論行政執法的基本原則范文

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篇1

關于行政法基本原則的概念,歸納起來無外乎下列四種:一是指導行政法制定、執行、遵守以及解決行政爭議的基本準則,是整個行政法的理論基礎,是貫穿于整個行政法的主導思想和核心觀念;二是貫穿行政法之中,指導行政法的制定和實施等活動的基本準則,它是人們對行政法規范的精神實質的概括,反映著行政法的價值和目的所在;三是貫穿行政法律規范之中,指導行政權的獲得、行使及對其監督的基本準則,也是揭示行政法基本特征并將其與其他部門法區別開來的主要標志;四是只貫穿于行政法始終,指導行政法的制定和實施的基本準則或原理,是行政法精神實質的體現,是行政法律規范或規則存在的基礎。這四種不同的定義體現了學者們對行政法基本原則認識的逐步深化,也體現了其所依據的行政法基礎理論的發展。同時,上述四種行政法基本原則的概念都包含了相同的含義,即對行政法制定、實施等全部活動具有指導作用。在行政法基本原則的功能中,其“指導”作用才是最根本的,才是行政法基本原則的核心價值所在,也是行政法基本借以建立和展開的基礎。

基于此,筆者認為我國行政法的基本原則應為:合法性原則、民主性原則、及時救濟原則和統一原則。

一、合法性原則

對此原則有學者稱之為行政法治原則,并大都認為這一原則要求行政主體的各種行為都應嚴格依法,強調依法行政是行政法作為獨立法律部門存在的最根本性原則,也是行政法與其他部門法區別的主要標志,它是貫穿行政權力過程始終,是指導、規范行政權利運作的基本準則。首先,行政合理性問題應屬合法性原則的一個方面,理由如下:第一,行政合理性原則,有學者認為又稱公正、公平原則,是行政法基本原則之一。它要求行政主體行使權利應當客觀、適度、符合理性。學者們把行政合理性原則作為行政法基本原則的前提是,行政活動千變萬化,錯綜復雜,行政法律規范不可能對每一種權利的每個具體方面都規定的細致入微,必然會有遺漏,特別在變動性很強,行政法律規范永遠也不可能趕上每個變化,因此,法律規范必須留給權利行使的自由空間,即行政自由裁量權。行政機關形勢行政權力,必須對行為的方式、范圍、種類、幅度享有一定的選擇權。正是由于自由裁量權的存在,所以要求行政權力主體在法定范圍內盡可能合理、適當地做出行政決定,采取行政措施,即行使行政權力時應適度,符合理性,符合行政法的目的,歸納為一點,即符合行政法的精神實質。法律共同的基本價值追求為自由、平等、正義、程序、效率等,行政法的精神實質應是對法律基本價值的一種反映、體現。那么,行政法精神實質就在于保護公民的基本自由和權益,維護平等,追求正義,確保行政秩序穩定,并保證行政管理的高效率。行政法基本原則就應全面體現行政法的這種精神實質。同時,直接實用性應是行政法的基本原則特征之一。故此,在行政法具體規范有所遺漏之下,自由裁量權的行使,仍應嚴格地依據行政法的基本原則行使,也即仍是嚴格依法行政,此合理性原則應屬合法性原則之列。第二,行政法的精神實質也包涵在行政法的規范之中,由行政法的規范得以具體體現。行政合理性原則其實也是要求行政主體依法行政,應屬于行政合法性原則的一個方面,是蘊含在行政法規范之中的。若因法律規范沒有以明確的文字形式表述其精神實質,就認為依此所謂行為為合理性之考慮,不為合法,那么,推而廣之,任何部門法都存在合理問題,如刑法的量刑幅度,這豈不要求刑法基本原則也應有一合理性原則。因為刑法規范也不可能將各種犯罪行為一覽無遺地加以規定,而各種犯罪行為是多種多樣的,并隨社會進步,科技發展,犯罪手段與形式呈多樣化、復雜化。這顯然是違背立法初衷的。第三,合理性原則應當也必須包含在合法性原則之中,否則就不符合我國行政法追求“法治”的發展趨勢。“法治”應是行政法追求的主要目標,它要求法律的權威,削弱甚至消滅“人治”。如果合理性原則不是以合法為基本前提就違背了“法治”的基本要求。自由裁量權的行使也必須在行政法的規范內進行,它不是任意裁量,也應有一個依據,按照行政法規范規定的幅度、范圍行使自由裁量權,既然行政法已規定了相應的幅度、范圍,就只能依據這一范圍幅度進行,不能有任何超過范圍幅度的自由裁量權,這更應是嚴格依法行政的問題,而不僅僅是合理問題。只要嚴格依法,就能合法,也能合理。

其次,行政合法性原則除了強調行政主體的各種行為都應嚴格依法,并承擔相應的法律責任之外,該原則還應強調行政法關系中的相對人應對行政主體的行政管理行為依法進行配合、支持,并切實履行其行政法上的義務。理由為:隨著社會的發展,特別是中國市場經濟的建立和完善,行政主體直接干預經濟、社會事務的范圍越來越小,而更多行政事務的管理、社會秩序的維護需要與行政相對人共同完成。合法性原則要求行政相對人對合法行政行為予以配合、支持,并積極地依法履行自己的行政義務,這樣就能很好地約束行政相對人,使之不會無理抗拒。同時,有利于保護其他公民、法人的合法權益,維護公共利益。故此,行政合法性原則不僅要求行政主體的各種行政行為嚴格依法和符合行政法的精神實質,還應強調行政相對人在行政立法、行政執法等活動中要依法配合、支持的義務。

二、民主性原則

該原則要求一切與行政主體行使行政權力有關的活動都要實行民主,必須代表廣大人民群眾的利益,依靠廣大人民群眾的支持,采用適合廣大人民群眾的方法。人民對事物的認識是一個由淺入深,由表及里,并隨社會的發展而發展的,行政法基本原則也應是如此。20世紀80年代末90年代初,認為行政民主原則是行政管理的組織原則范疇,沒有貫穿行政法律關系始終,這只是當時社會背景下的認識,隨著社會的進步和發展,民主化程度總是越來越高,人們的民主、法制觀念逐步增強。我國行政法的發展趨勢是更趨民主化。“法治”也成為我國治國安邦的重要途徑。“法治”的第一要求便是有“良法”,何謂“良法”,其價值核心應是公正、平等,它要求立法、執法等都要講求民主,特別作為影響面廣的行政法,更需要充分的民主,因行政法無時無刻地影響著人們的切身利益,行政執法最容易侵害相對人的合法權益,故而,行政立法、執法等各種行政活動都較其他部門法更重民主。這一趨勢已被目前的法理所確認,如:我國的《行政處罰法》和《物價法》均規定了聽證制度。還有《立法法》也規定了行政法規、規章制定中的聽證會、論證會、座談會等。在現實中,因為行政法不同于刑法具有嚴格的懲罰性;也不像民法所規定地位平等的當事人之間本就蘊含了民主因素,致使一直以來部分行政主體片面理解并認為,行政法就是管理法,是單方面要求行政管理相對人的服從,而社會需要行政管理過程的充分民主,以求得行政相對人的配合與支持。這是一對矛盾且經常影響行政執法的效率與水平。這一矛盾的解決取決于行政主體及其執法人員的民主意識的進一步提高。要做到這一點,我們應在行政法基本原則的高度來認識民主的指導作用,將民主性作為我國行政法的一項基本原則。這無疑對我國行政法的實踐具有重要的指導作用,并在根本上扭轉部分行政主體的片面觀念,進一步提高行政執法的效率與水平。另外,現實中還有部分行政主體和行政相對人認為行政民主沒有貫穿行政法律關系始終,這也過于片面,當今更重民主的社會,行政法律關系中當事人即行政主體和行政相對人的各種行為無不從始自終強調民主,要求民主:首先,行政主體的行政立法行為,要求其舉行聽證會、論證會、座談會,這就要求充分發揚民主,集思廣益,從群眾中來到群眾中去,這不僅是我國行政管理的組織原則,更是立法的一項基本原則,行政立法更應如此。其次,行政執法行為中,為了取得行政相對人的理解、支持、配合、信任,更應強調民主。這已在《行政處罰法》和《物價法》中得到體現。最后,在現實的行政立法、行政執法行為中,無不要求行政相對人服從民主原則,不能以單個利益違背整體利益、多數人利益。使行政相對人知曉其享有民利的同時,也明白民主的終極關懷為多數人的意見和利益。

民主性原則應作為行政法的一項基本原則,其中包含參與性原則、公開性原則,內容包括:(1)行政法規、規章的制定程序,除不宜公開外都應公開,充分征求利害關系人的意見,必要時還得舉行立法聽證會、論證會和座談會的民主性形式。這樣做才能符合“法治”的前提要求,即有“良法”,使行政法規范的內容充分體現民主。行政法規范的調整涉及作為管理者的行政主體及被管理的行政相對人之間的行政權利和義務,該行政權利和義務與當事人的切身利益密切相關,它是行政執法的依據和基礎,如果行政法內容不能充分體現民主,就不會確保人民群眾利益的切實維護,也不能取得行政相對人對行政管理行為的信任、理解和支持,勢必影響行政管理的效率。只有行政法規范的內容充分體現民主,才能在行政執法中真正做到民主,更有效地實施對社會的管理。(2)公民有權要求政府提供政治、經濟和社會各方面的信息,回答有關咨詢,以便公民參加經濟和社會活動,對此,各行政主體應創造條件。這也是行政相對人積極參與各種社會管理活動,主動配合并履行其行政法義務的重要保障。(3)在做出具體影響行政相對人權利義務的決定時,必須聽取相對人的意見,即建立聽證程序。(4)行政相對人應遵循民主程序的約束機制,在其充分行使民利的同時,當其私自、個別利益與意志與公共利益、多數人意志發生沖突時,其應讓位于公共利益及多數人利益,服從行政主體的行政管理行為,積極支持、配合,并切實履行其行政法義務。

