導(dǎo)語：如何才能寫好一篇征地制度論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

我國最早的土地整治工作可以追溯到西周時期的井田制，但現(xiàn)代土地整治工作起步較晚。國內(nèi)關(guān)于土地整治方面的法律法規(guī)、理論體系不夠成熟。目前，我國的土地整治管理工作仍然處于不斷探索和完善階段［6］。解放初期的土地整治主要是調(diào)整土地權(quán)屬、改善土壤肥力狀況、治理南方水土流失、配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。直到1998年國土資源部正式成立了土地整理中心，新一輪的土地整治工作才開始。為了協(xié)調(diào)人地關(guān)系、切實保護土地資源，國家先后制定了實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的總體目標(biāo)和“占補平衡”的政策，通過實施土地用途管制制度來保證耕地資源的可持續(xù)利用。進(jìn)入21世紀(jì)，有關(guān)土地開發(fā)整理的基礎(chǔ)理論和工程設(shè)計模式、方法不斷增多，內(nèi)容也逐步趨于全面。國家先后制定了《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》《土地開發(fā)整理項目規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》《土地開發(fā)整理項目驗收規(guī)程》《關(guān)于做好土地開發(fā)整理權(quán)屬管理工作的若干意見》《土地復(fù)墾條例》《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。此外，各地方結(jié)合自身情況又制訂了許多制度規(guī)范，為開展土地整治工作提供了有力支撐。前期的土地開發(fā)整理只重視土地的經(jīng)濟效益和面積，而忽視了土地的生態(tài)效益和質(zhì)量，后期的土地開發(fā)整理逐步重視土地的生態(tài)景觀功能和耕地質(zhì)量，力求實現(xiàn)土地的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益最大化，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。2011年，總理提出要力爭在“十二五”期間再建成2667萬hm2旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。對此，國土資源部特頒布《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范(試行)》，進(jìn)一步規(guī)范各地開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)活動。2013年11月，國土資源部頒發(fā)了《土地整治項目驗收規(guī)程》《土地整治工程質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》《土地整治工程施工監(jiān)理規(guī)范》對土地整治的驗收、監(jiān)理等內(nèi)容作了進(jìn)一步規(guī)范。我國的土地整治制度建設(shè)正在不斷趨于完善。我國臺灣地區(qū)把土地整理稱為土地重劃，其主要實施依據(jù)源于《農(nóng)地重劃條例》，它對土地開發(fā)整理的方法和步驟都做了詳細(xì)的規(guī)定。

2貴州省概況

貴州省是喀斯特巖溶地貌典型發(fā)育地區(qū)，以丘陵山區(qū)地貌為主，全省山地面積占61.7%，丘陵面積占30.8%，宜耕平地面積僅占7.5%，是全國唯一一個沒有平原的省份。素有“地?zé)o三里平”的貴州由于近年來建設(shè)用地侵占耕地面積不斷加大，導(dǎo)致耕地資源奇缺。為此，貴州省近年來開展了大量土地整治項目以擴充耕地資源。通過土地整治為今后規(guī)模集約化的農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)搭建平臺［7］。至2012年底，貴州省石漠化治理面積逾100萬hm2，森林覆蓋率提升20多個百分點［8］。據(jù)貴州省國土資源公報以及土地整治專題資料，2001－2012年，全省建設(shè)用地占用耕地總面積6.79萬hm2，累計開展土地整治項目13000多個，通過土地整治增加耕地11.99萬hm2，總體完成了全省的耕地占補平衡任務(wù)。在開展整治項目過程中，貴州省結(jié)合貴州的實際情況，制定了一系列有關(guān)土地整治的管理制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為進(jìn)一步推動貴州土地整治健康有序發(fā)展提供了法律法規(guī)保障和技術(shù)支撐，確保土地整治工作穩(wěn)步有序開展。如《貴州省土地開發(fā)整理管理規(guī)定》《貴州省財政投資土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》《貴州省土地開發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》《貴州省土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額》等。從項目選址到最后竣工驗收都有一系列規(guī)程制度管理。項目實施實行項目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同制、公告制。從2011年3月1日起，《貴州省土地整治條例》在全省正式施行，貴州省土地整治工作進(jìn)入法制化、規(guī)范化軌道［9］。貴州省制訂的《貴州省土地整治規(guī)劃(2011－2015)年》指出貴州省2015年將建成40萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，對此，貴州省國土資源廳擬出臺相應(yīng)規(guī)范指導(dǎo)省內(nèi)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作開展。

2.1實行項目法人制度和項目公告制度

土地整治項目承擔(dān)單位是項目法人，根據(jù)項目級別，一般情況下由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或縣國土資源局承擔(dān)，其職責(zé)包括項目規(guī)劃設(shè)計、工程施工、質(zhì)量監(jiān)管、資金籌措和使用等全過程的組織和管理。項目施工之前由承擔(dān)單位項目公告，接受群眾和社會監(jiān)督。項目公告內(nèi)容:項目名稱、位置、建設(shè)規(guī)模、新增耕地面積、項目總投資、土地權(quán)屬情況及負(fù)責(zé)項目各階段的單位等。

2.2實施項目工程招投標(biāo)制度以及合同管理制度

所有土地開發(fā)整理復(fù)墾項目，通過招投標(biāo)方式確定工程施工單位和建設(shè)單位，規(guī)劃設(shè)計單位和單位一般采用競爭性談判確定。各級國土部門負(fù)責(zé)制定項目工程施工招投標(biāo)方案，在報經(jīng)上級監(jiān)督部門批準(zhǔn)后工程施工招標(biāo)公告，在公證、紀(jì)檢、監(jiān)察等監(jiān)督單位的參與下，舉行公開招投標(biāo)，從而確定項目工程施工單位。項目法人與中標(biāo)施工單位簽定建設(shè)工程施工合同。項目承擔(dān)單位、實施單位、施工單位相互之間的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)根據(jù)上述規(guī)定的原則由雙方以合同方式約定。項目資金按照雙方簽訂的合同規(guī)定支付。

2.3實行工程建設(shè)監(jiān)理制度

土地整理監(jiān)理是指監(jiān)理方受業(yè)主委托，根據(jù)土地整理的相關(guān)要求確保土地整理專業(yè)化的外部監(jiān)督管理活動［10］。項目法人通過公開招投標(biāo)確定每一個土地整治項目的工程建設(shè)監(jiān)理單位。通過工程監(jiān)理能有效地控制土地整理工程建設(shè)的工程質(zhì)量、施工進(jìn)度和工程投資，能高質(zhì)量地進(jìn)行工程建設(shè)合同管理及協(xié)調(diào)土地整理工程建設(shè)相關(guān)單位的工作關(guān)系。

2.4實行項目竣工驗收制度

國土資源廳專門編制《貴州省土地開發(fā)整理項目驗收辦法》(試行)，對竣工驗收的各項內(nèi)容有詳細(xì)規(guī)定。全省土地開發(fā)整理項目實行分級驗收，驗收分技術(shù)評定和結(jié)果確認(rèn)2個階段進(jìn)行。項目竣工后，由項目承擔(dān)單位進(jìn)行自檢。自檢合格后，報請有驗收權(quán)的國土資源部門進(jìn)行驗收。市級項目和省級項目驗收前，縣級國土資源部門要經(jīng)過初驗，要抽查60%以上的工程量。驗收內(nèi)容主要包括項目規(guī)劃設(shè)計執(zhí)行情況，項目計劃任務(wù)完成情況，工程建設(shè)質(zhì)量、資金配套與使用情況、土地使用管理與工程管護措施，土地權(quán)屬管理、檔案資料管理。

2.5實行監(jiān)督檢查制度和資質(zhì)備案

國土資源部門是土地整治的監(jiān)督管理部門，對項目施工進(jìn)度、工程質(zhì)量、資金使用、廉政建設(shè)等情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，研究解決項目實施中出現(xiàn)的重大問題。任何單位和個人對項目建設(shè)工程的質(zhì)量事故、質(zhì)量缺陷有權(quán)檢舉、控告以及投訴。國土資源廳專門編制《貴州省財政投資土地開發(fā)整理項目實施管理暫行辦法》對經(jīng)費進(jìn)行管理，省、地、縣各級國土資源部門會同同級財政部門負(fù)責(zé)本級財政性資金的項目安排及有關(guān)經(jīng)費的使用。在項目實施過程中，國土部門和同級財政部門密切配合，對資金的管理使用進(jìn)行全程跟蹤監(jiān)督，加強審計。對于省級土地整治項目，國土資源廳和財政廳也要對項目進(jìn)行監(jiān)管。從2012年4月9日起，省國土資源廳對參與土地整治活動的各單位、公司實行備案登記管理。即所有從事土地整治方面工作的單位和規(guī)劃人員都要在國土資源廳備案登記。根據(jù)貴州省土地學(xué)會公布的信息，至2013年底，全省具備土地規(guī)劃甲級機構(gòu)2家，乙級機構(gòu)89家。根據(jù)2012年貴州省國土資源公報，全省具有測量資質(zhì)單位384家。這為土地整治項目的開展提供了堅實的管理保障和技術(shù)保障。

3存在的問題

3.1項目立項隨意，公眾被動參與

土地整治項目選址過于隨意，缺乏科學(xué)性，政府主導(dǎo)色彩濃重。政府扭曲土地整理的目的，單純地追求項目規(guī)模大，把土地整治看成是地方投資項目或換取建設(shè)用地指標(biāo)的手段，而忽視了該地區(qū)土地整理是否有必要性。缺乏對群眾的引導(dǎo)和宣傳，群眾參與的積極性較差［11］。項目選址、立項之前沒有經(jīng)過公眾參與決定，更多地體現(xiàn)出一種政府強制性投資行為，未體現(xiàn)公眾意愿。雖然在規(guī)劃設(shè)計時村民簽署了各種意見書，但由于農(nóng)村村民知識水平低，法律意識薄弱，難以體現(xiàn)真正的民眾意愿。村民只知道這個項目已經(jīng)確定要開展，需要他們簽字、征求規(guī)劃意見，而沒有決定這個項目該不該開展的權(quán)利。

3.2資金管理漏洞多

不少土地整理項目變質(zhì)，從整理土地變成修路。很大比例資金用于與土地整理關(guān)系不大的道路建設(shè)，資金未用到正題上。尤其是土地平整工程，在計算填挖方量時沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，超限誤差直接影響工程質(zhì)量和資金使用精確度。在預(yù)算時部分費率的選取不符合《土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額》的規(guī)定［12］。另外，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為項目承擔(dān)單位，這不利于資金監(jiān)管，不僅存在挪用拖欠的風(fēng)險，還會造成上級部門監(jiān)管困難等。

3.3許多管理制度流于形式

土地整治項目通常都是省市一級的投資項目，且涉及耕地占補平衡，影響地區(qū)發(fā)展。專家評審時受政府的干預(yù)強，往往要承受政府方面施加的壓力。尤其是在可研階段審核制度不到位，在評審可行性研究報告時，基本上是全部通過，這不符合實際。在評審規(guī)劃設(shè)計時，缺乏系統(tǒng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，使得規(guī)劃設(shè)計不合理。例如貴州省貴定縣某土地開發(fā)項目所設(shè)計的蓄水池全部規(guī)劃在田間道生產(chǎn)道邊溝上，布局不合理;一田間道最大坡度超過20%，完全不符合道路設(shè)計。設(shè)計不合理造成整治資金和土地資源浪費。在項目施工過程中，絕大多數(shù)項目都要做變更設(shè)計，有的施工單位為避開高難度作業(yè)地段(如道路涉及大面積爆破作業(yè))申請變更規(guī)劃設(shè)計，使得規(guī)劃缺乏法律效力。項目管理配套制度建設(shè)滯后和懲罰措施缺乏，項目管理制度執(zhí)行效果不理想。

3.4缺乏后期管理維護制度

項目往往出現(xiàn)重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象，溝渠堵塞未及時清理影響灌溉，田間道損毀不能及時補修。項目業(yè)主一般情況下是項目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，政府在取得業(yè)主管理費用之后，往往不再重視項目區(qū)維護。目前沒有對后期管理責(zé)任進(jìn)行全面系統(tǒng)的安排，也沒有建立相應(yīng)的獎懲制度，責(zé)任模糊化直接影響整理區(qū)各工程設(shè)施的有效使用年限，導(dǎo)致不經(jīng)濟現(xiàn)象產(chǎn)生。

3.5土地整治法律效力低

目前我國土地整治缺少一套完整的法律體系來發(fā)揮土地整治的法律效力。雖然各省各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r出臺了一些規(guī)范、條例，但其法律約束力不強，現(xiàn)實操作中缺乏強制力，對各項目負(fù)責(zé)單位沒有有效規(guī)范力度，效果甚微。尤其缺少生態(tài)工程方面的規(guī)范和制度，規(guī)劃設(shè)計中每涉及到生態(tài)工程就是種植行道樹、播撒綠肥等寥寥幾字。

4對策建議

4.1建立一套系統(tǒng)的土地整治管理制度

一是制定專門的土地整治法規(guī)。高效力的規(guī)章制度是高質(zhì)量執(zhí)行土地整治活動的前提。我國是法治國家，法制化的土地整治使得規(guī)劃、管理等行為更具有法律效力，是土地整治管理的主要依據(jù)。二是加強調(diào)查研究，及時發(fā)現(xiàn)問題并采取應(yīng)對措施。尤其是要加強項目監(jiān)理體制、資金審計制度，確保項目的質(zhì)量以及資金利用的規(guī)范合理。建立項目后期管護制度，以保正整治工程的可持續(xù)利用和長期效益。

4.2建立項目糾察制度

由國土資源廳定期組織省外專家對省內(nèi)各土地整治項目進(jìn)行隨機抽查評價。對項目的可行性研究、規(guī)劃設(shè)計報告、投資預(yù)算、施工質(zhì)量等進(jìn)行核查，并建立評價考核體系，對考核不合格的項目，按情節(jié)輕重追究相關(guān)單位、人員責(zé)任，對高質(zhì)量的整治項目予以表揚。定期組織從業(yè)人員進(jìn)行學(xué)習(xí)、考核，提高行業(yè)人員素質(zhì)。

