導語：如何才能寫好一篇社會福利制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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（一）社會福利制度的含義。美國社會工作者協會（N ASW）對社會福利的定義為：”社會福利是一個寬泛和不準確的詞，它經常被定義為旨在改善弱勢群體狀況的有組織的活動、政府干預、政策等。”嚴格來說，該定義是從制度層面來理解社會福利，即將社會福利視為國家和社會為實現社會正常、公民幸福這一目標而做的各種制度安排。

（二）我國社會福利制度的實踐發展。中國的社會福利制度始建于20世紀50年代，已經歷了60多年的發展歷程，社會福利制度的建立對人們生活質量的提高起到了重要的作用。學者們對我國社會福利制度的實踐發展作了很多研究，將社會福利制度的發展劃分為不同的時期，但是對社會福利制度發展的歷史脈絡的認識是比較一致的。本文綜合學者們的研究，將我國社會福利制度的發展歷程進行了總結，劃分為創建時期、發展時期、挫折與恢復時期和轉型時期。

二、我國社會福利制度的不足

在經歷了60年的探索與改革后，我國社會福利制度建設成效顯著，有效推動了我國社會福利事業的發展，促進了社會主義現代化建設。然而，我國社會福利制度體系還遠未完善，存在著覆蓋面窄、保障水平低、城鄉分化嚴重等諸多問題。

（一）政府責任不明確，社會化程度低。在計劃經濟時期，我國的社會福利體制是國家、集體包辦的模式，形成了企業依賴政府、政府依賴中央的現象，政府承擔了絕大部分社會福利責任。而隨著我國經濟體制的轉型，社會福利的改革也在不斷推行，政府在社會福利中的責任明顯減弱，出現了多數城市職工失去原有福利、農村福利依然匱乏的現象。在我國社會福利社會化的改革進程中，企業卸掉了包辦福利的包袱，社會組織的發展也讓政府的責任也有所分散。但在改革過程中，出現了新的問題。一些地方政府部門將“福利社會化”等同于“福利市場化”，對社會福利的重視程度下降，忽視了政府在社會福利中的主導作用。

（二）福利覆蓋面小，起不到應有的作用。在我國傳統的“國家包辦、單位負責”式的社會福利體制瓦解后，我國建立了以社會保險為中心的社會福利制度，但是目前我國社會保險的覆蓋范圍還很小，造成了多數人無法享受社會福利的狀況。與我國 13 億多的人口基數相比，我國社會保險的覆蓋范圍還遠遠不夠。在我國社會提前進入老齡化和家庭結構“小型化”的情形下，我國的老人福利問題面臨嚴重的挑戰，而基本養老保險的覆蓋范圍和福利水平卻遠遠不夠。而在醫療保險改革的過程中，醫療費用的急劇上升和農村基本醫療保障的不足也是不容忽視的問題。

（三）福利事業發展不均衡。我國福利事業發展的不均衡性表現在兩個方面：第一，我國長期以來形成的城鄉二元結構使得城鎮福利和農村福利相差較大。目前我國城市已經基本形成了以養老、醫療、失業、工傷、生育為核心的社會保險體系，而在農村只有新型農村合作醫療發展較快，覆蓋范圍較廣。在價格補貼、住房福利、福利設施等方面農村也遠落后于城市。第二，我國福利制度的設計與就業聯系緊密，造成了就業者與失業者所享受福利的差距。我國傳統社會福利制度的設計是以城鎮就業者為中心的，基本形成了以企業或單位為保障的福利體系。個人一旦就業，便可以從單位獲得住房、醫療、教育福利以及集體福利設施的享受，而缺乏就業人口的家庭或者孤老殘幼則只能獲得相當于社會救助的最低水平的福利待遇。我國這種與就業相統一的社會福利制度雖然保證了“效率”，卻失去了對社會分配的調節功能。

（四）社會福利立法工作滯后。法制建設是社會福利制度化的重要保障，從建國以來我國在社會福利立法上做了不少工作，但相關的法律法規還不夠完善，也缺乏系統性，影響了社會福利的改革進程。我國有關社會福利方面的法律大多是宏觀性的政策指導，缺乏項目、操作流程等詳細規定，造成了我國社會福利的管理、運行、監督機制都不夠完善。另外，我國缺乏一部有關社會福利的綜合性法規，導致我國出現社會福利的相關法律與其他法律體系相混淆的現象，使得我國社會福利制度缺乏系統化、規范化的法律體系。

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【關鍵詞】深圳 率先建設 普惠型社會福利制度

【中圖分類號】F127.9 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-6623（2013）04-0105-04

一、深圳率先建設普惠型

社會福利制度的優勢條件與重大意義

深圳率先建設普惠型社會福利制度具有獨特的優勢和條件。第一，深圳經濟發展水平較高。2012年深圳GDP總值突破2000億美元，人均可支配收入突破4萬元，人均GDP接近2萬美元，人均GDP達到高收入國家水平。第二，深圳是全國唯一的既沒有農村又沒有農業人口的城市，沒有城鄉二元社會結構，城市化率達到100%，因而突破城鄉二元結構、建設普惠型社會福利制度的歷史包袱較少。第三，深圳社會福利在國內處于領先水平，市民收入和福利待遇等相關福利指標位居全國前列，這為率先建設普惠型社會福利制度提供了較好基礎。第四，深圳毗鄰香港。可以借鑒香港社會福利的先進經驗。隨著深港一體化發展。兩地在社會建設和社會福利服務等方面的交流互動越來越密切，合作基礎良好且合作前景越來越廣闊。

在當前民生建設日益成為社會建設重心的背景下，率先建設普惠型社會福利制度。對于深圳經濟發展和社會建設具有重大意義。第一，這是深圳經濟社會向更高水平發展的必然要求。按照發達國家的經驗，當一個社會人均GDP超過1萬美元。它就具備實現“福利起飛”和建立高水平福利社會的條件。深圳經濟社會向更高水平的發展，要求適時推動經濟增長與社會福利同步發展，提高社會福利水平和民眾生活質量。第二，這是深圳社會建設先行先試的重要突破口。要在以民生為重點的社會建設方面有所突破，必須在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展，編織覆蓋全民的保障基本民生的安全網，推動普惠型社會福利制度的建立和發展。第三，這是深圳建設民生幸福城市的重要任務。建設民生幸福城市，就是以人民福祉為重，突出民生質量和幸福指數，構建與經濟發展水平相適應的普惠型社會福利體系。

二、深圳率先建設普惠型社會福利制度的進展與問題

近年來，深圳市在探索建立普惠型社會福利制度方面一直走在全國前列。2009年，深圳市與民政部簽訂《推進民政事業綜合配套改革協議》，率先探索建立普惠型社會福利制度。2010年，普惠型社會福利制度建設問題被深圳市委市政府列為25項重大調研課題之一。2011年。深圳市出臺“十二五”規劃綱要和《關于社會建設的決定》，將普惠型社會福利制度建設列為深圳改善民生和社會建設的重要任務。同年《深圳市民政事業發展“十二五”規劃》，提出健全社會福利體系，提高社會福利水平，到2015年將基本建成普惠型社會福利制度體系。2012年，深圳市第二次全市民政會議再次強調。到“十二五”末，深圳將基本建成整體社會福利水平國內領先，與經濟社會發展水平相適應的普惠型社會福利制度。

近年來，深圳逐步建立以民生福利為重的公共財政導向，增加對社會福利的投入，2012年，在市政府投資計劃中，社會建設和民生投入比重達83.6%。其中市財政安排教育支出增長32%，衛生支出增長35.7%，保障性住房支出增長32%。經過多年的改革發展，深圳市社會福利制度取得了長足的進步，福利覆蓋面不斷拓展，福利水平穩步提高，已初步形成了由社會救助、特殊津貼、社會保險、社會服務等構成的多層次社會福利體系。這些社會福利體系主要包含如下層次：一是制定的實施社會救助計劃，主要包括最低生活保障、低收入居民社會救助以及針對單親、殘疾等特殊群體的救助計劃，內容涵蓋基本生活保障、教育、醫療和就業等各方面，旨在為收入低于一定水平的貧困和低收入者以及單親、殘疾等特殊群體提供基本生活保障。二是針對特殊群體的社會津貼計劃，主要包括為失能老人、高齡老人、災害受害者、優撫對象等提供一定的津貼和補助金，旨在為特殊群體提供基本生活保障。三是企事業單位職工“五險一金”，內容涵蓋養老、醫療、失業、工傷、生育和住房等方面，旨在為在職人員應付各種風險提供基本保障。四是個人與家庭社會服務，旨在為特殊群體和有需要的人提供支持性社會服務，包括家庭綜合福利服務、青少年服務、殘疾人服務、安老服務、社區綜合服務等社會服務。

盡管深圳市社會福利建設取得長足的進步，但與快速發展的經濟水平相比，現行的社會福利體系卻依然屬于“補缺型”社會福利，與普惠型社會福利制度的目標相比尚有較大差距，這表現在如下幾個方面。

1 “補缺型”色彩濃厚。在社會福利對象方面，深圳社會福利以兩類弱勢群體為主：一是收入低于一定水平的貧困和低收入者，如低保對象、低收入者和特困人員；二是高齡老人、殘疾人、災民、優撫對象等特殊群體。在社會福利形式方面，以現金和實物為主，強調物質救助和基本生活保障，在教育、就業、培訓、技術和衛生保健等方面的發展性社會服務項目明顯不足。整體而言，深圳社會福利的福利覆蓋面和保障水平仍然偏低，補缺型色彩較為濃厚。據統計，2010年12月，深圳低保人數12283人，當年戶籍人口251.03萬，低保人數僅占總人數的0.49%。相比之下，綜援受助人占人口總數的6.79%。

2 普惠化程度不高。目前深圳市社會福利主要基于選擇主義，通過家計調查和類型劃分，提供給貧困人口和弱勢社群等部分公民，而非基于普惠主義，對更大范圍的群體乃至全體市民提供的社會福利服務較少。例如，市民福利資格的獲得多以擁有深圳戶籍為前提條件，將大部分常住人口排斥在社會福利制度之外。不同地區、行業和部門之間的社會福利水平也存在明顯差距，尤其是長期以來飽受詬病的社會保險“雙軌制”。

3 總體福利水平偏低。從福利支出規模看，2010年，深圳財政一般預算支出1266億元，其中用于社會福利和就業支出47.8億元，社會福利支出僅占政府財政預算支出的3.78%。同年，香港社會福利支出達到376億元，占政府開支總額的16.8%，在政府各項開支中排名第二，僅次于教育支出（占政府開支總額的22.9%）。從社會福利水平看。2010年，深圳低保標準為415元/月，當年深圳市職工平均工資為4205元/月，低保標準僅占職工平均工資的9.87%。香港綜援標準因個案類型情況不同而不同，沒有統一的綜援標準，但平均折算下來大約4000元/月，據統計，目前香港收入中位數為13400元/月，綜援標準占收入中位數的29.85%。

4 社會服務項目和規模較小。深圳市社會福利延續了內地社會福利普遍存在的重經濟福利而輕社會服務的特點。一方面，目前社會福利服務主要包括家庭服務、青少年服務、殘疾人服務、安老服務和社區綜合服務，缺乏違法者服務、外來人口服務、醫療保健服務和臨床心理服務等，服務項目和種類不健全。另一方面，與社會救助和特殊津貼等福利項目相比，個人與家庭服務的項目和規模都較小，占整體社會福利的比重較低。2012年第二季度，深圳民政事業經費實際支出2.9億元，社會服務福利經費僅0.14億元，僅占民政事業經費的4.83%。相比之下，香港社會服務支出一般占到社會福利支出的30%左右。此外，深圳市社會福利服務機構和從業人員明顯偏少，與香港的差距較大。

5 社會福利體制機制不健全。在香港，政府與社會組織建立了制度化的公私伙伴關系，政府主要承擔綜援和緊急救助等小部分社會福利服務，社會組織提供全港90%以上的社會福利服務。深圳市絕大部分社會福利服務由政府部門或官辦機構承擔，政府在諸多領域大包大攬，既擔當服務監管者，又擔當服務供給者，福利監管與服務質素有待提高。政府與社會組織的合作主要停留于資金支持和服務購買，在政策制定和服務監管等方面的合作層次和水平較低。

三、深圳率先建設普惠型社會福利制度的路徑與對策

深圳可根據“適度普惠、參照香港、國內領先”三大原則，發揮深圳經濟基礎雄厚、體制改革優先、城市化水平高和毗鄰港澳等優勢，充分借鑒香港社會福利經驗，加快普惠型社會福利建設進度，分步構建與深圳經濟社會發展水平相適應、覆蓋全民尤其是弱勢群體、總體水平國內領先的“階梯式普惠型社會福利體系”。

