導語：如何才能寫好一篇宅基地改革辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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（一）基礎工作情況

經調研，我街道轄5個行政村，3個村有宅基地，總戶數1435戶，總人口4457人，宅基地總面積835畝，宅基地總宗數1519宗，其中閑置宅基地769宗、面積316畝，頒發集體土地使用權證593宗，頒發不動產權證644宗。未建立宅基地基礎信息數據庫和管理信息系統。

（二）建立健全體制機制情況

在黨委政府統一領導下，應建立“部省指導、市縣主導、鄉鎮主責、村級主體”的宅基地管理機制。我街現從事宅基地管理工作兼職人員一名。無其他建制。

（三）審批管理情況

未制定出臺本地農村宅基地審批管理辦法（或審批流程），無農村宅基地主管部門，未建立窗口對外受理，未建立多部門內部聯動聯審聯辦制度，建立了宅基地申請審查到場、批準后丈量批放到場、住宅建成后核查到場等“三到場”要求，但未發生過宅基地審查審批項目，村集體經濟組織未設立村級宅基地協管員。

（四）閑置宅基地及農房盤活利用情況

經排查，承德街道無關于閑置宅基地和閑置住宅盤活利用典型案例。

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【關鍵詞】 宅基地閑置 成因 措施 宅基地流轉

一、引言

近年來，我國經濟飛速增長、城鎮化進程不斷加快、土地需求十分旺盛。一方面，國家為了保證糧食安全和可持續發展，制訂了18億畝的耕地保護紅線，我國城鎮化發展、土地規模經營受土地資源瓶頸的制約；另一方面卻發現，伴隨城鎮化的推進，作為農村建設用地的宅基地卻存在普遍被閑置或廢棄的問題，“一戶多宅”的情況屢見不鮮。這與我國集約用地的原則相互矛盾。了解我國農村宅基地的使用現狀、分析其原因并給出治理措施，有利于緩解人地矛盾，提高農村土地利用效率；有利于統籌城鄉發展，促進土地節約集約利用，滿足新型城鎮化用地需求；同時也有利于對農村居民點用地進行復墾利用，優化結構布局，盤活土地存量，保障糧食安全。

二、我國農村宅基地使用現狀

我國地大物博，國土面積遼闊，人口眾多，農村宅基地分布太過分散且時常有變動，各地區間的差異也比較大，因此目前還沒有準確的官方數據來顯示宅基地的閑置率。但是由于宅基地在我國土地管理利用中處于十分重要的地位，因此國內外眾多學者選擇了我國不同地區的農村宅基地進行了閑置狀況調研，并且得到了許多不同的結論。

學者張水峰、金兆懷（2015）基于江西省八個縣的農村進行了調研，調研結果顯示，許多村子中空房數與全村房屋的比率大約是70%，宅基廢棄空置率約為17%；楊亞楠、陳利根和龍開勝（2014）對河南、甘肅兩省工8個行政村宅基地使用情況進行了實地調研，得到的結果顯示閑置宅基地的面積占總宅基地面積的比例大概為23.84%；司文峰和宋魁對湖南省衡山縣農村進行了調研，發現當地22.5%的家庭存在閑置宅基地的情況，并對閑置宅基地的年限進行了統計，發現當地農村宅基地閑置近5年內占比49.5%，近5-10年占比32.5%，10年前占比18%，這些數據都顯示出當地近年來宅基地閑置的速度在不斷加快，宅基地閑置問題日益顯著；呂書軍、劉穎瑩（2015）經過調查發現，河南新鄉宅基地全部使用的用戶竟然不到50%，部分使用獲完全閑置的比率占了約52.2%，宅基地使用效率十分低。前幾年有關專家對我國農村宅基地閑置情況進行統計后的數據顯示我國農村宅基地閑置量大概在10%～15%，結合學者們最新的調查數據，不難看出我國閑置宅基地的規模呈現出不斷擴大的趨勢。

三、我國農村宅基地閑置產生的原因

1.城市化的發展

眾多學者認為，宅基地閑置現象的出現，與我國的工業化和城市化是分不開的。現在，大量農民工在工業化與城市化的浪潮下進城務工，并且憑借自己的努力在城市購買房屋或者租住房屋。便利快捷的城市生活方式使得部分農民工選擇長期定居城市，因此農村的房子沒人住，造成宅基地的閑置。

2.利益驅動

隨我國經濟的高速發展，我國工業對勞動力需求不斷增加。在經濟利益的驅動下，農村許多青壯年勞動力會選擇外出務工，有的甚至是舉家外出。另一方面，隨著人們生活水平的提高，對居住條件和生活品質的追求也提升了，許多人為了出行方便，在公路兩旁新建房屋，導致以前老的宅基地被閑置。根據學者們的調研，還有一部分農民外出務工并在城市購買了住房，但是隨著國家不斷的搞建設，一旦他們的宅基地被征收了，則他們會獲得一大筆補償金，因此很多人在次利益驅動下選擇了將自己的宅基地閑置。

3.法律制度的原因

在我國工業化和城市化浪潮下，許多農民進城務工并選擇長期居住城市，但我國以前長期實行的戶籍制度是農村戶口和城市戶口分開的，這就造成了很多實際居住在城市但是卻不是城市居民的情形出現。而這種居住城市卻擁有農村戶口的農民，心理會有一定的自卑感，也較缺乏安全感，因此他們中的很多人將宅基地當作一種保障，一旦失去了宅基地，就失去了一種保障，因此保有宅基地是他們的理性選擇；另一方面，我國長期實行的土地法制度規定我國宅基地使用權有無償使用，沒有完全的收益，不可自由買賣以及不可出讓、轉讓、出租和設定抵押的特點，農村住宅不得進行買賣，因此遷移城市的農民在農村的房屋只能被閑置。

4.歷史傳統原因

土地作為我國億萬人民的立命之本，作為國家賦予農民的一種社會保障福利，已經成為了廣大農村居民不可割舍的一部分。傳統的分家方式是其中一個因素。傳統的分家方式使我國“一戶兩宅”甚至“一戶多宅”的現象出現，而實際上農民并不需要這么多宅基地，因此多出來的宅基地就只能被閑置。在我國，祖宗觀念根深蒂固，許多地方都存在“祖宅”一說，許多農民對祖祖輩輩繼承下來的房屋，受傳統觀念的影響，有著一種特殊的感情。他們認為這個房屋內包含更多的可能是他們的家族文化，他們將此看成一種傳承，不希望自己家族的傳統在自己這里被切斷了。在許多農民心目中，這種特殊的感情是不能被物質所替代的。以上特殊的歷史傳統原因都導致了我國農村閑置宅基地的出現。

四、我國農村閑置宅基地治理措施

（一）各地對宅基地治理方法的探索

隨著城鄉一體化進程不斷加快，城鎮發展所需的建設用地需求不斷增加，同時，人口流動由農村轉向城市，出現了宅基地閑置的土地資源浪費現象，尋求閑置宅基地治理的有效方式也變得越發急迫。開展農村閑置宅基地的治理面臨諸多困難，需要政府積極引導，合理規劃，并且在尊重農民意愿的情況下一步步推進，盤活農村閑置土地。全國各地出現了許多有益的探索，也出現了不同的治理方法，如陜西、江蘇、四川、貴州地區，以下將對其進行一一介紹，并尋找它們之間所帶來的效果以及差異，為探尋優化治理閑置宅基地的方式提供比較分析的依據。

1.陜西――地災治理與閑置宅基地治理工作有機結合。

陜西省的治理辦法是：將分散居住在高崖、滑坡等地質災害多發地段的村民，在政府統一規劃下，農民到指定區域按照統一戶型、樓高、面積自建房屋。這種閑置宅基地治理方式基于農民自愿，在遷居過程中嚴格執行一戶一宅以及相關條件進行宅基地的分配，解決了一戶多宅、宅基地閑置等問題。

2.江蘇無錫――以宅基地使用權置換城鎮住房

江蘇省無錫市對農村閑置宅基地治理措施主要是以宅基地使用權置換城鎮住房，自愿將擁有農村土地承包經營權交給村集體經濟組織、村委會的村民將獲得與城鎮居民同等的社會保障待遇，同時對于置換進城的農村居民，可以在居住集中區范圍內優先選擇居住地。而對于要求進行貨幣補償的農戶，評估之后依照相關政策給予貨幣補償，但不再另行安排安置房。對選擇到工業園區置換標準廠房或折算成股份的，按照對應比例給予置換或折算股份，標準廠房的房屋產權歸農戶，出租產生的收益歸該農戶所有或由經營單位按股份分紅。