三、及時救濟原則

這一原則要求行政主體在行使行政權影響行政相對人的合法權益時,行政主體應始終確保行政相對人受損權益的及時恢復和補救。

行政法所追求的價值之一就是促進行政效率的提高,而行政效率除了講求時間、數量等量上的效率外,還應包括質的效率,亦即取得較好的社會效益,它要求得到行政相對人的心悅誠服并積極地予以協助。單純的強制服從是不能取得很好的效率的。若某一行政行為不能取得行政相對人的支持與協助,甚至認為侵害其合法權益,這就應給予行政相對人一定的救濟途徑。但行政救濟也應講求效率,盡快地解決爭議,否則也會影響整個行政效率的提高。而目前我國的現實是:無論是某一具體行政行為是否為明顯的違法與不當,都只能通過行政復議和行政訴訟來解決,這對于那些需要調查取證的違法不當不很明顯的具體行政行為來說是可行的、必要的,可對那些有明顯的違法不當的具體行政行為,就顯得不必要而徒耗時間、人力、物力,無疑也導致行政效率低下,要解決這一問題,我們還應把視線放在行政實體法本身上。要求行政主體在做出行政行為時,包括行政立法行為,始終有一套給予行政相對人及時救濟的機制,要建立這一機制,就應有一指導性原則給予概括或指導,這便是及時救濟原則,它要求行政主體行使行政權的整個過程中,始終以合法行為行使其獲得及時救濟的權利,監督行政主體的各種行政行為。為此,才能做到行政法治。

行政法較其他部門法而言,其影響是最廣泛的,涉及到公民、法人等生活的方方面面,行政法在法律體系中的地位僅次于憲法,也正是這個道理。那么,行政主體在各種行政行為中,最經常也最直接地影響甚至最有可能侵害行政相對人的合法權益,這是行政法及其實施過程中的特點。這樣,給權益受侵害的行政相對人一個及時救濟就尤顯重要,并且這種救濟應貫穿于行政法的始終,也體現了行政法的精神實質。及時救濟的原則要求建立行政糾錯制度,“對于行政行為特別是具體行政行為存在一般人都能以常理判斷為違法不當的,應有一個獨立于行政復議、行政訴訟制度之外的行政糾錯制度,并相應地在行政機構內部設立獨立辦案的行政糾錯機構,以經常性地對明顯違法不當的具體行政行為進行及時地修正,以盡快地恢復行政相對人的合法權益,提高行政效率”。同時,及時救濟原則是和合法性原則相輔相成的,共同保證行政法治的實現,并促使行政主體能及時主動地糾正錯誤,盡快地理順行政法律關系。

四、行政統一原則

這一原則要求國家行政權的實施必須統一,與國家行政管理有關的活動都必須統一協調,統一指揮,統一組織,統一規定。同時,要求行政相對人服從行政主體的統一管理行為,并予以支持配合。

伴隨我國改革開放的展開和深入進行,行政事務及行政法律關系急劇增長,行政法作為一個獨立部門法的地位在我國得到確立。在行政法學領域深入研究的展開以及行政法的實施、實踐取得一定成功并積累相應經驗的同時,也暴露出了一些問題,需要吸取一定的教訓。如:行政規章之間的矛盾問題及其繁雜無序問題;行政主體之間的行政執法行為的彼此沖突、矛盾和重合、重復等等;不同行政的相對人因同種或類似的違法行為卻受到行政機關不同的處罰決定,皆因依據不同的行政法規及規章,使其不能申辯,獲得及時救濟,等等。“法治”時代,就是要求事事皆有法可依,特別是涉及人們切身利益的行政事務的管理,都要于法有據。行政主體之間的行政行為應密切配合、彼此協調,行政相對人的同種行為應同等對待。所有這些都有賴于行政統一性原則的指導。行政立法、行政執法和行政守法都應遵循這一原則,具體有五個要求:

一是理順現有行政法規之間、行政規章之間及其相互之間的關系,消除彼此沖突的地方,并在以后的行政立法中始終本著統一的要求,實行行政立法程序的統一化,確保我國行政法律規范體系的統一和協調(如我國已經頒布的《立法法》)。

二是要求行政法能盡其涵蓋力,應根據國家行政事務不斷發展變化及其趨勢,及時將新生的乃至今后可能產生的行政事務統一由行政法規加以規定,使行政執法的法律依據協調、一致、統一(當然,這還依賴于一定的立法技術性規定)。

三是要求實行行政程序統一化。盡快制定統一的行政程序法典,使各種行政行為的程序有法可依,有章可循,不致行政行為之間前后矛盾和沖突。不同的行政主體的行政行為必須統一、一致不應彼此矛盾、相互沖突。

四是要求國家行政機關及其機構設置應以職能為依據,以統一精簡為原則,在一定行政區域內的國家行政機關各個機構要形成一個完整統一的整體,防止機構重疊,職能重復,相互推委扯皮,防止政出多門,朝令夕改;國家行政機關工作人員的職位、職權、工資、任免、獎懲、選舉、退休等等都要有統一的規定,以便使國家行政機關工作人員的管理走上統一的法治軌道。

五是要求行政相對人服從行政主體的統一管理,同時監督行政主體的各種行政行為,使同一行政主體的前后行為及不同行政主體之間的行政行為的協調一致,促進我國行政法治進程。

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篇2

關鍵詞:行政處罰檔案行政處罰自由裁量權

近年來,隨著檔案行政處罰工作的開展,檔案行政處罰自由裁量權越來越多地受到人們的關注和重視。一些省市檔案行政管理部門相繼開展了規范檔案行政處罰自由裁量權的工作,制定了檔案行政處罰自由裁量權規范及其應用標準。筆者結合參與制定相關規范性文件的具體實踐,從法學理論的角度對檔案行政處罰自由裁量權的概念、遵循的基本原則和必要的制度控制提出一些新的認識。

一、檔案行政處罰自由裁量權的概念

檔案行政處罰自由裁量權,是指檔案行政管理部門在法定檔案行政處罰權限范圍內,遵循公平、合理的價值目標,對檔案違法行為是否給予行政處罰、給予何種行政處罰和給予何種幅度行政處罰的自主決定權。這一概念可以從三個方面去認識:

第一,這里所定義的自由裁量權主要存在于行政處罰中。按照檔案行政執法行為的種類去劃分,檔案行政裁量權可以分作檔案行政處罰裁量權、檔案行政許可裁量權、檔案行政征收裁量權、檔案行政確認裁量權等。檔案行政裁量權與檔案行政執法行為有著密切聯系,尤其是檔案行政處罰、行政許可等主要行政執法行為,對行政執法相對人的人身和財產權益影響最為廣泛和直接,對這些檔案行政執法行為中自由裁量權予以規范和控制是檔案行政執法工作的重點。

第二,自由裁量權的行使必須在法律、法規和規章規定的范圍和幅度之內。行政處罰自由裁量權是一種相對的自由,必須受到嚴格的規范和控制。主要表現在情節輕重判斷,事實定性,是否作出行政處罰決定,以及作出何種行政處罰決定,多大幅度,適用哪些程序的選擇或判斷,與其他檔案行政執法行為的自由裁量權相比,行政處罰裁量權的內容最多,運用也最普遍。

第三,自由裁量權的行使必須符合依法行政的基本要求。“合法行政”、“合理行政”、“程序正當”、“高效便民”、“誠實守信”、“權責統一”是國務院對依法行政工作提出的基本要求。國務院還將“要平等對待行政管理相對人,不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的,排除不相關因素的干擾”明確納入“合理行政”范疇。由此可見,規范檔案行政處罰自由裁量權,是從源頭上縮小行政權力擴張,減少執法隨意性,保障執法公正,提高執法公信力的重要途徑,同時也是廉政風險防范管理,防止執法人員在執法過程中發生違法違紀問題的重要制度保障。

二、行使檔案行政處罰自由裁量權必須遵循的基本原則

第一,自由裁量權的行使,要公平正義、合乎情理、僅為正當目的。公平正義,就是要力求做到“相同情況相同處理,不同情況不同處理”,這需要檔案行政管理部門的執法人員根據客觀實際情況和法律精神及自己的理性判斷加以靈活處理,出于善良的意愿,不謀取私利,不打擊報復。合乎情理,就是行使檔案行政處罰自由裁量權時,要符合客觀規律,符合人們的正常思維,不偏激、不執拗,是出于一個正常人的正常思維而做出的行為。僅為正當目的,是針對非正當的私利目的而言的。廣義上的“私利”可劃分為“直接私利”和“間接私利”兩種。“直接私利”是指,檔案行政處罰自由裁量權的行使,直接能給行為人帶來經濟上或政治上的好處;“間接私利”是指,檔案行政處罰自由裁量權的行使,雖然不能直接給行為人帶來好處,但是卻能給行為人帶來未來的、可期待的經濟利益或政治利益。如果當事人違法事實輕微,卻被處以最高額的罰款處罰,就明顯違背了公平正義、合乎情理、僅為正當目的的基本原則。