（一）構建階梯式普惠型社會福利體系

要在完善貧困和弱勢群體基本生活保障的基礎上，逐步拓展社會福利項目，完善階梯式普惠型社會福利體系，提高社會福利普惠化水平。要讓社會福利普遍惠及有需要的人和具有特定公民權的市民，形成覆蓋全民尤其是弱勢群體的保障民生的多重安全網。一方面，要優先和重點照顧老人、兒童、殘疾人等最弱勢群體，保障他們的基本生活需要。另一方面，要在教育、醫療、住房、就業、個人及家庭社會服務等方面發展多元社會福利服務。滿足有需要的市民的福利需求。要逐步形成兩條福利標準線，構建層次有別、功能互補、相互支持、互為補充的“階梯式普惠型社會福利體系”，實現底線公平與柔性調節的統一。第一條福利標準線是絕對貧困線，以現行低保和低收入線為基準，重點為貧困者、低收入者、特困人員以及老弱病殘等弱勢群體提供基本生活保障。第二條福利標準線是相對貧困線，以低于絕對貧困線150%～200%為基準，重點為老人、青少年、殘疾、單親和失業等特殊群體提供社會保護，不僅關注他們的基本生存所需，還關注他們在教育、醫療、住房等方面的支付能力。

（二）提高社會福利瞄準率和覆蓋率

應當進一步提高社會福利覆蓋率，逐步將有需要的群體尤其是弱勢都納入社會福利安全網，提高社會福利瞄準率。可以在鞏固高齡老人津貼和重度殘疾人津貼等現行各項現金津貼項目的基礎上，適當增加津貼項目，照顧單親、重病和失業等特殊群體的特別需求。比如，設立單親補助金，幫助經濟困難的單親人士；設立生活補助金，為經濟困難的重病和健康欠佳人士提供經濟支持；設立交通補助金。鼓勵失業者外出尋找工作。此外，要克服重戶籍人口服務、輕外來人口服務的思想觀念，提高社會福利對非戶籍常住人口的覆蓋率。重點有兩個：一是逐步將有需要的外來人口納入社會服務范鬧，重點增加針對農民工和其他外來流動人口的勞動保障服務、權益保護服務和臨時救濟服務。二是重點擴大“五險一金”的覆蓋面，擴大參保范圍并盡快實現參保者保險關系跨區順暢轉移，真正實現“應保盡保”和社會保險的全覆蓋。

（三）拓展個人-家庭-社區三位一體社會服務

要改變以現金和實物為主的傳統社會福利模式，發展“津貼+服務”的社會福利模式，重點發展個人和家庭社會服務，將社會服務延伸至教育、醫療、住房、就業、文體娛樂、精神慰藉等各個領域，構建教育福利、醫療福利、老年福利、兒童福利、殘疾人福利、就業福利、住房福利等多元社會福利體系。要以發展新型社會服務為突破點，通過專業社會工作隊伍和專業社會組織，為有需要的市民提供一站式的個人和家庭問題的預防、支援和補救等社會服務。確保社會服務涵蓋日常生活各領域，提升社會服務的瞄準率和覆蓋面，滿足不同群體的多元化、多層次服務需求。

（四）增加民生福利凈支出

美國、英國、德國、法國和日本等發達國家的廣義性社會福利支出一般占到政府支出的40%以上（這里的廣義性社會福利支出包括醫療衛生、社會保障和就業以及住房保障等三個方面的支出，并不包括文化體育和教育支出），香港的廣義性社會福利支出占政府支出的比重大約在30%左右。2012年，深圳市財政支出預算1709億元，其中廣義性社會福利支出預算101.8億元。僅占政府財政支出預算的6%。應更好地處理經濟發展與民生福利的關系，穩步增加在社會保障與就業、醫療衛生、住房等社會福利方面的財政支出。進一步提升民生凈福利水平。既要提高社會福利項目的總體支出，也要適當提高社會福利支出占政府財政支出的總體比重。力爭每年廣義性社會福利支出達200億元以上，占政府開支總數的比重達10%以上。要保障社會福利支出有序提高，建立動態的社會福利支出增長機制。

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一、巨大的“福利赤字”凸顯福利制度改革迫切性

據預測，中國人口2020年將增加到14.5億。未富先老、人口老齡化是中國一個突出的問題，據《華盛頓郵報》報道，2040年左右，中國將面臨1280億美元的巨額社會福利赤字。而另一方面，福利、保障制度越完善，人們的勞動欲望卻越低。

1.“倒金字塔”的家庭結構與“家庭福利”的疲軟

“新人口論”阻止了中國人口的任意增長，但同時客觀上也構成了中國式“老齡化社會”的直接原因。在“家庭福利”問題上，一對夫妻可能同時面對兩代老人，形成一個2∶4∶8倒金字塔結構的家庭。這意味著人口老齡化水平與福利水平的矛盾更加突出，城市家庭代際結構從金字塔型向倒金字塔型的轉變，對傳統家庭養老方式提出挑戰（李培林）。“家庭福利”不堪重負，終將成為阻礙社會生產力發展的潛在危機。另一方面，以2005年為例，我國人均收入為1740美元，僅相當于美國人均收入的4%，日本的4.8%，韓國的10%。如果的“財富增長和人口增長不成比例”的邏輯仍然成立的話，這意味著中國人的“家庭經濟”的增長將無力支付成倍增長的“家庭福利”支出。

2.居高不下的失業人口與就業的壓力

截至2005年底，中國國有企業下崗職工仍有500多萬人沒有實現再就業，全國城鎮登記失業人員還有681萬，城鎮登記失業率為3.6%（曾培炎2006年7月10號）。來自北京大學的另一個統計認為，中國城鎮的實際失業率在15%到20%（蕭灼基，2004）。對于中國農村的剩余勞動力沒有準確統計，但估計在2億左右。其中有1億人到城鎮打工了，還有1億是潛在的失業人口，但他們不在失業統計之內，因為他們的勞動時間雖然不能充分利用，但畢竟還有一塊土地可以生存。

城鎮失業人口享受“低保”，事實上是對社會力量的一種浪費，不如將他們轉變成一邊享受低保，一邊參與公共服務的社員（社區成員），即參保的同時也參與“福利義務”。這將使一部分低保人員轉化為社會勞動的生力軍，緩解由于單方面施救帶來的依賴心理和社會福利的負增長。

3.農村在社會保障體系之外

在社會保障制度建設中，目前群眾要求最為強烈的是擴大社會保障覆蓋面，將更多的社會成員特別是中低收入者納入社會保障體系。目前很多城鎮職工未能享有社會保險，而廣大農民則基本上未被納入社會保障體系之內（景天魁）。我國農村老年人口中有退休金的比例只占5%，絕大多數老年人要活到老干到老，70歲以后普遍依賴子女的經濟供養，由此產生了一系列問題。

為了讓改革成果惠及廣大農民，中央采取了諸多措施，但如果想切實讓受益方受益，不應是單方面地付出，而是應激活受益方，讓他們參與社會生產建設。這樣可以避免受益方過度依賴援助，以免產生新的福利赤字。

4.社會的缺失

中國伴隨經濟體制改革出現的一個社會現象，就是個人主義開始膨脹。人們生活在“個人欲望的世界”里，缺乏真正的社會生活。所謂的“社會責任”、“義務”和“道德”沒有堅實的人文土壤。中國目前貧困人口還有1.35億，占全國總人口的10.4%，占世界絕對貧困人口7.5億中的18%！“空巢老人”越來越多，據有關資料表明，目前我國“空巢老人”家庭已占老年人家庭總數的25.8%，這種現象不僅在大城市普遍存在，在人口流出的村落也非常突出。在道德滑坡日趨嚴重的今天，貧困問題需要社會力量的關懷。

綜上所述，本來可以代替國家承擔一部分福利的家庭，因為倒金字塔的家庭結構，在養老問題上呈現為一種消耗型家庭；福利赤字意味著我們沒有足夠的財力支撐這樣一個龐大人口的中國社會福利；失業和貧富差距的壓力始終伴隨著中國的經濟改革，農村尚有土地作為家庭福利的支點，但是城鎮人口則容易變成社會的不安定因素；加之“社會缺席”，使得道德沒有了土壤，即便有了一個良好的社會福利或保障的體系，也因為制度缺乏倫理基礎而形式化。因此，應當激活個人在公共服務系統中的責任，使之成為“福利義務”，在國家、市場和社會中承擔社會這一領域中的責任。這有利于“以人為本”的人性化建設、“和諧社會”的社會化建設。

二、福利制度改革面對的焦點問題

20世紀70年代中期以后，福利國家開始面臨越來越嚴峻的挑戰。福利赤字、公共開支與日俱增、民眾的福利依賴嚴重等，日益暴露出福利國家的弊端。當前，福利制度改革已成為福利大國的熱點問題。“福利國家”與“福利經濟”這兩種福利模式均面臨同一個問題，即在社會福利與社會保障方面，物力和財力遠遠趕不上欲望增長的速度。這種欲望隨著社會福利與社會保障制度的完善而“水漲船高”，因而它始終重復著一個邏輯：貧/富、強/弱二元對立關系，使得人人平等、社會公正卷入物質主義或技術主義的怪圈而欲速則不達。人們對制度的依賴心理導致自身“植物人化”傾向加重，這很可能也是福利赤字產生并居高不下的原因所在。公共服務的問題并非單純的技術問題和制度問題，它只不過是實現福利理念的手段而已，人才是真正的問題所在。因此，公共服務社會化的研究，試圖嘗試如何讓公共服務系統中的人成為對他、對己均有責任的主角。

圍繞福利制度中的人的問題：1.在研究與實踐層面，授受雙方的強弱二元對立關系的弊端仍然未能得到充分的認識；2.在認識論意義上，居高臨下的道德權威很難社會化，因為首先它不能自我檢驗，其次個體被集體主義所淹沒；3.授受雙方長時段互動的重要性。尤其是第三條，通過對實踐公共服務社會化的志愿者的跟蹤研究，我們發現，長時段的志愿者行動對雙方的倫理都是一種考驗；相反，在短期的、突發性的救助活動中卻看不到這一點。公共服務社會化研究抓住公共服務的人性化這一點，預設“普遍福利”的相互參與，是實現人性化互惠和較高服務質量的重要途徑，反思把良知寄托在技術和制度上的那種福利改革思想。

三、“福利義務”設想及其意義

“福利義務”，也就是“公共服務社會化”，其內涵是：1.給予每一個人參與公共服務性質的社會勞動機會；2.不能因公共服務的實施造成新的失業。換言之，享受“低保”和健康的“離退休”者同樣可以參與一種公共服務性質的社會勞動；3.因為我們強調的是“福利義務”的制度化、社會化，所以公共服務的內容應該是面向普通人，有些最基本訓練就能參與的那種社會勞動。為此我們模擬具體的實施方案并進行了跟蹤研究。

“福利義務”是指國家發起的，具有法律效力的，公民參與的社會公共服務的義務活動。它類似于兵役，凡一定年齡的城鄉居民（如18~69歲），均須在一定時間段以勞務形式從事國家安排的社會公共服務（包括公共安全的兵役）活動。

“福利義務”的工作范圍：服役者根據國家指派，前往某地諸如學校、醫院、福利設施、公共服務機構或社區等，并根據該機構的要求進行非專業性質的輔助工作（民間個人互助、親屬義務等不在此列）。

“福利義務”期間的費用：服役者的招募、培訓、派遣、駐地生活等費用由國家負擔。

人力資源調配：國家設立專門機構負責“福利義務”的執行，接收單位有責任接納和管理服役者。

“福利義務”的回報：參與過福利義務的人員，可以在70歲以后終身享受來自公共服務社會化（福利義務）社會的回報。其他回報，諸如國家對納稅人的回報，通過市場行為購買的特殊服務等，構成一個互補的福利系統，從而實現“福利義務”在代際之間的交換，緩解“家庭福利”的壓力。

“福利義務”有如下特點：1.福利義務的系統從招募、服役直到退役很像兵役，但它比兵役在時間上較自由（為期一年以上）。2.由于強調大眾化，因而降低了“門檻”，給普通人的介入提供了可能。3.由于回報機制，它不否認善意地利己，將道德放在堅實的家庭福利的基礎之上。4.將傳統的家庭內部血緣義務關系轉換成社區內部社員之間的義務關系。建議由政府劃出試點行業或者省、市、區，進一步檢驗這一體系的可行性。

互惠性：在力所能及的時間和地點，參與一年以上的公共服務，將血緣的義務關系轉變成社員（社區成員）的義務關系，既利己又利他，互惠互利。

以人為本：人力、物力、財力中，突出人力的人性化。

社會化建設：從人的社會（屬）性、文化（屬）性出發，建立普通人也能參與的公共服務系統，使道德建設成為可操作的社會實踐。

道德化建設：將道德建設置于可操作的情景下，進行個人層面的和諧社會實踐。

（本研究系中國社會科學院重大課題。在整個研究期間，受到中國社科院社會學研究所、北京大學、吉林大學、復旦大學、中山大學的人類學、社會學、人口學專業相關研究人員的批評與幫助。在此一并感謝！）

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為了進一步規范社會福利機構的涉外送養行為，維護被送養兒童的合法權益，保證涉外送養工作的健康發展，現作如下規定：