3.四川成都――舊房換新房

四川省成都市溫江區在閑置宅基地治理上采用以村民放棄宅基地、承包地，換取城市房屋、戶口和社保的方式，依據當地治理辦法，凡自愿放棄宅基地使用權和土地承包經營權的，可在全區范圍里的規劃區內，憑購房優惠和補貼購買定向安置居住房；入住規劃聚居區的，住房按城市房產管理，辦理城市房屋產權。村民可按規定參加社會保險，享受社會保險待遇，并可一次性取得轉移就業補助費，對于放棄的土地權利參照有關規定根據實有面積實施補償。

4.貴州――增減掛鉤引導土地集約利用

該治理方式主要由政府引導，各相關部門結合城鄉建設用地增減掛鉤項目進行，堅持“一戶一宅、建新拆舊”的原則，鼓勵農民拆除危舊房，交還原宅基地，由貴州鄉鎮政府組織開展，相關部門統一規劃重新分配宅基地，政府給予農戶舊房屋拆除補助、宅基地復墾補助及新農村建設的有關政策補助。此外，村民將原宅基地、承包地退出后可辦理農轉非的戶籍更變，承包地交給原集體經濟組織；搬遷到集鎮或縣城居住的村民可享受經濟適用住房或廉租住房政策，并享受城鎮居民社會養老保險政策。

（二）治理建議

1.提高農民自身參與度

在各地治理過程中，不少地方出現補償過低、分配不公、土地被剝奪、農民“被上樓”等現象，國家政策明確指出，不得以退出宅基地使用權為農民進城落戶條件。因此，保障農民權益不受侵犯需要相關政府部門嚴格執行相關政策法規，同時提高在治理閑置宅基地過程中農民群眾的參與度。

擴大群眾參與度主要體現在農民群眾參與制定拆遷安置方案、確定建設標準和風格、補償辦法、安置方式等過程。農民是治理閑置用地的主要群體，也有選擇生活方式的自由，因此，遵從農民意愿，以農民接受、認可的方式進行拆遷安置，并盡可能滿足農民對安置房的需求，讓其參與安置房建設風格、建房設計、安置方式的規劃以及補償辦法安排，調動廣大農民參與積極性與參與度，從而保證閑置宅基地能夠得到有效治理，促進土地的集約利用。

2.相關制度的建立與完善

（1）產權制度。對農民現有土地進行產權登記，明晰產權，著力解決普遍存在的一戶多宅、宅基地面積超占等問題，明確權利主體。同時，在進行閑置宅基地治理中，嚴格實行“一戶一宅”的分配制度，并對整合的閑置用地進行統一的明確登記，做到權責統一，便于管理。

（2）土地流轉制度。在產權明晰的基礎上，建立健全土地流轉制度，進入市場進行流轉運作的那一部分土地，其流轉形式、用途都要進行明確登記，使得這部分土地實現集約利用，同時為社會帶來經濟財富增值。

（3）利益分配制度。對利益分配的要求體現在效率與公平上，閑置土地進行合理市場運作后產生的收益，按產權原則歸集體所有，但應完善利益分配制度，允許整合后的集體土地通過市場進行運作，所得收益用于新社區的建設，或建立公共基礎設施，給予農民在整個閑置土地的治理過程中真正的實惠，防止農民因土地市場運作而失去土地卻得不到收益而使其利益受損。

3.完善補償措施

（1）社會保障的完善。土地作為農民資產的一部分，在交出閑置用地使用權、承包權后，相當于放棄了原有資產。雖然農民可以獲得部分的物質補償，但比起土地來說，并不能夠使農民在心理上獲得比原先擁有土地時更多的安全保障。因此，在對閑置宅基地進行治理時，相關政策要與社會保障相結合。

（2）戶籍制度改革。戶籍制度改革將在很大程度上影響農民進城落戶的意愿，也就影響著對閑置宅基地的集中治理。加快戶籍制度改革，完善農民進城落戶相關制度建設，使部分按照安置辦法入住城區或者新社區的農戶，可以順利實現戶籍的變更，確保進城落戶的農民在城市享有與城市居民相等的社會權利。

（3）完善農民生存保障。保障農民生存權利，就是要解決農民再就業問題。可以在建設新社區、建設公共基礎設施以及經營集中整合的閑置土地時，聘請農民為工人，實現其職業轉變，使農民生存問題得到保障。

4.因地制宜，合理規劃

首先，要加強對農村土地信息的管理，對農民用地的管理以及對濫用土地、違規建設等違法現象的處罰，確保土地的合理用途。同時，實現土地動態監控，及時了解土地信息以進行合理安排與風險應對。在此基礎之上，根據不同的地方特色、因地制宜，探尋宅基地退出的合適辦法，運用現代科學技術對農村居民點進行科學、合理的規劃建設，引導農民合理建房，逐漸使農村由分散形態過渡到集中形態。

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關鍵詞：宅基地使用權流轉問題對策

目前我國農村宅基地使用權流轉的成因分析

（一）受經濟利益驅動的影響

隨著社會經濟的快速發展和城市化進程的大力推進，農村的耕地逐步減少，加之農民的收益甚微和我國目前農民社會保障制度不健全情況下，許多農民將自己住房的一部分用來出租獲取租金。農民通過宅基地流轉的方式為有效利用農村的閑置土地，發展農村經濟，增加農民收入，提高農民生活水平發揮重要的作用。

（二）受農民進城發展需要的影響

改革開放30年來，隨著大量農民進城務工的影響，我國的城市化進程發展迅速，而城市各方面的優越條件使得進城農民大多不愿再回到農村，而想在城市發展并定居，然而城市的高額房價卻是其存留產生的最大障礙，于是想在城市定居的農民就把閑置在農村的房屋及土地出售或轉讓來緩解進城發展所需的資金困難。

（三）受城市退休人員休閑養老需求的影響

很多市民厭煩了喧鬧的城市生活在其退休以后則向往農村的田園風光。在退休后城市居民想在農村購買一套住宅用作休假和養老。在這種情況下買賣雙方形成了利益互補，達成買賣宅基地使用權的協議。

目前我國農村宅基地使用權流轉中存在的問題

（一）法律法規不完善且有關規定滯后

一是關于農民宅基地管理的法律法規數量少，且效力層次低，宅基地管理在很大程度上依靠規范性文件和地方政策調整。目前我國還沒有一部調整農村房屋和土地方面的民事法律。近年來，一些地方雖然制定了相關的宅基地管理辦法，但由于各地宅基地管理政策內容上的不統一，且有的地方管理辦法不夠規范，加上各地管理力度上的差異，宅基地管理效果差異很大。2004年11月國土資源部雖出臺了《關于加強農村宅基地管理的意見》，但以部門意見的形式出臺，法律效力低。與立法較為完備的城市房地產管理相比，農村宅基地管理方面的立法滯后，不僅存在大量的法律真空，而且內容比較粗淺。

二是我國的《物權法》僅在第十三章專門對宅基地使用權作了規定，但只有四個條文，相對比較簡單。從第153條（宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。）、第155條（已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。）的規定來看，《物權法》并未禁止宅基地使用權的流轉，這和以前草案中“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”的規定形成鮮明對比，這一規定明顯為制度的變革留出了一定的法律空間。但從《土地管理法》第62條（農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。）、第63條（農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。）的規定來看，又是明顯禁止宅基地使用權流轉的。在合法流轉無法進行的情況下，農村宅基地和住宅的非法交易禁而不止，交易數量日益增多。這充分說明當前有關宅基地的法規政策己很難滿足經濟發展的要求。隨著城鎮化進程的不斷加快，宅基地流轉將呈不斷上升的趨勢。如果法律不加以系統規定，必定會引起各種糾紛，影響社會主義新農村的進程和我國的社會主義和諧社會建設。

（二）宅基地的市場流轉面臨體制

由于有關流轉的法律法規滯后，對宅基地流轉的條件、范圍、方式、期限、收益分配及流轉后土地產權關系調整等方面缺乏規范和指導，大量宅基地私下流轉，擾亂了土地市場的正常秩序；宅基地隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛。突出的表現為：當有關的宅基地、房屋碰到征地、拆遷補償時，由于缺乏宅基地使用權和農村房屋的強制登記制度，轉讓方憑建房申請表和審批機關的審批文件，仍向有關拆遷部門主張征地的補償費用，糾紛便由此而生。有時賣方在城里生活困難，回村里再要批地；有時勢力強大的村落強行收回已被村民賣掉的宅基地，買方損失嚴重。這些糾紛一旦到法院，法院在調解無果的情況下，只能按法律規定來判，對買方不利。由此更易導致矛盾激化，甚至會釀成重大案件，影響農村社會的穩定。