4.3建立統(tǒng)一的土地整治項目數(shù)據(jù)庫

將歷年來開展的土地整治項目統(tǒng)一錄入專門的數(shù)據(jù)庫中，內(nèi)容包括項目地址、規(guī)模、參與項目的各負(fù)責(zé)單位以及項目的各相關(guān)資料，如可行性研究報告、規(guī)劃設(shè)計、投資預(yù)算書、監(jiān)理日志、竣工驗收資料等。為以后的數(shù)據(jù)查詢、責(zé)任追究、新項目選址意向等起到高效率管理作用。

4.4完善公眾參與制度

推動土地整治公眾參與的最大動力來自制度的保障和法律的規(guī)范，而非政府鼓勵或輿論呼吁［13］。首先政府要保障土地整治項目基本信息及時公開，保證公民的知情權(quán)、參與權(quán)，接受公民的監(jiān)督。建立暢通的土地機制，使公民的意見、問題能得到及時的反映。加大宣傳力度，通過媒體、政府宣傳等途徑加深公民對土地整治活動重要性的認(rèn)知。在全省范圍內(nèi)成立土地整治公眾監(jiān)督團體組織，對政府土地整治行為實行監(jiān)督、提供建議。

5小結(jié)

篇2

我國集體土地征用應(yīng)遵循的原則包括:1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。2、保證國家建設(shè)用地的原則。3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。4、誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t。

我國征用集體土地的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)包括:1、土地補償費。2、安置補償費3、地上附著物和青苗補助費。

我國土地征用中存在的若干問題：1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。2、對非法占地行為的處罰力度過輕。3、征地補償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。

我國農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因包括：1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。4、土地征用補償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。

對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍3、要規(guī)范政府的征地行為。4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強征地的民主性。5、完善農(nóng)村土地征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民。

本文通過對我國農(nóng)村土地征用制度概念的理解以及闡述了農(nóng)村土地征用應(yīng)遵循的原則和在土地征用時應(yīng)補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。另外，根據(jù)我國目前在農(nóng)村集體土地征用過程中存在的問題，分析了其存在的原因，并在“公共利益”范圍界定，征用制度完善，補償制度完善，規(guī)范政府征地行為等方面提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地征用制度“公共利益”范圍農(nóng)村集體土地征用補償農(nóng)村集體土地征用程序

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農(nóng)村集體所有制。我國農(nóng)村土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>

一、集體土地征用應(yīng)遵循的原則。

1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。

我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅持：(1)加強規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項建設(shè)用地(2)要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地(3)要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田(4)加大土地監(jiān)察和土地違法行為的打擊力度，切實制止亂占耕地的濫用土地行為。

2、保證國家建設(shè)用地的原則。

國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權(quán)力的行使，而且因為國家權(quán)力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益的體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護土地的前提下保證國家建設(shè)用地。

3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。

集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補償，四是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補助。

4、誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t。

土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務(wù)，承擔(dān)此項義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補償。

二、征用集體土地的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內(nèi)容：

1、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補償費標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補償費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

2、安置補償費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

3、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。

三、我國土地征用中存在的若干問題

1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕。目前已查處的大量違法批地占地案

件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續(xù)，做善后工作，最終實現(xiàn)征地占地的“合法化”。今年以來，全國已發(fā)現(xiàn)違法占用土地案件4.69萬件，結(jié)案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責(zé)任人被移送司法機關(guān)，16人被追究刑事責(zé)任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權(quán)威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障。在對農(nóng)村土地進(jìn)行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農(nóng)村土地征用后，受償?shù)闹黧w主要是集體經(jīng)濟組織，而個人承包經(jīng)營農(nóng)戶不能作為受償?shù)闹黧w，只能在集體經(jīng)濟組織中受償，失地農(nóng)民不僅喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，而且喪失了集體經(jīng)濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產(chǎn)和生活，造成農(nóng)民失地又失業(yè)生活極度困難。

四、農(nóng)村土地征用過程中導(dǎo)致上述問題的成因。

在土地征用過程中出現(xiàn)上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因。

1、為局部利益故意模糊“公共利益”的概念。我們并不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事

業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產(chǎn)生了質(zhì)疑。國家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明顯的不公平：政府以低補償從農(nóng)民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商。把這一行為認(rèn)定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農(nóng)民的私權(quán)利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及農(nóng)民對自己土地的利用率。2、農(nóng)村土地征用權(quán)的濫用。農(nóng)村土地的征用主要針對農(nóng)村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農(nóng)民個人承包經(jīng)營的集體土地。對農(nóng)村土地的征用也主要涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益和農(nóng)民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營合同，強行征用農(nóng)

民承包的土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意的征用，社會上便出現(xiàn)了一種新的群體-“失地農(nóng)民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應(yīng)的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩(wěn)定因素。

3、征地程序中欠缺有效的監(jiān)督機制，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重《土地管理法》第四十五條第三款規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批。”這是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在我國農(nóng)村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進(jìn)行。我國的廣大農(nóng)村中，縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農(nóng)村土地享有著絕對的權(quán)力，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于村集體所有，但縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。由于農(nóng)村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農(nóng)村土地流失嚴(yán)重。

4、土地征用補償制度不健全是成為引發(fā)糾紛的爭端的主要原因。

首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，但未規(guī)定應(yīng)給予相應(yīng)的補償。與憲法此規(guī)定相配套的法律規(guī)范對于補償制度的規(guī)定也不完備。如《環(huán)境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規(guī)定，但卻未規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予何種補償?shù)囊?guī)定。其次，補償辦法規(guī)定不合理、不科學(xué)，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規(guī)定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產(chǎn)值的六倍至十倍，對安置費的補償規(guī)定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實際價值令人懷疑。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計，

近三年全國土地出讓金收入累計達(dá)9100多億元。這其中又有多少真正補償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？

五、對農(nóng)村土地征用過程中出現(xiàn)諸多問題提出的相應(yīng)對策。

1、要確立規(guī)范的征地制度標(biāo)準(zhǔn)。

在實際征地過程中，之所以出現(xiàn)損害農(nóng)民權(quán)益和農(nóng)地非農(nóng)化失控的現(xiàn)象，重要原因之一，就是征地的指導(dǎo)思想有偏差，目的動機不純，往往是出于利用土地做無本買賣，以求盡快實現(xiàn)資本原始積累，加快建設(shè)，或者為了體現(xiàn)個人政績。其實，規(guī)范的征地制度應(yīng)具備兩項基本功能，或者說能解決兩個問題：一是具備保障農(nóng)民權(quán)益的功能，以確保農(nóng)民在失地的同時獲得與城市居民同等的居住、就業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老的條件；二是具備控制農(nóng)地非農(nóng)化趨勢的功能，將農(nóng)地占用納入合理利用和保護有限土地資源、實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。這是衡量征地制度是否科學(xué)、合理、規(guī)范的唯一標(biāo)準(zhǔn)。只有以此為出發(fā)點，并作為實施征地過程的指導(dǎo)思想，輔以切實措施，才能確保在推進(jìn)城市化過程的同時，最大限度地確保農(nóng)民權(quán)益和有效地實現(xiàn)耕地資源的動態(tài)平衡。

2、要科學(xué)界定“公共利益”的范圍。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我國現(xiàn)行法規(guī)對“公共利益”的范圍未作出明確界定，這為任意解釋“公共利益”、擴大征地范圍留下了空子，以至于出現(xiàn)“公共利益”是個筐，什么東西都可往里裝的情況。為了避免出現(xiàn)這類現(xiàn)象，參照國際上有關(guān)國家《征地法》的規(guī)定，有必要對“公共利益”的范圍作出明確限定，主要包括：(1)、國防、軍事需要；(2)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣需要；(3)、國家和地方政府需要修建的鐵路、公路、河川、港灣、供水排水、供電、供氣及環(huán)境保護等建設(shè)事業(yè)；(4)、國家和地方政府需要修建的機關(guān)，以及以非營利性為目的的研究機關(guān)、醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位。“公共利益”具有動態(tài)性，為如何把握“公共利益”帶來了一定難度。所以，應(yīng)倡導(dǎo)、重視社會民眾的參與權(quán)、選擇權(quán)。對于社會普遍承認(rèn)的、獨立于社會和國家現(xiàn)行政策之外的公共利益用地項目，如有關(guān)國民健康、市政基礎(chǔ)設(shè)施等，政府應(yīng)嚴(yán)格按有關(guān)土地征收、征用法規(guī)辦事，而對那些由社會發(fā)展不同階段所引發(fā)的符合社會、國家急需要的相對公共利益項目，尤其是有爭議的項目，則應(yīng)建立特定的制度，即通過采用公開、透明的方式，向社會說明其“公共利益”之所在，提倡由政府和全體民眾討論、認(rèn)同。

3、要規(guī)范政府的征地行為。

在對農(nóng)民集體土地的征收、征用過程中，政府始終處于強勢地位，它既是征收、征用的主體，又是補償?shù)闹黧w。雖然，新修改的《憲法》對有關(guān)土地征用的條款作了重大修改，突出了對農(nóng)民利益的保護，但政府在征地過程中的強勢地位并未有多大的改變，對“公共利益”的解釋權(quán)仍在政府，征地的程序仍掌握在政府手中，對征地如何補償?shù)臎Q定權(quán)還是在政府。因此，如何規(guī)范政府、主要是地方政府的行為，構(gòu)成了規(guī)范征地制度，保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵。為此，首先要嚴(yán)格控制政府的征地權(quán)力，理清征收、征用的界限。其次強化平等協(xié)商和監(jiān)督機制。國家因“公共利益”需要而要征收或征用集體土地時，必須尊重農(nóng)民集體土地所有者和使用者的主體地位。政府在對集體土地征收、征用的決策作出之前，必須與集體農(nóng)民進(jìn)行平等的協(xié)商，征得絕大多數(shù)農(nóng)民的認(rèn)同。再次要弱化乃至剝離政府與征地行為之間的利益關(guān)系。在現(xiàn)行征地制度下，在征地和供地之間有一個很大的利益空間。它構(gòu)成了濫用征地權(quán)力、任意降低補償標(biāo)準(zhǔn)的癥結(jié)。因此，必須有針對性地采取措施規(guī)范、約束政府行為，弱化乃至剝離政府與征地行為之間的直接利益關(guān)系。

4、完善農(nóng)村土地征用程序，加強征地的民主性。

筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地征用事關(guān)農(nóng)民的生存，完善農(nóng)村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應(yīng)該加強對農(nóng)村土地征用的審批程序。其二，應(yīng)該增加農(nóng)村土地征用的聽證程序。在農(nóng)村土地被征用時，農(nóng)民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農(nóng)村土地過程中的暗箱操作，應(yīng)當(dāng)增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權(quán)，提高征地的透明度。其三，加強農(nóng)村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權(quán)決定土地被征用的用途，但對征地補償?shù)拇_定及補償費用的分配及使用，卻有權(quán)進(jìn)行參與，發(fā)表自己的意見，如果是少數(shù)農(nóng)民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農(nóng)民參與決策，如此才能更好的監(jiān)督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農(nóng)民當(dāng)然地有權(quán)申請恢復(fù)土地的耕種，如此不僅達(dá)到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。

5、完善農(nóng)村土地征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民。

農(nóng)村土地征用補償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)時是達(dá)不成共識的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問題應(yīng)該從幾個方面著手：第一，補償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)在是市場經(jīng)濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權(quán)益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應(yīng)該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償?shù)姆秶９P者認(rèn)為在對農(nóng)民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然是很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益更應(yīng)該給予維護。

參考文獻(xiàn)資料：

1、《憲法》第10條第三款規(guī)定

2、《土地管理法》第47條規(guī)定

3、《房地產(chǎn)管理法及配套規(guī)定新釋新解》梁書文馬建華張衛(wèi)國主編人民法院出版社

篇3

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；土地征收；補償；對策

Analysis on the Legal Problems and Countermeasures of Rural Land Expropriation Compensation

Xie Peng，Zhang Da-jiang

（Jinan City Land Reserve CenterJinanShandong250099）

【Abstract】With the speeding up of the process of urbanization and the construction of public facilities， the rural land expropriation is becoming an important problem in land management. On the one hand， rural land， which includes agricultural land， housing plot and construction land， is the most basic means of production， which is the foundation of farmers' social stability and stability； on the other hand， the continuous development of urbanization causes rural land Conflicts of Interest Distribution. So， how to deal with rural land expropriation in the compensation problem？ The author believes that further improve the laws and regulations， is the basic solution.