一、涉外送養的兒童必須是社會福利機構撫養的喪失父母的孤兒（以下簡稱孤兒）或查找不到生父母的棄嬰、兒童。

二、社會福利機構送養兒童，應當向省級人民政府民政部門報送以下證明材料：

（一）社會福利機構負責人的身份證復制件。

（二）被送養兒童的戶籍證明復制件。

（三）被送養兒童成長情況報告。

成長情況報告應包括以下內容：入院經過、入院初期的身體狀況、在院期間各階段的身心發育狀況及免疫接種情況、性格特征及表現、喜好、與他人交往等情況。

被送養兒童年齡為0-6周歲的，還應提交《被送養兒童成長狀況表》（見附件1）,此表每3個月填寫一次。

（四）《被送養兒童體格檢查表》及化驗檢查報告單（見附件2）。

體檢應當在定點醫院進行。定點醫院應當是地（市）級以上的兒童醫院或設有兒科的綜合性醫院。定點醫院由社會福利機構的主管民政部門提出，省級人民政府民政部門審核批準，報中國收養中心備案。社會福利機構或其主管民政部門要與定點醫院簽訂合作協議，明確雙方的權利和責任。體檢結果有效期為6個月，超過期限的應當重新體檢。

被送養兒童是病殘的，應提交病殘診斷證明、檢查報告、治療情況報告等。

（五）被送養兒童2寸免冠彩色照片、近期全身生活照片。

被送養兒童是病殘兒童且病殘有外觀表現的，還應提供病殘部位照片。

（六）被送養兒童是孤兒的，應當提交《社會福利機構接收孤兒入院登記表》（見附件3）、孤兒父母死亡或者宣告死亡的證明、其他有撫養義務的人同意送養的書面意見。

被送養兒童是棄嬰的，應當提交公安機關出具的撿拾棄嬰報案的證明、《撿拾棄嬰登記表》（見附件4）、《社會福利機構接收棄嬰入院登記表》（見附件5）。

（七）被送養兒童年滿7周歲以上的，應提交兒童有關情況的報告。

（八）被送養兒童是年滿10周歲以上的，應提交該兒童同意被送養的書面意見。

三、社會福利機構送養棄嬰、兒童，省級人民政府民政部門應當在當地省級報紙上刊登查找棄嬰、兒童生父母的公告。自公告刊登之日起滿60日，棄嬰、兒童的生父母或其他監護人未認領的，視為查找不到生父母的棄嬰、兒童。

公告應包括以下內容：棄嬰、兒童的姓名、年齡、性別、身體特征、被撿拾的時間、地點、隨身攜帶物品、公告期限、認領方式，并附1寸入院初期的正面免冠照片。棄嬰、兒童入院前姓名不詳、年齡為估算的，要特別注明。

四、省級人民政府民政部門負責審查社會福利機構報送的材料，著重審查以下內容：

（一）報送的材料是否齊全、有效。

（二）被送養兒童的身體發育狀況是否達到相應的發育水平；體檢結果是否達到涉外送養各項指標的要求，是否患有智力低下、腦癱及其他潛在性的不宜涉外送養的疾病。

（三）兒童來源是否清楚，身心發育是否健康，道德品質是否良好。

（四）有無其他不宜涉外送養的問題。

省級人民政府民政部門審查合格后，填寫《涉外送養審查意見表》（見附件6），由省級人民政府民政部門負責人簽署意見，并加蓋印章。

五、省級人民政府民政部門審查同意后，應當向中國收養中心報送以下材料：

（一）涉外送養兒童名單。

（二）本規定第二條所列材料的復制件。

（三）《涉外送養審查意見表》。

六、被送養兒童的材料報送中國收養中心后，省級人民政府民政部門應當做好以下工作：

（一）所報送兒童寄養在家庭的，適時通知社會福利機構解除寄養關系。

（二）如有國內公民申請收養，應當及時通報中國收養中心。若該兒童尚未選配外國收養家庭，優先安排國內公民收養；若外國收養人已同意收養該兒童，則不再安排國內公民收養。

（三）如發生兒童病重或死亡等重大情況不能送養時，應當及時書面通報中國收養中心。

七、中國收養中心為被送養兒童選擇到外國收養人后，向省級人民政府民政部門發出《涉外送養通知》，由省級人民政府民政部門書面通知社會福利機構。

八、社會福利機構接到被送養兒童已被同意收養的通知后，應當做好以下工作：

（一）復查被送養兒童身心發育等方面的情況，如果情況發生較大變化不宜涉外送養的，應當及時通過省級人民政府民政部門書面通報中國收養中心。

（二）將收養父母的情況如實告訴7周歲以上被送養兒童，并為其提供心理咨詢和輔導。

（三）做好交接被送養兒童收養登記的各項準備工作。

九、收養登記前，省級人民政府民政部門應視具體情況確定適當的融和期，以便收養人與被送養兒童相互了解和融和。省級人民政府民政部門應當在法定工作日和指定的辦公地點安排外國收養人與被送養兒童、送養人見面，在確認收養關系當事人的身份無誤后，由送養人向收養人介紹被送養兒童的情況和有關事項，并向外國收養人交接被送養兒童。交接被送養兒童時，送養人和收養人應當簽訂融和期間委托監護協議（見附件7）。

融和期滿后，收養關系當事人對收養事宜無疑義的，收養人和送養人應當訂立書面收養協議（見附件8），協議一式三份。

十、收養協議訂立后，收養關系當事人應當共同到被送養兒童常住戶口所在地的省級人民政府民政部門，依照《外國人在中華人民共和國收養子女登記辦法》的規定，辦理收養登記。收養登記完成后，省級人民政府民政部門應當及時將收養登記結果轉交中國收養中心，并附收養登記證件的復制件。

篇5

機關效能建設

鄉鎮人民政府機關管理制度匯編

一、學習制度

1、全體干部職工必須認真學習黨的理論、方針政策，學習時事政治以及經濟、法律、科技等業務知識，不斷提高自身素質，增強工作能力和為人民服務的本領。

2、全體干部職工的學習要堅持自學為主，并與集中學習相結合，集中學習的時間和內容由機關黨支部或組織辦確定，由機關黨支部或黨政綜合辦公室組織，每月集中學習的時間不少于2天，無故不參加者按曠工論。

3、在學習中，干部職工應自備學習筆記本，并認真做好學習筆記，每季度由組織辦對學習情況進行一次檢查，檢查情況將作為公務員年度考核的重要依據之一。

4、各辦公室每月要辦一期工作簡報，全年要撰寫2篇以上調研文章上報主管部門和黨政綜合辦公室，力爭上黨報黨刊。黨政辦每季度考核通報一次，凡完不成任務者取消評先表模的資格。

二、工作制度

5、機關上班實行雙休日制，作息時間以黨政綜合辦公室的通知為準，全體干部職工必須自覺遵守作息時間，不準遲到或早退，不準擅自離崗或串崗，不準做與工作無關的事情，若有違反，發現1次通報批評，屢教不改的，由紀委查處。

6、各辦公室工作人員實行亮牌上崗（根據每個人的職務、職責和工作任務，由黨政辦統一制作工作牌），每個干部職工必須認真履行職責，妥善處理日常事務，搞好工作上的上傳下達，確保信息暢通。

7、政府機關工作人員實行“三制”管理。即一是去向報告制，黨政領導和機關工作人員有事或下鄉，必須給黨政辦告知去向，由黨政辦當班人員做好去向登記，便于工作聯系。長期外出又不告之去向的，按曠工論處。二是領導查崗制，由黨政領導定期或不定期地對機關工作人員在崗情況進行檢查，檢查時做好查崗記錄。三是考勤公示制。考勤實行一月一匯總，除聯絡組干部外，全體機關干部的考勤情況與年終補助掛鉤，并予以公示，接受干部群眾的監督。

8、全體干部職工必須自覺遵守紀律，顧大局、識大體，堅決服從組織的安排，凡黨委政府安排的中心任務，必須服從統一調配，無故缺勤者按曠工論。

9、全體干部職工要爭當遵紀守法的模范，娛樂活動要做到健康文明，嚴禁賭博，嚴禁洶酒，嚴禁吵架鬧事，嚴禁搞封建迷信活動，若有違反，嚴格按黨紀、政紀的規定查處。

三、請假制度

10、上班實行雙休日制后，特殊情況或有大型活動不能雙休的，由黨政辦提前通知，全體干部職工必須聽從安排，無故缺勤者，按曠工論。

11、嚴格請銷假制度，有事必須請銷假并辦理請銷假手續，由黨政辦負責做好請銷假登記，請銷假記錄要做到登記準確，情況明白。

12、請假必須按程序審批。黨政領導班子成員的請假由書記、常務鎮長審批，各辦公室工作人員和聯絡組干部3天以內的請假分別由分管領導、管片領導同意并報分管機關的領導審批，3天以上的請假一律由書記、常務鎮長審批。末經請假或超期不上班的，按曠工論。

四、會議管理制度

13、黨委、政府研究決定召開的會議，由黨政辦負責承辦，費用由政府列支，其他單位以黨委、政府名義開會，必須經書記或常務鎮長同意后方可召開，且費用由主辦單位自行負責。

14、召開一般性工作會議，鎮干部原則上在政府食堂就餐，其他人員在指定地點就餐，會議餐的標準每人每餐控制在15元以內；召開黨代會、人代會、勞模會等重大會議，按黨委政府研究的意見執行。原則上不安排工作餐，特殊情況由黨政辦統一安排。

15、會議期間，機關工作人員和在三友坪有住房的，不安排住宿，其他參會人員的住宿費每人每晚控制在15元以內，原則上由黨政辦統一安排。

16、開會實行簽到制，與會人員必須按時參會，不準無故缺席，不準遲到或早退。若有違反，發現1次進行通報批評，發現2次責令書面檢查并通報全鎮或主管部門，發現3次的要嚴肅查處。

五、公文管理制度

17、上級來文、來電和發來傳真，黨政辦要搞好簽收分送。當班人員必須認真閱批并及時呈請相并領導閱示或轉送相關部門辦理，文件和傳真還必須制作傳閱單并將閱件作資料存檔。領導閱批或轉送相關部門后，黨政辦必須進行跟蹤督辦，確保落實。

18、本級黨委、政府和黨政辦的發文，嚴格實行簽發制度。黨委文件、政府文件、黨政辦文件分別由書記、鎮長和黨政辦主任或其指定的負責人簽發。所有發文，由黨政辦負責審核把關，未經審簽的文件一律不允許發出。

19、單位以黨委、政府、黨政辦名義發文的，先由單位擬定文稿，再交黨政辦審核，按照發文程序審簽后進行，政府只出文件頭，所需費用由單位自理。

20、所有文印材料，由政府文印室負責打印，特殊情況需在外打印的，原則上由黨政辦同意并指定地點，否則，由經手人自行負責，財務室不結帳。

21、文印室工作人員必須按時上下班，確保文印室正常運轉，若有加班任務，必須加班到直至完成任務為止。原則上不對外打印，不對外收費，特殊情況由分管領導審批。

22、文印工作人員必須加強文印設備的管理，嚴禁任何人玩電腦游戲或搞娛樂活動，操作員必須按照規程操作，防止人為造成設備損壞，凡人為造成文印設備損壞的追究當事人責任。

六、印章管理制度

23、黨委印章由組織辦保管和使用，政府印章、黨政辦公室印章由黨政辦保管和使用，印章管理員必須妥善保管，嚴防丟失，若因管理不善造成嚴重后果的，嚴格追究其責任。

24、黨委印章、政府印章和黨政辦公室印章的使用。黨委政府的行文、決定、人事任免、合同、項目、礦山開采等重大事項用章由書記、鎮長審簽后辦理，其他事項用章由分管領導簽后辦理，日常事務用章由黨政辦主任按程序和規定辦理。

25、印章管理員對蓋章事項必須認真審定，不得隨意蓋章或，若因隨意蓋章造成嚴重后果的，嚴格追究其責任。

26、攜帶印章外出，必須做好領用登記，注明用章事由和用章時間，由經手人做好簽領手續，并負責領用期間的一切責任。

七、接待管理制度

27、應由政府接待的，由黨政辦統一管理，在指定地點就餐，原則上由分管領導作陪，嚴禁多人陪餐。

28、政府接待實行臺帳登記與接待通知單雙控管理制度。接待單由黨政辦主任管理，交分管接待的人員填寫。黨政辦分管接待的人員應按接待的情況據實登記臺帳，交分管領導審核把關。每次接待應先與黨政辦取得聯系，由分管接待的派送接待單。接待單上應根據陪同領導的意見載明接待標準和就餐人數等情況。

29、酒店或賓館必須按黨政辦通知的就餐人數、接待標準作好準備，無特殊情況，超標準部分由其自行負責，黨政辦不予結帳。酒水等供應以接待需用為原則，末經陪同領導同意的服務項目，黨政辦一律不予認可。

30、每次接待完畢，接待情況應據實當場核算，陪同領導和黨政辦分管接待的人員均應在接待單上簽字。

31、接待標準應按以下標準執行：①早餐人平5元以內；②中晚餐標準為：縣級以上（含縣級）領導原則上人平控制在20元以內，縣級以下領導（不含縣級）原則上控制在15元以內，一般接待原則上應低于上述標準，特殊情況確需提高標準的除外。