（三）宅基地使用權證發放需要規范

與《土地管理法》等法律法規一樣，宅基地使用權的登記發放程序仍未明確規定。在我國的大部分農村地區存在著宅基地使用權證發放滯后的情況，這一狀況既不利于農民明細產權，依法保護自己的宅基地使用權，也不利于宅基地建檔造冊影響土地管理部門對宅基地流轉的監管，同時也是宅基地在流轉過程中造成農村宅基地糾紛發生的潛在隱患。

（四）審批管理不嚴

盡管《土地管理法》對宅基地的劃撥實行嚴格的審批制，要經鄉（鎮）政府審核，并最終由縣級人民政府批準，其目的在于加強政府對于土地資源保護和利用的監督管理。但實踐中宅基地的具體分配基本上是由村干部把握大權，很多地方的宅基地管理村級民主程度較差，一些地方的村委會或村干部不經過村民會議，自己行駛宅基地報批決定權，村干部、、越權劃撥的現象嚴重。原因在于，現行法律法規對村級基層組織在宅基地管理中的權責缺乏明確界定，農村法制教育宣傳措施缺乏有效性和針對性，村委會和村干部依法管理的責任不明確，對超標用地、宅基地流轉、亂建亂蓋等違法使用宅基地放任不管，造成集體土地權益的損害。在農村宅基地使用權的管理中，房地產及其產權產籍管理至今不明，導致許多地方一戶多宅、超面積住宅、違法建房、占地建房等現象普遍。

完善我國農村宅基地使用權流轉的法律思考

（一）加強立法并規范宅基地使用權的流轉

《物權法》作為規范財產關系的基本法，不可能對每個制度都作出詳細的規定。《物權法》對宅基地使用權規定比較原則，即對宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。因此應當加強宅基地立法體系建設，規范宅基地管理。針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低，以及新形勢下出現的一些新情況新問題，應加強宅基地立法體系建設，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產權，明確宅基地流轉、收益分配及宅基地登記發證等問題。對宅基地使用權的取得、行使、轉讓（轉讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉讓后土地產權關系的調整等）和法律責任等方面作出明確規定，形成一整套規范的宅基地使用權管理制度。

（二）建立農民宅基地使用權流轉制度

現行有關農村宅基地使用權的流轉僅限定為村內集體經濟組織之間，禁止城鎮居民在農村購置宅基地，這種規定基本禁止了宅基地使用權以及農宅的流轉，不利于實現城鄉協調發展和建立資源節約型社會的原則。據專家估計，到2020年，我國城鎮居民總數要增長3億人以上，同時，每年將有1500萬農民進城成為城市居民。這種趨勢將引致不斷增加的非農建設用地需求。與此同時，大量農民進城將導致空置住宅的不斷增加。在合理的宅基地流轉制度下，農民進城后宅基地將會成為農村非農建設用地市場的重要客體，這一市場的建立和完善，將促進城市化進程，促進城鄉一體化。建立農民宅基地使用權流轉制度，參照土地承包權的改革方向，調整農村宅基地的產權設置。確定每一塊現狀宅基地的長期使用者并依據規劃新增或者縮并宅基地面積。允許農村宅基地在城鄉居民內自由流轉，打破城鄉二元分割的土地利用機制。進一步開展長三角、珠三角、環渤海等發達經濟帶周邊的農村宅基地流轉研究，探索建立與農村宅基地合法流轉相配套的財稅體制和集體土地產權制度等。

（三）建立合理的宅基地流轉收益分配機制

按照收益的初次分配基于產權的原則，宅基地流轉中地的流轉收益即絕對地租應歸集體土地所有者，這需要建立地、房分別獨立核算體系。因國家投資的各類公共基礎設施等產生的土地增值即級差地租I歸政府，但從鼓勵農村宅基地流轉角度考慮，國家不宜直接收取，應以不動產稅、土地保有稅及土地流轉稅（土地交易稅）等稅收形式分享土地級差收益。這種分配方式有利于土地收益分配額度的量化。收益再次分配即級差地租Ⅱ應歸宅基地使用權人。

（四）加強農村宅基地清查和集體土地所有權確權

農村宅基地使用權的流轉，宅基地的多少將直接給農民帶來巨大的經濟效益。為防止少數鄉、村干部利用職權多占宅基地，各地必須加強對現有農村宅基地使用情況進行徹底的清查，對手續齊全、符合法律規定的宅基地給予登記造冊，對不符合法律規定，多占、多用的宅基地則不予登記或按臨時用地予以處理。另外，根據法律規定，我國農民集體所有土地也應由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。當前，可在全國范圍內開展的土地利用現狀更新調查之際，利用現有人、財、物資源，兼顧做好宅基地的清查和集體土地所有權確權的地籍調查工作。開展對宅基地的清查和集體土地所有權的確權，可為農村宅基地的有償使用和流轉打下良好基礎。

（五）建立農村宅基地有期限與有償使用制度

《物權法》明確將宅基地使用權界定為一種用益物權。從理論上講，他物權的存在都是有期限的，無期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權就一直存在，一個農民可能以繼承、受贈等方式取得幾處房產，一直延續下去，這不利于節約土地，而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對期滿不再需要的宅基地使用權予以收回，避免浪費土地。

參照城市國有土地上的住房土地使用權期限為70年的規定，農村宅基地使用權的期眼也應規定為70年，自農民申請宅基地獲得批準之日起計算，同時建立配套的一定條件下的農村宅基地有償使用制度。具體表現為：農民經申請取得宅基地使用權的，在70年內可以無償使用。70年屆滿后，該農民或其家庭成員仍為本集體經濟組織成員的，且只有一處宅基地的，該宅基地使用權自動延長70年；該農民或其家庭成員不再是本集體經濟組織成員的，則應向集體經濟組織交納宅基地使用費后，可再次取得為期70年的宅基地使用權，如不交納宅基地使用費的，則集體經濟組織有權收回宅基地使用權。農民轉讓宅基地使用權的，如受讓方為本集體經濟組織成員，且無宅基地的，宅基地使用權的轉讓應為無償，受讓方享有剩余年份的宅基地使用權。轉讓方仍有權再次申請取得宅基地。通過繼承或受贈與而取得農村宅基地使用權的，參照上述構想執行。

參考文獻：

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關鍵詞：農村宅基地、流轉、對策建議

黨的十七大報告明確提出，要深化對社會主義市場經濟規律的認識，從制度上更好發揮市場在資源配置中的基礎性作用，形成有利于科學發展的宏觀調控體系[1]。禁止農村宅基地流轉，沒有農村宅基地流轉市場，就排斥了市場在資源配置中的基礎性作用，農村宅基地的利用和流轉就失去了市場驅動、市場約束和市場服務[2]，就不可能實現農村宅基地節約集約利用的目標[3]。實踐的發展迫切要求解決宅基地使用權能否流轉以及如何流轉的問題，對宅基地使用權流轉采取簡單否定和斷然封殺的做法已不符合適宜。

開禁宅基地流轉勢在必行，但是宅基地上市交易涉及諸多方面的利益，不是通過簡單地修改法律就能解決了的問題，必須完善相應的配套制度或者法律法規。

（一）改革現行的農村宅基地產權制度

新制度經濟學的創始人之一科斯在《社會成本》一書中指出：“產權的界定是市場交易的必要前提。”[16]在沒有交易的場景里，產權界定是否清晰并不重要，而當產權進入流動時，對它的界定也就極為重要。宅基地上市流轉之前，需要解決的一個首要的問題就是對農村宅基地的產權進行界定。