【Key words】Rural land；Land expropriation；Compensation；Countermeasures

1. 農(nóng)村土地征收的立法現(xiàn)狀

土地征收是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民合理補償和妥善安置的法律行為。我國征收集體土地的所依據(jù)的法律法規(guī)目前，是在國家根本大法《憲法》的指導(dǎo)下，以《中華人民共和國土地管理法》等為主，同時根據(jù)各省、市級人民政府制定的一些法律規(guī)章、地方法規(guī)。

2. 農(nóng)村土地征收存在的問題

2.1公共利益界定不清，土地征收濫用嚴(yán)重。

我國《憲法》第10條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。然而何為公共利益？我國相關(guān)法律并沒有作出規(guī)定，這無疑擴大了政府的自由裁量權(quán)，易造成濫用土地征收權(quán)力的現(xiàn)象。

2.2補償收益主體不明確，補償分配不合理。

首先，我國的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等規(guī)定，中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，同樣“集體”的具體內(nèi)容也沒有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實際上是“一種無確定主體的產(chǎn)權(quán)”，進(jìn)而導(dǎo)致在征地補償費的利益歸屬上存在著很多問題。[1]；其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，補償費在被征地農(nóng)民個體之間分配混亂。村委會根據(jù)村規(guī)民約確定被分配人員資格及分配辦法。在發(fā)放數(shù)量上，有的全部發(fā)放，有的村集體先提留一部分，提留的比例各不相同。[2]

2.3土地征收程序不完善，缺乏有效監(jiān)督管理。

我國土地征收程序主要包括征收土地公告和征地補償、安置方案公告，以及辦理征地補償?shù)怯浀龋珡膶嶋H操作上看仍存在諸多不足：

（1）征收補償程序可操作性不強，關(guān)于土地征收程序的一些重要事項上規(guī)定的模糊不清。例如《土地管理法實施條例》第 25條規(guī)定：“征地的各項費用應(yīng)當(dāng)自征地補償、安置方案批準(zhǔn)之日起 3個月內(nèi)全部支付”，但在實踐中，并未參考這一期限，大都滯后發(fā)放。

（2）補償糾紛發(fā)生后，缺失救濟程序。對于補償決定，《土地管理法實施條例》中規(guī)定由政府行使裁決權(quán)，缺乏應(yīng)有的中立性。

（3）農(nóng)村土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，失地農(nóng)民社會保障堪憂。土地對于農(nóng)民而言具有生產(chǎn)資料和社會保障兩種功能，征地與拆遷補償定價時應(yīng)當(dāng)引入市場機制充分考慮土地自身價格和未來社保價格，應(yīng)當(dāng)按照市場基本價值規(guī)律科學(xué)確定征地與拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)。[3]現(xiàn)有的征地a償標(biāo)準(zhǔn)在于用過去的物權(quán)數(shù)值測算未來的物權(quán)權(quán)益，沒有包含未來社會保障價值。

（4）據(jù)國家統(tǒng)計局對2942戶的農(nóng)民調(diào)查，耕地被征收前人均純收入平均為2765元，土地被征收后人均純收入為2739元，約下降了1%。再看支出，土地被征前農(nóng)戶的家庭消費支出相對較低，有些農(nóng)產(chǎn)品如糧食、蔬菜等還可以自給自足；土地被征后農(nóng)戶面臨與城鎮(zhèn)居民相同的消費環(huán)境，生活支出大大增加，不僅所有商品都需要從市場購買，一些大項消費如住房、子女入學(xué)、大病就醫(yī)等更增加了普通農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)。由此可見，征地后農(nóng)民的生活水平總體是下降的。[4]

（5）補償方式簡單趨同，缺乏長效性。我國現(xiàn)行的法律中，關(guān)于土地征收的規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國憲法》中，但兩法對于土地征收補償問題僅一筆帶過，沒有明確規(guī)定，造成以下問題：各征收補償單位在實踐中基本上都是以現(xiàn)金補償為唯一方式，未考慮到被征地人的長遠(yuǎn)利益。一夜暴富后的失地農(nóng)民的生存都將面臨嚴(yán)重困難。

3. 對我國農(nóng)村土地征收過程中出現(xiàn)問題的對策

筆者認(rèn)為，解決上述問題，可以從以下幾個方面入手：

3.1界定“公共利益”的范圍。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過概括的基礎(chǔ)上加以列舉的方式明確“公共利益”的范圍。梁慧星在其主編的《中國物權(quán)法草案建議稿》中，對公益作出了列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家法律規(guī)定的其他公共利益。” [5]

3.2嚴(yán)格土地征收程序與監(jiān)管。

（1）建立土地征收部門對征收是否符合公共利益需要的認(rèn)定程序。以法律形式大致明確其內(nèi)涵和外延。

（2）提高征地信息的公開程度。征地政府應(yīng)當(dāng)通過多種渠道普及征地法律政策和征地公告。公告內(nèi)容應(yīng)包括征地原因、征地單位、征地范圍、征地時間、補償方式等，以增強征地工作的公開性和透明度。

（3）引進(jìn)司法救濟程序。在土地征收法律制度中應(yīng)賦予在征地糾紛案中保持相對中立的法院或其他仲裁機構(gòu)對案件的管轄權(quán)，在案件的審理中，確保農(nóng)民的合法權(quán)益的到保護，確保審判結(jié)果的公正。[6]

3.3提高補償標(biāo)準(zhǔn)。

就補償標(biāo)準(zhǔn)而言，應(yīng)充分考慮被征地農(nóng)民的基本生活要求確保其原有生活水平不降低。

（1）提高補償標(biāo)準(zhǔn)最根本的是需要建立市場化的土地評估制度，制訂區(qū)片綜合地，考慮地類、產(chǎn)值、地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等市場因素合理確定土地價格。

（2）創(chuàng)新農(nóng)地使用制度。嘗試讓集體經(jīng)濟組織保留部分土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，通過辦市場、建標(biāo)準(zhǔn)廠房和商業(yè)用房、造停車場等予以出租，也可以在國家、省、市重點工程及企業(yè)集團用地中，把集體土地產(chǎn)權(quán)作價入股收取年租金，使農(nóng)民有穩(wěn)固的收入和就業(yè)機會。[7]

3.4S富土地征收補償方式。

豐富土地征收補償方式能夠進(jìn)一步確保農(nóng)民獲得充分的安置。筆者建議采取以下幾種補償方式：

（1）貨幣安置。主要有分期、一次性和終身貨幣安置。相比于一次性貨幣安置方式，終身和分期貨幣安置更適合農(nóng)民利益的保護，采取終身和分期貨幣安置方式能夠避免由于物價上漲而產(chǎn)生的問題，按照物價變化情況定期調(diào)整補償費用。

（2）農(nóng)業(yè)安置。劃分一定面積或質(zhì)量較好的土地給農(nóng)民，使其能夠繼續(xù)開展農(nóng)業(yè)活動，自給自足，或者轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌r(nóng)業(yè)方式。

（3）提供免費的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或提供工作崗位。只有將生存技能教給農(nóng)民，才能實現(xiàn)真正的脫貧。

（4）企業(yè)補貼安置。若是為了建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而占用農(nóng)村土地，可以提供當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)機會。

4. 結(jié)語

土地征收事關(guān)失地農(nóng)民之生存，事關(guān)社會之穩(wěn)定。在不斷推進(jìn)城市化、加速推進(jìn)和諧社會的進(jìn)程中，我們必須從根本上保障農(nóng)民權(quán)益，結(jié)合本國國情，結(jié)合各地實際情況，通過完善法律法規(guī)、政策調(diào)整，彌補和改進(jìn)當(dāng)前土地征收制度中存在的缺陷和不足，構(gòu)建具有中國特色的土地征收補償制度。

參考文獻(xiàn)

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篇4

論文摘要：隨著我國城市化進(jìn)程的日益推進(jìn)，農(nóng)地非農(nóng)化的速度達(dá)到了前所未有的程度。強制性的政府征地行為，有效保障了城市建設(shè)的土地供給，但同時也嚴(yán)重侵害了被征地農(nóng)民的權(quán)益。從當(dāng)前被征地農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度困境以及養(yǎng)老保障制度中政府職責(zé)的一般規(guī)律出發(fā)，對被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度建設(shè)中的政府職責(zé)進(jìn)行了界定。

1、政府行為失范是導(dǎo)致被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障權(quán)益受損的重要原因

自改革開放以來，尤其是進(jìn)人上世紀(jì)90年代后，我國的城市化水平日新月異。隨城市化進(jìn)程的加快速，導(dǎo)致土地非農(nóng)化、農(nóng)民失地的的問題日益嚴(yán)重。農(nóng)民失去了土地，“農(nóng)民”身份不復(fù)存在，其低廉的生活和生存保障也隨之失去，雖然農(nóng)民在“轉(zhuǎn)非”之初，有一定數(shù)額的安置補助費，但那往往是杯水車薪，這就使得大量的被征地農(nóng)民長期處于“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的邊緣境地，因征地引發(fā)的社會矛盾不斷加劇，甚至危及社會穩(wěn)定。導(dǎo)致被征地農(nóng)民權(quán)益受損的原因很多，其中政府在解決被征地農(nóng)民問題中的某種程度的不作為是主要原因之一。

其一，錯誤的政績觀導(dǎo)向。長期以來，“發(fā)展是硬道理”被片面地理解為“GDP增長是硬道理”。畸形的發(fā)展觀必然導(dǎo)致錯誤的政績觀。各級政府官員的考核、升遷、獎懲無不與GDP增長、城鎮(zhèn)擴建“美容”、道橋修建、招商引資等量化指標(biāo)密切掛鉤。土地是政府掌握的最大財產(chǎn)之一，通過有效運作土地資產(chǎn)，以地生財，可以實現(xiàn)收益最大化。為此，不少地方政府及其官員為了追求政績、擴充財政，盲目審批、出讓國有土地，從事低征高售等投機活動，甚至認(rèn)為“經(jīng)營城市就是搞房地產(chǎn)，城市競爭就是地價競爭”。激烈的地價競爭，使得投資環(huán)境較好的經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，也競相壓低地價，降低門坎，以增加吸引投資的“亮點”。根據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，20世紀(jì)90年代以來，地方政府土地出讓金年平均收人在500億元以上，縣、區(qū)土地出讓金收人已占到其財政收人的1/3以上，有的高達(dá)60%。

其二，政府角色錯位。我國政府在征地過程中具有行政和市場雙重主體資格:當(dāng)政府作為市場主體時，政府就是經(jīng)營者，負(fù)責(zé)土地供給，牟取土地經(jīng)濟利益;當(dāng)政府作為行政主體時，政府又成為社會管理者，它一方面負(fù)責(zé)供給經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀調(diào)控政策，另一方面又對自身的征地行為進(jìn)行監(jiān)督，成為征地過程中的監(jiān)督者。政府的這種雙重角色正是造成征地過程中頻頻出現(xiàn)的諸如以地生財、權(quán)利尋租等行為失范的深層次原因。在土地交易中，地方政府對依法行政、規(guī)范市場秩序、優(yōu)化市場環(huán)境的“服務(wù)員”角色漠然視之，卻熱衷于成為農(nóng)民與用地單位之間利益博弈的“裁判員”和“運動員”。這樣的博弈結(jié)果絕無公平、公正而言。在北京市郊區(qū)城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益問題的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基本所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都參與了和用地單位的征占地談判，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至明文規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)收取的土地流轉(zhuǎn)收益比例。

2、政府在被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題上應(yīng)積極作為

征地是政府行為，養(yǎng)老也是政府行為，政府要進(jìn)一步樹立“以人為本”的執(zhí)政思路，落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城市化發(fā)展與解決被征地農(nóng)民問題，構(gòu)建被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系，積極肩負(fù)起制定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策，加大財政投人，確保所需資金及時籌集到位，并通過有效運作實現(xiàn)基金保值增值，切實解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。

2.1城市化必須堅持以人為本的宗旨，充分體現(xiàn)被征地農(nóng)民的利益和意志

建國初期，國家通過工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”，讓廣大農(nóng)村、農(nóng)民付出了沉重代價。在當(dāng)前城鄉(xiāng)差距加大的社會背景下若繼續(xù)采取“農(nóng)業(yè)為工業(yè)積累”的征地思維是不可取的。這種觀念不改，農(nóng)民永遠(yuǎn)不能享受“國民待遇”，城市化和現(xiàn)代化也不可能順利實現(xiàn)。強調(diào)以人為本，就是強調(diào)城市化以保障和維護被征地農(nóng)民等經(jīng)濟主體的利益為宗旨，不應(yīng)以犧牲他們的利益為代價。為此，各級政府部門應(yīng)切實確立“以民為本，不與民爭利”的指導(dǎo)思想，把政府職能的重點從城市建設(shè)、盲目擴張、招商引資轉(zhuǎn)移到社會保障、就業(yè)和教育等服務(wù)上來，其中關(guān)鍵是加速土地要素市場改革將土地控制和管理的權(quán)力從政府手中還給市場和社會。“政府永遠(yuǎn)只是一個服務(wù)問題，而不是權(quán)力問題。”此外，要進(jìn)一步完善黨政干部政績考核機制，把對被征地農(nóng)民的補償安置狀況作為一項考核內(nèi)容和指標(biāo)，切實改變一些地方存在的一味追求政績、損害農(nóng)民利益、粗放用地的現(xiàn)象。 轉(zhuǎn)貼于

2.2合理設(shè)計被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度

社會養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建是一個復(fù)雜的問題，它涉及到現(xiàn)階段我國的社會、經(jīng)濟、政治、文化條件以及現(xiàn)有和可能達(dá)到的綜合國力水平。所以，為被征地農(nóng)民設(shè)計社會養(yǎng)老保障制度這一復(fù)雜的問題只有政府部門才可能解決，各級政府必須要承擔(dān)養(yǎng)老保險政策制定的責(zé)任，具體包括制度模式選擇、統(tǒng)籌資金的來源、養(yǎng)老基金的保值增值、運營和監(jiān)管等問題。鑒于我國各個地區(qū)發(fā)展很不平衡，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平無法在全國范圍內(nèi)完全統(tǒng)一。各地政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平進(jìn)行調(diào)整，使得本制度既能解決被征地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，又保持了當(dāng)?shù)氐母偁幜Α?/p>

2.3在資金籌集和保值增值上發(fā)揮應(yīng)有的作用

在土地收益分配的實際操作過程中，政府獲得了土地收益的大部分，在這種利益分配格局之下，政府有必要，也必須為被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障提供資金。同時這也有利于吸引那些不愿意為養(yǎng)老存錢的被征地農(nóng)民積極參加這個養(yǎng)老計劃，從而減少制度推行的成本。在基金人不敷出時，政府應(yīng)充當(dāng)“最后出臺”角色，即當(dāng)養(yǎng)老保障基金收人不抵支時，由財政給予補貼。

各國實踐證明，依靠發(fā)達(dá)的金融市場進(jìn)行養(yǎng)老金的高效管理和多元化投資，是養(yǎng)老基金保值增值的重要途徑。但當(dāng)前我國的金融市場發(fā)育還很不完善，無論是市場主體結(jié)構(gòu)還是經(jīng)驗、技術(shù)等方面，都難以滿足養(yǎng)老金進(jìn)人市場后所產(chǎn)生的需求。為此，政府必須大力采取有效措施，加快我國商業(yè)銀行的改制進(jìn)程，培養(yǎng)大量的合格金融中介機構(gòu)，完善金融市場主體結(jié)構(gòu)，同時積極推進(jìn)資本市場建設(shè)。此外，作為政府還必須制定完善基金監(jiān)管的系列制度，形成養(yǎng)老基金監(jiān)管的合理模式，確保養(yǎng)老基金的安全運行。