32、接待用煙一律在黨政辦領用，原則上不準在就餐酒店或賓館列支接待煙，嚴禁用包包煙、條條煙或其他物品招待客人，凡在酒店或賓館列支的上述物品，政府一律不予結帳。

33、被接待的單位或個人在酒店或賓館的住宿費、電話費以及所購物品等，原則上由其自理，特殊情況必須由書記、常務鎮長和分管機關的領導同意后方可結帳。

34、經費單獨預算單位和經費單列的辦公室，接待由其歸口管理且負責結帳，原則上黨政辦不予安排，不由黨政辦統管。

35、財務室憑接待單對政府接待實行一月一扎帳，年終結算。接待前未與黨政辦聯系的，原則上財務室一律不予結帳，由經手人負責。接待臺帳與簽單不一致的，必須先查明原因交分管領導審核后方可結帳。

36、因工作需要，鎮內需在長嶺、泗淌、楊柳池接待的，必須先與黨政辦聯系，原則上以現金結帳，不予簽單。接待開支由分管機關的領導審核后報銷。在鎮外需接待的，原則上不予簽單，以現金結帳。

37、原則上不在鹽池溫泉山莊等高檔消費場所接待客人，特殊情況須經書記、常務鎮長或分管機關的領導同意后方可接待。

八、后勤管理制度

38、鑒于鎮政府是租房辦公，原則上保證機關工作人員一人一間休息室，在三友坪有私房和工作崗位不在機關的，不安排休息室。

39、政府所有公物實行登記造冊、建卡，明確專人管理，若有丟失或損壞，由責任人照價賠償。政府每年開展一次公物清理，干部職工休息室內的公物必須履行借用手續，不需用的退回集中保管，長期占用公物又末履行借用手續的，按侵占論處。

40、電費統一裝表計量，實行分戶管理。機關干部每人每月核銷15度照明用電，機關干部在外居住的同樣對待。

41、加強安全管理，認真做好“防火、防盜、防事故”工作。各辦公室要做到人走燈熄，人走火滅。機關內，不準私拉亂接電線，不準存放易燃易爆物品。黨政辦分管后勤的人員要隨時進行安全檢查，做到防范于末然，若因疏忽大意造成安全事故，嚴肅追究其責任。

42、加強環境衛生管理，保持良好的衛生環境。會議室、樓梯、走道、廁所及辦公樓周圍的清潔衛生由黨政辦指定專人負責，各辦公室的清潔衛生由其自行負責，黨政辦要隨時進行檢查，搞好跟蹤督促。

43、加強政府食堂管理，搞好后勤服務。政府食堂由黨政辦指定專人管理，管理員必須認真負責，保證干部職工按時就餐和餐飲質量，并為各辦公室、會議室及干部職工提供開水。食堂物資采購必須精打細算，按月搞好成本核算，并于次月2日公示。后勤管理人員和炊事員必須搞好食堂內外的清潔衛生，食堂用水、各類食品和采購物資要絕對保證無毒、無污染、無霉變，嚴防發生食品安全事故。

九、車輛管理制度

44、政府機關所屬車輛由黨政辦統一管理和調度，用車前必須與黨政辦聯系，由黨政辦按照先主要領導，后一般領導，先中心工作，后分管工作，先特殊情況，后一般情況等原則進行安排，一般下鄉原則上不安排車輛。嚴禁公車私用和車輛外借。

45、原則上不租車。因特殊情況或緊急工作需要又無車輛安排的，由分管機關的領導同意后，由黨政辦落實租用車輛和發放租車單，所需租車費用由黨政辦根據行車路程、路況和用車時間統一定價，交分管機關的領導審核后，財務室憑租車單結帳。

46、小車司機要聽從黨政辦統一調度，出車時黨政辦要做好日志，司機的出車情況和安全駕駛情況每月一匯總公示，并作為年終核發獎金和補助的重要依據。

47、小車司機對所駕車輛要妥善保養和檢修，確保有出車任務時隨叫隨用，保證行車中的絕對安全。無出車任務時，要確保通訊暢通，保證可以隨時聯系。

48、小車加油實行專車核算，實行臺帳登記，原則上由黨政辦指定地點，由財務室統一加油，特殊情況由隨車領導負責，并注明情況，先由駕駛員背簽，再由司機簽字，分管機關的領導簽字后方可報銷。

49、小車維修由司機據實申報，屬于一般維修的，由黨政辦組織落實，需大修或更換大件的，由分管機關的領導提請黨委、政府集體研究后再指定專人陪同到指定的地點修理修配。

十、檔案管理制度

50、嚴格執行《檔案法》，各種文件和具有保存價值的材料，各辦公室要做好收集、分類、編目、編號、立卷、裝訂等相關工作，確保所有資料統一歸檔，進入專柜。

51、各種檔案資料一經入柜存檔，任何單位或個人不得擅自涂改，若發現原資料有誤，必須經有關領導和檔案管理員按程序審簽后方可更正

52、檔案管理員必須妥善管理各種檔案，要嚴防蟲蛀鼠咬、丟失或損壞，查閱檔案時要按有關規定辦理，不準隨意入柜取拿或攜帶資料外出。

十一、值班制度

53、實行雙休日制后，星期六、星期天黨政辦和移民辦要安排專人值班，確保信息暢通。

54、各辦公室工作人員應認真做好崗位本職工作，做到依法行政，熱情服務，自覺維護政府機關形象，堅決杜絕“門難進、臉難看、事難辦”現象的發生。

55、政府機關各辦公室應妥善安排值班人員，以方便群眾辦事。要做好上下聯絡和工作協調，確保各項工作有序開展，不斷提高辦事效率。應由各辦公室完成的各項工作原則上實行對口承辦，其進展情況要隨時呈報主要領導或相關分管領導。

56、各辦公室應做好各類信息的采編、處理、傳遞和報送工作，重大信息要在第一時間內報送黨政辦或分管領導，不得遲報或瞞報。

十二、財務管理制度（另行制定）

十三、附則

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>> 淺析我國低保制度與社會福利制度實施與運行中存在的問題 對我國國有企業福利制度的思考 對我國社會福利制度改革的思考 淺析我國社會福利制度存在的問題及發展對策 我國社會福利制度芻議 淺論歐洲積極福利制度對完善我國福利體系的啟示 改革開放以來我國兒童福利制度理念變遷、評估與思考 我國社會福利制度改革的再思考：困境及對策 瑞典英國福利制度改革比較及對我國的啟示 英國福利制度模式轉變探析及對我國的啟示 德國社會福利制度改革對我國的啟示 北歐模式對我國社會福利制度的啟示 談我國弱勢兒童福利制度的發展 韓國社會福利制度對我國的啟示 對我國企業福利制度改革的思考 我國傳媒行業中彈利制度的失范現象研究 基于智障奴工現象對我國殘疾人福利制度的反思 澳大利亞企業彈利制度及對我國的啟示 建立我國老年人社會福利制度的必要性 英國福利制度對健全我國社會保障體系的啟示 常見問題解答 當前所在位置：l

[2]張莉霞.基于高校人事薪酬管理研究[J].人力資源開發，2015（9）

[3]鐘虹，李化樹.高校崗位績效工資制度中公平分配問題探析[J].內蒙古師范大學學報（教育科學版），2010（7）

篇7

關鍵詞：福利制度轉型；“適度普惠”型社會福利；城市社區服務

中圖分類號：D632.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）03-0004-05

“十二五”規劃綱要明確提出：以扶老、助殘、救孤、濟困為重點，逐步拓展社會福利的保障范圍，推動社會福利由補缺型向“適度普惠”型轉變，逐步提高國民福利水平，增強人民的幸福感。這表明，如何構建“適度普惠”型社會福利成為專家和政府部門普遍關注的問題。本文擬在對中國社會福利轉型的脈絡梳理基礎上對“適度普惠”型社會福利實現路徑進行探討。

一、從“補缺”到“適度普惠”：中國福利制度轉型的必然

1.中國福利制度的發展脈絡。社會福利制度的發展是社會福利制度主義研究的重要議題，福利制度的分析必須在文化、社會經濟和政治背景下進行。[1]中國福利制度的轉型一方面與福利國家危機有著密切的聯系，另一方面更與中國市場轉型有著密不可分的關系，它是經濟、政治、文化等其他社會制度互動的結果。

建國后中國社會福利制度發展經歷了三個階段。（1）傳統福利的創建階段（1949年―1956年）：政府包辦的民政福利是社會福利制度的基本組成部分，福利對象主要是無依無靠的城鎮孤寡老人、孤兒或棄嬰和殘疾人等。城鎮以職工福利為主，而農村則以集體提供福利為主。（2）傳統福利的發展階段（1957年―1983年）：這一階段職工福利成為傳統福利的中心，農村五保供養制度創立并發展。突出特點是板塊分割的封閉體系(城市―農村)、“國家―單位”的運行模式和典型的補救式福利。（3）傳統福利制度向新型福利制度轉型的階段（1984年―至今）：改革職工福利，促使其向原本的性質、地位和功能回歸，擴大其服務對象范圍。80年代中期民政部“社會福利社會化”思路的提出標志著中國社會福利的重大轉型，其不僅僅是福利主體的轉型，還包括福利目標轉型、權利與義務關系的轉型、福利價值取向轉型等。而綜合諸多學者對中國轉型背景下社會福利制度走向研究的結果，可以將中國福利制度概述為補缺性為主導、多元福利部門參與的社會福利制度。現有的福利制度正是在此基礎上建構和發揮作用的。

2.補缺型福利制度面臨的挑戰與沖擊。比起改革前，中國社會福利制度雖有了較大的變化，如社會福利的保障范圍逐步拓展，進一步健全了社會福利服務體系，社會福利的法制化、標準化、專業化水平得到了提升，但隨著全球化和后工業社會的不斷發展，社會福利制度賴以生存的外部環境發生了巨大變化，人們的生活方式、思想觀念也在經歷著變革，這些都使傳統的“補缺型”福利制度受到挑戰和沖擊。

首先，全球化的挑戰。全球化使得人們的價值觀念、社會形態逐漸失去國界限制。歐美“福利國家”倡導的社會權利、公民身份等理念以及享有優厚的國民待遇等社會事實，都激發了國人對制度利的需求。且中國自加入世貿組織以來，全球化程度不斷提高，已無法擺脫全球化的福利處境困局。其次，自20世紀90年代中期以來，威權主義社會秩序受到了挑戰，并開始發生急劇變化。我國“補缺型”社會福利制度是在一定的政治制度背景（威權主義社會秩序）下形成的，體現為“三強三弱”，即強中央、弱地方；強政府、弱社會；強政府、弱市場。[2]在中國大陸，補缺型社會政策把福利放在附屬經濟發展的次要地位。但社會轉型后，公民社會的發育程度越發成熟，福利服務對象的意識出現了從被動接受到主動參與的轉變，而傳統的“補缺型”福利卻未給這些群體提供主動參與的機會和平臺。再次，隨著老齡化、少子化和單親家庭的增多，中國的家庭結構出現了急劇變化，使居于主體地位的傳統家庭照顧模式不堪重負。此外，由于激烈的市場競爭，社會也出現了貧富兩級分化的趨勢。因此，城市居民福利需求既體現出多層次化，又有一個迫切需要救助的貧困階層，傳統的“補缺型”福利模式已無法解決這些問題。

鑒于以上種種表現，中國福利模式必須改變。在構建和諧社會的大背景下，著眼于既推動經濟快速發展又提高全體成員生存發展質量，既考慮到公平又考慮到地區差異，在過渡期提出的“適度普惠型”福利模式應是在堅持“普惠型”福利模式一般原則的基礎上，積極借鑒“補缺型”福利模式的發展理念，體現適度性。

二、“適度普惠”型社會福利研究概況

2007年民政部在對中國福利改革與發展進行規劃時，首先提出了“逐步拓展社會福利保障范圍，推進社會福利制度由補缺型向適度普惠型轉變”的思路，標志著中國福利制度轉向了一個新方向。此后，眾多學者從多個方面對“適度普惠”型社會福利進行了關注和研究。

既有的研究文獻基本可分為兩大類:第一類側重適度普惠社會福利的概念、特征的研究。關于什么是“適度普惠型”社會福利，諸多學者并未給出一致認可的定義，大多是從與“補缺型”社會福利進行比較的角度來界定的。在大福利的概念下總結出其具有普遍性、多層次性和適度性的特點。在“適度普惠型”社會福利概念的界定和分析中，有關“適度”的理解，主要區別為以下三個方面：（1）從資源供給的角度看，適度福利就是基于有限的福利資源而向人們提供有限福利。（2）從政策發展的角度來看，適度福利則著重于福利項目及水平的積極而謹慎的拓展，這種積極相對于補缺式福利而言，福利范圍是擴展的，但這種擴展又是有限的或適度的，以上兩種都與各地經濟發展水平有密切的關系。（3）從需要的角度來看，社會福利制度就是為滿足人的需要而存在的。適度福利就是通過提供福利在一定程度上(而不是充分地)滿足福利對象的需要。雖然上述幾種理解各不相同，但又有許多共通之處：在發展社會福利方面應保持積極而謹慎的態度。一方面在原來的基礎上擴展和發展福利，另一方面排除高福利(或福利國家)政策，同時考慮中國地域廣闊、情況復雜的特點。其主要差異在于“適度”的取向不同：有的是福利對象上的“適度”，即相對于較狹隘的補缺型福利來說是適度擴大了對象的普惠。有的是福利水平和程度上的“適度”，不但是福利對象的擴大，而且是福利項目上的拓展。主要側重點是“廣度”上的延伸和“深度”上的擴展。