根據我國現行法律的規定，農村宅基地是集體通過無償劃撥的方式取得，所有權歸農村集體組織所有，農民只有使用權，沒有收益權，處分權受到嚴格的限制，這種產權制度從根本上阻礙了農村宅基地的上市交易。因此，必須對現行宅基地產權制度進行改革。有學者提出改革的思路有三種。第一是維持宅基地現有產權制度，在此產權制度框架下強化政府管理，并進一步把有關管理政策納入到法律體系。第二是完全推倒現有的宅基地產權制度，恢復建國初期的農民所有性質，實行耕地集體所有制和宅基地私人所有制的雙重所有制。第三是建立一種農村宅基地的“復合型所有制”。其具體操作措施如下：首先，通過立法確認農民對宅基地的永久使用權，在嚴格遵守“一戶一宅”和面積限額的政策下，把宅基地所有權歸農民所有，宅基地可以買賣，也可以繼承，是農民的私有物權；其次，集體享有對農村宅基地的規劃權，集體根據政府的統一城鎮規劃行使村莊的建設規劃權，農民宅基地的市場交易行為必須在規劃制約下進行；最后，集體有權對農民宅基地的使用進行規范管理，并加以監督。確立農村宅基地的“復合型所有制”，為農村宅基地的流轉提供前提條件。

第一種觀點太過于保守，實際上仍在維持現行政策，很難從根本上解決問題，而第二種觀點是對現行宅基地制度的根本性顛覆，從目前來看也很難實施。與前兩種觀點相比，第三種觀點的優勢是不言而喻的，能夠很好的適應社會發展的需求，不會在社會上引起巨大的波動，保持了政策的連續性和可預見性，這樣做有國有土地使用權流轉的經驗和先例，人們也容易接受。

（二）建立和完善農村社會保障體制

長久以來，我國農民既沒有養老保險、醫療保險，更沒有房貼、地貼、住房公積金，他們生活的全部依托就是承包經營的耕地和集體無償劃撥的宅基地，宅基地對農民來說具有福利性質。有學者斷言：“我們切不可忘記，土地還是農民的社會保障，而且將越來越是農民的保障，假如我們的社會制度安排沒有考慮到這個問題，將來大家都不安全。”[17]因此很多人擔心，一旦允許宅基地上市交易，會使部分農民為了生活急需而賣掉宅基地，這部分失去宅基地的農民最后很有可能淪為流民，影響社會和諧穩定。當前，宅基地的社會保障功能越來越弱，宅基地能保證農民有房子住，卻無法解決農民生活中的很多現實問題。很多農民拋棄了宅基地和耕地進城務工，對于他們來說農村的宅基地變成了一塊雞肋，食之無味，棄之可惜。讓宅基地成為農民的福利，是特定歷史時期的產物，在那個特定的年代，國家沒有能力給農民社會保障，只能通過耕地和宅基地的方式保證農民基本的生活需求。但是，“國家的社會保障和土地保障并不構成并列的選擇關系，社會保障本是某種社會組織(國家、社會、社區、家族等)的事，如今卻被當成某種要素(土地)的事，這是自欺欺人”[18]。目前，對農民來說，他們需要的是真正的社會保險，病有所醫、老有所養，而不是不能變現的宅基地。因此，開禁宅基地流轉必須建立和完善農村社會保障體制，還宅基地本來面目，成為一種完整的所有權。

（三）完善農村宅基地登記制度

產權明晰是流轉的前提，明晰產權的最佳方法就是構建科學的宅基地登記制度，做好宅基地的權屬登記。根據《中華人民共和國土地管理法》第62條第2款和國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》第2條第6項、第7項的規定，申請集體建設用地必須履行嚴格的程序：申請、集體經濟組織討論同意、公布異議、國土資源管理部門現場勘查、報縣或市人民政府批準頒發權屬證書。但是在現實中這些程序并未得到遵守，存在的問題主要有：一是違規發證、重復發證、證地不符現象時有發生；二是宅基地變更登記制度尚處于起步階段，一部分群眾法律意識淡薄或者是怕麻煩圖省事，宅基地使用權已經發生變更，但不去辦理變更登記手續；三是一戶多宅、超標宅基地沒有得到有效清理，頒發新證簡化為以舊換新。為了改變上述不正常的狀態，需要進行如下改革：一是完善現行宅基地登記制度，簡化程序、提高效率、注重實效。可以將農村宅基地申請報批程序修改為申請人提出申請，國土資源管理部門受理后在申請人所在的村委會進行公布，并規定異議期，期滿無人提出異議，即可進行現場勘查，符合條件的依法頒發宅基地使用證。二是加大普法宣傳力度，提高群眾的法律意識，讓群眾了解相關的法律、法規，主動配合政府進行宅基地使用權變更登記。三是有關部門要認真做好宅基地使用證的發放工作，工作要細致扎實，不能搞形式主義，避免重復發證、為超標宅基地發證等現象的出現。

（四）構建適合當前中國國情的宅基地流轉模式

如何構建適合中國當前國情的宅基地流轉制度，是宅基地上市交易之前需要解決的另一個大問題。由于中國經濟發展不平衡，試圖在全國采取統一的宅基地流轉模式是行不通的，最好的辦法是在立法允許宅基地流轉的前提下，各地根據本地的實際情況，制定適合本地情況的地方法規或規章，因地制宜地解決問題。目前，一些地區根據本地情況進行了有益的嘗試，如采取 “以農村宅基地置換城市住房，以城市社會保障換農村承包地”的政策，浙江義烏采取農村宅基地國有化政策，蘇州采取土地置換政策等。

參考文獻：

[1] 魯利玲.推進要素市場化改革進程[J].中國改革，2005，(10):50

[2] 韓世遠.宅基地的立法問題[J].政治與法律，2005(05)，31-32

[3] 李效順,郭忠興等.節約與集約用地的經濟學思考[J].廣東土地科學，2007(l):32-37

篇5

北京農村宅基地確權辦法年底出臺昨天，市國土局局長魏成林透露，在完成本市第二次全國土地調查工作后，全面啟動本市農村地區集體土地所有權和集體建設用地使用權的確權和登記發證，支持本市農村土地承包經營權流轉、林權流轉、農村集體建設用地流轉工作。積極組織開展農村宅基地使用權登記發證試點工作，力爭年底前出臺關于農村宅基地使用權確權、登記發證等一系列政策及程序辦法。

對于宅基地換房一事，魏成林表示這種提法并不準確，真正的含義是改善農民的居住條件。目前，試點地點還沒確定。

農村宅基地確權登記新規：超占宅基地登記分類處理截至目前，除西藏自治區的部分市、縣外，全國都已實現不動產登記發新停舊，不動產登記制度順利落地實施。國土資源部地籍司(不動產登記局)負責人近日在作出上述表述時透露，個別地南方農村報訊截至目前，除西藏自治區的部分市、縣外，全國都已實現不動產登記發新停舊，不動產登記制度順利落地實施。國土資源部地籍司(不動產登記局)負責人近日在作出上述表述時透露，個別地方農村不動產登記仍然存在不規范問題。

為此，這位負責人指出，國土資源部近日下發《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)，就宅基地如何進行確權登記等作出明確規定。

宅基地統一配身份證

這位負責人介紹，20xx年，國土資源部等五部委聯合印發《關于進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，此后，農村宅基地和集體建設用地確權登記發證工作取得積極進展，但也存在著農村地籍調查工作基礎薄弱，個別地方不動產登記工作進展緩慢，一些地方宅基地一戶多宅、面積超占嚴重等突出問題。這位負責人說，特別是農村土地制度改革試點地區土地確權登記發證遲緩，直接影響了試點工作的順利推進。

據介紹，為推進農村土地確權登記工作提供政策供給，國土資源部再次下發《通知》。根據《通知》，這位負責人強調：農村頒發統一的不動產權證書不能有任何含糊。

農村宅基地和集體建設用地使用權以及房屋所有權是不動產統一登記的重要內容。這位負責人指出，要按照《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》《不動產登記操作規范(試行)》等法規政策規定，頒發統一的不動產權證書。

同時，要根據當地工作條件，因地制宜選擇合適的調查方法，開展房地一體的農村權籍調查，將農房等宅基地、集體建設用地上的定著物納入調查范圍。這位負責人要求，農村權籍調查不得收費，不得增加農民負擔。此外，還要將宅基地、集體建設用地和房屋等定著物一并劃定不動產單元，編制不動產單元代碼，為農村不動產配上身份證號。

《通知》要求，開展權籍調查時，不動產登記機構應將宅基地、集體建設用地和房屋的權屬調查結果送達農村集體經濟組織，并在村民會議或村民代表會議上說明，同時以張貼公告等形式公示權屬調查結果，做到農村權籍調查公正、公開，充分保障農民的知情權。