2.4加快制定相關(guān)法律法規(guī)，確保被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的有序推進(jìn)

被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的運行需要國家在法律上加以確認(rèn)，并得到法律的保護，才能保證被征地農(nóng)民的權(quán)益不會受到侵犯。現(xiàn)階段為彌補這方面的法律空白，國家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加快發(fā)展被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障立法。主要內(nèi)容應(yīng)包括以下幾點:一是規(guī)定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的適用范圍，同時對受益人的資格和條件、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和補償辦法做出明確的規(guī)定。二是規(guī)定養(yǎng)老保障繳費義務(wù)人和國家的財政責(zé)任。三是規(guī)定養(yǎng)老保障的服務(wù)機構(gòu)、管理機構(gòu)和監(jiān)督體制。四是明確規(guī)定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障實施過程中出現(xiàn)的違法行為的種類以及應(yīng)負(fù)擔(dān)的法律責(zé)任等等。以法律為依據(jù)，嚴(yán)格規(guī)范被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立、運行和管理，只有這樣，被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障工作才能公平、高效、健康地發(fā)展。

篇5

【論文摘要】隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民的補償問題越來越得到政府和廣大學(xué)者的關(guān)注。筆者根據(jù)對浙江省部分縣市地的調(diào)查走訪時所得數(shù)據(jù)，分析了農(nóng)民對征地制度的認(rèn)知和對征地補償?shù)臐M意程度，探討了土地征用及其政策對被征地農(nóng)民生活的影響，同時對提高農(nóng)民認(rèn)知度和補償制度的改革等方面提出了相應(yīng)的對策和建議。

一、 引言

近年來，中國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，城市化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，城市地域范圍顯著擴大，農(nóng)村地域范圍也相對縮小，農(nóng)村集體土地被大量征用。按照世界實際情況計算，中國城市化水平每提高1%就需占用耕地約12.7萬公頃[1]，每征用0.067公頃（1畝）耕地，就會產(chǎn)生1.5個失地農(nóng)民[2]。因此在中國城市化水平不斷提高的過程中，必然產(chǎn)生大量失業(yè)農(nóng)民。據(jù)學(xué)者推算，截至2007年底，中國的失地農(nóng)民總數(shù)已達(dá)到8000萬[3]，其中浙江失地農(nóng)民超過200萬。而到2020年，我國城市化水平將達(dá)到或超過50%，也就是說未來十幾年時間里，將有2億農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份[4]。這就意味著將有大量農(nóng)民失去長期以來賴以生計的生產(chǎn)資料并走向一個全新而陌生的環(huán)境。解決農(nóng)民今后的生存和發(fā)展問題將成為矛盾的焦點[5]，其結(jié)果也必然關(guān)系到社會的安定，因此不少學(xué)者和政策研究者都對征地制度和征地補償方案進(jìn)行了大量研究和討論，然而不少成果忽視了廣大農(nóng)民對征地制度本身的了解以及他們對征地補償?shù)臐M意程度。但事實上農(nóng)民對征地制度的認(rèn)知與其對征地補償?shù)臐M意程度往往決定了他們對征地的態(tài)度，是衡量征地制度及補償制度合理性的重要依據(jù)。鑒于此，筆者希望通過對失地農(nóng)戶的問卷調(diào)查和面對面的交流，了解農(nóng)民對征地制度認(rèn)知水平以及對征地補償?shù)臐M意程度，從而為政策的制定和完善提供借鑒。

二、 調(diào)查方案設(shè)計

筆者在2008年7月至11月，和來自土地資源管理、社會保障等不同專業(yè)的研究生、本科生一同進(jìn)行了專題調(diào)查。問卷調(diào)查涉及浙江省的蕭山、溫州、寧波、義務(wù)、金華、麗水等縣、市、區(qū)，同時我們還零星走訪了浙江部分縣、市的一些村莊和農(nóng)戶。抽取的農(nóng)戶調(diào)查樣本覆蓋不同性別、不同年齡、不同受教育水平的失地（或即將失地）農(nóng)民，符合隨機抽樣要求。本次調(diào)查共發(fā)放農(nóng)戶調(diào)查問卷300份，回收問卷258份，有效問卷239份，其中涉及已征地174份，即將征地65份。

調(diào)查問卷包括三部分內(nèi)容：第一部分是農(nóng)民個人和家庭基本信息，包括農(nóng)民個人信息、2007年個人及家庭純收入、家庭月消費水平等；第二部分是農(nóng)民對征地制度的認(rèn)知，包括對征地相關(guān)法規(guī)、補償制度的了解及對征地的意愿等；第三部分是農(nóng)民對征地所獲補償?shù)臐M意程度，包括獲得的補償、征地前后生活狀況等內(nèi)容。

三、 被調(diào)查農(nóng)民基本情況

從年齡分布區(qū)間來看，被調(diào)查農(nóng)民分布在各個不同的年齡階段，且每個階段都具有一定比例。從受教育水平來看，調(diào)查農(nóng)戶的文化程度普遍不到，大部分處于小學(xué)或初中水平，本科或大專水平只占到總?cè)藬?shù)的2.51%。

農(nóng)戶2007年家庭總收入水平分布較為廣泛，整體處于較低水平。其中，家庭總收入在2-3萬元范圍內(nèi)的較為集中，占到35.56%，而家庭總收入在1萬元以下的農(nóng)戶所占的比重達(dá)到20.50%，數(shù)據(jù)顯示低收入農(nóng)戶仍然較多。

表3-1

被調(diào)查農(nóng)民2007年家庭總收入水平分布

單位%

收入結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化。調(diào)查顯示，務(wù)農(nóng)不再是大部分農(nóng)民主要的收入來源，單位工資成為收入來源的主要渠道，個人經(jīng)營在農(nóng)民收入中所在的比重也越來越大。

表3-2

被調(diào)查農(nóng)民主要收入來源

單位%

注：主要收入來源是指占家庭總收入50%以上的收入來源。

家庭月消費水平較低。50%以上的農(nóng)民家庭月平均消費水平在2000元以下，大部分在1000-2000元之間，只有極少數(shù)在3000元以上。

表3-3

被調(diào)查農(nóng)民家庭月平均消費水平

單位%

從調(diào)查結(jié)果可以看出，盡管農(nóng)民收入來源的主要渠道已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，但大部分農(nóng)戶家庭收入低、消費水平不高的現(xiàn)實沒有改變，農(nóng)民整體受教育程度低下，文化水平不高的面貌沒有得到根本改觀。

四、 農(nóng)民對征地制度的認(rèn)知

筆者將農(nóng)民對征地相關(guān)法規(guī)和補償制度的了解的調(diào)查數(shù)據(jù)以1-4編號，對數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析后得到表4-1的結(jié)果。

表4-1

農(nóng)民對征地制度的認(rèn)知分析

注：數(shù)據(jù)處理方法：1代表不了解，2代表不清楚，3代表知道一些，4代表非常清楚

從表4-1可以看出，農(nóng)民對征地相關(guān)法規(guī)以及補償制度了解的平均水平只有2.45和2.32，也就是說大部分人并不了解，只有極少數(shù)人清楚地知道，這一比例與本科或大專學(xué)歷水平所占比例基本符合，這也進(jìn)一步說明農(nóng)民對征地制度認(rèn)知的總體水平不高，且與學(xué)歷的高低具有顯著相關(guān)性。

為了便于進(jìn)行統(tǒng)計分析，筆者將農(nóng)民的征地意愿進(jìn)行了相似的數(shù)據(jù)處理，統(tǒng)計得出農(nóng)民對征地的平均意愿為2.69，標(biāo)準(zhǔn)差為1.165，處于不太愿意和無所謂之間。而從表4-2可以看出，征地意愿表現(xiàn)為愿意（包括比較愿意和很愿意）的農(nóng)民只占到被調(diào)查總?cè)藬?shù)的30.96%，也就是說大部分農(nóng)民不愿意土地被征用或處于迷茫狀態(tài)。

表4-2

農(nóng)民征地的意愿

單位%

注：數(shù)據(jù)處理方法：1-5分別表示很不愿意、比較愿意、無所謂、不太愿意、很不愿意

筆者認(rèn)為調(diào)查反映的這一現(xiàn)象與農(nóng)民受教育程度以及他們對于征地和補償制度的認(rèn)知能力有關(guān)，同時也和現(xiàn)實的補償標(biāo)準(zhǔn)以及他們對于補償標(biāo)準(zhǔn)的滿意程度密切相關(guān)（筆者將在“農(nóng)民對現(xiàn)有征地補償?shù)臐M意程度”中具體分析）。

為了更好地了解農(nóng)民的心理，問卷還就他們愿意被征地與不愿意被征地的原因進(jìn)行了調(diào)查。大部分愿意被征地的農(nóng)民認(rèn)為征地之后生活能有所改善（比例達(dá)到50.21%），一部分因為戶口可以農(nóng)轉(zhuǎn)非，還有部分認(rèn)為補償還比較高；對于不愿意被征地的農(nóng)民，大部分由于補償太低、就業(yè)困難或者生活失去保障，還有一部分出于長期以來與土地相依為命的心理，不愿意離開土地。

五、 農(nóng)民對現(xiàn)有征地補償?shù)臐M意程度

調(diào)查涉及已征地農(nóng)民174人，即將征地農(nóng)民65人。在已征地農(nóng)民中有超過65.51%的農(nóng)民所得到的經(jīng)濟補償?shù)陀?萬，5萬以上的比例只有17.82%。數(shù)據(jù)顯示，大部分農(nóng)民在失去賴以生存的生產(chǎn)資料后獲得的直接經(jīng)濟補償十分有限。

表5-1

失地農(nóng)民獲得的直接經(jīng)濟補償

除了直接經(jīng)濟補償這個指標(biāo)，問卷還對失地農(nóng)民獲得的其他形式補償?shù)那闆r進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查顯示有47.70%的失地農(nóng)民辦理了保險，大部分農(nóng)民獲得了其他形式的補償，但遺憾的是還是有近三分之一的失地農(nóng)民除獲得直接經(jīng)濟補償外沒有獲得其他任何形式的補償，他們不得不為維持生計而面對陌生的環(huán)境，這也勢必會使他們在一定時期和一定程度上感到焦躁、不安。

表5-2

失地農(nóng)民獲得除直接經(jīng)濟補償以外的其他形式的補償

單位%

盡管失地農(nóng)民獲得了直接經(jīng)濟補償，大部分同時獲得了其他形式的補償，但為了更好地了解失地農(nóng)民對于補償標(biāo)準(zhǔn)的滿意度。問卷還對失地農(nóng)民征地以后的生活狀況和他們對于獲得的補償?shù)臐M意程度進(jìn)行了調(diào)查。

表5-3

失地農(nóng)民征地以后生活狀況及對補償標(biāo)準(zhǔn)的滿意程度

注：第一組數(shù)據(jù)處理方法：1-明顯好轉(zhuǎn) 2-稍有好轉(zhuǎn)3-和以前差不多 4-有所下降 5-嚴(yán)重困難

第二組數(shù)據(jù)處理方法：1-很愿意 2-比較愿意 3-無所謂 4-不太愿意 5-很不愿意

對生活狀況和滿意程度的評價由低到高分為5個等級，分別以1-5編號。調(diào)查數(shù)據(jù)直觀顯示大部分農(nóng)民認(rèn)為生活沒有改善，進(jìn)一步分析顯示生活狀況平均水平為3.19，也印證了初步判斷。雖然此項調(diào)查數(shù)據(jù)表明農(nóng)民的生活水平?jīng)]有明顯變化，但補償滿意度調(diào)查顯示農(nóng)民平均滿意程度只有1.82，處于低水平，大部分認(rèn)為補償太低，不夠合理。

六、 對調(diào)查結(jié)果的再思考

調(diào)查表明大部分農(nóng)民對征地制度不了解，這在一定程度上影響了他們對征地的態(tài)度，而這樣的現(xiàn)實又和他們受教育水平較低的現(xiàn)實密切相關(guān)。因此筆者認(rèn)為應(yīng)著力做好相關(guān)制度和法規(guī)的宣傳工作，尤其是應(yīng)采用農(nóng)民能普遍接受的方式，讓農(nóng)民有渠道了解和自己切身利益密切相關(guān)的方針政策，提高公眾的參與度；同時要及時了解農(nóng)民的訴求和想法，做好反饋工作，行之有效地提供必要的幫助和服務(wù)。

調(diào)查還顯示，盡管大部分農(nóng)民在征地以后生活水平?jīng)]有顯著改變，但依然表示對“征用土地以不低于原生活標(biāo)準(zhǔn)作為安置補償?shù)倪m度原則”難以接受，希望能提高補償標(biāo)準(zhǔn)，按市場價值進(jìn)行補償。筆者認(rèn)為，一方面農(nóng)民失去了自己依賴的土地，放棄了自己熟悉的生產(chǎn)方式，對未來生活的擔(dān)憂促使他們希望以較高水平的補償換得精神上的慰藉；另一方面，對土地增值的普遍預(yù)期和無法參與土地增值分配的現(xiàn)實，加劇了理想與現(xiàn)實的反差，也增加他們的不滿情緒。

為此，筆者認(rèn)為政府征用農(nóng)民土地，應(yīng)改變只按農(nóng)業(yè)用途給予補償?shù)淖龇ǎ瑖L試讓開發(fā)商與農(nóng)民直接接觸、進(jìn)行面對面的討價還價。改變單純的經(jīng)濟補償模式，從多方面考慮予以補償，如可以為失地農(nóng)民提供就業(yè)指導(dǎo)，安排適應(yīng)性就業(yè)崗位，完善基本醫(yī)療保障等保障制度；同時，政府應(yīng)致力于促進(jìn)補償費的合理分配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法參與分配行為應(yīng)杜絕，村集體與失地農(nóng)民分配比例混亂等應(yīng)有效控制。此外還要加強對失地農(nóng)民的文化知識和綜合技能，幫助和引導(dǎo)失地農(nóng)民盡快適應(yīng)城市生活，實現(xiàn)從農(nóng)民向市民的角色轉(zhuǎn)變。