第二類側重從宏觀層面對適度普惠社會福利的建構進行研究，即如何實現“適度普惠”型社會福利制度對策和思路研究。有學者從全局出發，提出構建有中國特色的適度“普惠制”社會福利模式的目標體系、政策體系、發送體系和保障體系。也有學者認為構建“適度普惠”型社會福利體系可以從四個方面進行思考，包括最低保障由生存保障上升到發展保障、社會保險由體制性保險上升為國民性保險、社會福利由特殊群體福利轉向公共福利、保障供給模式由補缺型向服務擴展型轉變。此外，有學者對“適度普惠”型社會福利構建中的責任提出了要求，具體包括：政府責任優先、需要導向的制度建構、企業社會責任的承擔、家庭福利責任的保護與激活、社會福利機構的培育與發展。還有學者把福利實現與社會工作相結合，認為建立需要為本的本土社會工作模式將滿足社會成員多元需要,和“適度普惠”型社會福利制度建設目標一致，是推動“適度普惠”型社會福利的重要力量。同時，福利需要為本應該成為中國社會福利制度目標定位最基本的方式，“適度普惠”型社會福利的目標即滿足社會成員多元需要，提高社會質量，發展社會成員能力，使社會成員擁有接受社會福利的公民權利。

梳理文獻發現，既有研究存在以下不足：諸多學者對“適度普惠”型社會福利的研究主要集中在目標體系、政策體系、管理架構、責任統籌分擔等宏觀建構層面，同時也對體制層面的改革提出了具體的要求。不可否認，這些探討對構建“適度普惠”型社會福利制度具有重要的價值和意義，但著眼于中觀和微觀層面，“適度普惠”型社會福利通過什么樣的載體和途徑實現，如何與目前的社會福利工作對接起來，在實踐層面如何操作等研究卻相對較少。而這些卻是關鍵而有待深入探討的問題。基于此，從社區層面探討其實現路徑和具體策略乃是本文的意義和價值所在。

三、“適度普惠”型社會福利之實現路徑

對“適度普惠”型社會福利實現路徑進行研究，前提是明確“適度普惠”型社會福利的內涵。在以上諸多學者的研究基礎上，本文認為“適度普惠”型福利是政府主導的、多元主體參與的、福利內容多樣化、福利對象普及化、福利水平適度化的一種福利制度。傳統的補缺型社會福利制度服務對象重點是老人、兒童和殘疾人，而從公民權角度出發，“適度普惠”型社會福利應該惠及全體公民，以提高全體公民的福利水平。從此基礎出發，借助具體的社區服務是實現“適度普惠”型福利的一種可能路徑。

1.社區服務：“適度普惠”型社會福利的承載平臺。隨著城市社區建設的蓬勃開展和和諧社會建設的深入發展，以城市社區服務作為“適度普惠”型社會福利事業的實現路徑和運作平臺，是一條切實可行的路子。社區服務這一新生事物在政府倡導和扶持下，把滿足社區成員需要作為目標，以社區服務機構為主體，發動社區力量，利用正式或非正式的資源，采取有效的形式和方法，為社區成員提供有償、低償和無償的社區服務。其在滿足社區居民需要、推進民生工程和實現“適度普惠型”社會福利方面發揮了重要的作用。因為社區服務與“適度普惠型”社會福利在服務目標和服務性質、服務對象和內容、服務運作方式等諸多方面存在著契合。具體如下：

（1）服務目標和特征的一致性。從“適度普惠”型社會福利的概念上可以看出，其目標具有一定的普遍性，即提高全體社會成員的物質生活和精神生活水平，保障社會的正常發展。而社區服務的目標在于通過提供服務，使每個居民都能達到生活自由、生活自立，同時，營造和諧的生活和居住環境。從以上分析可以看出二者服務目標都有兩層：保證正常化生活和提供正常化發展環境。從特征來看，“適度普惠型”社會福利具有服務對象全民性、服務內容福利性的特征。不論是各種公共福利設施還是各種形式津貼，都是國家或社會團體免費或優惠提供的。社區服務屬于社會服務，但又不同于一般的社會服務，具有區域性、互和福利性的特征，因此社區服務在某種程度上可以稱為社區福利服務。[3]社區福利服務具有宗旨的福利性、社區福利服務范圍的地域性、社區福利主體的多元性、社區福利服務對象的普遍性、社區福利資源的多樣性的特點。[4]由此可見，“適度普惠”型社會福利與社區福利服務在服務目標和特征上具有高度的一致性，社區服務可以成為“適度普惠”型社會福利實現的依托主體。

（2）服務對象和內容上的契合性。隨著社區建設的不斷深化和完善，社區服務對象和內容得到了拓展。服務已經從傳統的為老年人提供服務（從服務體系的角度出發主要是開展養老服務和日常生活照顧服務）、為殘疾人提供服務（主要是幫助殘疾人適應社區生活及幫助其就業）、為優撫對象提供服務（主要是開展多種多樣的擁軍優屬活動）、為兒童提供生活服務（發展幼兒園、少年活動中心等福利服務設施）和為貧困者提供服務（如提供低保及各種扶貧濟困活動）擴展到一般的為社區居民服務，這一點與“適度普惠型”社會福利對象是一致的。服務內容也已從簡單的社會救助延伸到社區就業、社會保障、衛生和計劃生育、社會治安、文化娛樂和體育、社區教育、便民利民等領域。在社區服務中，老年人和青少年是社區內服務需求比較強的群體。而“適度普惠型”社會福利在這部分群體身上也有所體現。如安徽省蕪湖市鏡湖區弋磯山街道對社區內老年人除了基本的醫療服務、最低生活保障服務、貧困救助外，還借助外力將鏡湖區老年大學引入街道，開辦了電子琴班、書畫班、舞蹈班等，使社區內所有老年人很容易就能繼續接受教育。同時還開辦了“老年學校”和電子閱覽室，讓社區老人能終身接受免費教育。此外，在政府大力倡導居家養老模式和社區服務不斷完善中，老年人養老基本實現了普惠型，有三個不同層次的機構供老年人選擇：第一層次為社區內的，為生活困難、三無老人上門提供基本生活照顧服務的日間托老服務中心；第二層次是為本社區和附近范圍老年群體提供養老服務的小型養老機構；第三層次為民間力量參與的養老機構，這些都為解決養老問題作出了重要貢獻。

（3）運作機制上的融合性。隨著市場經濟的發展，中國傳統的依靠政府主導的一元福利體系將會轉變為多元福利體系。福利多元主義主張改變政府在社會福利服務直接供給中的角色，其角色逐漸轉變為福利服務的規范者、福利服務的購買者、物品管理者、仲裁者和促使其他部門從事福利服務供給者的角色。[5]政府從福利領域撤出后的空間留給贏利組織、家庭、非贏利組織等，實際上是倡導社會福利事業“社會辦”而不是“民政獨家辦”，實現真正面向全民、全方位的“社會福利”，而不是僅僅面向民政對象的“民政服務”。這種責任分擔與“適度普惠型”社會福利是一致的。其“適度”就體現在運作機制上，涉及公民生存發展的“底線”之下的內容，包括基本醫療、基本養老、基本生活保障等由政府實施，而“底線”之上的如生活照顧、精神文化等則可以由市場、社會組織等去承擔甚至個人去承擔，在國家、社會、市場、個人之間建立一種動態的責任分擔平衡機制，從而使剛性的福利制度具有柔性的調節能力，達到惠及全體公民的效果。而社區服務一直提倡的是運作機制社會化，也就是要整合社區內的資源。這一方面與當前社區服務發展的困境有著密切的關系，另一方面也與人們參與社會事務的意識增強有關。社區服務對象和服務范圍都在不斷擴大，但專項服務資金很有限，因此吸納更多的力量參與社區服務、使服務惠及所有居民是和諧社區建設的關鍵。因此，在社區服務中，投資主體既有政府、企事業單位，也包括個人和外資；社區福利服務的傳遞者既包括社區內的社區服務中心，也包括社區居民、志愿者和民間組織，是各方協作共同承擔的態勢，這與“適度普惠型”社會福利是融合的。

可見，現有的社區福利服務的典型經驗與“適度普惠型”社會福利在諸多方面具有一致性，可以說，城市社區服務是實現“適度普惠型”社會福利的重要途徑。“適度普惠型”社會福利實施的過程與居民民主自治、自我管理和服務相輔相成，社區服務不僅可以利用自己貼近民眾的優勢，發展自身的服務，改善人們的生活，增進人際關懷，而且可以作為社會福利體系、社會保障體系和社會救助體系的承接 “平臺”。

2.“適度普惠”型社會福利實現之策略。現有城市社區服務體系對于滿足社會成員的多層次需要、實現社會福利適度普惠的目標非常有利，同時，也有一些不足之處，如各地經濟發展水平不同導致的社區服務水平參差不齊、民間組織和志愿者的介入缺乏長效的動力機制等。因此，如何整合社區服務資源，使城市社區服務形成一種長效的動力機制，是實現“適度普惠型”社會福利的關鍵。借鑒國外發達國家經驗，同時結合我國實際，筆者認為應采取如下工作策略：

首先，在政策扶持和資金資助層面，政府應發揮政策指導、宏觀規劃和財政支持的作用。因為“適度普惠型”社會福利是政府主導的，所以在政策指導、資金資助等方面發揮作用是其主導作用的一種體現。推動社區服務更好實現“適度普惠型”社會福利目標的重要因素之一是中央政府和地方各級政府都要有制度性的公共支出以及動員民間融資的政策等。制定相關的福利政策和社區服務政策才能建立福利工作的長效機制，保證社會福利建設穩步、有序推進。同時，還要協調好福利部門間的關系。此外，無論是針對社區特殊群體的專門服務還是面向普通居民的便民利民服務都需要政府資金上的一定支持，如此才能實現有錢辦事，才能實現具體服務項目的可持續性。

其次，在社區參與層面，應借助多種形式的外援，整合多種資源，真正實現社會福利社會化。最大限度地動員社區內志愿者參與社區服務，實行志愿者登記管理制度，是有效開展社區居家養老、扶貧幫困工作的重要實踐途徑。通過參與社區服務可培養居民的社區認同感和凝聚力，有利于形成良好的社區人際關系，從而提升整個社區的生存環境。同時，借鑒西方國家在福利多元化過程中大量引入非贏利組織的經驗，可以培育和壯大社會公共福利組織。從某種程度上說，社會福利的社會化首先是通過社會福利組織的社會化和向全體社會成員開放來實現的。當前社會建設的一項重要內容就是培育和發展社會組織，在社區服務中引入培育和孵化出的社會組織與社會建設在這一點上實現對接，共同推進和諧社會建設。

再次，在具體的服務層面即服務傳遞者上要實現專業化。當前人們利益關系多元化、生活方式多樣化的特征日益明顯，人們的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強，社會需求比以前更復雜。在社區層面滿足這種需要要有新的思路和新的方法。社會福利服務領域引入專業社會工作者，可以創新服務方式，增強社會福利和社會服務的專業性，提高社會福利服務的質量和效果。如借鑒香港和國外的經驗，逐步引入專業社會工作人才，構建正規服務架構，設計和落實老人、殘疾人、兒童等照顧、康復、輔導等計劃，提高服務的質量和水平，使有限的福利資源實現效益最大化，實現“適度普惠型”社會福利事業走法制化、專業化和標準化相結合的目標。為避免社區中專業社工行政化的問題，可以在社區中設置針對特殊群體服務的社工專業崗位，實行“公開招選、競聘上崗、擇優入圍、依法選舉”，并在制度層面通過政策性文件加以規范，保證其長效性。同時，應制定科學合理的評估機制，激勵專業社工工作的積極性。

參考文獻：

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[2]Batley, R．& Stoker，G．(eds)， Local Government in Europe[M]．London：Macmillan，1991:6.