第二,自由裁量權的行使,要綜合考慮各種因素,符合法定程序。自由裁量權的行使,應當綜合考慮違法事實(違法行為的時間、地點、起因、過程及其危害程度)、違法性質(違法行為所觸犯的法律法規及其本質屬性)、過錯程度(實施違法行為的主觀過錯情形及其惡性程度)、法定情節(當事人是否具有依法可以免除、從輕或從重處罰的情形)和認錯與整改表現(當事人對違法行為的認錯態度和整改情況),要嚴格按照法定程序、法定情節裁量。《檔案行政處罰程序暫行規定》規定:違法行為輕微,依法可以不予檔案行政處罰的,不予行政處罰。根據《行政處罰法》的規定,有下列情形的不予行政處罰:未達到法定行政責任年齡,不滿14周歲的未成年人尚不具備辨別和控制自己行為的能力,因此,應當責令其監護人(父母、祖父母、外祖父母、兄、姐、朋友、父母所在單位、住所地的居民委員、村民委員會或者民政部門)加以管教,并賠償其造成的經濟損失;精神失常,精神病人在不能辨認或者不能控制自己行為時有違法行為的,應當責令其監護人(配偶、父母、成年子女、朋友、父母所在單位、住所地的居民委員或者村民委員會)嚴加看管和治療,并賠償其造成的經濟損失;違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的;依照法定形式裁量(不得采用法律法規規定以外的行政處罰種類)和依照法定幅度裁量(不得低于或者超過法律法規規定的行政處罰幅度)。

三、對檔案行政處罰自由裁量權的制度控制

有了行使檔案行政處罰自由裁量權必須遵循的原則,并不等于執法人員都能遵循原則辦事,也不等于自由裁量權不會被濫用。對于自由裁量權還要從行政執法程序制度上予以保障。檔案行政執法程序是檔案行政管理部門在行政執法工作中應當遵循的方式、步驟、順序和時限,除信息公開、回避、時效、聽取陳述和申辯等一般性程序制度外,還包括了職能分離、說明理由、案件指導、集體討論和備案等制度,這些制度是自由裁量權得以規范行使的重要保障。

第一,職能分離制度。職能分離制度有利于建立權力制約機制,防止檔案行政管理部門及其執法人員腐敗和濫用行政裁量權,保障行政執法決定公平、公正,消除公眾對行政執法部門偏私的疑慮。我國行政處罰法規定,行政處罰案件的調查人員不得主持行政處罰的聽證程序,作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。因此,為了規范檔案行政處罰自由裁量權,各級檔案行政管理部門行使的調查、決定、執行等職能應當依法相對分離,由不同的內設執法機構、執法人員或者法律、法規授權的組織去行使。

第二,說明理由制度。在自由裁量權的行使過程中,說明理由是一項基本的制度要求,從執法相對人的角度來講,它可以增強執法相對人對檔案行政執法行為和處理決定的信服程度,避免對立情緒,有利于事后執行。從檔案行政管理部門的角度來講,它意味著其在行使權力,作出自由裁量決定的過程中,必須排斥恣意、專斷、偏私等因素,因為只有客觀、公正的理由才經得起公開地推敲,具有說服力和合理性,具體表現在三個方面:一是檔案行政管理部門在作出行政處罰決定時,應當對行政處罰決定的事實認定、法律適用以及進行裁量的政策、公益等因素予以充分說明和解釋。二是行政處罰自由裁量基準本身就是一種說明理由。三是如不予適用行政處罰自由裁量基準,檔案行政管理部門應當在結案報告中充分說明理由。

篇3

論文摘要:隨著人們法治觀念的增強,行政糾紛的增多,行政主體在各項行政活動中應重視比例原則這一行政法的基本原則,以促進行政行為不僅合法而且合理,這也是我國向法治社會邁進的重要一步。

1比例原則概述

行政法意義上的比例原則,是指行政機關實施行政行為應兼顧行政目標的實現和保護相對人的權益,如果為了實現行政目標可能對相對人權益造成某種不利影響時,應使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度,使二者處于適度的比例。比例原則具有實體和程度兩方面的涵義。就實體而言,比例原則是指行政主體行政權力的行使,不能給相對人造成超過行政目的之價值的侵害,否則就不合比例。實體合比例主要是從價值取向上來規范行政權與行政相對人之間的合理關系。就程序而言,比例原則是指行政主體所采取的措施與要達到的行政目的之間必須具有合理的對應關系。由于任何實體性的結果都必須經過一定的程序而達到,所以程序合比例是實體合比例的保障,實體合比例是程序合比例的最終體現。比例原則是德國人奧托·麥耶(QttoMayer)在其《德國行政法》中最先揭示出來的。有人講,:比例原則“如同民法之“誠信原則”一般,以帝王條款的姿態,君臨公法學界,成為公法學上最重要的原則之一。許多國家如荷蘭、葡萄牙、日本通過借鑒和吸收,將比例原則轉化為適合本國的法律原則。

比例原則是從法治國原則中演繹出來的,有廣義、狹義之分,廣義的包含適當性原則,必要性原則和狹義比例原則。

1.1適當性原則,又稱適合性原則、妥當性原則,指行政行為對于實現行政目的、目標是適當的。也就是說行政機關采取的措施及方法應有助子行政目的之實現,否則即違反適當性原則。

1.2必要性原則,又稱最溫和方式原則,最小損害原則,指行政行為應以達到行政目的、目標為限,不能給相對人權益造成過度的不利于影響即有多種同樣可達成行政目標之方法可供選擇時,行政機關應選擇對相對人權益侵害最小者,不能超出必要的限度,否則即違反必要性原則。如稅務部門有權扣押欠稅者財產,若其可在扣押產品與扣押設備之間選擇,則一般應選擇前者,因為這對欠稅者的損害相對較小,

1.3狹義比例原則,指行政行為的實施應衡量其目的達到的利益與侵及相對人的權益二者孰輕孰重。只有前者重于后者,其行為才具合理性,行政行為在任何時候均不應給予相對人權益以超過行政目的、目標本身價值的損害。此原則要求行政機關不得任其所欲地行使其自由裁量權,行政機關有義務在社會利益和個人利益之間做出平衡,同時,行政機關必須避免采取一種對某一個人生活方式產生實質性負擔的行為。如警察使用槍支的目在于制服犯人,若警察鳴槍示警后,犯人已畏服,則行政目的即已達到。此時,警察仍向犯人射擊致其傷亡,則該侵害與行政目的不存在均衡關系,從而違背了狹義比例原則。

上述三項原則并非各自獨立存在,而是相互影響并引導政府行為。它們共同調整兩類關系,一是國家活動中目的與手段的關系;二是公民的自由權利與公共利益的關系。三項原則聯系緊密,違反其中一項原則便可能構成對另一項原則的違反,而違反任何一項原則,便必然違反比例原則。

行政機關在行政執法中應嚴格遵循比例原則,合理地行使自由裁量權,使具體行政行為不僅合法,而且合理。法院在行政訴訟中亦應嚴格遵循比例原則,在充分尊重行政自由裁量權的基礎上,適用比例原則來解決爭訟,兼顧衡平行政目標和相對人權益,在確保行政目標前提下,使相對人權益受到最小的損害。

有這樣一個案例:一房地產公司向規劃局申請增建房屋,在未經規劃局許可的情況下開始施工,后規劃局以建筑未經規劃管理部門批準及建筑物影響中央大街景觀為由作出行政處罰決定:責令房地產公司拆除建筑并罰款。房地產公司不服該處罰決定訴至法院。法院經審理認為房地產公司已建成的樓房部分是違反建設工程規劃許可的建筑,部分是未取得規劃許可的建筑,應認定是違反《中華人民共和國城市規劃法》的建設行為,應予處罰。規劃局確定了中央大街保護建筑“新華書店”為影響中央大街景觀的參照標準,就應以房地產公司建筑物遮擋書店多少就決定拆除多少是正確的,規劃局所作的處罰拆除面積超過遮擋面積,故對房地產公司的建設行為處罰顯失公正且規劃局送達行政處罰決定時,房地產公司建樓已達7層半。故規劃局處罰顯失公正,對規劃局具體行政行為應予變更:減少拆除部分,維持保留部分建筑并對該違章建筑罰款。法院認為規劃局所作的處罰決定中,拆除的面積明顯大于遮擋的面積,不必要的增加了相對人的損失,給相對人造成了過度的不利影響。判決將規劃局的處罰決定予以變更,雖然減少了拆除的面積和變更了罰款數額,但同樣達到了不遮擋新華書店頂部和制裁房地產公司違法建設行為的目的,使房地產公司所建房屋符合城市總體規劃中對中央大街的規劃要求,也達到了執法的目的。

通過本案可看出法院對本案判決正是對行政法上的比例原則的恰當運用,但是,令人深思的是行政主體在行政執法中尚未意識到目的與手段間如果存在不適當也同樣會構成違法。比例原則的思想作為行政法的基本原則并沒有完全進人到行政主體的知識和經驗中,還沒有完全變成為看得見摸得著的活生生的具體制度并發揮作用。