參考文獻(xiàn)

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篇6

論文摘要:本文認(rèn)為在制度適應(yīng)的視角下，由于征地補償制度，現(xiàn)行的戶籍制度以及土地產(chǎn)權(quán)制度的問題，導(dǎo)致了失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度建設(shè)出現(xiàn)困難，因此應(yīng)該相應(yīng)改革或者改進(jìn)現(xiàn)有的征地、戶籍以及土地產(chǎn)權(quán)政策制度，確保失地農(nóng)民養(yǎng)老保障利益不被侵害。

一、城郊失地農(nóng)民是城鄉(xiāng)一體化的必然產(chǎn)物

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，需要城市與鄉(xiāng)村兩個不同特質(zhì)的經(jīng)濟社會單元和人類聚落空間在一個相互依存的區(qū)域范圍內(nèi)謀求融合發(fā)展、協(xié)調(diào)共生，而城郊則是城市和農(nóng)村共同依存空間范圍的聯(lián)系紐帶。從分布地區(qū)來看，土地被征用主要集中在大中城市的郊區(qū)。據(jù)四川省成都市農(nóng)工辦統(tǒng)計，1999年到2004年初，共有失地農(nóng)民59萬人。其中，完全失地的農(nóng)民24.78萬人，人均耕地 0.3畝以下的農(nóng)民34.23萬人，占全市農(nóng)民總數(shù)10%左右，約占全國失地農(nóng)民總數(shù)1/ 70。

絕大數(shù)城郊農(nóng)民的生存狀態(tài)正處在一個尷尬的境地。在“進(jìn)路”上，由于其文化素質(zhì)和專業(yè)技能低下等因素，他們很難進(jìn)入城市化的生活，成為三無的困難戶。在“退路”上，由于土地被征用，農(nóng)民失去了基本收入來源;現(xiàn)行失地農(nóng)民即期補償普遍只能維持3-5年，可持續(xù)的養(yǎng)老保障缺失。據(jù)2007年統(tǒng)計，在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中，自己繳費參加養(yǎng)老保險不到30%，而江蘇省無錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險的人數(shù)僅占失地農(nóng)民總數(shù)的15%(楊炳照，2009)。城郊失地農(nóng)民處于養(yǎng)老保障體制的真空地帶，使失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定。

二、城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障困境的制度原因分析

(一)征地補償安置制度不符合市場經(jīng)濟規(guī)律

1.補償安置的標(biāo)準(zhǔn)過低。現(xiàn)有的補償是一種即期性、非可持續(xù)性的補償，既沒體現(xiàn)土地潛在收益，又沒考慮土地對農(nóng)民承擔(dān)生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能，更沒體現(xiàn)土地市場的供求關(guān)系。這種補償標(biāo)準(zhǔn)與飛漲的房地產(chǎn)價格形成了強烈反差，與國民經(jīng)濟增長率極不相稱。例如按《成都市征用土地管理辦法》采取一次性貨幣補償辦法，中心城區(qū)土地被征用可獲得補償6-8萬元/人，郊縣為2-4萬元/人，中心城區(qū)勞動力可得1.8萬元，18歲以下。.6萬元，女50歲，男60歲以上為1.6萬元，補償款主要用于生活補償。按城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計算，只能維持7-8年，而且絕大多數(shù)沒有養(yǎng)老和醫(yī)療保險(劉家強等，2007)。

2.補償安置金額分配不明確。我國征地補償沒有明確規(guī)定集體和農(nóng)民兩者之間的經(jīng)濟補償分配比例，集體組織支配著土地補償費的大部分。由于集體組織最終決策權(quán)集中在少數(shù)人手中，為尋租提供了有利載體，易侵犯失地農(nóng)民補償權(quán)益。據(jù)有關(guān)資料顯示，改革開放以來，政府通過征地農(nóng)民的價格“剪刀差”從農(nóng)民身上拿走了大約2萬億元人民幣。各個主體所占征地成本的比重大約為:政府及各部門60%-70%，農(nóng)村集體25%-30%，而農(nóng)民只占5%-10%，從絕對量來看，農(nóng)村集體所得每畝地約為3000-30000元(張壽正，2004)。由于目前對征地補償安置補助費的分配缺乏細(xì)則，造成各地對征地安置補償費分配混亂，這也直接導(dǎo)致了失地農(nóng)民利益受損。

(二)現(xiàn)行戶籍制度的不合理導(dǎo)致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障二元化

我國戶籍制度是治安戶籍和人口統(tǒng)計戶籍的綜合形式。現(xiàn)行戶籍制度更多與糧油供應(yīng)、勞動就業(yè)、福利保障、義務(wù)教育等制度緊密聯(lián)系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由遷移等附屬職能，這些附屬職能逐漸成為各類保障城鄉(xiāng)差異的重要因素。從保障體制建設(shè)上看，城市的社會保障已經(jīng)建立起涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、社會優(yōu)撫和救助，以及最低生活保障等項目的廣覆蓋、多層次的社會保障體制。但在農(nóng)村，社會保障卻存在整體性的制度缺失，社會保障項目殘缺不全。以養(yǎng)老保障為例，目前并未完全普及開展，并且保障的內(nèi)容上還存在很大的差距《孫文基，2006)。而城郊失地農(nóng)民處在一個尷尬的境地，他們失去土地卻未能完全轉(zhuǎn)變成為城市居民，得不到城市居民享有的各種完善的社會保障。此外，城郊失地農(nóng)民屬于農(nóng)轉(zhuǎn)非人員已不是單純的農(nóng)民，養(yǎng)老保障歸屬也很難得到一個合理的回應(yīng)。

(三)土地產(chǎn)權(quán)制度不完備致使農(nóng)民社會主體地位低下

我國法律規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民擁有使用權(quán)，這從法律上剝奪了農(nóng)民對土地的處置權(quán)(劉永信，2004 )。盡管農(nóng)民是鄉(xiāng)村地權(quán)的實際主人，但卻不是法理意義上的所有者，因此在實際征地過程中往往處于失語階層，屬于弱勢階層。他們不能根據(jù)自己的意愿來決定土地的去留，更沒有與征地單位對征收土地的補償安置費用進(jìn)行定價和討價的權(quán)利。此外，農(nóng)民不擁有土地所有權(quán)，就喪失了對土地處置權(quán)以及土地出讓中的增值收益權(quán)。《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地依法占有變?yōu)閲泻螅蔀橥恋厮袡?quán)主體，從而享有土地出讓的增值收益。這樣土地增值收益依然與失地農(nóng)民無關(guān)。因此，法律對農(nóng)村土地所有權(quán)的規(guī)定，使農(nóng)民失去了對土地補償費的索取權(quán)，更失去了對土地出讓金的索取權(quán)，不能享受土地增值收益.導(dǎo)致了在土地補償及轉(zhuǎn)型中城郊失地農(nóng)民利益的雙重?fù)p失(公維才，2007)。

三、城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建構(gòu)

(一)完善征地補償機制，提升制度的替代性和績效性

現(xiàn)存補償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地年均產(chǎn)值計量的，但若土地的價值補償僅以土地的產(chǎn)值為依據(jù)，就不能體現(xiàn)土地價值的差異，應(yīng)該以土地收益為依據(jù)進(jìn)行補償。土地賠償費及安置補助費的多少決定失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的高低。首先屬于公共利益征用土地應(yīng)以土地市場價格為基礎(chǔ)，以相當(dāng)補償為原則，提高征地補償和安置標(biāo)準(zhǔn)，一次性足額支付補償安置費。其次以土地的市場價格為基礎(chǔ)，科學(xué)合理地確定土地補償和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障總體水平。最后必須處理和協(xié)調(diào)好農(nóng)民、集體及政府之間的利益分配關(guān)系，建立科學(xué)的土地利益分配機制。

(二)改革現(xiàn)行戶籍制度，完善城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體制

失地的現(xiàn)實只能讓城郊失地農(nóng)民逐步進(jìn)入城市，因此為了社會穩(wěn)定發(fā)展應(yīng)該改革現(xiàn)行的戶籍制度，取消城鄉(xiāng)差異，建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度。政策的制定者更應(yīng)該建立起專門針對城郊失地農(nóng)民為參保對象的險種，以失地農(nóng)民自愿為前提，將所得補償金全部或大部分用于參加不同檔次的養(yǎng)老保險。由政府的專門社會保障機構(gòu)管理，專門用于解決失地農(nóng)民中的老弱病殘和生活特別困難者的最低生活保障以及養(yǎng)老保障(章安友，2004)。

(三)明確農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，保護農(nóng)民各種權(quán)益

根據(jù)我國產(chǎn)權(quán)理論，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)都直接來自于農(nóng)民集體土地所有權(quán)，應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)體系中的使用權(quán)。因財產(chǎn)的所有權(quán)屬于物權(quán)，使用權(quán)則是由這一物權(quán)派生的“準(zhǔn)物權(quán)”。所以，應(yīng)盡快明晰農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，建立和完善農(nóng)民承包土地所具有“占有、使用、收益、處置”的完整物權(quán)制度，切實保障農(nóng)民土地財產(chǎn)合法權(quán)益。農(nóng)民集體土地權(quán)利其實質(zhì)意義上是農(nóng)民集體的財產(chǎn)權(quán)，分割到農(nóng)民自然人即為私有財產(chǎn)權(quán)。國家實行土地征用時，應(yīng)以平等的姿態(tài)與農(nóng)民對等洽談，不應(yīng)再以“居高凌下”的國家意志作出征地“強制性”行為，而應(yīng)充分尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)價值，確保被征地農(nóng)民的利益(陳彬文，2009)。

篇7

    論文摘要:“新農(nóng)保”之所以“新”是緣于其確立了“個人繳費、集體補助和地方財政補貼”三方分擔(dān)保險費的籌資機制。農(nóng)保資金作為農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的“命脈”，制約著該制度的全面覆蓋和高效開展。因此，拓展籌資渠道、增強籌資能力是現(xiàn)階段“新農(nóng)保”關(guān)注的重點。在金寨縣城市化進(jìn)程的背景下，以農(nóng)保資金籌集為出發(fā)點，將征地補償費部分轉(zhuǎn)入農(nóng)保基金將是一條新型有效地融資渠道，同時也是對“新農(nóng)保”基金籌集機制的一項創(chuàng)新研究。

    建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的重要組成部分，對確保農(nóng)村居民基本生活，推動農(nóng)村減貧和逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定意義重大，同時對促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)消費，拉動內(nèi)需也具有重要意義。相比較而言，過去的老農(nóng)保主要是農(nóng)民自己繳費，實際上是自我儲蓄的模式，而新農(nóng)保具有個人繳費、集體補助和政府補貼相結(jié)合的鮮明特點。它是繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等一系列惠農(nóng)政策之后的又一項重大的惠農(nóng)政策。

一、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險開展現(xiàn)狀

    (一)積極籌備試點推廣工作

    金寨縣自2003年起便開始籌劃縣城新區(qū)建設(shè)工程，至今累計完成了20多項市政工程建設(shè)。近三年來，縣城新區(qū)累計征地2 590畝，先后出讓經(jīng)營性用地284畝，獲收益3 365萬元。大規(guī)模的城區(qū)建設(shè)，征用了大量農(nóng)田和山地，導(dǎo)致了失地農(nóng)民不斷增加。就在探索建立失地農(nóng)民安置保障的長效機制和途徑的同時，國務(wù)院開展了“新農(nóng)保”的試點工作，金寨縣也被劃人了試點縣的行列，為確保惠農(nóng)政策盡快落到實處，真正實現(xiàn)農(nóng)村老年居民“老有所養(yǎng)”，促進(jìn)社會和諧。金寨縣積極籌劃安排推進(jìn)“新農(nóng)保”的試點推廣工作。“新農(nóng)保”是惠及全縣農(nóng)村群眾的“惠民工程”，是解決農(nóng)民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的養(yǎng)老保險問題的重要舉措。當(dāng)務(wù)之急則是結(jié)合當(dāng)前城市化、老齡化現(xiàn)狀研究討論具體融資方案，以確保“新農(nóng)保”制度順利推行。

    (二)開拓多元化的投融資渠道

    新農(nóng)保制度建設(shè)的速度和保障水平取決于社會保障資金的籌集渠道與方式。金寨縣“新農(nóng)保”基金主要來源于政府和農(nóng)民兩個方面。為了實現(xiàn)新型農(nóng)保制度的跨越式發(fā)展，縣社保局正在通過理論、政策和制度的創(chuàng)新，積極探索建立多元化的籌資機制。比如，將政府和農(nóng)民潛在的社會保障資源激活為現(xiàn)實的社會保障資源，以形成穩(wěn)定的政策和資金保障。

    農(nóng)保基金作為退休農(nóng)民的“保命錢”，應(yīng)通過管理程序的科學(xué)設(shè)置，防止保險基金的流失，確保基金的保值增值。而實現(xiàn)農(nóng)保基金的保值增值正是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。金寨縣新型農(nóng)保基金的投資運營的范圍目前僅限于銀行存款、買賣國債。隨著全國社保基金的投資范圍從最初只限于國內(nèi)銀行存款、股票、國債等幾個品種，到開始實業(yè)投資和股權(quán)投資，金寨縣社保局也正致力于開拓多元化的農(nóng)保基金融資渠道。