[3]徐勇祥．社區發展論[M]．上海：華東理工大學出版社，2002：115．

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內容摘要：社會福利是個具有豐富內涵和寬泛外延的概念，但一直缺乏公認的定義。學者們從不同視角、不同理念對社會福利進行了描述和解釋；而從詞義內涵、產生根源、政策目標、服務對象、內容范圍、資源結構等方面看，無論是作為學術概念還是社會制度，“社會福利”都應該包含并取代“社會保障”。從長遠來看，中國社會福利的戰略升級是必然的。未來的社會福利體系應包括基于就業的職業福利、基于公民資格的政府福利、基于收入的商業福利和基于愛心的慈善福利四部分。但從現實來看，這又將是一個長期漸進的過程。

關鍵詞：社會福利 社會保障 概念辨析

問題的提出

社會福利是社會科學和社會政策中的核心概念。和許多社會科學術語一樣，它一直被廣泛使用，但又缺乏公認的定義。國內外對于社會福利有著不同的理解和界定。在西方社會，社會福利等同于“民主”、“自由”、“平等”等概念，它既是一種價值理念，也是一種宏觀的社會制度。而在中國，社會福利是社會保障制度的一個組成部分，僅作為一種社會制度的子項目，沒有得到應有的重視。長期以來，中國社會保障制度與社會福利制度的關系呈現典型的制度壓迫或體制壓抑狀態，初級簡單和最低層次的社會保障制度壓抑高級、復雜的社會福利制度，既嚴重影響社會保障制度發揮應有的作用，又嚴重妨礙政府職能轉變和社會福利制度建設（劉繼同，2009）。因此，不論是出于社會研究還是制度建構的需要，都有必要對社會福利進行概念辨析。

不同視角和理念下的社會福利

社會福利是個具有豐富內涵和寬泛外延的概念。長期以來，國內外學者從不同角度對社會福利進行了描述和解釋。集中表現在兩個方面：

（一）不同視角下的社會福利

一般而言，社會福利既可以指社會福利狀態，也可以指社會福利制度（尚曉媛，2001）。“作為狀態的社會福利”涉及效用（幸福度、滿意度、期望實現度）或資源（收入、財富、對商品的掌控）等福利經濟學概念。“作為制度的社會福利”是將社會福利作為一種制度或政策。也有學者從政治學的“權利”視角，認為社會福利是國家為了保障公民權利而改善社會成員的生活質量（江治強，2010）。總的來講，“作為制度的社會福利”是較為普遍的用法。

（二）不同理念下的社會福利

基于理念的差異，國內外學者主要從剩余性、制度性和發展性三個層面對社會福利進行解釋。“剩余性（補缺性）社會福利觀” 強調個人責任和保障性，要依靠家庭和市場作用來提供個人所需的福利。只有當家庭和市場的功能失調而難以滿足個人需要時，國家（政府）才會承擔社會福利責任；與之相對，“制度性社會福利觀”強調集體責任和普遍性，認為國家（政府）有滿足社會成員福利需要的義務，主張建立完善的法規政策體系，保證社會成員所需社會福利的供給。制度型社會福利提供的社會福利內容、豐富程度和水平均高于補缺型社會福利。“發展性社會福利觀”將社會福利與經濟社會發展整合起來，倡導建立一套旨在提高人們的生活質量和滿足人類發展需要的福利制度，而不是去解決社會問題，其意義是追求“社會的公平和正義”。

社會福利與社會保障的比較

在社會福利與社會保障的關系上，目前爭論的焦點是兩者的包含問題，即誰的外延更大的問題。有兩種觀點：一是“社會福利”包含“社會保障”。代表人物是尚曉媛。她從理論和國際慣例及歷史與現實的結合等方面對兩者進行比較，認為把“社會福利”定義為“社會保障”制度的一個部分是不恰當的（尚曉媛，2001年）；也有學者指出從兩者的詞源意義、發展規律及其社會功能等角度來看，社會福利應包含社會保障。社會保障是社會福利的子系統，是社會福利的基礎和起點（田北海，2008）；還有學者從概念內涵、政策目標、內容形式、資金來源等角度對兩者進行比較，認為當前我國對于社會保障概念的理解存在泛化傾向，社會福利是比社會保障內涵更為豐富的概念（董克用、孫博，2011）。

與以上針鋒相對的是，有學者認為“社會保障”包含“社會福利”。如無論是從中國的社會福利歷史發展路徑出發，還是以中國現行法律、法規與官方文獻為依據，社會福利在制度安排的層面上只能是整個社會保障體系中一個重要的子系統（鄭功成，2011）；有學者從歷史考察和辯證分析的角度，列舉了大量論據，在肯定“大社會保障”的同時否定了“大社會福利”，認為“社會保障涵蓋社會福利”（劉書鶴，2002）。

其實，作為學術概念的“社會福利”，是可以基于研究者的價值取向和專業背景進行不同界定的（鄭功成，2011）。如果僅從概念本身來考慮，目前“社會保障”與“社會福利”概念的包含之爭的意義不是很大，因為我們所理解的“廣義的社會保障”其實就相當于國際上所理解的“社會福利”。但是從長遠來看，把社會福利作為社會保障的一個組成部分進行制度設計，既不利于社會福利制度的建構，容易出現“過度保險化傾向”和“過度救助化傾向”，也妨礙了與國際學術界在社會福利研究方面的對話和交流。

現綜合以往學者的研究，對兩者進行比較，如表1所示。

可以看出，社會福利的詞義內涵比社會保障更豐富，社會福利的產生根源比社會保障更復雜，社會福利的政策目標比社會保障更寬泛，社會福利的服務對象比社會保障更廣泛，社會福利的內容范圍比社會保障更全面，社會福利的資源結構比社會保障更合理。因此，“社會福利”應該包含并取代“社會保障”。

未來中國社會福利的建構

在討論廣義社會福利時，Titmass將社會福利分為三種類型：社會福利、財政福利和職業福利。借鑒Titmass的分類思路，結合我國社會福利制度的實際狀況，可以建構新的社會福利體系，如圖1所示。

（一）職業福利

職業福利是就業關聯型的福利。在各福利主體內，政府是職業福利的倡導者和支持者，企業是職業福利的實施主體和責任主體，個人承擔部分繳費責任。在組合上，企業提供的職業保險費用、個人繳納的費用、加上政府的保險補貼構成了社會保險項目—“五險一金”。此外，企業可結合自身條件，興辦和完善各種企業內部福利，如企業年金、帶薪休假、生活補助、交通補助等。職業福利的發展程度除了與企業自身的發展水平相關外，還與一個國家的福利政策、經濟政策等相關。

（二）政府福利

政府福利是基于公民資格的福利。凡具備公民資格的社會成員具有權利享有。政府在應著重承擔政策制定和資金支持的責任，在不同項目中又應有所差異。在社會保險項目中，政府應給予一定的保險補貼，以提高社會成員的繳費積極性，并維持社會保險項目的資金平衡；社會救助項目中，應堅持貫徹“選擇型和基本生活水平”的原則，真正滿足生活困難者的需要；福利事業是政府社會福利活動的最主要部分，包括教育福利、住房福利、健康福利等內容。政府應該承擔全面責任，既要滿足社會成員不同層次、不同方面的需要，也要兼顧經濟社會發展的現實。政府福利的發展程度主要與一個國家或地區的經濟水平、意識形態、福利文化相關。

（三）商業福利

商業福利是基于社會成員一定收入水平的一種福利項目，具有明確的盈利性特征。商業福利的主體是指商業部門，包括保險公司、基金公司等承擔一定社會服務職能的民營企業和民辦養老院、孤兒院、康復中心、學校等社會服務組織。前者主要滿足社會成員在特殊保險、高層次保險等方面的需要，后者主要滿足社會成員在養老、醫療、教育等方面的需要。商業福利的最大作用是彌補政府在社會福利領域的失靈。反過來，政府應盡可能鼓勵商業福利的發展，并在政策制定和日常管理中予以扶持和監督。商業福利的發展程度與居民收入、國家政策和金融發展等相關。目前，我國居民人均收入水平仍處于較低水平，政府對盈利性社會福利組織發展的扶持力度極為有限，而承擔一定社會服務職能的民營企業雖獲得了較大發展空間，但其未來發展仍面臨重重困難。商業福利將在社會福利體系扮演越來越重要的角色，應得到更多的關注。

（四）慈善福利

慈善福利是以社會成員和社會組織的愛心為基礎的福利，包括社會捐助和社會志愿服務兩部分。與其他福利類別相比，慈善福利的歷史發展最久，效率也較高。但由于慈善福利是基于愛心者的能力和意愿的，因此其穩定性和持續性、規范性往往受到質疑。慈善福利的發展程度受到社會文化和社會環境的綜合影響，發展的關鍵是慈善文化的繁榮和慈善行為的規范化。目前，我國的社會捐助仍主要表現為官方行為，以政府興辦和發起的各種慈善捐助活動為主。各類社會組織的能力和作用受到一定的剝奪和限制。社會志愿服務主要表現為愛心人士、慈善組織、愛心企業自發的關愛活動，隨意性較大，資源較散亂，專業化程度不高。

從長遠來看，我國社會福利的戰略升級是必然的。在未來社會福利制度（社會保障制度）的改革和建構中，應圍繞社會福利來進行。要突破傳統的民政福利范疇，提高社會福利的地位，樹立“大社會福利”理念，以社會福利統領社會福利（社會保障）事業發展，逐步將制度目標從保障人民基本生活上升到改善人民生活狀況和提高生活質量上來，實現我國社會福利制度（社會保障制度）的戰略改革和升級。

但從現實來看，社會福利的戰略升級又將是一個長期漸進的過程。因為，長期以來，無論是在官方文件、媒體宣傳還是學術詞語的表述中，使用的都是“社會保障”，而非“社會福利”。同時，社會福利的內容被限定在特定的民政福利范疇，主要為弱勢群體提供社會救助，這已被社會公眾所接受。另外，政府的機構設置和資源配置均圍繞社會保障來進行。因此，基于我國目前的經濟發展水平、政治制度、文化傳統、社會結構等因素，社會福利的戰略升級將是一個極為復雜的長期過程，不能急于一時。

參考文獻：

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3.江志強.社會福利概念、緣起與我國社會福利發展方向[J].中國民政，2010（3）

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5.田北海.社會福利概念辨析—兼論社會福利與社會保障的關系[J].學術界，2008（2）

6.董克用，孫博.社會保障概念再思考[J].社會保障研究，2011（5）

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［關鍵詞］社會福利；社會工作；社會制度

［中圖分類號］C3［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2008）10－0054－04

一、兩種社會福利概念

在“社會福利”的概念上，存在兩種理解，即狹義的理解和廣義的理解。

狹義的社會福利觀往往將社會福利僅僅理解為幫助特殊的社會群體、療救社會病態而提供的服務，它的對象是所謂的弱勢群體，即社會的邊緣群體。社會福利被理解為針對弱勢群體的社會福利服務。理論上對社會福利的狹義理解，在實際政策上即表現為中國社會福利制度框架。在我國社會福利往往又被狹義上稱為民政福利。因為不管是城鎮“三無”對象的收養、農村“五保戶”的供養，還是城鄉的濟貧救災，都屬于民政部門的工作范圍。上述狹義的社會福利觀點及其政策實際上是將社會福利僅僅理解為社會保障。尚曉援（2001）曾經指出，表面上看，將社會福利闡釋為社會保障只是對西方經驗進行中國詮釋的過程中產生的誤解（把在西方以社會保險為主要內容的“社會保障”“閱讀”為社會福利制度的主體）；但本質上是，中國從西方讀出的是自己的制度，并根據這一誤讀來設計中國的制度。

與狹義的社會福利觀相對應，還存在著一種對社會福利的廣義理解。在國際比較社會政策的研究和對福利國家的研究中，一般使用的都是廣義的社會福利概念。美國著名的社會政策研究專家米基利認為社會福利是“當社會問題得到控制時，當人類需要得到滿足時，當社會機會最大化時，人類正常存在的一種情況或狀態”（Midgley，1997）。從米基利的定義中，可以看到社會福利狀態指的是“人類正常存在的一種情況或狀態”，它實際涉及人類社會生活非常廣泛的方面，包括社會問題的調控、需要的滿足、發展潛能的機會等。可以看出，廣義的“社會福利”有兩個層次的含義， 它可以指社會福利狀態，亦可以指社會福利制度。

對社會福利的狹義理解和廣義理解涉及到如何認識社會福利和社會保障之間的關系問題。在有關社會福利和社會保障之間關系的問題上有三種觀點。一般來說，在社會福利和社會保障之間的關系上持第一、第二種看法的人易于將社會福利作狹義的理解，而在社會福利和社會保障之間的關系上持第三種觀點的人易于將社會福利作廣義的理解。

第一種觀點用“社會保障”來詮釋“社會福利”。1991年出版的《中國大百科全書．社會學》的定義為：“國家和社會為增進成員尤其是困難者的社會生活的一種社會制度。旨在通過提供資金和服務，保證社會成員一定的生活水平并盡可能地提高他們的生活質量。社會福利狹義指當社會成員因年老、疾病、生理或心理缺陷而喪失勞動能力而出現生活困難時向其提供的服務措施。”此處無疑將社會保險等同于社會保障，而將社會保障理解為社會福利。

第二種觀點將社會福利視為社會保障體系的一部分。如侯文若在其主編的《社會保障實務大全》及其他多種社會保障著作中，將社會保障劃分為三大層次，即最低保障――社會救助，基本保障――社會保險，最高保障――社會福利。這里的社會福利顯然是對人們在解決了基本生活需要基礎之上的一種較高層次的物質或精神需求的滿足。