2試探比例原則在我國行政法中的運用

通過上述案件可以看出行政機關執法時并未充分意識和運用比例原則這一行政法的基本原則,同時我們也深刻的認識到比例原則對行政機關執法及司法機關審案的重要性。但由于比例原則并未為我國學界普遍重視,理論上也僅限于行政法教科書中陳列的大堆的概念和泛泛而談的原理,該原則究竟為行政機關執法、法官判案提供了多少理論資源,行政法學研究在多大程度上追隨法律生活的邏輯,面對并解決著現實生活中出現的問題?這都是值得我們深思的問題。下面試從以下幾方面探究一下比例原則的巨大作用:

2.1行政立法方面。

國家機關在進行行政立法時應根據比例原則考慮這項行政立法是否可達到預期目的,是否是將產生最小損害的方式,法律作為調整社會關系的手段,其作用的結果在對某些人賦予權利的同時,對另一些人科以義務。行政法律也不例外。但基于行政法律關系的特殊性,更需要對公共利益和私人利益加以調整以達到平衡,而平衡的標準即可適用比例原則。

2.2行政執法方面

基于行政自由裁量權易被濫用的特征,為杜絕行政執法主體的不法行為,提高行政執法水平和質量,保護公民的合法權益不受非法侵犯,適用比例原則有助于解決問題。因此比例原則適用于行政自由裁量權領域時要求行政機關在選擇執法的方式、方法和范圍、幅度時,必須注意把握合理的分寸和尺度。例如:《中華人民共和國治安管理處罰條例》第24條規定,當出現法定情形時,公安機關對當事人可處以15日以下拘留、200元罰款或者警告。據此,行政機關可選擇三種處罰種類,并對其中兩種還可以再進行處罰幅度的選擇。當公安機關作處罰決定時,就應適用比例原則,考慮處罰是否與違法行為的事實性質、情節以及社會危害程度相當,只有相當的處罰決定才是有效的、正當的,否則便是濫用行政自由裁量權,違反了比例原則。同樣,本案中規劃局所作的行政處罰決定中要求匯豐公司拆除的違章建筑面積明顯大于遮擋的面積,不必要的增加了相對人的損失,給相對人造成了過度不利影響。也就是行政機關處罰明顯超出了必要的限度,是不合理的。

2.3行政司法方面

行政司法是指行政機關作為爭議雙方之外的第三者,按準司法程序審理特定的行政爭議或民事爭議案件并做出裁決的行為。在行政裁決活動中,行政工作人員以準法官的身份出現,由于他們畢竟不是專職法官,正確適用比例原則,可以彌補他們在這方面的欠缺,使他們在做出復議決定或行政裁決時有一個較客觀、易把握的判斷標準,并據此作出公正的決定或裁決。比例原則不僅有助于行政機關公正執法,也有助于人民法院公正司法。《中華人民共和國行政訴論法》第54條第4項規定,對行政處罰顯失公正的,人民法院可以判決變更。而在判斷行政處罰是否顯失公正時,法官便可運用“比例原則”這一標準。本案即是運用比例原則判斷行政處罰顯示公正的典型案例。此外,對于其他具體行政行為,人民法院也可以根據“比例原則”來判斷行政機關是否有違法行為。“比例原則”在行政審判中的適用,可以彌補成文法律的不足,使法官在對某一具體行政行為作判斷時,可以依據較客觀的判斷標準;同時,比例原則也可以約束法官的自由裁量權,從而實現公正裁判,保護公民的合法權益。

法律原則是法律共同體基于公平、正義等基本價值的信念而形成的比較一致和穩定的行為準則的學說或觀念。它可能載于法條中,但更多情況下只表達在教科書和論著中,甚至只存在于人們意識中。行政機關對行政法基本原則進行深人、透徹的研究、理解并加以有效運用勢必推動我國行政法治的發展,使行政主體的行政行為更趨合理化,理性化,為向法治社會的過渡注人一劑強行針。

參考文獻

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【關鍵詞】 反不正當競爭法;一般條款;執法;行政執法

反不正當競爭法上的一般條款,是指規定執法機關或法院在法律具體列舉的不正當競爭行為以外認定其他不正當競爭行為的要件的抽象的或者概括的規范[1]。其在反不正當競爭法中居于重要地位,發揮著重要作用。首先,其作為競爭法領域的“帝王條款”,在反不正當競爭法中處于核心地位,統領和支配著整部法律在維護市場競爭秩序中的運行,規制著執法機構的執法活動。其次,作為一個“兜底條款”,一般條款在反不正當競爭法中,起著補充具體法律規定漏洞,克服成文法固有的不周延與滯后性缺陷的作用;再次,在法律的實施過程中,不正當競爭行為會隨著社會經濟的發展變化而不斷翻新,使得反不正當競爭法與其他法律相比,具有更大的不確定性,一般條款正是適應現實的需求,以其高度的概括性,為執法機構認定法律未列舉的不正當競爭行為,提供了執法依據。

鑒于此,世界上大多數國家都為自己的反不正當競爭法規定了一般條款。德國《反不正當競爭法》第1條規定:“對于在經營過程中為競爭目的而實施違反善良風俗行為的任何人,可以請求停止行為和承擔賠償責任”[2]。美國《聯邦貿易委員會法》《惠勒―利法》規定:“對于商業中或影響商業的各種不正當競爭方法和不正當或欺騙性的行為或做法,均就此宣布為非法。”瑞士《反不正當競爭法》第2條規定:“具有欺騙性或以各種方式違反誠實信用原則,并影響競爭者之[3]。從上可見,這些國家都是用“善良風俗”、“誠實信用”、“不正當”、“不公平”等高度不確定、高度概括的法律概念來界定不正當競爭行為。由此可以看出,一般條款屬于開放性條款,其擴大了不正當競爭行為的適用范圍;另一方面,其又屬于授權性條款,立法機關通過一般條款,授權于執法機關,要求執法機關依據“善良風俗”、“誠實信用”等標準,將市場競爭領域的“善良風俗”、“誠實信用”予以具體化,并具體劃分出正當競爭和不正當競爭的界限,以維護市場的競爭秩序。可見,一般條款是立法機關通過立法,賦予執法機關在執法過程中享有自由裁量權,要求執法者在執法中以道德、倫理、習慣、政策等法內法外標準,在法律精神和原則的指引下,借助其他社會規范,以及自身的經驗、理性甚至直覺,對市場的競爭行為進行認定。

1993年我國制定頒布了《反不正當競爭法》,基于立法當時的實際情況,立法機關在該法中,除了第二章明確規定的11種不正當競爭行為之外,沒有采用世界上絕大多數國家的立法模式,在法律中確立“一般條款”,賦予執法機關自由裁量權。隨著該法在司法實踐中的運用,由法律條文封閉性帶來的缺陷,日益明顯,難以適應市場經濟發展的需要。于是,全國各地立法及執法機關,紛紛對《反不正當競爭法》第2條進行解釋,使其發揮一般條款的作用,用以認定現實中出現的不正當競爭行為。時至今日,司法實踐中按照第2條的規定,已經認定并處理了不少不正當競爭案件。當前,無論是學術界還是司法界都普遍接受了該條款為“一般條款”。我國《反不正當競爭法》第2條共分兩款,第1款規定:“經營者在市場交易中,應當遵循自愿、平等、公平、誠實信用的原則,遵守公認的商業道德。”第2款規定:“本法所稱的不正當競爭,是指經營者違反本法規定,損害其他經營者的合法權益,擾亂社會經濟秩序的行為”[4]。從上我們可以看出,第1款為該法的基本原則,第2款為不正當競爭行為的定義。如前所述,我國理論和司法界都將第2條認定為“一般條款”,并在司法實踐中加以運用,但是,由于其不是立法機關的特意為之,所以充其量其只能算作是有限的一般條款。我國反不正當競爭法的執法機構有兩個,一個是法院,一個是行政執法機構。由于這兩個執法機構自身的特點,使得《反不正當競爭法》第2條,對法院可以視為是一般條款。法院可以據此認定《反不正當競爭法》未列舉的不正當競爭行為。按照法律制度的設定,法官在案件的審理中,本身就擁有自由裁量權,其可以依據法的基本原則及定義辦案。況且,不正當競爭行為本身就表現為一種侵權,對此法院可以認定為侵權行為,并追究民事責任。但是對于行政執法機構則不行,行政執法機關的執法采用嚴格的法定主義,其受行政處罰法定原則的限制。由于行政權力具有極大的侵略性和擴張性,容易被濫用從而侵害公民的權利,傳統的法治主義者主張嚴格控制行政裁量權,況且第2條沒有規定具體的罰則,因此,在當前的制度框架下,行政執法機構無法依據《反不正當競爭法》第2條,認定和處罰《反不正當競爭法》未列舉的不正當競爭行為,使得我國行政執法機構在查處不正當競爭行為和維護市場競爭秩序的作用無法充分發揮。

從上可見,行政執法機構的執法由于采用嚴格的法定主義,在當前法律制度框架下,要查處現實中出現的《反不正當競爭法》沒有列舉的不正當競爭行為,就顯得力不從心了。因此,我們有必要探討和設定新的法律制度,讓行政執法機構在查處不正當競爭行為時做到有章可循、有法可依,同時又要確保其裁量權的準確適用,防止其行政權的濫用。