二、征地補償融入基金籌集機制

    (一)創(chuàng)新機制的提出

    1.土地補償發(fā)放隨意性較大。按照金寨縣現(xiàn)行發(fā)放辦法，是由村委會召開村民大會，討論通過分配方案，最終按照分配方案直接發(fā)放。而這樣做會使補償金完全分流到每個農(nóng)戶手中，同時也會將每次的補償金分光發(fā)盡。如此下去，則會對失地農(nóng)民未來的生活構(gòu)成巨大威脅，極易催生社會不穩(wěn)定因素。因此，對于土地補償這類共有的資金，應(yīng)當(dāng)提留一部分用于公共福利和公共設(shè)施開支。而從當(dāng)前新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金籌集不足而言，從失地農(nóng)民的土地補償金中拿出一部分用于農(nóng)民的養(yǎng)老保險不失為一種可行有效的方式

    2.科學(xué)合理的征地補償是前提。中國社會科學(xué)院的一項研究表明，在失地農(nóng)民中，生活水平下降的占60%以上，生活水平較征地前提高的不到10%。這說明政府應(yīng)對失地農(nóng)民的社會保障問題引起足夠的重視，要建立合理有效的失地農(nóng)民補償機制和補償標(biāo)準(zhǔn)，同時也要引導(dǎo)失地農(nóng)民對土地補償進(jìn)行科學(xué)有效的運用從而使其享受到經(jīng)濟發(fā)展過程中的共同成果。科學(xué)的補償標(biāo)準(zhǔn)由國家及地方政府根據(jù)實際國情民情而定，而征地補償?shù)挠行н\用卻可以由地方各級政府靈活掌握。事實上，對于征地補償是否得到有效運用，各級政府并未給予太大關(guān)注，或者有所關(guān)注也僅是孤立的看待。本文參照金寨縣“新農(nóng)保”資金籌集運作中出現(xiàn)的資金籌集不足、覆蓋面不廣、保值增值困難等問題，同時結(jié)合一些學(xué)者專家的觀點和金寨縣城市化進(jìn)程中土地補償金使用發(fā)放隨意性較大的現(xiàn)狀，提出了一條新的規(guī)范化融資渠道—將城市化進(jìn)程產(chǎn)生的征地補償費部分轉(zhuǎn)入“新農(nóng)保”基金社會統(tǒng)籌賬戶，由全縣農(nóng)民共享這一統(tǒng)籌基金。

   (二)創(chuàng)新機制形成機理分析

    1.構(gòu)建長效保障機制的內(nèi)在驅(qū)動。城市化的加快發(fā)展導(dǎo)致了失地農(nóng)民的大量增加，金寨縣縣政府為了保障新區(qū)建設(shè)下失地農(nóng)民的正常生活和確保城市化的順利推進(jìn)，向失地農(nóng)民發(fā)放一次性的土地補償費和安置費。短期內(nèi)，一次性的補償有利于減輕政府的負(fù)擔(dān)，但從長遠(yuǎn)來看，由于失地農(nóng)民受教育水平低，失去土地后缺乏再就業(yè)技能，再就業(yè)比較困難。這種補償辦法只是側(cè)重考慮失地農(nóng)民暫時性的生活問題，并不能對失地農(nóng)民形成長久的保障機制，失地農(nóng)民普遍出現(xiàn)了坐吃山空的境地，這么一來土地補償也就違背了其保障農(nóng)民生活的初衷。因此，對土地補償費加以合理利用，采取從政府、征地單位、農(nóng)村集體、農(nóng)民個人獲取的補償費中各劃出一部分資金轉(zhuǎn)入“新農(nóng)保”基金的辦法，將會較好實現(xiàn)失地農(nóng)民的長效的社會保障機制。但值得注意的是，該機制的資金劃轉(zhuǎn)對象是征地補償費和安置費，但并不能就此將劃轉(zhuǎn)的資金全部用于為失地農(nóng)民建立農(nóng)保基金。如果認(rèn)為是誰失地得補償誰受益的話，則會產(chǎn)生新的不公平現(xiàn)象。因此，征地補償轉(zhuǎn)人農(nóng)保基金的部分應(yīng)為全體農(nóng)民共同分享，應(yīng)有利于構(gòu)建惠及全縣農(nóng)民的長效保障機制。

    2.緩解政府財政負(fù)擔(dān)，擴大惠及范圍的迫切要求。當(dāng)前正值金寨縣“新農(nóng)保”推廣時期，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度對農(nóng)民來講是一件大好事，但政府財政資金不足是最大問題。由于“新農(nóng)保”的資金需求呈剛性發(fā)展趨勢，地方政府的財政在維持其他公共事業(yè)方面支持較大，因此政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險的支撐便顯得力不從心。雖然新的養(yǎng)老制度需要讓政府承擔(dān)一部分責(zé)任，但不能據(jù)此完全指望政府。在此背景下，如果不切實際地大包大攬，最后則只能是好心辦壞事，或者好心辦不成事。因此，結(jié)合當(dāng)?shù)乜h情設(shè)計出靈活實用的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，積極探索新的融資渠道對于緩解地方政府的財政負(fù)擔(dān)以及提高“新農(nóng)保”的保障水平具有現(xiàn)實意義。

    據(jù)了解，目前廣東中山的三角鎮(zhèn)在土地征用過程用土地補償金為被征地農(nóng)戶購買農(nóng)村基本養(yǎng)老保險。而在此之前的征地補償金除了發(fā)放給村民之外，還會按照比例提留一部分作為集體資金，這部分資金一般不發(fā)給村民。而新模式實行后，村集體拿出部分提留資金給征地農(nóng)戶購買農(nóng)保。征地戶土地補償金與農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的有機結(jié)合雖然有利于減輕失地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但這只是出于對失地農(nóng)民的單方面的考慮，并且籌集的資金極其有限。將村集體留存資金和政府單位獲得的土地流轉(zhuǎn)資金、失地農(nóng)民個人獲得的部分匯聚起來按一定比例提取并轉(zhuǎn)人“新農(nóng)保”社會統(tǒng)籌基金，能夠有效緩解政府財政負(fù)擔(dān)、擴大惠及范圍，并最終形成讓全體農(nóng)民受益的長效保障機制。

    3.促進(jìn)農(nóng)村居民廣泛參保，提升保障水平的有效途徑。《金寨縣新農(nóng)保實施辦法》規(guī)定:年滿60周歲未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村居民，不用繳費，每人每月可享受國家給予的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這里的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府全額承擔(dān)，是新農(nóng)保資金的主要組成部分，即使已經(jīng)年滿60歲的老人和沒有全部或只有部分繳費能力的居民，都可領(lǐng)到這部分適時調(diào)整的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。這項規(guī)定，使得新農(nóng)保吸納了絕大多數(shù)農(nóng)村老人參與積極投保。基于此項規(guī)定，探索將征地補償金劃轉(zhuǎn)入“新農(nóng)保”基金社會統(tǒng)籌賬戶將是增強吸引力的又一舉措。

    在發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)濟力量較雄厚，集體補助是農(nóng)民繳費的巨大支持，永久計人個人賬戶則給農(nóng)民吃了定心丸。相對較落后且城市化進(jìn)程比較快的農(nóng)村地區(qū)，集體補助力度較小，但集體可支配的征地補償金數(shù)目較大，將這部分資金劃人農(nóng)保賬戶則能很好提升農(nóng)民參保的積極性。但如若將補償金按照相對發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗永久計人個人賬戶則會產(chǎn)生如前文所述的不公平現(xiàn)象。而將其轉(zhuǎn)入社會統(tǒng)籌部分則能從籌資機制上為覆蓋人群最大化提供保障。這將很好解決不公平問題，同時也能促進(jìn)農(nóng)村居民廣泛參保，提升保障水平。

    4.農(nóng)村地區(qū)社會公平的呼聲。目前金寨縣新縣城建設(shè)征用農(nóng)用地的過程中，對應(yīng)的征地收人比例大致為:農(nóng)民個人5%一15%，農(nóng)村集體25%-30%，政府機構(gòu)得60%—70%。這表明，農(nóng)民的土地被征用后，只能得到政府和征地單位支付的數(shù)額不多的土地補償費和安置費。而政府及其機構(gòu)通過招商引資等獲得的補償?shù)蛣t是農(nóng)民獲得補償?shù)?倍，高則達(dá)到14倍。而創(chuàng)新機制基于社會公平的角度，要求對農(nóng)民自身、集體及政府機構(gòu)獲得的補償進(jìn)行劃轉(zhuǎn)時的比率實行差異化界定。同時將資金劃人社會統(tǒng)籌賬戶為全體農(nóng)民共享，因此在一定程度上實現(xiàn)了社會公平和對農(nóng)民的充分保障。

篇8

    論文關(guān)鍵詞:土地征收 補償水平 補償原則

    一、我國土地征收補償水平的現(xiàn)狀

    1.征地補償范圍窄。我國《土地管理法》第47條的規(guī)定,征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。從而將土地征收補償范圍嚴(yán)格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟損失上,與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未被列入補償范圍。按照現(xiàn)有規(guī)定,不僅那些難以量化的非經(jīng)濟上的損失未列入補償?shù)姆秶?而且那些可以量化的財產(chǎn)上的損失,比如殘余地分割的損害、經(jīng)營損失、租金損失等通常所受的損失,以及其他因征地所產(chǎn)生的必要費用,如臨時租房費用、律師或?qū)＜业馁M用等具有客觀價值而又能夠舉證的具體損失也未列入補償?shù)姆秶Ｊ聦嵣?殘留地和相鄰?fù)恋厥軗p很常見,比如被征收的土地可能導(dǎo)致土地分割,形成不經(jīng)濟的土地規(guī)模,造成土地利用效率的損失。另外,被征用土地的新用途也可能降低相鄰?fù)恋氐纳a(chǎn)力,比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量,額外增加農(nóng)地投入成本等。我國土地征收補償范圍過窄,無法補償被征地人所遭受到的全部損失,勢必導(dǎo)致農(nóng)戶生活水準(zhǔn)的下降,從而侵犯相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利。

    2.征地補償標(biāo)準(zhǔn)低。與補償范圍過窄同時存在的問題是補償標(biāo)準(zhǔn)過低。《土地管理法》第47條規(guī)定,征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征收耕地的安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。同時,《土地管理法實施條例》規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有,真正能夠到達(dá)農(nóng)民手中的只有安置補助費,按照現(xiàn)有的規(guī)定,失地農(nóng)民能拿到的安置補助費最多只有土地年產(chǎn)值的4至6倍,如果地少人多,那么每個農(nóng)戶拿到的補償費會更低。因此,雖說經(jīng)修訂后的補償標(biāo)準(zhǔn)較原來提高了許多,但對失地農(nóng)民來說,仍然過低,試想,如果土地不被征收,農(nóng)民可以在集體土地上承包經(jīng)營至少20多年(許多農(nóng)村的新一輪承包才開始幾年),這就意味著他們可以從土地上獲得至少20多年的收益,相比之下,6倍的征收補償額顯然不足以彌補農(nóng)民的損失,不足以保障發(fā)展再生產(chǎn)。土地是農(nóng)民的命根子,它不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ),而且在目前農(nóng)村社保體系尚未建立、勞動力轉(zhuǎn)移又面臨困境的情況下,更具有重要的保障功能和歸依功能,對社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展存在著廣泛的潛在影響,農(nóng)民一旦失去土地,就意味著失去了基本的生存條件。我國目前的征地補償費只體現(xiàn)了農(nóng)村土地作為勞動生產(chǎn)資料價值的一面,而對于農(nóng)村土地本身所具有的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險、最低生活保障、子女就學(xué)等社會保障價值功能,以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補償均未能充分體現(xiàn),充其量只能滿足于解決失地農(nóng)民眼前的經(jīng)濟利益,對于土地本身承載的各種價值功能體現(xiàn)明顯不足。

    二、提高我國土地征收補償水平的理論思考

    明確征地補償制度的理論基礎(chǔ),有助于合理地認(rèn)識對被征收人補償行為的性質(zhì)和責(zé)任,合理的理論基礎(chǔ)也是依法確立公正的補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)和補償原則的理性依據(jù)。目前,世界各國的征地補償理論依據(jù)大致有以下幾種:既得權(quán)說、恩惠說、社會職務(wù)說、不當(dāng)?shù)美f、社會保險說、公共負(fù)擔(dān)平等說和特別犧牲說等。在諸多學(xué)說中,“特別犧牲說”具有較強說服力,在實際當(dāng)中為大多數(shù)人們所接受。該學(xué)說的倡導(dǎo)者是德國的奧托·麥耶(ottoMayer)。他認(rèn)為,一方面隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,國家機能與日俱增,國家公法上活動損害公民權(quán)利的現(xiàn)象時常發(fā)生,而國家既須完成安全、秩序、公道、自由與福利等目的,故無法終止其活動。所以要求人民忍受各種可能的犧牲乃為必然,但出于公平正義的要求,這種犧牲必須公平。若有不公平情形,片面令人民承擔(dān),則必須由國庫予以補償。另一方面任何財產(chǎn)權(quán)都不是絕對的,其內(nèi)容和行使都要受到一定內(nèi)在的或社會的限制,但這種限制不能超出內(nèi)在的限度。在他看來,使特定的、無義務(wù)的且無應(yīng)課以負(fù)擔(dān)特殊事由的人,造成其財產(chǎn)上或人身上的損害,便意味著使之為國家或公益而蒙受了特別犧牲。這一點與國家課以人民一般的負(fù)擔(dān)是不相同的。因此,這種犧牲不應(yīng)該由他個人來負(fù)擔(dān),而必須由公眾平均負(fù)擔(dān)。辦法是通過國家從公眾的稅收——國庫中支付,給作出特別犧牲者一定的補償。即以國家負(fù)擔(dān)的形式,有組織地予以平均化,即經(jīng)由損害補償而轉(zhuǎn)嫁給國民全體。他特別強調(diào),由于在公法領(lǐng)域中,“賦予”與“剝奪”全集于單一國家,所以國家予特定人以利益時,應(yīng)征收費用,對特定人的財產(chǎn)為損害時,亦應(yīng)予以相應(yīng)的補償。唯有如此方才符合自然法上的公平正義精神,并求得國家公益與個人利益之間的協(xié)調(diào)。