第三種觀點則認為社會保障只是社會福利體系的一部分（尚曉援，2001）。雖然社會保障是社會福利體系中最基礎、最重要的部分，但也不能由此將社會福利等同于社會保障。“社會福利”制度指國家和社會為實現“社會福利”狀態所做的各種制度安排，包括增進收入安全的“社會保障”的制度安排。

二、狹義的社會福利概念的局限

在目前推進社會福利社會化、社會福利市場化的社會背景下，狹義的社會福利概念所具有的局限性在理論和實踐層次上都顯現出來。具體表現在以下三個方面。

首先，狹義的社會福利概念將社會福利僅僅理解為幫助特殊的社會群體，療救社會病態而提供的服務。而從西方國家的社會福利實踐的歷程來看，對社會福利的理解經歷了一個從剩余性社會福利到制度性社會福利、再到發展性社會福利的過程。

剩余性社會福利觀點假定，在通常情況下，家庭和市場是滿足個人需要的自然渠道。作為滿足個人需要的第三種社會機制的社會福利制度，只有在特殊情況下才開始介入，比如發生家庭危機導致家庭解體、較大范圍的經濟蕭條或者個人年老、疾病等情況時，個人需要不能通過家庭和市場兩個自然渠道來實現。社會福利制度往往被視為家庭和市場的支持系統，起到防止意外緊急事件的作用。當家庭、市場重新正常運作之后，社會福利制度就會撤回。福利制度具有暫時性、替代性等特征，往往帶有“施舍”或“慈善”的印記。福利的接受者常常被視為社會的弱者或是市場競爭中的失敗者，從而帶有“污名”的社會標簽。

在制度性社會福利視角看來，社會福利是現代社會結構中常規化的、永久性的、必需的而且值得稱贊的重要組成部分，是一種不同于自由市場和家庭的實行再分配的利益機制。制度性社會福利視角把社會福利的對象從特殊的弱勢群體（如窮人、病人、殘疾人等）擴展到社會中的所有公民，從“被保護者”或“非正常人”擴展到“普通人”，從而實現了從選擇性社會福利到普遍性社會福利的轉變。社會福利的接受者不再被視為社會弱者，社會福利被視為公民的一項正當的社會權利。

發展性社會福利認為下列各重要因素才是社會福利發展的目的：以提高全民生活水準來加強人類福利；確保社會正義及公平分配國家的財富；加強人們的能力以達到在健康、教育、參與社會發展方面的極致。在發展性社會福利看來，即使制度性社會福利的觀點也把社會福利作為防止或矯正社會問題的制度。發展性社會福利要求社會建立起一套僅僅旨在提高人們的生活質量和滿足人類發展需要的福利制度，而不只是去解決社會問題。1968年在紐約召開了聯合國第一屆國際社會福利部長會議，會議中最重要的議題就是認識并強調“發展性社會福利”的觀點。1979年，聯合國經濟及社會委員會通過了第18項決議案《加強發展性社會福利政策活動方案》，重申了“發展性社會福利”的理念，并制定了相關的實施戰略。發展性社會福利觀，將社會福利的理解推進到了一個全新的階段。

其次，狹義的社會福利概念將社會福利等同于社會保障或者視為社會保障的一部分，混淆了社會保障和社會福利的概念差別，不適宜于全球化趨勢下社會福利理論與社會政策的國際交流。

社會保障的術語，最早見于美國1935年的《社會保障法》，最初的意思是指收入補貼。其后，這一術語被許多國家和有關國際組織接受并使用，其含義也擴大了，其他類型的收入保護項目， 如社會救助亦被包括進來。目前，收入保障的核心項目是社會保險、社會救助、雇主責任和社會津貼（指對特殊社會群體如有兒童的家庭的補助，一般按人頭付給，不附帶家計調查條件）。社會保障制度的目標是針對現代社會中8 種主要的收入風險，即疾病、老年、妊娠、工傷、殘疾、失業（及失收）、喪偶和失怙，以保障現代社會中人們的收入安全。

社會保障在各國的發展與國際組織，和國際勞工局的努力有很大關系。國際勞工局以在世界范圍內改進勞動關系和工作條件為宗旨。為此，它大力宣傳社會保障，特別是社會保險。1984年，國際勞工局在《社會保障導言》中對社會保障的界定是：“社會保障即社會通過一系列的公共措施對其成員提供的保護，以防止他們由于疾病、妊娠、工傷、失業、殘疾、老年及死亡而導致的收入中斷或大大降低而遭受經濟和社會困窘，對社會成員提供的醫療照顧，及對有兒童的家庭提供的補貼。”《新大不列顛百科全書》把“社會保障”的詞條列在“社會福利”之下，對社會保障的解釋如下：“在國際上，社會保障這一術語意味著所有已經為立法建立的集體措施， 以便當個人或家庭的部分或全部收入來源受到損害或中止時，或當他們有大筆的開支必須支付時（如撫養子女或支付醫療費用），維持他們的收入，或對他們提供收入。因此，社會保障可能是對病殘、失業、作物失收、喪偶、妊娠、撫養子女或退休的人提供現金待遇。對醫療、康復、家庭疾病護理、法律幫助和喪葬的待遇可能以現金也可能以實物（服務）的形式提供。社會保障可以按法庭的命令提供（如對事故受害者的賠償）， 也可能由雇主、中央或地方政府，或其他半公共或獨立的機構提供。”在提供方式中，《新大不列顛百科全書》列入了雇主責任制、公積金制、社會保險、全民待遇和負所得稅等5種。今天，在許多國家和地區，社會保障是政府為促進社會福利所做努力中最核心的部分。在許多工業化國家和前社會主義國家，在國家的公共支出中，社會保障是占份額最大的項目。在發展中國家，社會保障在公共支出中的比重也在增加。不過，在一些國家，特別是拉丁美洲國家，社會保障一詞也包括由社會保障組織提供的醫療項目。一般來說，除去醫療項目，社會保障在發達國家可能是最重要的社會項目，政府在這方面的支出也遠較教育、住房和社會工作服務為高（尚曉援，2001）。

總而言之，與社會福利相比，社會保障有特定的含義和制度目標，它的內容確定得多，制度目標也有限得多。在現代工業化和市場化的社會中，為了達到社會福利的理想狀態，收入安全是最重要的方面。無論是為了療救社會病態（如失業、貧困造成的生活痛苦），還是為了滿足人類生活的基本需要，收入保障都是最基本最重要的方面。社會福利制度是為達到社會福利狀態而作出的制度安排，它的制度目標比收入安全自然要寬泛得多，它不應該是僅僅以收入安全為目的的社會保障制度的一個部分，恰恰相反以收入安全為目標的社會保障則是社會福利制度中最重要的方面，是社會福利服務項目之一。

第三，狹義的社會福利概念將社會福利理解為僅僅是針對弱勢群體、邊緣群體的福利服務，不利于正確認識社會福利與社會工作在歷史發展中的相互關系，不利于當代社會工作對象、內容以及形式的拓展。

社會工作和社會福利緊密相關。社會工作和社會福利在西方社會的發生、發展幾乎是同步的。早期的社會福利形式主要是濟貧。1601年英國女皇伊麗莎白頒布舊《濟貧法》法案，正式承認政府對濟貧負有責任，并建立了初步的救濟行政制度，頒布了救濟工作的細則，成為各國現代社會救濟事業的開端。1834年英國政府頒布并實施新《濟貧法》。和舊濟貧法相比，新濟貧法的突出特點是認定要求社會救濟屬于公民的合法權利，實施救濟則是國家義不容辭的義務；并且認定救濟不是單純的消極行動，而是一項積極的福利舉措。作為現代社會保障體系之一的社會救助，第一次通過法律程序頒布并確立下來。與此相適應，西方社會早期的社會工作主要以“慈善組織會社”的實踐、社區睦鄰運動等形式展開。

19世紀80年代由德國俾斯麥政府推動頒布并實施的一系列社會改革，成為西方社會福利發展史上最具影響的事件。作為現代社會保障制度的核心的社會保險第一次出現于歷史舞臺。在俾斯麥政府的社會保險計劃中，工人、雇主與國家各自承擔相應的義務，從而建立了當時世界上最完備的工人社會保障制度。繼德國實施社會保險之后，歐美等其他國家紛紛仿效。各國社會保障制度的建立促進了專業社會工作發展：國家通過制定法案或政策，執行對社會福利的管理，使作為間接社會工作方法之一的社會福利行政開始登場；社會保障制度的建立，福利服務的提供為社會工作者提供了新的、比較規范的活動空間。

“貝弗里奇報告”則為戰后福利國家描繪出初步的模型。以此為基礎，英國政府自1945年起，陸續出臺了國民健康服務、國民保險法、教育法案、房屋政策及國民救助法案等一系列社會保障法案。1948年，英國首相艾德禮宣布英國已成為“福利國家”。繼英國之后，瑞典、法國、丹麥、挪威、西德、奧地利、比利時、荷蘭、瑞士、意大利等先進工業化國家也紛紛按照“福利國家”模式重建并擴大社會保障項目，并先后成為“福利國家”。美國、澳大利亞、日本、新西蘭也仿效“福利國家”構建本國的社會保障體系。戰后西方國家建立起項目齊全的社會保障制度，除了退休金保險、失業保險和醫療保險三大基本保障外，各國還紛紛設立了各種補貼和救助項目，像孕婦補貼、產婦補貼、幼兒補貼、學童補貼、住房補貼、低收入家庭補貼、寡婦補貼等，有些國家設立的保障項目達到幾十種之多。“福利國家”的出現，使得社會工作作為福利國家的一項基本制度受到空前的重視，其提供服務的專業方法得到認可和發展，社會工作由主要面向弱勢群體的專業開始成為面向全體國民的專業。

三、廣義的社會福利視野

一般來說，社會福利從理想到現實要經過三個層次，即社會福利思想、社會福利制度和社會福利狀態。社會福利思想是一種對社會福利狀態的設想，屬于一種意識形態。社會福利狀態是指人類生活中的幸福和正常的狀態，是和貧困、疾病、犯罪等社會病態相對的。社會福利制度是國家和社會為實現社會福利狀態而設計的一系列社會福利政策、社會設置，它是將社會福利思想變為社會福利狀態的中介。美國1999年出版的《社會工作詞典》對“社會福利”的定義為：第一，一種國家的項目、待遇和服務制度，它幫助人們滿足社會的、經濟的、教育的和醫療的需要，這些需要對維持一個社會來說是最基本的。第二，一個社會共同體的集體的幸福和正常的存在狀態（Barber，1999：454）。總之，廣義的社會福利視野應該包括以下幾個方面，即作為一種積極的社會建設的意識形態形式的社會福利思想或者價值觀念、對人們當下的一種社會福利狀態或者幸福狀態的重視、強調為達到社會福利狀態而作出的制度安排。其中最重要的是社會福利的制度安排。

在討論作為制度的社會福利時，一般會涉及4個重要方面：社會福利的目標體系，社會福利的對象，社會福利的項目體系，以及社會福利的資金和服務的提供體系。其中，目標體系是最重要的。社會福利的目標體系（即社會目標）反映了政府對自己責任的界定。這些社會目標反映了社會福利制度內在的價值觀念。一般說來社會福利的目標體系包括下述3個層次的目標（尚曉援，2001）。第一，社會救助層次，如一個社會可以針對絕對貧困、犯罪等社會問題，把對最困難的和有問題的群體的救助和提供服務作為目標，通過建立社會安全網，保障所有的社會成員都能生存和免于絕對貧困。這是為實現最低層次的社會福利狀態所做的制度安排。第二，收入安全層次，如在工業化和市場經濟的條件下，對大多數依靠工資生活的人來說，收入安全是最重要的。現代社會中有8種主要的收入風險，即疾病、老年、妊娠、工傷、殘疾、失業（及失收）、喪偶和失怙。作為社會福利制度的一個重要組成部分，針對收入安全的社會保障制度，其目標就比較具體，主要是針對這8種收入風險。所以，社會福利制度不僅為有困難和有問題的群體提供救助，也為大多數人提供收入保障。第三，如果國家把自己的目標定在更高的社會福利層次上，就可以把促進社會平等和為所有的人實現發展的潛能作為目標，建立和實施自己的社會福利措施。這是更高層次的發展。在這個層次上，社會福利制度不僅包括社會安全網、社會保障，還包括更進一步的收入再分配的制度措施。

根據勞動力商品化的程度，丹麥學者埃斯平安德森于1990年將主要的社會福利制度區分為自由型、保守或合作型及社會民主型等三類（Andersen，1990）。在自由型福利國家，人們認為社會福利不應降低工作倫理，它應是有限的、以家計調查為前提的，一般伴有社會歧視。這類國家有美國、英國等，在這類國家，一般不存在勞動力的非商品化。在保守或合作型福利國家，勞動力中度的非商品化，社會福利作為公民權的一部分的觀念被廣泛接受，但傳統的權威結構和合作主義的安排對這種公民權有很大影響。宗教的和傳統的關于家庭和性別分工的信仰占有統治地位，教會和志愿組織在社會福利供給中發揮著很大的作用。在社會民主型福利國家，勞動力高度非商品化，社會福利項目高度制度化，社會服務在國家的福利供給中所占比重極高，政府成為確保人民的福利需要得到滿足的基本機制。這類國家以瑞典為代表。