一戶多宅應公告無異議

對于農村住宅歷史遺留的一戶多宅等如何進行確權登記，《通知》也作出具體規定。

針對一戶多宅問題，《通知》強調，宅基地使用權應按照一戶一宅要求，原則上確權登記到戶。

考慮到實踐中戶籍管理與宅基地管理不銜接，公安部門規定有獨立住址才能分戶，而基層國土資源部門在戶籍分戶后才批準使用宅基地，因此導致符合當地分戶建房條件未分戶但未經批準另行建房分開居住的。這位負責人稱，《通知》要求地方結合實際經本農民集體同意并公告無異議，并按規定補辦有關用地手續后依法予以確權登記;未分開居住的，其實際使用的宅基地沒有超過分戶后建房用地合計面積標準的，依法按照實際使用面積予以確權登記。

探索超占宅基地有償使用

宅基地面積超占也屬于歷史遺留問題，據這位負責人介紹，《通知》明確對于歷史上經過批準的宅基地，認可批準的效力，按照批準面積確權登記。對于未經批準占用宅基地的，《通知》分歷史階段予以處理。

因宅基地使用面積標準是1982年《村鎮建房用地管理條例》規定的，1987年寫進土地管理法。《通知》結合國土資源部有關規定，又考慮到當前不動產登記工作加快推進的有關要求以及宅基地試點改革正在探索對超占面積進行有償使用等。這位負責人說，這部分宅基地分1982年以前、1982年至1987年、1987年以后3個歷史階段對宅基地超占面積如何確權登記進行了規定。

具體登記規定包括：1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，農民集體成員建房占用的宅基地，范圍在《村鎮建房用地管理條例》實施后至今未擴大的，無論是否超過其后當地規定面積標準，均按實際使用面積予以確權登記。

1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年土地管理法實施時止，農民集體成員建房占用的宅基地，超過當地規定面積標準的，超過面積按國家和地方有關規定處理的結果予以確權登記。

1987年土地管理法實施后，農民集體成員建房占用的宅基地，符合規劃但超過當地面積標準的，在補辦相關用地手續后，依法對標準面積予以確權登記，超占面積在登記簿和權屬證書附記欄中注明。

非村民依法取得的應確權

針對非本農民集體成員(含城鎮居民和華僑)依法取得的宅基地，《通知》規定要依法予以確權登記。

這位負責人介紹，非本農民集體成員使用宅基地有兩種情況：第一種是政府實施扶貧搬遷、地質災害防治、新農村建設、移民安置等項目組織農民易地建房使用宅基地。他說，這種情況使用的宅基地都是經統一規劃和批準的，應予以確權登記。這位負責人強調，為防止遷新、建新不退舊，《通知》要求在退出原宅基地并注銷登記后，再辦理登記手續。

第二種是1999年之前非農業戶口居民(含城鎮居民和華僑)合法取得的。對于這種情況，這位負責人指出，因宅基地屬于農民的福利性待遇，但對非農業戶口居民(含城鎮居民和華僑)因轉讓、贈與房屋以及經政府審批建房等方式占用宅基地的，《通知》認可其合理性，分1982年前、1982年至1999年兩個歷史階段，規定了確權登記的政策。

因為1999年文禁止城市居民再以自行建造或購買的方式獲得宅基地。該負責人強調，所以1999年之后城鎮居民使用宅基地的，不予確權登記。

針對沒有權屬來源資料問題，《通知》強調，要查明歷史使用狀況，屬于合法使用的，宅基地要經農民集體確認并出具證明，集體建設用地要經農民集體同意，公告30天無異議，鄉(鎮)政府核實，縣級政府審定或批準后，予以確權登記。

進城落戶農民權益有保障

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關鍵詞:城鄉一體化;房地產市場;農村住房改革

中圖分類號:F8

文獻標識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)07-0129-01

1 農村住房制度改革和創新的必然性

1.1 市場經濟發展的必然要求

我國的基本體制經過了30多年的發展已經從計劃經濟轉變為市場經濟體制,可是現在的農村住房制度所遵循的依舊是計劃經濟體制,是一個計劃經濟時代的產物。造成了與今天的市場經濟體制發生諸多磕磕碰碰,現今的法律法規與現實的背離越來越大。

1.2 農民要求改善住房條件的迫切愿望

伴隨農村和農民外出打工,農村的經濟和農村居民的生活質量有了飛速的發展。農民的收入增加也催生了對住房的消費,許多農村居民提前消費的行為發揮的示范作用則更加刺激了其他農村居民建造住房和購買住房的欲望。

1.3 農村發展的客觀現實

城鎮化進程的加快和農村勞動力的大量轉移。農村居民進入城市從事產業工人的工作或者轉變為城鎮居民的人數日漸增加,現在許多農村空心化的現象越來越多,農村的空置房屋也越來越多。雖然有一些是房主有時可能要返回來居住,但大多數卻是在觀望等待,看哪個時間可以賣出個較高的價格。

1.4 農村經濟改革的必經之路

城鄉一體化已經在逐步推進。在科學發展觀的指導下,各地都注重對城鎮與農村經濟的協調發展,積極消除城鎮與農村的差別,打造一體化的物質基礎、生產要素以及經濟利益關系。因此對原有的農村房地產制度提出了改變的要求。

2 把握房地產市場改革要點

2.1 農村居民房權制度的改革

在目前我國的城市居民所擁有的房屋(不論是房改房還是自己從開發商處所購的商品房)都是土地所有權歸屬于國家,房屋所有人雖然只是擁有若干年的使用權而已,但卻有轉讓出售的權利。農村居民都是在本鄉本土的宅基地上建造房屋,土地歸屬于村集體所有,房屋所有人對宅基地的使用時限目前尚無法律規定。農村居民對于自己在宅基地上所建造的房屋沒有轉讓出售的權利。也就是房屋是自己建造的,卻是殘缺的產權。我們如果能夠處理好農村居民住房用地的性質以及房屋的所有權,農民就可以有效地盤活住房資產。

對農村居民自己所有的住宅用地是否也可以使用繳納土地出讓金的辦法來解決住宅用地的產權。這樣操作的話,農村居民能夠申請對自己的房屋辦理房屋所有權證、集體出讓建設用地使用權證和規劃建設許可證做到數證齊全的要求。產權也變得合理清晰,使農民的房屋用益權成為現實。

2.2 改革農村住房流通體制以及促進住房財產的有效實現

(1)允許農村居民對自己在農村的住宅與宅基地一并出售給他人。現在,不少農民通過外出打工等各種經濟活動,其中有相當一部分積累了數量可觀的財產。他們中已經有不少在城市中購買了商品房,這種情況下就應當同意他們出售自己在農村的原有住宅。可以采用市場化的辦法,給予一定的資金補償。資金的來源渠道可以考慮從農村居民將房屋出售時所繳納的出讓金來支付。

(2)讓城鎮與農村的住房可以相互流通、上市轉讓。應當支持農村居民出售自己富余的住房,出售的對象不再僅限于本村本土的人,而是所有有購買意向的人。我們應當改變這種現狀,支持和鼓勵城鎮居民去農村購房(購買已經支付出讓金的房產)。如同讓農村居民到城鎮購房一樣,也可以讓城鎮居民在農村置業。

(3)變革農房拆遷補償辦法。現在城市的房屋拆遷補償安置實行的是市場化原則,對被拆遷房屋完全按房地產市場價進行評估,可以實行貨幣補償,包括區位補償和重置價格結合成新及裝飾裝璜補償等,也可以實行房屋產權調換。而對農民的住房拆遷的補償政策則是不合理不到位的,只能拿到建筑安裝投入經成新折舊后的價錢,而拿不到占大頭的土地基準價及區位補償費。尤其是基礎設施建設的拆遷補償標準更低.農民作出的犧牲和奉獻太大。為此.應當修訂農房拆遷補償政策,依法征收農民的房屋,按照與城鎮同房同價原則及時足額給農戶合理補償。

2.3 改革和規范農村宅基地供應制度

(1)對原有的宅基地要研究并明確規定有關政策邊界,這也是搞好農村房改的先決條件。現行土地法律法規對宅基地申請條件作出規定的很少,而這些在農村房改中都是無法回避而須加以回答和解決的問題有必要明確.