首先,在法律制定方面,應修改和完善現行法律。第一,在《反不正當競爭法》中明確規定類似國外法律的一般條款,使其在《反不正當競爭法》中發揮其核心作用;第二,增加一個授權性規范,授權行政執法機構可以對《反不正當競爭法》未列舉的不正當競爭行為認定并進行查處。譬如我國《反壟斷法》中的類似規定:“國務院行政執法機構可以根據本法的原則性規定,認定并查處不正當競爭行為。”第三,在法律中設定一個與一般條款相對應的恰當的行政處罰條款,從而使行政執法機構能夠實現有法可依。

其次,建立專業的一體化行政執法機制。一般條款是高度抽象的概括的法律規定,執法機構的執法活動,就是要將抽象概括的法律條文具體化,并且加以運用。同時,執法機構在面對市場中各種復雜的競爭關系時,要對其進行深入的分析,要對法律沒有列舉的競爭行為是否正當,進行分析和判斷,分析行為對競爭的危害后果,特別是在行為既具有損害競爭的后果又具有促進競爭的后果或者具有其他有利后果時,要進行利弊對比,分析一種行為的后果,是利大于弊還是弊大于利,從而進行定性。如果把正當的競爭關系當做不正當競爭予以認定,并進行查處,就會損害公平的市場競爭秩序;同樣,對本屬不正當競爭的行為,如果不予追究,同樣不利于維護正常的市場競爭秩序,不利于對開展正當競爭的經營者利益的保護。因此,一般條款的適用,要求執法者對市場競爭要具有準確的判斷力和較高的經濟、法律專業水平。目前我國行政執法機構,采用的是四級多機構的執法機制,執法機構多,并且互不隸屬,從而造成執法權比較分散,執法人員的素質也參差不齊。鑒于此,我國應創建反不正當競爭一體化的行政執法機制,新型的適用一般條款的案件由中央和省一級行政執法機構進行掌控與執法。中央行政執法機構應在《反不正當競爭法》行政執法中居于領導地位,其享有對一般條款的解釋權和對執法的指導權,從而避免對一般條款的隨意解釋及行政權的濫用。同時,省級行政執法機構應當按照中央行政執法機構的解釋,并在其指導下進行具體執法,從而保障一般條款的恰當實施。

再次,建立對不正競爭行為執法進行協調和審查的專門機構。在我國,對《反不正當競爭法》的執法,采用二元制的執法體制,由法院和行政執法機構共同進行執法,這樣,不可避免的會出現對一般條款的適用和在具體化一般條款過程中的沖突,為保持法律的嚴肅性和一致性,有必要確立一個權威機構,解釋一般條款,協調各執法機構的執法。同時,由于一般條款是概括的抽象的法律規范,具有極大的不確定性,因而,從外部對其適用進行控制則是必然的,為保障一般條款在執法中的準確適用,就需要有專門的權威的機構,對司法機關及行政執法機構的執法,進行適當的審查,從而保障裁量權的正確實施。

【注 釋】

[1] 參見孔祥俊《反不正當競爭法》新論,24.

[2] 眼見孔祥俊、劉澤宇、吳建英《放不正當競爭法原理、規則、案例》6.

[3] 同上.

[4] 中華人民共和國《反不正當競爭法》第2條規定.

篇5

根據依法行政的工作要求,建立和修訂行政機關依法行政內部管理制度,進一步形成行政機關的制度化、規范化管理機制。以規范行政管理運行、保證法律法規嚴格執行為著力點,全面推進依法行政,不斷提高行政機關的公信力和執行力。嚴格執行重大決策社會穩定風險評估制度,把公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論決定確定為局黨委重大決策法定程序,確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立顧問制度、在作出重大決策前,認真咨詢法律顧問意見和建議。

繼續加強規范性文件管理。切實做好本局規范性文件審核、備案工作,努力提高規范性文件質量和效用,充分發揮規范性文件在司法行政管理中的積極作用。加強對規范性文件備案工作的日常監督檢查,完善登記、審查、通報等制度。按照縣委、縣政府相關文件要求、認真做好2015年本系統規范性文件的清理工作,確保規范性文件合法有效。

健全和完善行政復議工作機制,提高行政復議案件審理質量和效率。認真執行《行政復議法》、《<行政復議法>實施條例》等相關規定,積極慎重地做好行政復議工作,有效化解行政糾紛,解決人民群眾“不知告、不敢告、不會告”的問題,嚴格按照規定程序開展行政復議,切實規范行政復議申請、受理、審理、決定、送達、歸檔等各個環節。

繼續在全系統開展案卷評查活動,嚴格執行案卷評查程序,落實好司法行政執法責任制。加強法律服務市場稽查的力度,重點查處無證執業、跨所執業、違反規定接受委托、收取費用等違法違規執業行為。對本機關擬作出的行政處罰、重要行政許可等具體行政行為進行審核或依法開展聽證工作,堅持“以事實為依據,以法律為準繩”的基本原則,切實發揮好監督把關的作用,保障行政處罰相對人的合法權益,保證具體行政行為的合法性。進一步落實行政執法責任制,以杜絕行政執法違法行為。

篇6

一、指導思想和基本原則

緊緊圍繞服務××經濟社會發展大局,著力打造競爭有序、繁榮穩定的市場環境,強化以人為本、執法為民的理念,增強服務大局、依法行政的意識,努力打造高素質復合型的工商執法隊伍,以解放思想為先導,以改革創新為動力,進一步更新思想觀念、轉變發展思路、破解發展難題、完善體制機制,進一步解決

影響和制約科學發展的突出問題,明確整改責任,提出整改措施,務求整改實效。

二、整改目標

通過學習實踐活動各項問題的整改達到以下整改目標:一是充分調動廣大黨員干部的積極性和創造性,著力發揮工商行政管理的職能作用。二是深化廣大黨員干部對科學發展觀的認識,對工商行政管理事業發展的認識。三是全面提高黨員干部的思想素質、文明素質、業務素質。四是切實增強依法行政的能力,增強高效服務的能力,增強廉潔從政的能力。五是實現監管與發展、監管與服務、監管與維權、監管與執法的統一,積極推進工商工作的“制度化、規范化、程序化、法制化”建設,努力把我所建設成為服務發展優質、消費維權放心、關注民生有力、執法辦案規范、工作務實創新的科學發展示范機關。

三、整改的主要內容及整改措施

(一)工商部門職責方面:

_、主動服務性不強。具體表現在:在實際工作中,比較注重如何把握政策和原則,不能很好地設身處地地體會和理解有關當事人,與監管服務對象聯系不緊密,了解市場主體的所需所求不夠。

(責任人:××、××、××)

_、食品安全監管沒有建立長效機制。具體表現在:無證無照經營食品現象仍然存在,特別是對一些流動無照經營戶,缺乏必要的監管措施,對于入市的小食品,由于其上市數量少,流動性大,實施規范管理的難度較大,監管力度相對薄弱,食品消費環境群眾不滿意。

(責任人:××,承辦部門:市管巡查組)

_、繼續強化流通環節食品安全監管和流通領域商品質量監督,繼續強化對食品質量的監督和分類監管,嚴格監督食品經營者建立健索證索票等制度,加大資金投入進一步完善食品安全檢測設施。有針對性地開展食品質量監測,并及時通報相關部門,確保流通環節食品質量、維護消費者身體健康和生命安全。

(責任領導:××,承辦部門:巡查組)

_、繼續大力推進_____行政執法體系建設,完善和創新消費維權體制、機制和手段。努力實現消費維權由事后受理處理為主向事前預警和超前防范轉變。

(責任領導:××,承辦部門:消協分會)

_、繼續保持高壓態勢,嚴厲打擊傳銷和嚴格規范直銷。加強日常監管巡查,嚴查傳銷大要案件,充分發揮已經形成的打擊傳銷聯合機制,及時主動聯系公安、民政等部門,協調有關方面,聯手進行打擊,進一步鞏固和擴大打擊傳銷成果,維護經濟秩序、維護社會穩定。

(責任領導:××,承辦部門:經檢中隊)

_、積極支持各類市場主體健康發展。按照××局長提出的“五辦四通”,降低門檻、簡化程序、縮短時限、下放權限、改進服務、提高工作效能。

(責任領導:××,承辦部門:注冊大廳)

(二)工作作風、干部素質方面:

_、執法隨意性較大。具體表現在:同樣性質的案件,不同的時間、

不同的辦案機構,有的處罰重有的處罰輕,顯失公平公正。辦案機構不能夠深刻領會處罰與教育相結合的基本原則,沒有注重行政執法工作的社會效益,往往只限于對案件本身的處罰,沒有教育引導當事人自覺糾正違法違章經營行為。

(責任領導:××,承辦部門:辦公室)

_、運作機制與形勢發展需要存在一定差距。具體表現在:

“兩費”停征后,工商部門的市場監管和服務發展職能將進一步加強。對個別干部來說,目前尚未完全從傳統的“收費管理”的模式中走出來,對新形勢下工商部門擔負的艱巨使命認識不足,工作中缺乏創新思路和創新措施。

(責任領導:××,承辦部門:辦公室、協會)