總而言之，廣義的社會福利概念注重一個社會共同體的集體的幸福和正常的存在狀態，強調社會福利制度在促進和實現人類共同福利中的作用。廣義社會福利的對象擴大到了全體公民，社會福利的項目從針對弱勢群體的社會救助和社會福利服務擴大到了包括社會保障、教育、醫療、住房、就業、社會工作服務等項目，廣義社會福利的提供者也擴大為全社會。

四、積極拓展社會工作

廣義的社會福利視野強調社會工作服務對象是全體公民。狹義的社會福利制度主要針對社會弱勢群體的福利服務的制度設計。多年來狹義的社會福利概念主導著我國的社會福利政策，使得社會福利范圍比較有限，服務對象主要以民政工作對象為主，主要是喪失勞動能力的老弱病殘孤寡和優撫對象、災民等。社會福利制度框架主要由社會救濟、社會保險、社會福利（狹義）、優撫安置和社會互助五部分組成。社會福利，往往只是“民政福利”，這種“民政福利”的社會福利觀念仍然停留在19世紀末20世紀初期的水平上。廣義的社會福利視野注重西方社會福利從剩余性社會福利到制度性社會福利、再到發展性社會福利的發展經驗。社會福利、社會工作的對象不只是特殊的弱勢群體（如窮人、病人、殘疾人等）而是社會中的所有公民。社會福利是公民的一項正當的社會權利，社會工作服務則是社會福利服務的重要構成部分。

廣義的社會福利視野強調社會工作的積極性、建設性。狹義的社會福利指為幫助特殊的社會群體、療救社會病態而提供的服務。這種服務在社會生活中的作用是“補缺”性的，所涉及的項目是傳統的社會工作的內容。長期以來，社會工作在社會生活中扮演消極、負面、邊緣化角色，和社會各界普遍缺乏和誤解社會福利、社會政策觀念十分相關。

廣義的社會福利視野強調社會工作內容的廣泛性。在歐美國家，社會保障是社會福利的基礎組成部分，社會保障功能層次較低，主要局限于貧困救濟、收入保障和勞動者年老、失業、疾病保險等，發揮社會穩定機制作用，而教育、衛生、住房和就業服務等社會服務是福利主體。由于狹義的社會福利觀念，將社會保險等同于社會保障，又將社會保障等同于社會福利或者將社會福利視為社會保障的一部分，使得中國社會福利依附和包含在社會保障范圍內。歐美國家視為“天經地義”福利服務的市政公共服務、福利津貼、教育服務、住房服務、衛生服務和就業服務在中國社會中都未被納入福利范圍。顯而易見，中國的社會福利服務范圍基本停留在收入保障與物質福利的層面上，社會關系、精神心理和社會服務保障尚比較落后，由此導致社會工作的內容也十分狹窄。聯合國社會委員會將社會工作分為：調節社會關系、進行職業介紹和職業輔導、實施社會安全或社會保險、倡導合作事業、進行社會教育、舉辦兒童福利、心理或精神衛生服務、公共衛生服務、傷殘康復、參與住宅規劃、進行公共救助、實行老年救助、推進城鄉建設、推進社會運動、從事社會福利行政、社會工作教育等方面的工作。由于狹隘的社會福利觀，在聯合國社會委員會的社會工作分類中大部分類型在我國現今的社會工作實踐中仍然有待于進一步拓展，因此迫切需要樹立廣義社會福利觀以及公共服務與社會政策理念，擴大社會福利范圍，建立現代取向的社會工作體系。

廣義的社會福利視野強調社會工作的最終目的是促進一種普遍的社會福利狀態的實現。社會福利狀態是指人類生活中的幸福和正常的狀態，是和貧困、疾病、犯罪等社會病態相對的。社會工作是一種將社會福利的制度設計轉化為社會福利狀態的積極的實踐活動。發展性社會福利認為下列各重要因素才是社會福利發展的目的：以提高全民生活水準來增加人類福利；確保社會正義及公平分配國家的財富；提高人們的能力以達到在健康、教育、參與社會發展方面的極致。廣義的社會福利視野能夠為社會工作提供一種更為普適的價值導向。

廣義的社會福利視野強調社會工作是現代社會中社會福利的制度設計的重要組成部分，是一種現代社會的制度建構。在20世紀90年代英國出版的《新大不列顛百科全書》中，“社會福利”的條目下包括兩個主要的子項目，即（1）社會工作：個人社會服務；（2）社會保障：政府的福利項目。可見社會工作、社會福利、社會保障是三個相互關聯的概念。社會工作和社會福利幾乎同步產生、同步發展，是世界工業化和現代化的產物。在19世紀末、20世紀初，社會工作還只是一種與慈善相聯系的、由民間非營利組織及其工作人員向窮人提供社會支持的方法和手段。二戰前后，福利國家制度的建立，歐美國家相繼通過了一些社會政策或立法，確立了專業化與職業化的社會工作制度，并將其作為政府實施社會管理和提供社會服務的重要手段。此后，世界上許多國家和地區也逐步建立了社會工作制度。作為實現社會福利服務的手段的社會工作，由此成為現代社會制度中重要的制度設計。

總而言之，樹立廣義的社會福利觀，對于在不同文化背景和不同社會背景下的中國本土化的社會工作是至關重要的。沒有廣義的社會福利觀念，社會工作就必然會停留在扮演消極、負面、邊緣化的角色上。只有當社會工作成為現代社會福利制度設計的一部分之后，社會工作才能真正成為現代社會的一種社會服務、社會管理的手段，才能夠發揮真正的社會建構的作用。

參考文獻：

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［9］Midgley，James and Tracy，Martin B.1996.Challenges to Social Security：an International Exploration，West Port，Connecticut and London：Auburn House.

篇10

一、公共服務體系的構成

我國公共服務體系主要由四大部分組成：一是社會救助。它是公共服務的最低層次，旨在保障社會成員的基本生存需要。二是社會保險。它是公共服務的核心部分，旨在保障因失去勞動能力的勞動者仍能維持基本生活。三是社會福利。它是公共服務的較高層次，旨在保障增進城鄉全體居民的生活福利。四是優撫安置。它是公共服務的特殊組成，旨在保障為社會作出貢獻的軍人及其眷屬的基本生活。上述這四大部分相互銜接，與農村公共服務等其它重要部分相互補充，共同構成我國較為完整的公共服務體系。

公共服務的立法依據，是《憲法》第45條的規定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育。”

二、公共服務體系的法律架構

（一）社會救助法律體系

它以最低生活保障制度為核心，以醫療救助、教育救助、災害救助、法律援助制度等為補充，形成了較為完善的體系。最低生活保障制度包括城市居民最低生活保障制度和農村最低生活保障制度。前者的建設，以1993年上海市《關于建立本市城鎮居民最低生活保障線的通知》為標志。目前，已經建立起以城市低保制度為主體，以優惠政策和臨時救助制度為補充，以醫療救助、教育救助、住房救助等為配套的綜合性社會救助體系。后者的建設，以1994年國務院頒布《農村五保供養工作條例》為標志。目前，國務院已《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，決定在全國建立農村最低生活保障制度。

（二）社會保險法律體系

主要包括養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等五大組成部分。養老保險制度包括企業職工養老保險制度、新型農村社會養老保險制度、城鎮居民養老保險制度。醫療保險制度包括城鎮職工醫療保險制度、新型農村合作醫療制度、城鎮居民醫療保險制度。工傷保險制度主要以《工傷保險條例》的形式出現。失業保險制度主要是《失業保險條例》，覆蓋對象為城鎮企業事業單位失業人員，不區分所有制形式，標志著現代失業保障制度已基本建立。生育保險制度方面，正在以建立“計劃生育保險制度”為試點，逐步完善計劃生育利益導向政策體系。

（三）社會福利法律體系

一是老年人社會福利相對完善。1996年的《中華人民共和國老年人權益保障法》，標志著我國老年人社會福利制度的基本建立，之后的《老年人社會福利機構基本規范》、《殘疾人社會福利機構基本規范》、《兒童社會福利機構基本規范》，標志著我國老年人社會福利制度的進一步發展。此外，《憲法》、《民法通則》、《刑法》和《婚姻法》等有關法律中都有保護老年人合法權益的明確規定。二是殘疾人社會福利制度。以《中華人民共和國殘疾人保障法》為依托，建立了以《殘疾人公共服務》為主體的殘疾人社會福利體系。三是婦女社會福利制度，主要包括婦女就業福利、婦女生育福利、婦女健康福利等三大部分。四是兒童社會福利制度，包括兒童普遍社會福利和兒童特殊社會福利。

（四）優撫安置法律體系

主要包括社會優撫和對復員退伍軍人的安置兩大部分。相應的制度構成包括《憲法》、《國防法》、《兵役法》、《退伍義務兵安置條例》、《烈士褒揚條例》、《軍人撫恤優待條例》、《關于做好部隊退伍義務兵傷病殘戰士安置工作的通知》等。

三、公共服務體系法律的缺陷

（一）立法層次較低

立法層次仍主要停留在條例、辦法、決定、通知的層次，而缺乏專門的社會救助法、社會福利法等。同時，配套法律法規也比較匱乏，相關法律條文大多散見于各類規范性法律文件中，整體上并未呈現出規范、健全的法律法規體系。這導致公共服務呈現出落實無力的實踐缺陷，本應得到社會救助的困難群體卻往往難以獲得醫療救助、教育救助、災害救助等最基本的社會保障。

（二）支撐法律實施的資金不足

近年來，我國加大了對養老、醫療等公共服務的投入。雖然如此，仍然達不到保證法律順利實施的資金強度。社會保險資金的全國統籌實施難度依然很大，地方無力實施配套。農村最低生活保障制度實施面臨著資金不足的沉重壓力，具體體現為農村生活保障標準過低等問題。優撫對象撫恤補助標準雖有提高但優撫保障經費的增長率仍遠遠落后于社會經濟的發展。

（三）法律適用對象不統一

我國以戶籍制度為核心、以教育制度等為配套的城鄉二元結構，使得公共服務帶有鮮明的城鄉二元性。享受公共服務與否，不是與公民身份相聯系，而是與戶籍等身份特征相聯系，體現出明顯的身份色彩。這種身份的不公平，造成了公共服務的不公平。具體表現為，農村的公共服務制度相對于城市而言，起步低、發展慢、動力差。

（四）立法滯后于實踐

我國傳統社會福利制度與計劃經濟相適應，政府主要負責對社會上三無人員和優撫對象開展社會福利事業，職工福利一直由職工所在單位負責。而自改革開放以來，我國社會福利制度發生了許多變化。現行的社會福利制度呈現出分割式的結構，對此，立法并未回應。

四、建議

（一）轉變立法理念

要轉變公共服務由政府一手包辦的傳統觀念，積極推進公共服務提供的社會化程度。盡快出臺鼓勵、激勵社會力量舉辦社會福利事業的政策法規，對民辦福利機構設施等給予適當的政策扶持，從而充分調動社會各界參與社會福利事業的積極性、主動性。要注重發揮第三主體的作用，通過與志愿者協會等合作，把公共服務同社區志愿服務活動緊密結合起來。

（二）提高立法層次

要盡快出臺效力等級更高、規范對象全面的公共服務法律法規，通過法律的強行性規定，保證人們享受公共服務的均等化。要出臺規范社會福利的專門法律，從福利項目、資金籌集、監管機構、法律責任等各方面完善專門立法及相關配套制度。

（三）及時修法以適應社會實踐

要適應經濟社會發展的趨勢，及時修法以保持法律對現實生活的調整功能。要完善最低生活保障制度，擴大覆蓋范圍，將符合條件的城鄉貧困人口全部納入。要繼續健全醫療救助制度，擴大救助覆蓋面、簡化救助程序、加強救助資金管理，實現醫療救助制度的再完善。要深入健全災害救助制度，構建完善的災害救助資金管理制度，維護社會的和諧穩定。要強化社會救助管理體制，加強基層社會救助機構建設，建立統一、高效的社會救助信息平臺。

（四）完善公共服務法律框架的體系化建設

要注重公共服務制度的體系化。盡快改變現行制度的分割性，注重對各項公共事業的功能、作用、地位通盤考慮，對舊制度梳理，重新設計科學的、整體的公共服務制度。特別是建立起系統、完善的社會福利法律法規體系，服務于我國公共服務事業的發展和服務型政府的構建。

（五）補充配套體系以增加可操作性

應盡快出臺公共服務制度的配套措施，解決部分法律規定操作性弱的問題。如出臺《社會保險法實施細則》，彌補社會保險法可操作性不足的缺憾。對于《社會保險法》中授權國務院另行規定的相關事項，宜盡快通過出臺相關的具體行政法規或部門規章予以明確。

（六）加強公共服務制度的相互協調