(2)可考慮終結無償使用宅基地的政策。要在充分尊重農民意愿的前提下,用經濟手段調節宅基地的分配使用,規范農村宅基地特別是閑置宅基地的合理利用,促進解決現有宅基地集約利用和超標問題。

今后農村居民的住房供應將和城鎮居民一樣,逐步地完全地走向市場,從而體現城鄉一體化的要求。

參考文獻

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論文關鍵詞：農村空置宅基地；空置權；法律制度思考

目前我國許多農村地區都不同程度地存在“空心村”和“一戶多宅”的現象，土地資源浪費現象嚴重。針對這一情況，2008年總理在政府工作報告中指出，“建設用地包括農村集體建設用地和宅基地，要控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度”。因此對農村空置宅基地進行有效的法律規范顯得迫在眉睫。

一、農村空置宅基地現狀及引發的問題

(一)農村空置宅基地的現狀及特點

我國“空心村、超標準占地現象較為普遍。有關資料顯示，2006年在全國0．16億公頃村莊建設用地中大約有10％一15％的土地被閑置¨。農村大量宅基地被空置有以下幾個原因：第一，隨著城市化進程加快，大量農村人口從農村遷往城市，如村民外出務工、農轉非、子女求學定居城市。據統計，從農村到城鎮因人口遷移而增加的城鎮人口占城鎮人口增長量的3O％以上；第二，隨著經濟快速發展，一些村民紛紛從原住房搬到交通便利的地方選址建房，形成“空心村”現象；第三，相關配套措施改革滯后，大量農村空置宅基地得不到有效處理，例如土地置換、騰退制度不健全。

目前我國空置宅基地的特點是：一是出現在經濟欠發達的地區，這些地區交通不便，沒有形成自己獨特的致富之路，大量人員長久外出務工，致使大量房屋長期空置；二是分布散亂，荒置宅基地雜亂無章散布于村莊各處；三是空置宅基地與宅基地需求激增矛盾突出。按照現行法律，只要有新的農戶產生，該戶人家就有權得到一塊宅基地。但法律沒有規定子女繼承房產后不得另占有宅基地，繼承后的空置宅基地大量涌現；四是不可流轉性，農村宅基地的福利性質決定了它的不可交易性。

(二)農村空置宅基地引發的社會問題

首先，一方面大量農村閑置宅基地的存在，造成了土地資源的巨大浪費，極不利于農業的可持續發展；另一方面廢棄宅基地——荒草連片、殘垣廢墟、鼠蛇猖獗破壞了農莊優美的人居生態環境。其次，空置宅基地雜亂無章的局面引發一系列農村治安問題。雜亂荒廢的宅基地無人居住，一方面使很多鄰近的住戶失去安全防護網的保護，盜竊、搶劫等侵犯財產罪多發。據人民網報道，2008年1月～9月，全國農村共發生盜竊糧食、牲畜、生產資料等侵財案件88萬起，占總數的3l％；另一方面宅基地需求緊張與大量閑置是導致農村宅基地糾紛案件數量不斷攀升的一個重要因素，嚴重影響了農村社會穩定。最后，廢棄宅基地打亂了村莊規劃，致使村基礎設施如村道、農村電網和水利設施項目改造建設步履維艱，社會主義新農村建設難以落實。

二、當前涉及農村空置宅基地的法律制度的缺陷

(一)法律沒有對空置宅基地作出準確的定義

1999中華人民共和國《閑置土地處置辦法》第二條規定閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。1993年6月《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第十八條第二款規定“使用原有宅基地、村內空閑地和其他土地的，由鄉級人民政府根據村莊、集鎮規劃和土地利用規劃批準”。現行《土地管理法》三十七條規定“連續二年未使用的建設用地者使用權可以無償收回”。這些法律法規都沒有賦予空置宅基地一個確切的概念。

(二)空置宅基地權屬規定存在法律缺陷

根據原國家土地管理局頒布的1995年《確定土地所有權和使用權的若干規定》第四十八條的規定“非農業戶口居民(含華僑)原在農村的宅基地，房屋產權沒有變化的，可依法確定其集體土地建設用地使用權。原在農村居住，后轉為城市戶口，其原在農村的空房房屋產權沒有發生變化”。

農村宅基地是對農民的福利措施，既然是非農村戶口無論何種情況都必須收回宅基地使用權。其地上構筑物的權屬可以不變，但不能在永久性享有建筑物所有權的同時占用農村宅基地。城鎮戶口人員已經享有城市社會保障制度就不能再無限期享有農民的福利待遇。另外根據國土資源部統計，目前，我國農村集體土地使用權登記發證率僅為73％，集體土地所有權登記發證率更是只有5l％，因此我國農村土地產權制度建設滯后，也是解決空置宅基地的土地產權問題的一個重大障礙。

(三)空置宅基地收回程序效率不高

《土地管理法》三十七條規定“連續二年未使用的建設用地，經原批準機關批準，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權；該土地原為農民集體所有的，應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種”。《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十二條規定“空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回”。相對于農村空置宅基的收回縣級、鄉級、村級三級步驟過于復雜。大多數農民怠于做這種對自己不利又費時費力的事。

(四)空置宅基地執法與督察難以到位

涉及到司法機關，國家法律指導地方制定、實施適合本地區經濟發展的法規，然而地方法院在判案時不愿適用地方性法規，政府及其相關部門在工作中不能依地方性法規而行政的現象時有發生；涉及地方土地執法人員，由于沒有強制執行權，加之受自身素質和基層工作條件低的限制，執法、督察只是浮于形式；涉及到村民，由于“宅基地屬私有財產”的思想根深蒂固，收回空置宅基地是不可理解的事，容易遭到他們頑強的抵制。這些原因使得國家建立的土地調查制度、土地統計制度、全國土地管理信息制度大多流于形式。

三、農村空置宅基地管理的法律制度思考

(一)對空置宅基地的嚴格定義

法律必須對那些屬于農村空置宅基地作出全面的規定，為空置宅基地的收回及確權發證做好鋪墊。筆者認為空置宅基地應該包括以下幾種情況：一村莊規劃前后未開發利用的宅基地；二拆舊建新后的廢棄宅基地；三繼承未充分利用的閑置宅基地；四農民農轉非后和長期外出務工產生的閑置宅基地。法律推出這一規定后可以進一步作出司法解釋，對村莊規劃前未開發利用的宅基地，統一劃歸空置宅基地，村莊規劃后未利用超過兩年即為空置宅基地；對拆舊建新，只要另擇址建房，舊宅基地劃歸空置宅基地；繼承人不符合申請宅基地的條件，繼承的宅基地即為空置宅基地；對農轉非人員或長期外出務工人員進行測查．如果經濟狀況達到城市最低生活保障水平、其宅基地閑置連續超過5～10年，即列為空置宅基地。這一規定明確賦予村民兩年、五年至十年的宅基地空置權，充分保證了村民的居住權，但期間過后使用權人的空置權利自然消失。對于宅基地上房屋限期做出處理決定，或放棄房屋所有權或折價處理。這樣既充分保證了宅基地使用權人的權利，也保證了其他宅基地使用權申請人的權利。

(二)簡化農村宅基地收回程序

收回農村空置宅基地，必須針對各種具體情況，簡化宅基地收回程序。法律可規定對于連續兩年未利用的空置宅基地，滿兩年期限自動收回集體所有，由村委會上報縣級國土資源部門注銷登記；對于其上有閑置可利用房屋的宅基地，過了規定的5～l0年空置期間，使用權人拒不處理其房屋的，宅基地使用權自動收歸集體，村委會報縣級國土資源部門注銷登記。

(三)制定統一、全面、權威的農村空置宅基地法律

根據《國土資源部關于加強農村宅基地管理的意見》第十條規定的內容，對空置宅基地的處理規定比較全面，但是這一《意見》畢竟只是準法規。本人認為，我國應制定統一的農村空置宅基地收回法，把《意見》第十條的措施收入到《中華人民共和國土地法》中或者單獨做出詳細的國家司法解釋。這就解決了法院在判案時不愿適用地方性法規、政府及其部門在工作中不能依地方性法規而行政的問題。

四、建立促進農村空置宅基地充分利用的配套法律措施

1．建立嚴格的農村宅基地使用登記制度嚴格執行“一戶一宅”的法律規定，嚴格按照《土地登記辦法》規定的程序進行。要將村內所有的閑置宅基地以及空閑地逐個摸底排查，登記造冊，經查確屬長期閑置的，要依法收回其使用權，重新利用；對于被登記在冊的閑置宅基地以及空閑地，村委會規劃土地時，應將其列為首選對象，優先考慮，發揮其應有的作用。