    “特別犧牲說”理論可以對行政補償制度的存在進(jìn)行較合理的法理解釋,同時還可以對補償原則及標(biāo)準(zhǔn)提供法理依據(jù)。該理論認(rèn)為基于公共利益需要而實施的征收等行為,實際造成了特定社會主體為了社會公共利益承擔(dān)了其他社會主體未曾擔(dān)負(fù)的負(fù)擔(dān),構(gòu)成了特別犧牲,從社會的角度來看這是不公平的,因此必須對這種特別犧牲給予補償。也就是說,對這些社會主體進(jìn)行行政補償是因為“特別犧牲”的存在,其目的是為了消除他們所承擔(dān)的“特別犧牲”。這樣的補償原因同時決定了補償范圍必須包括所有“特別犧牲”的內(nèi)容,補償結(jié)果必須要達(dá)到完全消除“特別犧牲”的程度,因為,如果沒有消除全部的“特別犧牲”,不管剩余多少,程度如何,類別怎樣,都意味著“特別犧牲”仍然存在,按照“特別犧牲說”的理論,就仍然需要給予補償,直至“特別犧牲”完全消除為止。可見,補償?shù)陌l(fā)生和進(jìn)程完全由“特別犧牲”來掌控:“特別犧牲”產(chǎn)生,補償進(jìn)行,“特別犧牲”消失,補償停止;“特別犧牲”大,則補償多,“特別犧牲”小,則補償少。而所謂“特別犧牲”是對被征收者所受損害的評價,是從被征收者的角度進(jìn)行的衡量,也就是說,被征收者的得失內(nèi)容與程度是決定補償范圍和規(guī)模的最根本因素。因此,補償?shù)脑瓌t應(yīng)當(dāng)確定為按照“所有權(quán)人所失去的,而不是征收者所得到的”來進(jìn)行補償。因為“征收者所得到的”是征收行為之后的另一件事情,它與補償?shù)脑蚣澳繕?biāo)無關(guān),自然也不應(yīng)成為衡量補償高低的杠桿,權(quán)利人“所失去的”即“特別犧牲”的存在才是補償?shù)脑蚝蜎Q定補償多少的標(biāo)尺。

    要確定我國農(nóng)民在土地征收中“失去的”是什么,就需要了解土地帶給農(nóng)民的利益有哪些,農(nóng)民在擁有土地時享受到的利益實際上就是土地被征收后“失去的”內(nèi)容。我國農(nóng)村土地對于農(nóng)民而言,承載著非常多的利益,它不僅帶給農(nóng)民經(jīng)濟收益,還可以為農(nóng)民解決就業(yè)安置和提供社會保障,發(fā)揮著極其重要的作用。首先,經(jīng)濟收益。雖然越來越多的研究表明,農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)所獲得的收入已成為農(nóng)民收入增長的主體,增加農(nóng)民非農(nóng)收入是解決農(nóng)民增收問題的主要途徑。但是,值得注意的是,雖然農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入所占比重逐漸下降,但從對農(nóng)戶純收入的貢獻(xiàn)來看,目前貢獻(xiàn)最大的仍是農(nóng)業(yè)家庭收入,2004年的貢獻(xiàn)率高出非農(nóng)收入近兩個百分點。農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營收入包括農(nóng)業(yè)收入、林業(yè)收入、牧業(yè)收入和漁業(yè)收入,其中的每一分收入都與土地資源緊密相連,都是土地權(quán)利的經(jīng)濟表現(xiàn),即農(nóng)民對土地所擁有的權(quán)利是其獲得農(nóng)業(yè)收入的權(quán)利基礎(chǔ)。由此可見,土地是農(nóng)民創(chuàng)造財富的重要資源,可以帶給農(nóng)民巨大的經(jīng)濟收益,在現(xiàn)階段仍具有較強的經(jīng)濟收益功能。其次,就業(yè)安置。土地能夠具有就業(yè)安置功能是源于土地的自然屬性,即它能為勞動者帶來經(jīng)濟收入,從而可以為勞動者提供就業(yè)崗位。按照一般規(guī)律,土地對勞動力的承載能力有限,即它所提供的就業(yè)崗位本應(yīng)有限。隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高,會產(chǎn)生大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動力。在沒有制度性障礙的情況下,這些勞動力應(yīng)該流向城市的非農(nóng)業(yè)部門,在那里尋找就業(yè)崗位,解決他們的就業(yè)問題。但是,在我國,這種流動受到人為阻礙,致使土地對勞動力的承載能力被無限擴大,大量剩余勞動力在無法進(jìn)入或留在非農(nóng)業(yè)部門就業(yè)的情況下,會選擇留在或回到農(nóng)業(yè)部門就業(yè),因為我國制度規(guī)定農(nóng)民可以長期使用土地,所以只要農(nóng)民需要,土地就可以安置他們就業(yè),我國土地的就業(yè)安置功能被極大強化。第三,社會保障。我國的是以集體所有為法律基礎(chǔ),以家庭占有和耕種為實現(xiàn)形式。在土地分配方面,它采取平均主義的原則,全村每個人所擁有的土地量大體相等。這樣一種承包制度雖然在一定程度上意味著生產(chǎn)效率的損失,但是卻具有一種內(nèi)在的社會保障功能。首先,土地是一種“平易近人”的生產(chǎn)資料,它沒有很高的進(jìn)入門檻,即使與受訓(xùn)練極少的勞動力組合在一起,也能為勞動者提高足夠的食品。其次,土地作為一種資產(chǎn),可以通過土地市場帶來收入。就算那些喪失勞動能力的人,尤其是老人,也可以靠出租土地獲取足夠的租金以維持其基本生活。可見,土地可以作為農(nóng)村失業(yè)和養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)。均分土地雖然要付出生產(chǎn)效率方面的代價,但是它帶給農(nóng)民最大的好處就在于其具有極強的社會保障功能。

篇9

[論文摘要]失地農(nóng)民社會保障問題是個經(jīng)濟問題，更是我國城市化進(jìn)程中的穩(wěn)定問題。探索適合我國失地農(nóng)民特點的社會保障制度，解決失地農(nóng)民的社會保障問題，是影響農(nóng)村繁榮與穩(wěn)定的關(guān)鍵，也是促進(jìn)城市化穩(wěn)健發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

“三農(nóng)”問題是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本問題，其核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題的中心則是土地問題。在沒有建立起一套完善的保障農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障體系之前，土地必將是“農(nóng)民社會保障的載體”。然而在城市化進(jìn)程中，政府部門征地權(quán)的濫用以及失地農(nóng)民社會保障制度的缺失等，失地農(nóng)民成為無地、無業(yè)、無保障的社會弱勢群體，如何解決失地農(nóng)民保障已成為我國社會發(fā)展中一個不可忽視的問題。

一、失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

失地農(nóng)民是一個國家城市化過程中必然出現(xiàn)的一種正常的社會現(xiàn)象。土地是農(nóng)民一切生存的希望和資本，扮演著生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能。隨著我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，越來越多的耕地被征用，產(chǎn)生了數(shù)量眾多的失地農(nóng)民。

有關(guān)資料表明（注：《2000多萬農(nóng)民下崗誰來關(guān)心失地農(nóng)民的命運？》）。上個世紀(jì)90年代至今，至少造成我國農(nóng)村2000余萬農(nóng)民“下崗”。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年至2030年間占用耕地將超過5450萬畝，失地或半失地農(nóng)民將超過7800萬，這意味著失地農(nóng)民的隊伍將繼續(xù)擴大。

據(jù)本人實地調(diào)查，福建泉港區(qū)2005年可耕地面積9.81萬畝，人均耕地0.29畝，自新土地法實施以來經(jīng)批準(zhǔn)農(nóng)轉(zhuǎn)用面積6924畝，已征用耕地5637畝，隨著項目的投建預(yù)計今后每年要征用土地2000畝以上。據(jù)泉港區(qū)政府不完全統(tǒng)計，因重點項目建設(shè)共有2.5萬農(nóng)民完全失去土地。

二、我國農(nóng)村社會保障體系存在的問題

由于我國長期實行城鄉(xiāng)分割的管理體制，中國的被征地農(nóng)民他們的社會保障仍然存在政策法規(guī)不健全、保障制度不適應(yīng)等問題。

1．社會保障覆蓋范圍窄。在我國目前的農(nóng)村社會保障體系中，保險項目上以養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險為主，保障對象上以救災(zāi)救濟和社會福利的對象最廣，而救災(zāi)救濟的條件過于苛刻，基本上只有災(zāi)害救濟和五保戶、孤兒以及少量貧困家庭才能享受到微薄的救濟金，失地農(nóng)民由于不符合救濟條件而無法享受到救濟。

2．土地補償方式不科學(xué)。征用土地的基本補償方式有兩種：一是以現(xiàn)金一次性補償；二是“以地?fù)Q社保”的終身補償。目前，我國大部分地區(qū)采取第一種形式對失地農(nóng)民給予補償。主要由于以現(xiàn)金補償簡單直接，便于操作，減輕工作人員負(fù)擔(dān)。對于失地農(nóng)民而言，失去土地等于失去最穩(wěn)定的生活來源，從短期來看農(nóng)民得到補償款后可以衣食無憂，一旦失地農(nóng)民花費完所得的補償款后，便沒有生活來源，生活再次陷入困境。

三、構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系

農(nóng)民失去土地的保障，也不享有城市居民的社會保障，成為一個邊緣群體。對于日益增多的失地農(nóng)民，無論從何種角度政府都應(yīng)更多地考慮失地農(nóng)民今后生存的困難，積極構(gòu)建一套完整、方便、可行的失地農(nóng)民的社會保障體系。

（一）構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障的原則

1．保障項目逐步推進(jìn)。城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系是保障制度建設(shè)的最終歸宿。將失地農(nóng)民納入此保障體系會產(chǎn)生政策和財政風(fēng)險，必須慎行。按照失地農(nóng)民遭遇風(fēng)險的程度不同，可以依次建立養(yǎng)老保險、是失業(yè)保險、醫(yī)療保險，最后再考慮其他保險。這些保障項目的逐步推進(jìn)有利于減緩政府一次性投入過多資金所產(chǎn)生的財政壓力。

2．社會公平原則。土地是農(nóng)民的命根子，誰都不會輕易把自己的命根子交給別人。如果農(nóng)民失地后得不到合理的補償，就會遭到福利損失。政府在征地過程中，必須尊重失地農(nóng)民的權(quán)益，公平對待失地農(nóng)民。

3．區(qū)別對待原則。依據(jù)《土地法》中土地補償費和安置費的總和不超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的1030倍的規(guī)定，實際征地補償標(biāo)準(zhǔn)之間拉開的檔次最多不超過3倍，而肥沃地與一般耕地、非耕地之間的收入差距卻可能高大十幾倍，會導(dǎo)致補償?shù)牟还健Ｒ虼耍鞯睾笠袑嵔o予較高的補償標(biāo)準(zhǔn)，并區(qū)別對待，拉開檔次，以提高肥沃耕地的補償成本。

（二）構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障的對策

1．建立合理的征地補償和利益分享機制。被征用土地本身的賠償應(yīng)根據(jù)其最佳用途估價，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變成非公益性建設(shè)用地后土地迅速增殖，但征地部門給予農(nóng)民的補償只是土地價值的小部分，更多的收益落入政府或企業(yè)的腰包。土地征用補償應(yīng)引入市場機制，充分考慮農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長的實際，以農(nóng)民征地補償費全部進(jìn)入社保后能領(lǐng)到的城市居民最低生活保障金為參照來提高補償標(biāo)準(zhǔn)。同時要建立多樣化的征地補償機制，可以“以地?fù)Q地”用被征用地附近的土地與農(nóng)民交換；可以用債券或股權(quán)方式補償失地農(nóng)民，逐步建立“經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)服務(wù)”三位一體的新模式。對于公益性用途的土地征用行為，政府要為失地農(nóng)民建立最低生活保障基金，全方位保障失地農(nóng)民的利益。

2．對于我國目前的情況，一下子健全失地農(nóng)民的社會保障體系還有點困難。從重要性角度看，目前失地農(nóng)民的社會保障體系應(yīng)以養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險為主。

（1）養(yǎng)老保險。農(nóng)民目前的養(yǎng)老方式主要是依靠子女，這種方式主要靠家庭責(zé)任和道德約束來實現(xiàn)，具有一定的風(fēng)險和缺陷。養(yǎng)老問題一直是農(nóng)民最關(guān)心的問題之一，尤其是農(nóng)民失地后這個問題更加突出。高額的醫(yī)療費用支出，對失地農(nóng)民來說更是巨大的壓力，因病致貧的現(xiàn)象在農(nóng)村處處可見。因此，今后的養(yǎng)老保險具體辦法可為：用征地中土地補償安置費及土地轉(zhuǎn)用后的增殖收益作為失地農(nóng)民社會保障金的主要來源，建立由國家、集體和個人共同承擔(dān)的資金籌措機制，逐步將失地農(nóng)民中符合政策條件的人群納入社會基本養(yǎng)老保險。

（2）失業(yè)保險。首先提出一個合理的失地農(nóng)民的失業(yè)保險方案：設(shè)立一個失業(yè)保險過渡期，如以24個月為限，在這個期間內(nèi)政府從征地補償費中扣除一部分作為失業(yè)保險基金，個人不再交納失業(yè)保險費，同時政府出資對失地農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)并提供就業(yè)信息，過渡期結(jié)束后，如有就業(yè)愿望并努力找過工作仍失業(yè)的農(nóng)民，就發(fā)給其失業(yè)救濟金。在被征地勞動人口未能就業(yè)或是就業(yè)后又失業(yè)的情況下，政府有義務(wù)為其提供不超過24個月的失業(yè)救濟，領(lǐng)取失業(yè)救濟滿24個月仍未就業(yè)的人員，進(jìn)入最低生活保障制度。