_、抓好黨風廉政建設,切實樹立良好工商形象。繼續以領

導班子為重點,緊緊圍繞責任分解、責任考核、責任追究等重要環節,進一步促進“一崗雙責”制落實,繼續從工商行政管理職能職責入手,著力加強重點部門、重點崗位的監督檢查。認真落實“一崗雙責”責任制,形成有工商行政管理機關特點的反腐倡廉工作機制,切實樹立良好工商形象,以反腐倡廉的實際成效取信于民。

(責任領導:××,責任部門:辦公室)

_、加強自身建設,增強領導班子的凝聚力。以率先發展、和諧發展、科學發展為目標,著力加強黨的思想、作風、紀律、制度建設,增強局領導班子的決策力、感召力和凝聚力,增強各項工作的思維力、創新力和執行力。

(責任領導:××、××、××)

_、抓好黨員隊伍建設,充分發揮黨員的先鋒模范作用。加強黨員經常性教育管理,做好黨員發展工作。

(責任領導:××,)

_、繼續抓好干部學習教育。把學習中國特色社會主義理論體系作為領導班子思想建設的首要任務,不斷提高思想理論水平。特別是進一步深入學習科學發展觀,加深對科學內涵和精神實質的理解和把握,切實做到入腦入心。認真落實學習制度,著力把理論學習的成果轉化為服務科學發展的工作思路和實際能力。

(責任領導:××,承辦部門:辦公室)

_、繼續推進依法行政工作,努力提高依法行政水平。認真落實行政執法評議考核責任制和過錯責任追究制,大力提升市場準入、市場監管、行政執法和執法監督的“四化”建設水平。開展行政執法大檢查和案件核審評查,加強法制員隊伍建設,不斷規范行政處罰自由裁量權,實現行政執法零違法、零錯案目標。

篇7

1學校與學生之間的法律關系

我國高校的管理權一直以來是政府的授權,學校代表國家行使教育管理權力,履行教育義務。在實踐中,學校與學生的關系,既是教育與受教育的關系,又是管理與被管理者的關系。高校的首要職能是保障學生在校期間受教育的權利,并提供相應的教育設施保障學生學業的正常完成,學生在校期間有受教育的權利。學校的管理權是建立在保障學生學生受教育的權利基礎之上的,在學校期間行使管理權,是為了培養學生良好的生活與學習習慣,提高自學、自理能力,為學生創造一個健康向上的學習環境,保障正常的教學秩序,從某種意義上來說,高校生活是為學生更好地走向社會工作之前的鍛煉。這是從教育管理學角度理解的高校與學生之間的關系,還遠遠不能全面闡述兩者之間的關系。從法學的角度還要求必須明確各種關系性質,要么是民事法律關系,要么是行政法律關系,在我國,多數學者認為,高校與學生的關系是應該是一種基于公法上的特別權力關系。學校在社會中擔任角色和監護功能的特殊性,使之處在一個特殊的法律地位,從而決定了學校與學生間的法律關系呈雙重復雜的特征。即學生與學生間會存在民事與行政兩重法律關系。我國高校與學生的關系主要是教育管理關系與教育合同關系,高等學校在行政法律關系中,與學生是發生教育教學管理關系的行政主體,學生與學校間的民事法律關系即教育合同關系始終貫穿于學生在校期間,是產生一定行政法律關系的前置條件。高校與學生的教育管理關系主要表現為:我國法律明確規定賦予了學校對學生在學籍管理、日常學生管理中的強制性支配的權利,如學生入學報到注冊管理、主持正常成績考試考核、升級與留、降級,休學、停學、復學與退學,學業證書與學位證書的發放與授權等方面。日常教學管理主要指教師為了保障學生的正常教育權利對學生進行的日常教學管理,教育管理關系是學校與學生關系主要方面。高校與學生也存在締約的關系,如在校期間高校為學生提供的住宿、供應必備餐飲條件等。此外,學校與學生之間也構成一種民事關系。盡管在立法層面我國已確認了這兩種關系,但由于它們的性質缺乏深入的理解,尤其是對學校與學生管理關系理解不夠,使這類關系沒能得到法律的有效調整。實際上,依據我國現行的《教育法》,司法審查只能處理高校與學生之間的民事關系,而不能處理高校與學生之間的管理關系。致使高校的管理權與被管理權之間的關系排除在司法審查之外,使高校管理權的約束游離在司法審查之外。在現實的高校管理工作中確實存在某些侵犯學生權利的現象,這些侵權行為目前還排除在司法審查之外。司法能否審查學校與學生之間的關系,是一個懸而未決的問題。因此,必須從法律層面充分研究分析教育合同的締約過程并認識各個階段的行為性質,進而明確教育合同締結形式和內容以及調整范圍、雙重法律關系對規范雙方當事人的行為,促進教育事業的健康發展至關重要。

2高校主體地位與學生基本權利

2.1高校行政主體地位與性質在高等學校教育管理中,當學生的權益受到侵害時,如果學校不是行政主體,就不能成為被告,故學生的權益受到侵害時,如果學校不是行政主體,就不能成為被告,故學生的權益無法得到保證。調整高等學校行政主體資格不僅是必要的,而且是必須的。學校的性質,依我國法律規定應屬事業單位法人。從我國行政序列的規定來看,學校不是完全的公法法人,即學校不是完全意義上的行政主體。在行政法理論上,為解釋不是行政主體而履行某種行政職能的現象。學校雖然不是完全的行政主體,但卻能根據法律的授權或上級教育行政部門的委托行使有限的行政管理權。同時,學校作為國家教育事業的執行者,本身即具有相當的公益色彩,學校基于自身公共利益的屬性和相關職能,也當然具有維護這種公共利益不受侵害的權利。因此,學校在性質上是授權性或委托性行政主體和民事主體的結合。

2.2學生的基本權利根據《教育法》第42條規定,學生享有四項基本權利:(1)參加教育教學計劃的各種活動,適用教育教學設施、設備、圖書資料的權利。(2)物質幫助權,即學生有按照國家有關規定獲得獎學金、貸學金和助學金的權力,學生有困難的學生也有權利根據國家的有關規定享有減免學雜費的待遇;(3)獲得公正評價的權利,學生應在學業成績和品行上獲得公正的評價,完成規定學業后有權獲得相應學業證書與學位證書;(4)程序保障權,學生對學校給予的處分不服,有權向有關機關提出申訴;對學校、老師侵犯其人身權、財產權等合法權益的行為,有權提出申訴或依法提訟。這些權利在義務教育階段表現為學生根據《憲法》和《義務教育法》而享有的不可剝奪的受教育權,非義務教育階段則表現為學生根據其與學校締結的教育合同所享有的接受學校教育服務的權力。《教育法》規定的學生享有的四項權利是學生在校利益的最基本保障,并不是學生實際享有權利的全部。學校與學生之間是一種縱橫交錯的權利義務關系,既有橫向的民事權利義務關系,又有縱向的行政管理權利義務關系。民事關系主體主要體現在學校與學生之間在招生錄取過程中所簽訂的或事實上形成的一系列合同。合同是規定學校與學生之間民事權利義務的典型形式,凡是由合同規定的內容,就只能交由合同法或民法來調整,學校不享有管理權。除非雙方在合同中約定特定事項由學校行使管理權。

3學校與學生產生教育行政糾紛的法律調整

3.1合理、合法性的處理教育行政糾紛合理性原則與合法性原則是行政法的兩大基本原則。高校作為政府賦予的行政管理權事業機關,具有行政執法的權利,在行政執法的基本原則與行政法的基本原則密切相關,行政法的兩大基本原則合理性原則與合法性原則適用于高校行政管理的一切領域。高校在進行行政執法的中,適用高校行政法規時,就可能遇到不同的行政法規范相互沖突的情況,正確的解決途徑是選用和高校行政執法原則相吻合的行政法規范,保障學生的合法權利維護高校行政執法權。

篇8

(一)完善稅收法律體系

規范的稅收行政執法需要完整的稅收法律體系的支持,完善稅收法律體系是稅收行政執法的前提和基礎。法律規定稅收行政執法權的授權,規定稅收行政執法的行為規范,規定稅收行政執法權的監督和保障。

完善基礎性的稅收法律體系,主要做好以下幾項工作:一是擬定稅收基本法,短期內在修訂憲法不易的情況下,繼續擬定稅收基本法是可行之舉。在稅收基本法中明確一些稅收基本法律問題,以統領和協調單行稅收實體法與實體法之間,實體法與程序法之間,以及與其他法律之間的關系。稅收基本法要對稅收共性問題做出基本規定:如對政府是否擁有征稅權做出嚴格規定,稅種設置的基本原則,稅收管轄范圍及權限,稅收管理體制,中央與地方稅權劃分,違法責任追究,稅收司法保障,納稅人權利與義務等,以達到在稅收領域內統一和規范。二是擬定稅務機構組織法或條例,規范稅務機構設置,組織形式,職責職權,管理體制等等。三是單行稅種的暫行條例上升到實體稅收法律,增強稅法的權威性、規范性、嚴肅性和穩定性。四是立法要規范。立法要降低規范的彈性,提高規范的可操作性,增強規范的嚴密性、科學性;同時,立法機關要及時制定、公布全國統一實施的配套規范——實施細則,以保證法律正確順利實施,增強透明度。稅法解釋權應屬立法機關,執法機關不能自行制定有決定效力的解釋和規定

