也不會如此泛濫。漫長的列管周期，嚴重影響對已被利用非法制毒的易制毒化學品的管制。

四、完善易制毒化學品法律規制的建議

（一）對已列管易制毒化學品

1. 刑事打擊方面

盡快明確鄰氯苯基環戊酮、溴代苯丙酮和α-氰基苯丙酮的定罪量刑數量標準，給有效打擊犯罪提供法律依據。

明確走私、非法買賣制毒物品罪數量認定的具體標準。建議參照犯罪數量認定的規則，對多次走私、非法買賣易制毒化學品未被處理的，查證屬實后數量累計計算;查獲的易制毒化學品以實際數量計算;對于一次性查獲走私、非法買賣多種易制毒化學品的，參照定罪量刑數量標準之間的比例，以利于打擊犯罪為原則，折算成一種計算;對于查獲的易制毒化學品混合物，按純度折算出具體易制毒化學品數量后，再按同時查獲多種易制毒化學品的折算方法折算為一種。

在《刑法》中單列非法制造制毒物品罪、非法運輸制毒物品罪，加大對非法制造、運輸易制毒化學品的打擊力度。提高走私、非法買賣制毒物品罪的最高法定刑。

2. 行政管理方面

一是完善易制毒化學品倉儲、存放監管的立法。建議《條例》單設“倉儲、存放”一章，從倉儲、存放場所設施標準，監控、報警設備配置及安全管理制度到具體監管部門的職能和監管程序等方面，予以全面規定。強化對監管、存放環節的管制，避免易制毒化學品流入非法渠道。

二是完善易制毒化學品使用環節監管的立法。明確要求所有使用易制毒化學品的單位建立使用臺并保存兩年備查，對于未建立臺帳或未將臺帳保存兩年的使用單位的法律責任進行明確，完善對易制毒化學品使用環節的監管。

三是完善對于含有易制毒化學品的廢酸、廢料處置環節監管的規定。建議由有資質的企業統一回收廢酸、廢料，根據廢酸、廢料的不同特性予以銷毀、提純后重復利用等，同時做好回收、處理情況的登記備案，便于有關機關監督檢查，從而加強對這一環節的監管。

四是明確繳獲、查獲易制毒化學品保管、回收的主體和具體程序。建議明文規定由有資質的企業在公安、海關、環保部門的監督下保管繳獲、查獲的易制毒化學品，按程序公開拍賣后，將所得金額上繳國庫。

（二）對未列關易制毒化學品

建立臨時列管機制，將頻繁被利用于制毒的易制毒化學品及時納入管制。國務院公安、食藥、安監、商務、衛生、海關六部委就擬列管易制毒化學品達成一致意見，即啟動臨時列管措施，在臨時列管的同時，報國務院審批以便正式將該易制毒化學品納入管控。以此來提高列管效率，防止流入非法渠道現象不斷嚴重。

總之，通過堵塞易制毒化學品法律規制的漏洞，完善易制毒化學品管理的立法，不斷強化對易制毒化學品的管控，避免流入非法渠道，才能從源頭上遏制制販犯罪，減少供應，減輕危害。

參考文獻

[1] 國家禁毒委員會辦公室.2014中國禁毒報告[R].

[2] 楊鳳瑞，李遠征，周若軍，等.易制毒化學品管理與執法指南[M].北京：中國人民公安大學，2007（2）.