（3）醫(yī)療保險。基本醫(yī)療保險是失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)的重點， 應(yīng)該引起政府的高度重視。建立健全被征地農(nóng)民農(nóng)村醫(yī)療保險制度。醫(yī)療保險的基金可采用政府出資一部分，征地補償款中籌集一部分，失地農(nóng)民所在村組織出資一部分的形式。

3．健全失地農(nóng)民的法律保障機制。失地農(nóng)民作為社會的新弱勢群體，政府必須從法律上對失地農(nóng)民社會保障權(quán)益做出明確規(guī)定，加快建立《失地農(nóng)民社會保障法》；執(zhí)法部門也要加大執(zhí)法工作力度，對依法訂立的土地征用合同，要保證其依法履行。

參考文獻(xiàn)

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篇10

關(guān)鍵詞：社會工作；失地農(nóng)民；現(xiàn)狀；應(yīng)對方法

1 研究背景及意義

1.1 理論背景

社會工作是一個發(fā)展著的新興專業(yè)，失地農(nóng)民是一個亟待解決的問題。如何從社會工作的視角給予城鎮(zhèn)化過程中的失地農(nóng)民們以安生立命之地，是理論探討的核心意義與價值所在。從以往的缺乏視角到以能力和資產(chǎn)建設(shè)為核心的優(yōu)勢視角；從“扶貧救助”到“助人自助”、“案主自決”的理念轉(zhuǎn)換；從一盤散沙到個案工作、小組工作、社區(qū)工作理論結(jié)合，我們在不斷探求著更好地解決失地農(nóng)民的辦法與對策。

在我國特定的政治、社會和文化環(huán)境中，要解決失地農(nóng)民問題，必須得到政府和社會的認(rèn)同，這就要求專業(yè)社會工作在理念、理論、方法技巧等方面與一般的扶貧救濟工作、政治動員工作、社會發(fā)展工作等具有不同之處，能夠產(chǎn)生新的社會效果，才能被認(rèn)同和接受。社會工作通過個案、小組、家庭、社區(qū)等專業(yè)方法介入失地農(nóng)民社區(qū)，通過量化統(tǒng)計分析界定社會問題，認(rèn)識社區(qū)，然后準(zhǔn)對普遍存在的問題制定介入策略，從而解決問題。

1.2 現(xiàn)實背景

失地農(nóng)民的安居樂業(yè)是整個社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，更是城市繁榮穩(wěn)定的基礎(chǔ)。據(jù)估計，我國至少有3400萬農(nóng)民已經(jīng)完全或者部分失去土地，他們游離于城市與鄉(xiāng)村之間，身份的邊緣化將給社會留下諸多的安全隱患。因此，我們的調(diào)查，就是為了深切了解每一位失地農(nóng)民個體的生活困難及希冀，從社工的角度提出一些建議或?qū)Σ撸ケM我們的綿薄之力。同時，也能讓我們更好地去踐行社會工作的實際內(nèi)涵。

2 社區(qū)基本概況

三溪口社區(qū)位于重慶北碚區(qū)蔡家崗鎮(zhèn)，2009年12月由原三溪口村和群力村合并而成，轄區(qū)面積3.8平方公里，北接施家梁鎮(zhèn)，南到童家溪鎮(zhèn)。轄區(qū)內(nèi)有企業(yè)80多個，居民區(qū)分為郭家溝、慶鈴家屬區(qū)、興怡小區(qū)、興盛小區(qū)四個居民區(qū)。社區(qū)居民主要為征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、流動人口、廉租住戶，還有少部分的國有企業(yè)工人、下崗失業(yè)人員，是典型的失地農(nóng)民社區(qū)。社區(qū)有11個居民小組，常住人口2453戶，5666人，其中黨員125人，流動人口2100多人。

3 失地農(nóng)民現(xiàn)狀分析

3.1 多數(shù)失地農(nóng)民對政府的征地行為雖無太大意見，但仍認(rèn)為政府提供補償?shù)姆绞健?nèi)容及金額等各方面都不盡如人意

在三溪口社區(qū)，大部分受訪農(nóng)民與我們交談時心態(tài)比較平和，表示能夠理解征地是由于城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的需要，能夠合理看待。但當(dāng)談及具體的補貼措施時，一些農(nóng)民情緒便出現(xiàn)起伏。

據(jù)被調(diào)查者反映：征地賠償金額為8000元/畝，每人給予價值30m2（2600元/m2）安置房（多出面積自費），搬家費則由1000元/次降為500元/次。多為農(nóng)民還表示自己種的莊稼在征地時被強行推掉，但是未能獲得賠償，因而對此表示不滿。

眾所周知，土地對農(nóng)民有多方面的社會保障功能。很多農(nóng)民因在失去土地的社會保障權(quán)利后，盡管獲得了一定的征地安置補償費，但是補償標(biāo)準(zhǔn)過低（由于補貼一次性給付，很容易造成農(nóng)民“坐吃山空”的現(xiàn)象，而且雖然國家規(guī)定補償費和安置費可以超過法定標(biāo)準(zhǔn)30倍，但是政府總是很難從自己得到的高額土地出讓金中分一部分給農(nóng)民），對失地農(nóng)民的居住安頓問題未予充分考慮，就業(yè)問題嚴(yán)峻。

3.2 普遍質(zhì)疑被征地用途，對政府機構(gòu)缺乏信任

受訪民眾中，對于被征地的去向與用處，很多人表示懷疑。失地農(nóng)民認(rèn)為在征地過程中存在謀取暴利的行為，存在政府對所征土地利用不當(dāng)?shù)那闆r。社區(qū)居民都希望政府能有計劃的進(jìn)行征地，實實在在的為老百姓辦實事。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在三溪口社區(qū)，的確很多被征后卻又被圍乃至荒廢了的耕地。

現(xiàn)行征地制度一直以來行政權(quán)侵犯財產(chǎn)權(quán)的弊病難以消除，政府漠視農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益現(xiàn)象始終存在。征地審批權(quán)不當(dāng)、征地程序不規(guī)范、征地公開性不夠，有時候許多市縣政府實行統(tǒng)一征地，并對經(jīng)營性用地實行招標(biāo)和掛牌交易原本是件好事，但政府轉(zhuǎn)身就變成了投機商，一手操控了“低征高賣”，制度上的缺陷，的確造成了很多不公平的現(xiàn)象。

3.3 失地農(nóng)民家庭收支及就業(yè)困難

由于失地農(nóng)民所獲的補償均為一次性補償，所以絕大部分農(nóng)民得到補償款后，隨即用于建房，供兒女上學(xué)，加之受文化年齡的制約，很多農(nóng)民處于“手中無地，袋中無錢，一直無業(yè)”的狀態(tài)，而這些農(nóng)民之前都是以土地生產(chǎn)作為家中主要來源的。

盡管政府曾出臺多項政策推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)工作，但從其實際就業(yè)情況來看，形勢依然嚴(yán)峻。畢竟在客觀角度上，現(xiàn)代企業(yè)總是需要有一定知識和勞動技能的工人，而失地農(nóng)民大多思想觀念保守落后，文化知識和勞動技能匱乏，大多只能從事技術(shù)含量低、收入微薄的工作。

令我們欣慰地是，在調(diào)查過程中，所有失地農(nóng)民均表示愿意參加政府舉辦的就業(yè)培訓(xùn)。

3.4 政策意識薄弱

調(diào)查中的農(nóng)民普遍表示對征地政策的具體狀況不了解，表示不懂政策，或認(rèn)為黨的政策好，但是政策與執(zhí)行脫軌，下面的人不干事，并借機謀取利益。

3.5 失地農(nóng)民社會保障待加強，被征地農(nóng)民基本生活保障基金缺口較大

雖然調(diào)查中的很多失地農(nóng)民享有社保基金，但其中只有少數(shù)能享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。與此同時，他們已經(jīng)喪失了土地所帶來的保障，其所得補償不但要解決當(dāng)前生活購置房屋所需，還要解決子女就業(yè)及父母養(yǎng)老、醫(yī)療等問題，實在是入不敷出。

4 解決方案與途徑

1. 政府方面

（1）完善征地制度。政府在征地之前，要切實規(guī)劃好這塊地將來的建設(shè)用途，防止浪費。在征地過程中，政府及有關(guān)部門應(yīng)該推進(jìn)依法行政，建全監(jiān)督機制，防止、公款挪用等現(xiàn)象。

（2）發(fā)揮社會工作資源建設(shè)力量，建好第三方就業(yè)支持網(wǎng)絡(luò)。各地勞動和社會保障部門與社會工作者們應(yīng)共同評估當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民需求，對失地農(nóng)民實行免費的職業(yè)介紹和職業(yè)服務(wù)指導(dǎo)，為勞動者提供各類及時有效地就業(yè)信息，讓失地農(nóng)民進(jìn)入職業(yè)介紹機構(gòu)，尋求就業(yè)方向。

（3）社會保障代替土地保障成為必然規(guī)律。國家要通過制度創(chuàng)新，進(jìn)一步打破二元制格局。進(jìn)一步明確補償安置費用主要用于失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障”――即“以土地?fù)Q取保障。同時，嘗試建立市場化的土地征用機制，統(tǒng)籌失地農(nóng)民“失地、補償、培訓(xùn)、安置”等一條龍服務(wù)，加大對失地農(nóng)民的扶持力度，變被動為主動，引導(dǎo)農(nóng)民實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變。

（4）完善社會保障基金體系（養(yǎng)老、醫(yī)療保險），拓寬資金來源渠道，加強失地農(nóng)民社會保障基金運行體制的建設(shè)，可嘗試建立專門從事失地農(nóng)民社會保障基金存儲和管理機構(gòu)，單獨建賬，專款專用。以多元化的投資理念，由地方財政擔(dān)保向銀行貸款，商業(yè)保險公司進(jìn)行托管，保證基金有一定的收益率等，同時加強監(jiān)管制度，防止舞弊行為，保證監(jiān)督管理機構(gòu)的權(quán)威性，獨立性和公正性。

2.社會工作者與社區(qū)層面介入

（1）建立失地農(nóng)民的主體意識。從社會工作的角度出發(fā)，運用增權(quán)理論和社會支持理論，強調(diào)助人自助、案主自決。我們的角色只是外來的鼓動者、使能者和推動者，我們能做的就是使他們有最大的機會去決定其生活方式和方向。針對其聽天由命、無所作為的惰性心理，我們要讓其明白命運是掌握在自己手里的，使之養(yǎng)成自我管理自我發(fā)展的能力，由缺乏視角向優(yōu)勢視角轉(zhuǎn)變。由于長時間受到不良的社會環(huán)境影響，只有促使其養(yǎng)成積極的人生觀，促使他們主體意識的形成，促成其擺脫貧困和實現(xiàn)發(fā)展的能力的啟蒙和內(nèi)在動因的形成，才能真正改變他們貧困的生活狀態(tài)。

（2）社會工作者要尊重實地農(nóng)民的客觀差異性和獨特性，并根據(jù)不同案主情況采取不同的解決措施，運用專業(yè)的社工技能為其服務(wù)。比如引導(dǎo)就業(yè)也要因人而已，年輕者可以多鼓勵其創(chuàng)業(yè)，無須弄成一個體制化的死模子，培養(yǎng)和造就一批小企業(yè)創(chuàng)辦者和自謀職業(yè)者，從而帶動更多的失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)，形成培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)與就業(yè)三者良性互動。

（3）建立失業(yè)保障與就業(yè)培訓(xùn)相關(guān)聯(lián)的制度。要將全部失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)范圍，實行與城市居民相同的下崗再就業(yè)培訓(xùn)。授之以魚，不如授之以漁。比如可以建立一些技能課程培訓(xùn)，讓農(nóng)民學(xué)習(xí)自己感興趣的一門，從而培養(yǎng)成職業(yè)方向。

（4）成立多個就業(yè)專項小組，比如，在農(nóng)民中建立婦女、老人、青年人各種互助小組，培育和發(fā)展建設(shè)能力。開辦小組，通過小組工作的方法，推動其去討論家人對自己做這些事情的看法，公共基金如何使用，遇到困難大家如何相互扶持等，只有這樣，組織成員才能相互團結(jié)，共同發(fā)展。

（5）因地制宜，完善配套服務(wù)設(shè)施結(jié)合本地區(qū)特色創(chuàng)造就業(yè)機會。以三溪口社區(qū)為例，可以統(tǒng)一組織青年失地農(nóng)民培訓(xùn)，然后由政府牽頭，在社區(qū)附近的工廠新城就近擇業(yè)，比如力帆工業(yè)區(qū)。社會工作者在這一過程中與社區(qū)管理者積極協(xié)作，尋求第三方資源幫助。

（6）加強法制建設(shè)，加大普法力度宣傳，為失地農(nóng)民提供法律援助。

（7）社會工作者在社區(qū)層面努力構(gòu)建與政府和農(nóng)民的合作伙伴關(guān)系，在社會工作中，社會政策是聯(lián)系政府與農(nóng)民的紐帶，社會工作非常強調(diào)政策倡導(dǎo)和改變不合理的社會政策，因此社會工作者應(yīng)重視底層的聲音，使弱勢群體增權(quán)。針對三溪口社區(qū)現(xiàn)狀，社會工作者應(yīng)立足社區(qū)的微觀權(quán)力關(guān)系，積極推進(jìn)與有關(guān)部門的溝通，為民眾爭取更多的切身利益，致力于培養(yǎng)主體的參與意識與歸屬感。

最后，社會工作者要保持價值觀上的中立，不歧視，不偏見，不把自己的主觀意識強加于案主，堅持平等、潛能、公平正義、關(guān)愛與互助合作的地區(qū)發(fā)展、能力建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展模式促進(jìn)失地農(nóng)民現(xiàn)狀的改善。同時，失地農(nóng)民自身應(yīng)當(dāng)積極配合改變認(rèn)知，努力學(xué)習(xí)，調(diào)整自身心態(tài)，培養(yǎng)一技之長，積極尋找就業(yè)單位。提高自身素質(zhì)，克服惰性。同時不斷加強維權(quán)意識，并在改善自身生活質(zhì)量的同時，重視下一代的教育問題。

參考文獻(xiàn)

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