綜合以上各點,完善的稅收法律體系包涵:以憲法為統領,以稅收基本法為稅收法律的基礎;劃分實體法和程序法,將單行稅收條例上升為法律;依據法律授權,由相應立法部門做出法律規定;依據法律規定和稅收管理權限,對稅收具體問題做出具體規定,以利于稅收行政執法行為的規范進行。

(二)規范稅收行政執法程序

規范稅收行政執法程序是指稅務機關實施稅務行政執法行為所應遵循的方式、步驟、時間和順序。稅務行政執法程序最重要的原則和特征是程序法定。在我國已有的行政程序法中,除行政處罰法、稅收征管法、國家賠償法等外,還有程度不同的規定散在各級行政法規文件中,這些法律法規為我們規范稅收行政執法程序奠定了一定的基礎。為了促使稅收行政執法權更進一地公正、合理行使,加強稅收征收管理,總結國內經驗,借鑒國外做法,有必要程序制度來規范稅收行政執法行為。程序制度主要有:

第一,稅務公開制度。這是一個具有很強的規范性和約束力的重要制度,在稅收實踐工作中,我國提出的稅務執法“八公開”制度在21世紀稅務人力、資源開發國際會議上引起了強烈反響。因此,將稅收執法依據公開,執法信息公開,處理決定公開,執行裁決等公開,以利納稅人行使自己的權利,促進稅務行政執法權力的正確使用,從而遏制腐敗的產生將起重要作用。

第二,稅務相關人回避制度。稅收征管法第12條規定:“稅務人員征收稅款和查處稅收違法案件,與納稅人、扣繳義務人或者稅收違法案件有利害關系的,應當回避。”這為稅收執法人員在執行公務時履行公正行為有了法律依據,也使稅務執法取得公正結果增強了保障。

第三,稅務相對人參與制度。納稅人對稅務機關所做出的決定,享受陳述權、申辯權;依法享有申請行政復議、提起行政訴訟、請求國家賠償等權利。促使稅務行政機關公正執法,納稅人的權益得到保障。

第四,說明理由制度。我國行政處罰法有規定:行政主體在做出行政處罰決定之前,應將處罰決定、事實、理由、依據告之當事人,對當事人依法享有的權利也應告知。這對稅收行政處罰前的理由說明同樣適用。

第五,時效制度。行政處罰法對時效均有規定,對稅務機關提高行政效率同樣提出了要求。

此外,合議制度,復審制度,咨詢制度,順序制度,保密制度等程序性制度,都對規范稅收行政執法權起著重要作用。我們稅務行政執法機關和執法人員都應該嚴格和規范稅收行政執法程序,以達到依法治稅的目的。

(三)嚴格稅收行政執法監督

多數發展中國家法律制度不健全,執法環境比較差,對稅收行政執法監督也相當重視。稅務執法人員是否真正履行執法責任,執法行為是否合法規范,應通過稅收行政行為執法監督做出公平、公正、公開的評價,進而推動稅收法制建設,推進依法治稅的進程。

1.從法律上強化對權力的監督制約。權力與監督制約是現代社會的一對矛盾體,稅收行政執法權必須在相應的監督制約之下,這是依法治稅的基礎和保證。嚴格對稅收執法權力的監督制約,須做好三個方面的工作:一是在憲法或稅收基本法上原則規定權力授予和權力限制程序,二是建立稅收法律監督體系,三是依法培育相應的權力機制。權力從法律出,這是對權力監督制約的基本要求,但法律規定權力要避免彈性化和模糊化,例如,對稅收自由裁量權的規定,在實際執行中易出現主觀臆斷,難以體現公正規范的問題,需要在三方面做出努力:一是在適用標準和適用幅度上做出可操作性規定;二是為了從根本上堵塞權力不受監督制約的漏洞,就要對權力進行分解,對稅收行政執法權力也要合理進行分解,以制約權力的濫用;三是對有彈性的、模糊的特殊規定則是越少越好。

2.建立健全稅收執法監督體系。稅收行政執法監督按主體劃分,可分為內部監督和外部監督。內部監督是指上級稅務機關對下級稅務機關,稅務機關對稅務人員的監督。外部監督分為行政監督(如黨委、政府、人大、政協等)、納稅人監督、社會監督等。內外部共同監督組成稅收執法監督體系。在內部監督中又可分稅收行政執法事前監督、事中監督、事后監督,特別是對重要環節和重點崗位予以稅收行政執法行為全過程監督。

3.提高公務員法律知識水平,保護公務員稅收執法積極性。開展執法人員的法律培訓,增強遵紀守法自覺性。現在實行的稅收執法錯誤追究制度,實際上是追究稅務執法人員失職行為的制度,對違法失職的稅務人員可依據公務員條例等法律予以懲戒,但對稅務執法人員力所不及所造成的錯誤,要區分情況,不能一概處罰,以保護稅收執法人員依法治稅的積極性。

(四)加強稅收行政執法協調

我國兩套稅務機構的存在,難免出現稅收行政執法的欠缺或交叉。1.應在法律、法規上明確劃分各自職責,避免職責交叉;2.規定稅收行政執法矛盾協調解決原則、程序和具體辦法;3.設立專職職能機構,負責研究、協調和解決國、地稅兩個稅務機構之間的各種問題。

(五)改善稅收行政執法環境

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一、鎖定“三個環節”,建立行政指導工作機制

將引導、扶持、幫助、說服、教育、示范、勸告、建議、警示、告誡等不具有國家強制力的管理手段全面引入工商行政管理工作中,加強事前引導、事中規范、事后鞏固。

在市場準人環節,建立主體事項溫馨提示制度,完善登記事務助導機制。依托工商行政管理機關的注冊登記(包括設立登記、變更登記、注銷登記、戶外廣告登記、廣告經營單位審批、展銷會登記、動產抵押登記、經紀人備案等)職能、信息,幫助行政相對人了解注冊登記相關規則,引導其正確投資,提醒、輔導、引導企業及時辦理注冊登記及確認事務,提醒已停業或被吊銷的行政相對人依法進行清算,辦理注銷登記手續,依法有序退出市場。對重大引資項目實行專人負責、提前介入、現場辦公等方式進行全方位指導。

在市場監管環節,建立首次輕微告誡預警制度,完善規范經營疏導機制。在日常監管過程中,依托工商行政管理機關的監督管理職能,變過去簡單的“查、扣、罰”為“引、勸、幫”,采取溝通、建議、提示等方式規勸、幫助行政相對人知法防誤,促使其建立和完善內部管理制度。避免違法違規行為再次發生。在行政執法過程中,從“防”上下功夫,注重運用行政走訪、行政約見、行政警示、行政告誡等方式,開展對熱點行業和重點企業的經常性走訪活動。對日常監管中發現的不良行為和尚不構成行政處罰的首次輕微違規違章行為進行口頭或書面警示,發放溫馨提示書和限期改正告知書,督促其盡快改正。全面推行案件回訪和行政建議疏導制,對違法當事人做出行政處罰后及時開展回訪,實現從單一查處案件向規范、指導相結合轉變,從個案查處向行業整體規范轉變,讓當事人自覺自愿糾正違法行為。

在消費維權環節,建立管理責任建議制度,完善維權興企引導機制。依托工商行政管理機關的商標、合同、廣告監管以及消費者權益保護等職能,幫助行政相對人增強自我維權意識。在實施日常巡查與監管過程中。通過輔導、建議、提示、激勵等方式,引導企業規范使用商標,爭創著名商標、馳名商標;發放消費維權行政建議書,指導企業建立完善進貨臺賬、索證索票、行業自律制度,幫助企業建立和完善維權機制,提高自我維權能力。完善社會監督,定期或不定期地通過新聞媒體向社會披露公示典型案例,引導、幫助社會公眾增強防范風險能力。

二、建立“一卡四書制度”。構建行政指導工作體系

為了便于操作,分局制定了相應的工作指南和配套措施類24項,對開展各項指導工作的切入點、基本要求、基本步驟、主要方式、文書等事項作了詳細規定,建立了“一卡四書制度”。

“一卡”就是行政執法聯系卡。經常開展對熱點行業和重點企業的走訪活動,制定并發放行政執法聯系卡,對企業在正常生產經營中遇到的不正當競爭、行業壟斷、不正當行政干預等問題及時聯系,為企業提供及時周到的職能服務。

“四書”就是溫馨提示書、行政建議書、改正告知書、整改建議書。在監管執法和服務發展中找準契合點,將行政指導融入行政執法的每個環節,融入每一個執法人員的意識中,針對市場主體涉及的工商管理事項、違反工商法規行為制作溫馨提示、行政建議、限期改正告知書,在查處各種違章違法行為案件中引入“柔性執法”方式,注重運用教育幫扶手段,及時提出規范意見和建議,制發行政處罰整改建議書,避免一罰了之,防止違法反復。

三、推行“三大制度”。創建行政指導保障機制

為保證行政指導實踐的有效性,實現理論與實踐探索的良性互動,促使行政指導工作朝著日常化、業務化、規范化和長效化方向發展,分局因地制宜地推行“三大保障制度”。

一是工商行政指導項目審議制度。對抽象或重大的行政指導項目,事前進行可行性、合理性、合法性審議和論證。審議的內容:旨在引導行政相對人行為的行政指導事宜;向社會和行政相對人公布的行政指導政策指南;在一定區域或相關行業可能產生重大影響的行政指導項目;可能對行政相對人產生重大影響的行政指導問題;實施行政指導的部門認為需要進行審議的其他行政指導內容。