2．建立農村閑置房屋的評估制度《確定土地所有權和使用權規定》(征求意見稿)，對于閑置的破損房屋拆除后，宅基地由村集體收回，重新分配產權，統一調配使用，做到閑置房屋從擁有者到需要者的產權轉移。筆者認為對地上建筑物保存完好或較好，且有經濟價值者，其所有人遷入城鎮居住，只要其超過了宅基地5—1O年的空置期限就要進行合理估價，然后進人“宅基地儲備中心進行住房交易”。對農村房屋的估價方法、程序、估價人員資質可以按照1992年《城市房地產市場估價管理暫行辦法》。買賣雙方協商一致，農民也可以自己估價。

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關鍵詞 農村宅基地 管理問題 解決措施

近幾年來，隨著經濟社會的發展和新農村建設的不斷深入，農村生活水平不斷提高，以及農村“村村通”工程的實施，農民建新房的熱情高漲，同時農村低廉房價也吸引了城里人的目光，向農村邁進，農村宅基地管理出現了一些新情況和新問題。因此，農村宅基地的管理在新形勢下尤為重要，是農村土地亟待加強管理的問題。

一、農村宅基地管理現狀

近年來，各地積極探索加強宅基地管理的政策措施，宅基地管理逐步走向規范，但目前中國農村宅基地在用地及管理上，仍存在分布零散，點多面廣，戶均占地面積大，宅基地管理粗放等現象。具體表現為：

1、村莊建設用地規模總量大，擴張快，集約、節約用地潛力大

據國土資源部顯示，村莊建設用地總量呈不斷增長趨勢。但中國農村人口在不斷減少，農村建設用地規模不降反增，遠遠超過國家標準，農村宅基地利用粗放，集約、節約用地潛力大。

2、宅基地需求總量下降，新增宅基地呈遞減趨勢

隨著土地用途管制制度以及農用地轉用制度的嚴格執行，各地宅基地管理法規制度的不斷建立和完善，以及土地集約高效利用，城鎮化和城市化進程的加快。農村人口向城市轉移與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的開展，宅基地需求總量大大減少。

3、宅基地流轉日益活躍，但表現出明顯區域差異

城郊結合部宅基地流轉空前活躍，但流轉活躍程度及流轉方式都表現出明顯的區域差異。主要表現為：近郊較遠郊更為活躍，離城市中心距離越近流轉越活躍；工業區、農場周邊的宅基地流轉較為活躍。

4、居民點布局混亂，村容較差

個體上表現為占地規模大，村內結構疏松，布局混亂，占用耕地較多，環境質量低劣，多數村莊建設缺少科學合理的總體規劃。

5、用地行為違法多

選址的盲目性、未批先占、少批多占和不批亦占用，土地審批不合法、一戶多宅、一戶占用多處房屋，這嚴重地違反《土地管理法》相關規定。

二、當前農村宅基地管理存在的問題

1、法律法規不健全

有關規定滯后，加大了宅基地管理難度，關于農民宅基地管理的法律法規數量少，且效力層次低。宅基地的分配、使用在很大程度上依靠規范性文件和地方政策調整，其中關于宅基地使用權流轉方面的規范性政策文件數量就更少。目前中國還沒有一部調整農村房屋和土地方面的民事法律。

2、缺少村莊規劃

農村宅基地管理必須嚴格按照鎮、村土地利用總體規劃、年度計劃和農民申請宅基地條件有序管理。采取“疏”、“堵”相結合的管理辦法。“疏”就是把符合土地利用規劃、年度計劃和農民申請建房條件的對象按程序辦理手續，使其能合法用地；“堵”就是把不符合土地利用規劃、年度計劃和農民申請建房條件的對象，以經濟杠桿調節加以限制，或用法律手段堅決制止其建房。

3、宅基地使用權轉讓受到限制

隨著我國城市現代化步伐的加快，農民進城的趨勢不可阻擋，用宅基地使用權不可流轉的方法把農民束縛在農村是與社會大潮背道而馳的。現實中大多數宅基地使用權轉讓還是為了滿足和改善生活、生產的正常需要；農村的社會保障體系在現階段確實存在很多問題，但不應該也不可能通過限制宅基地使用權轉讓來實現和改善其社會保障狀況

4、監管力度不到位

一方面，農村宅基地范圍廣且比較分散，基層國土管理部門力量薄弱，且執法裝備缺乏，工作經費不足，很難對轄區內宅基地利用變化管理到位。另一方面，為了解決經費緊缺問題，基層部門故意對宅基地放任不管，待造成違法占地事實后，以罰代批，再補辦手續，使農民們認為，只要交了錢就可以建房，給制止違法占地行為帶來了負面影響。

三、加強農村宅基地管理的對策措施

1、完善農村宅基地管理制度

首先，要完善農村宅基地管理法律法規和政策，盡快出臺宅基地管理的操作性規定；其次，對農村宅基地要進行動態監測，嚴格實行科學管理。鄉鎮國土所應對需要申請建房的農戶統籌安排，并嚴把審查關。土地行政主管部門應建立農村個人建房用地全程跟蹤監管制度，對農村宅基地的使用情況了如指掌。再次，宅基地審批要做到“四公開”和“四到現場”，即建房用地指標公開、審批宅基地程序公開、申請建房條件公開、審批宅基地結果公開以及勘察定址到場、測量放線到場、開挖基礎到場、竣工驗收到場，并明確辦結時間，提高辦事效率；最后，要加強宣傳，強化全民土地法制觀念，增強依法用地、依法管地的意識。

2、堅持規劃先行，編制科學合理、切實可行的村莊建設規劃

在今后新農村建設中要按照統籌安排城鄉建設用地總要求和控制增量，合理布局、集約用地、保護耕地的總原則制定實施規劃，嚴把新村建設選址關。按照規劃確定區域，進行切合實際的“舊村改造”和“空心村”改造。對沒有編制村莊建設規劃的，一律不予審批建房用地，嚴格控制農村居民點無序外延式發展。

3、建立規范、有序的農村宅基地市場體系

為完善社會主義市場體系，協調大量潛在宅基地供需，必須建立農村宅基地市場。建立規范有序的農村宅基地市場，形成合理的價格體系，使價格在農村宅基地的有效配置中發揮基礎性作用。

4、建立宅基地有償使用制度

對符合法定標準的農戶，不收宅基地有償使用費，對于超占部分，按一定標準由政府逐年收取宅基地有償使用費。宅基地有償使用費所有權歸農民集體，專項用于村莊整理、土地開發和農村基礎設施建設。同時，應建立宅基地有限期使用制度。

參考文獻：

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[3]陳矯健.談農村宅基地管理制度的改革與創新[J].浙江國土資源，2011（06）.

篇9

一、農村宅基地存在問題

(一)宅基地糾紛多。宅基地糾紛是涉農案件的重中之重,也是農村穩定大局的一個重要因素。涉及宅基地糾紛的原因比較多,有出入相鄰通行方便,有新建房后影響鄰居采光、雨水流向、樹苗遷移原始占地糾紛等問題。但在宅基地糾紛中,最多也最重要的還是權屬糾紛。究其原因,主要是歷史遺留問題,由于過去農村宅基地管理混亂,許多地方存著多占、亂占宅基地的現象,大多數宅基地面積超過現在國家法律法規規定的數目,四鄰不清楚,對其登記發證存在著一定困難,且農村居民對宅基地所有權普遍存在私有的觀念,認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來,是一種私有財產,這成為農村居民多占宅基地的強烈驅動力,從而引起權屬糾紛。

(二)農村“空心村”問題嚴重。一方面,隨著改革開放的深入,大量農村居民到城市打工,有的舉家搬遷,在一定程度上使“空心村”、“空心宅”的現象越來越嚴重。另一方面,長期以來農村集體土地的無償使用,使建房戶不但想多占地,而且要占好地。于是紛紛向村外擴張,新建住宅不斷向村外延伸,村莊四周新樓林立,村莊內部破破爛爛,形成“空心村”。

(三)村莊規劃滯后。在政府的要求下,各鄉鎮也制定了一些簡單的村鎮規劃,但這些規劃大多認識不到位、觀念老化、缺少整體的長遠的考慮,有的不切實際,效果不明顯。由于建房時缺乏統一的規劃而雜亂無章,村內房屋朝向不一、坐落無序,道路不暢,影響交通和村容村貌,浪費了土地。

這些問題已經嚴重影響到了社會主義新農村建設,嚴重影響了農村的發展。

二、如何引導群眾合理使用宅基地

農村宅基地規范化管理是新農村建設的一項十分重要的基礎性工作。加快農村現代化建設,不僅需要國土部門的努力,更需要各級黨委、政府從實際出發,本著因地制宜、科學指導的原則,著眼于城鄉一體化進行總體規劃,正確引導群眾依法使用、合理利用寶貴的土地資源。

(一)必須加強法律法規宣傳,轉變宅基地權屬的傳統觀念。采取有效措施對鄉村干部進行土地法律法規培訓,尤其是基層農村干部,適當的時候可由國土資源部門進行管理培訓,讓基層干部從根本上了解土地管理中的法律責任。要發揮鄉鎮級職能部門的一線作用,深入農村進行宣傳;要采取多種形式,造大聲勢,擴大影響,形成氛圍,使宅基地的“法”與“理”深入農村群眾。

(二)必須采取執法手段,糾正違法侵占宅基地等問題。要采取“普查”與“點查”相結合的方法,對于批準建房之后,違法侵占集體土地的,要組織力量,采取一定的形式,逐個村莊、逐個農戶進行全面清理,做到發現一戶,清理一戶,堅決剎住違法侵占集體土地的不良風氣。

篇10

關鍵詞： 宅基地使用權；用益物權；社會保障功能；流轉

我國《物權法》盡管明確地將宅基地使用權界定為用益物權，但并未構架起獨立的宅基地使用權規范體系，《土地管理法》等法律法規的規定又使得宅基地使用權的內部流轉缺少現實意義，外部流轉也因法律的禁止而行不通。然實際上宅基地使用權的外部流轉卻呈愈演愈烈之勢。

一、宅基地使用權流轉的概念界定

宅基地使用權，是指以建造住宅及附屬設施為目的，對集體所有的土地進行占有和使用的權利。宅基地使用權是我國特有的一種用益物權形式，具有其特性：主體具有特定性，原則上僅限于農村居民；客體具有特定性，限于集體所有的土地；宅基地使用權的初始取得具有無償性，具有社會福利的性質。

宅基地使用權流轉是指宅基地使用權因轉讓、出租、抵押、征收等方式導致使用權主體變更及其宅基地性質的變化。

二、有關宅基地使用權流轉的爭議及評析

宅基地使用權因其“身份性”、社會福利性等，致使學術界對其流轉問題產生各異主張，主要有三種理論：自由流轉說、禁止流轉說和限制流轉說。

（一）自由流轉說

1.基本觀點

第一，基于“地隨房走”原則，宅基地及使用權存在流轉的可能性和必要性。我國現行法律法規并沒有禁止農民處分其房屋的規定。

第二，宅基地具有一定的社會保障功能，準許宅基地使用權流轉不至于破壞該功能。我國實行城鄉二元戶籍制度，土地對農民所起到的保障作用微小，甚至在某些情況下成為了將農民束縛在農村的枷鎖。

第三，我國城市化進程的客觀需要。不管是新農村建設還是城市支持農村，都是為了推進農村的城市化進程。開放宅基地使用權的流轉是良好的渠道之一。

2.評析

從上述觀點可知，其理論的基點在于我國現實發展的需要。我國是人口大國，人多地少的矛盾伴隨著經濟社會的發展而愈發嚴重。如何合理配置現有的土地資源，提高土地的利用效率，是一件關及人民生存的大事。因此，該說有其合理之處。但萬事過猶不及。宅基地使用權是一種涉他，對國家、宅基地所有權人及第三人都產生影響。立法應在維護國家公共利益和他人利益的范圍內對宅基地使用權流轉作出必要的限制。

（二） 禁止流通說

1.基本觀點

首先，從立法角度看，有學者認為農村宅基地能否交易基本上是一個憲法和土地管理法的問題。物權法也可以研究這個問題，如果有充足的理由說明農村宅基地應該交易，可將研究成果提供給憲法和土地管理法參考，但不能擅自開禁。

其次，從轉讓的法律后果看，損害了作為弱勢群體的農民的合法權益。貧困使農民處于無可避免的弱勢，交易價格的話語權總是在買方手中。

再次，農村宅基地由村民無償使用，不屬于私有范圍，故不可隨意流轉。

2.評析

首先，宅基地使用權作為用益物權之一，理應由物權法律對其進行詳盡規定。《物權法》雖然專章作了規定，但過于簡單粗疏，相關實踐處于失范狀態。因此，“《物權法》不應持回避、模棱兩可或不知所措的立法態度，應對涉及宅基地使用權的基本內容，宅基地使用權的取得、行使、轉讓和消滅的基本條件和程序作出統一、明確具體操作性的一般規定，及廢止原可按‘國家有關規定’處理宅基地的條文內容，也不應將相關問題授權于地方立法機關據所謂當地實際情況進行細化的規定”。

其次，宅基地使用權的福利性不能得出不能轉讓的結論。宅基地使用權的取得是無償的，建造的住宅與城市相比，價格確實偏低。但城市房產因國家的扶持及商業工業的發展而增值了數倍，同時城市居民居住其中享受了農村居民不能體驗的便利和優惠，權利與義務應呈正相關關系。福利性并不能成為禁止宅基地使用權自由轉讓的原因。

再次，農民的弱勢群體地位，不能成為“父愛主義”關懷下立法越俎代庖的理由。這種嚴厲限制農民住宅處分的做法，已近于將所有農民都視為準“禁治產人”，像有學者所抨擊的，農民雖是弱者但并非弱智，這種“家父式保護”，不要也罷。

（三）限制流轉說

1.基本觀點

即只能在集體經濟組織成員之間進行自由轉讓。從轉讓的必要性來看，有限制地開放農村宅基地使用權市場是現代市場經濟要求的必備條件。如果產權不能轉讓，那么就沒有辦法通過自愿交換使資源從生產率低的使用上轉到生產率較高的使用上來。從轉讓的法理來看，有限制流轉符合“地隨房走”原則。從轉讓的法律后果來看，有限制流轉不會損害集體經濟組織的利益。宅基地所有權的權屬不會改變，仍然屬于農村集體經濟組織，只是改換了宅基地使用權的主體而已。

2.評析

限制流轉說提到的流轉限于內部流轉。在這種情形下，本集體組織的其他村民選擇集體經濟組織無償分配的宅基地的可能性遠遠大于有償購買他人轉讓的宅基地。如此一來，對得宅基地使用權的討論和研究就毫無意義了。

就筆者而言，持自由流轉說，但應在此基礎上佐以相當的限制條件。

三、構建農村宅基地使用權流轉制度的設想

第一，堅持統一立法模式，修訂《土地管理法》。土地所有權無論是屬于國家還是集體，應作為一種經濟資源得到平等對待。因此，修改《土地管理法》是一種合理選擇，將對宅基地使用權的行政管理轉變為從財產權的角度進行利用。

第二，完善宅基地使用權取得制度。在取得程序方面，這種重大財產權處分應提交村民大會討論決定，而不能僅由村民委員會決定。從長遠來看，為更好地體現國有土地、集體土地的平等性和宅基地的使用價值，建立宅基地有償使用制度應是今后的發展方向。

第三，建立宅基地使用權價值評估制度。宅基地使用權的有償市場流轉，必須以規范的價值評估為前提。需要考慮的因素主要包括：宅基地使用權的權利期限、宅基地地理位置等。對此可以借鑒我國城鎮房地產二級市場中評估制度的相關經驗。

第四，改革戶籍制度。我國城鄉二元戶籍制度在很大程度上限制了宅基地使用權向城鎮居民流轉，流轉市場發育不充分。因此，宅基地使用權的流轉對象應不限于本集體成員，即實現外部流轉。眾多農村人口因不能取得城鎮居民身份，而在教育、醫療等方面受到不公正對待產生不安全感，故堅守本已無太多實際需要的農村宅基地、住房作為退路。同時，城鎮居民因其城鎮戶口無法順利購買或繼承農村宅基地使用權及其上的房屋，從而陷入更改戶籍甚至無法繼承的尷尬境地。農村的向外開放和城市居民移居至農村，二者本均是消融界限、互助互利的舉措，在往同一個方向努力，但為何后者要受到此般限制呢？

第五，健全農村社會保障機制。在農村居民缺乏穩定收入而無力籌措建房所需資金的情形下，空有宅基地使用權又有何用？只有切實完善農村社會保障機制，改善農村居民的生活，才能為宅基地使用權自由流轉提供有力保障。

參考文獻：

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