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關鍵詞:行政執法;問題;對策;研究

一、水行政執法背景及意義

為促進水務事業的健康發展,長沙市對水務管理體制作過一些積極探索,進行過一些改革實踐,取得了明顯的成績,實現了城鄉水務管理一體化,由過去的九龍治水轉變為一龍治水,將原長沙市公用事業管理局、長沙市水利局的涉水職能進行整合,新組建成立了長沙市水務局,但就總體而言,水務管理體制改革尚未取得重大突破。隨著城市建設的日新月異和經濟的不斷發展,長沙作為擁有400多萬人口的大城市,應盡快建立一個科學有序、先進高效的水務管理新體制,營造出一個社會井然有序、市民安居樂業、人水和諧的城市環境。這是新時期政府進一步轉變職能,切實加強城市管理的重要課題,這也是本文主題研究總體背景所在。

長期以來,我們將執法看作是政府的權力和責任,水行政執法工作是建設社會主義和諧社會的基礎性工作,直接關系到社會公共利益和人民群眾的利益,關系到城市經濟和社會的可持續發展。對水務管理綜合行政執法的研究具有重大現實意義:

(一)有利于推進依法行政、實施依法治水方略。在實施依法治水方略中,依法行政是其重要的組成部分;而要依法行政,行政執法則是關鍵性環節。

(二)有利于實現和履行水行政管理職能。行政管理就是服務。從一定意義上講,行政管理是通過行政執法的具體途徑和強有力手段來保障實現的。可以說,沒有行政執法,行政管理就沒有了具體的措施和有效的手段,就不可能實現所謂的行政管理職能。因此,行政執法是實現行政管理職能的重要方式。

(三)有利于轉變執法理念,提高水務管理水平。我國目前的水務管理水平還不高,水務管理體制也有待完善,改革水務管理體制和運行機制,切實提高水務管理水平已是當務之急。因此,本文探討的水務管理綜合行政執法中存在的問題及其解決之道有助于破解執法難的現實問題,有利于轉變執法理念,提高水務管理水平。

(四)有利于轉變政府職能,促進行政體制改革。2010年,長沙將長沙市公用事業執法監察隊與長沙市水政監察支隊的執法職能進行整合,是行政改革之初無法徹底轉變整體職能、理順體制的情況下,對現有執法職能的有限調整以及機構的適度整合。這種體制的適度整合在執行層面上涉及到政府職能在不同部門之間的調整與不同層級之間的分配,對于政府職能轉變、行政體制改革具有重要意義。

二、國內外相關研究綜述

(一)國內相關研究綜述

改革開放以來,我國各個行政管理部門和領域都已陸續出臺了不少法律、法規和規章,雖然尚未達到健全、完善的程度,但整體上已初步實現了有法可依。我國的行政在整體上已初步實現了由“管理型”到“執法型”,由“人治型”到“法制型”的轉換,行政管理在很大程度上已轉化成了行政執法。為了解決行政執法中存在的問題,我國一些專家、學者、實際工作者一直在探討怎樣更好地提升我國行政執法水平,并取得了一些重要成果,對于提升我國的行政執法水平,起到了非常重要的作用,現在此作一簡要概述:

一是以姜明安教授為代表,系統研究了行政執法的理論體系。姜教授對我國行政執法的性質、地位、行政執法的基本原則、制度及運作程序進行全方位的研究,構建了一個全方位的關于行政執法研究的初步的理論體系。他在《行政執法研究》一書中指出,行政執法沒有統一的概念,其基本含義應當從具體的場合出發加以確定。他認為,行政執法是使法從文本規定轉化為人們的實際行為規范,行政執法使權利從“應然”變成“實然”,行政執法秩序從靜態設計轉化成動態建構。同時,他還指出了行政執法的九大原則,并對行政執法中的法律適用和法律解釋,行政執法程序的基本制度、所涉及的基本問題,行政執法監督的概念與分類,行政執法監督的地位和作用,行政執法監督體制做了探討。

二是以楊解君教授為代表,著重強調執法理念的重要性,并以新的執法“理念”為指導,對執法方式、執法制度的創新進行了系統研究。楊教授在《行政執法研究一理念引導與方式、制度創新》一書中指出,行政執法是一個獨立的學術概念,行政執法主體不單純是行政機關、授權組織,還包括行政相對人、行政第三人。行政執法是一個動態的過程,行政執法還具有雙服務性,既服務于公共利益,又服務于私人利益。因此,他提出了行政執法的五種理念,即法治理念、民主理念、服務理念、契約理念、和諧理念。指出在新的理念下,對我國行政執法方式進行系統的完善和構建,建立與之相適宜的行政執法制度。

三是著重于研究行政執法的現實性問題,提出具體的執法方式和制度。徐景波與李勇、李衛明在論文中指出,目前我國行政執法的問題主要表現在:隨意變更行政執法行為,交叉執法、重復執法,違規增加和擴大罰款項目,執法環境差,不講程序、違規操作等方面。并從健全法規,理順執法關系,建立和健全執法機制,加強執法隊伍建設方面提出了建議;林依霖在論文中指出,“我國行政執法的主要問題主要表現在執法依據落后,執法依據軟弱無力,執法體系存在條條矛盾和條塊矛盾,監督機制不完善,執法人員素質不高,并提出了幾點提升行政執法水平的建議。

四是以具體區域或具體行政執法部門為對象,研究某一區域或某一個行政執法部門的執法問題。李祝才、陳少平在論文中具體研究了我國環境執法領域中的現狀與對策;聶建農在論文中具體研究了福州市農業行政執法的體系建設及運作;段紅在論文中具體研究了檔案行政執法中存在的問題及對策。

(二)國外相關研究綜述

從法學研究角度,發達國家由于市場經濟發展時間長,法治研究起步早,行政執法研究一直處于比較領先的位置。在眾多西方先進國家中,法國有著“行政法母國”的稱號,行政法成熟較早,已有大約 150 年的歷史,具有完備的理論和制度,為后來許多國家行政法的立法和實踐提供了珍貴的參考。基礎理論方面,在狄驥和奧里烏的公共服務理論和制度理論基礎之上,行政法學界又進一步衍化出了諸多分支學說,法國行政法最早定義了行政法治原則:第一,行政行為必須具有法律依據。第二,行政行為必須符合法律要求。首先是形式合法。形式合法是指行政行為的方式和程序符合法律的規定。其次是目的合法。第三,行政機關必須以自己的積極行為來保證法律的實施。

在國外,由于幾乎找不到專門的水行政執法部門,所以對水行政執法的研究少之又少,我們只能通過從城市管理的角度來尋找一些國外研究,早在19 世紀后半葉,德國學者瓦格納率先提出了“公共服務”的概念,從學者研究的結果來看,服務型政府在西方稱作是公共服務,20 世紀70年代,隨著新公共管理理論不斷完善,政府強調工作效率和社會服務,并提倡政府服務應向社會開放。政府的職能是服務,公共利益是目標而非副產品,在政府工作中要重視人的權益,并指出公民權和公共服務的重要地位。一些學者研究了歐美等國的城市管理,他們認為,在歐美國家中,公共設施建設和運營都是地方政府職責,歐美地方政府通過委托、授權、承包、合同等形式,把公共服務職能轉移給非政府組織或個人,政府只負責監管。

三、研究方法和創新

行政執法問題關系到我國法制化的進程,關系到依法治國方略的落實。隨著城市化水平不斷提高,行政執法越來越成為社會廣泛關注的一個焦點。尤其在水行政執法方面,相關方面的深入研究還不夠全面,實踐部分研究還不夠,理論缺乏系統性,當前一般局限于解釋法律規章制度和總結實踐經驗,缺乏從理論到實踐全面系統的分析,理論的優勢沒有得到全面釋放,研究成果也沒有更好地轉化到現實中。長沙市于2002年正式組建了長沙市水政監察支隊,2010年,長沙市人民政府在機構改革中,將原長沙市公用事業管理局和長沙市水利局的涉水職能進行整合,組建了新的長沙市水務局,實現了長沙的水務一體化管理,涉水行政執法職能也進行了整合和調整,但目前行政執法體制改革仍處于探索階段,實踐中還存在著不少問題。本文以長沙市的水行政執法實踐為例,通過相關研究,試圖為長沙走出水行政綜合執法困境提供解決思路,力求對長沙現行的水務綜合行政執法體系改革提供借鑒和參考,推動長沙的發展進程。同時,長沙作為現代大型省會中心城市,水務管理具有復雜性和綜合性,其水務管理經驗對于其他類似城市來說也具有一定的借鑒意義。

參考文獻:

[1]姜明安.行政執法研究(M).北京:北京大學出版社,2004:8.

[2]楊解君.行政執法研究一理念引導與方式、制度創新(M),北京:中國方正出版社,2006:9.

[3]徐景波,李勇.論我國行政執法中存在的問題及其對策,黑龍江省政法管理干部學院學報,2003年第1期.

[4]李衛明.我國行政執法中存在的問題及對策,東方論壇,2005年第3期.