縣對鎮財政管理體制是確定縣、鎮兩級預算收支范圍和管理責權，公務員之家，全國公務員公同的天地正確處理縣、鎮兩級預算之間分配關系的一項基本財政制度。其主要內容：一是貫徹統一領導、分級管理的原則；二是劃分各級預算收支范圍；三是確定各級預算收支平衡辦法；四是明確各級預算管理權力和責任。其實質是正確處理縣、鎮兩級政府在財政管理上集權與分權的關系。

本文通過對××縣縣對鎮財政管理體制建立與實施的回顧與分析，結合經濟社會發展與宏觀形勢變化的實際，試圖尋求作為中國最基層兩級政府財政管理體制改革的發展方向與途徑選擇。

一、對我縣前六輪縣對鎮財政管理體制的回顧

自年我縣建立鄉鎮財政以來，到目前先后經歷了大大小小共六輪縣對鎮財政體制的實施和調整。從“以收定支，超收分成，支出包干”、“核定基數，遞增包干，超收分成，收支掛鉤”、鄉鎮“撤擴并”時對原基數進行的歸并、完善，到在確保財政收入任務完成的前提下，與縣對鎮財政補助、與鎮財政既得利益相掛鉤的“一保兩聯”政策、到“劃分稅種，遞增上交，收支掛鉤，超收全留，歉收全賠”，再到現行在中央、省實行所得稅分享改革和農村稅費改革政策的背景下分類制定的“劃分稅種、確定基數、收支掛鉤、確保既得、超收全留”和“劃分稅種、比例分成、支出包干”的財政管理體制。

通過前六輪縣對鎮（鄉）財政管理體制的實施，解決了“分灶吃飯”的問題，基本明晰了各級的權責，改善了各鎮的財政狀況，有效地調動了全縣上下發展經濟、培育財源的積極性，對促進全縣社會經濟的持續健康發展起到了較好的作用：一是規范縣與鎮（街）的財力分配關系。通過縣對鎮（街）財權事權的合理界定，確立了鎮（街）的地位和職能，促進了鎮級政府新理財觀的形成，使鎮（街）政府真正成為有職有責有權有財的政府，對調動各鎮（街）當家理財的積極性，發展鎮級經濟特別是山區鎮優惠體制的實施對全縣經濟持續均衡的發展、推進小康新農村建設和社會各項事業的發展起到了積極作用。二是財政收入總量增長迅速且收入結構不斷優化。由于鎮級收入占全縣收入左右，通過財政體制的杠桿調節，鎮級收入快速增長，使我縣的財政總收入也同步增長，“九五”期間財政總收入年均增長，其中鎮（街）財政總收入年均增長，全縣地方財政收入占財政總收入的比重也由年的提高到年的。三是鎮街財力明顯壯大。通過體制激勵和平衡，鎮（街）可用財力占全縣的比重收年的提高到××年的，絕對額已突破億元，年均增長。鎮街可用財力逐步壯大，為鎮街各項事業發展提供了強有力的財力保障。

隨著社會主義市場經濟的發展，國家宏觀調控力度的加大、省對縣財政體制的調整及我縣“保優爭強、統籌發展”工作目標的確定，縣對鎮財政管理體制面臨新的課題，再加上現行體制將于××年底到期，如何適應改革形勢，把握新一輪縣對鎮財政管理體制的改革方向，已成為我縣財政管理的一項緊迫任務。

縣對鎮財政管理體制是確定縣、鎮兩級預算收支范圍和管理責權，正確處理縣、鎮兩級預算之間分配關系的一項基本財政制度。其主要內容：一是貫徹統一領導、分級管理的原則；二是劃分各級預算收支范圍；三是確定各級預算收支平衡辦法；四是明確各級預算管理權力和責任。其實質是正確處理縣、鎮兩級政府在財政管理上集權與分權的關系。

本文通過對**縣縣對鎮財政管理體制建立與實施的回顧與分析，結合經濟社會發展與宏觀形勢變化的實際，試圖尋求作為中國最基層兩級政府財政管理體制改革的發展方向與途徑選擇。

一、對我縣前六輪縣對鎮財政管理體制的回顧

自1985年我縣建立鄉鎮財政以來，到目前先后經歷了大大小小共六輪縣對鎮財政體制的實施和調整。從“以收定支，超收分成，支出包干”、“核定基數，遞增包干，超收分成，收支掛鉤”、鄉鎮“撤擴并”時對原基數進行的歸并、完善，到在確保財政收入任務完成的前提下，與縣對鎮財政補助、與鎮財政既得利益相掛鉤的“一保兩聯”政策、到“劃分稅種，遞增上交，收支掛鉤，超收全留，歉收全賠”，再到現行在中央、省實行所得稅分享改革和農村稅費改革政策的背景下分類制定的“劃分稅種、確定基數、收支掛鉤、確保既得、超收全留”和“劃分稅種、比例分成、支出包干”的財政管理體制。

通過前六輪縣對鎮（鄉）財政管理體制的實施，解決了“分灶吃飯”的問題，基本明晰了各級的權責，改善了各鎮的財政狀況，有效地調動了全縣上下發展經濟、培育財源的積極性，對促進全縣社會經濟的持續健康發展起到了較好的作用：一是規范縣與鎮（街）的財力分配關系。通過縣對鎮（街）財權事權的合理界定，確立了鎮（街）的地位和職能，促進了鎮級政府新理財觀的形成，使鎮（街）政府真正成為有職有責有權有財的政府，對調動各鎮（街）當家理財的積極性，發展鎮級經濟特別是山區鎮優惠體制的實施對全縣經濟持續均衡的發展、推進小康新農村建設和社會各項事業的發展起到了積極作用。二是財政收入總量增長迅速且收入結構不斷優化。由于鎮級收入占全縣收入70%左右，通過財政體制的杠桿調節，鎮級收入快速增長，使我縣的財政總收入也同步增長，“九五”期間財政總收入年均增長15.1%，其中鎮（街）財政總收入年均增長17.8%，全縣地方財政收入占財政總收入的比重也由1997年的41.3%提高到2001年的53.6%。三是鎮街財力明顯壯大。通過體制激勵和平衡，鎮（街）可用財力占全縣的比重收1997年的24.7%提高到2003年的33.5%，絕對額已突破4億元，年均增長23.46%。鎮街可用財力逐步壯大，為鎮街各項事業發展提供了強有力的財力保障。

隨著社會主義市場經濟的發展，國家宏觀調控力度的加大、省對縣財政體制的調整及我縣“保優爭強、統籌發展”工作目標的確定，縣對鎮財政管理體制面臨新的課題，再加上現行體制將于2004年底到期，如何適應改革形勢，把握新一輪縣對鎮財政管理體制的改革方向，已成為我縣財政管理的一項緊迫任務。

縣對鎮財政管理體制是確定縣、鎮兩級預算收支范圍和管理責權，正確處理縣、鎮兩級預算之間分配關系的一項基本財政制度。其主要內容：一是貫徹統一領導、分級管理的原則；二是劃分各級預算收支范圍；三是確定各級預算收支平衡辦法；四是明確各級預算管理權力和責任。其實質是正確處理縣、鎮兩級政府在財政管理上集權與分權的關系。

本文通過對**縣縣對鎮財政管理體制建立與實施的回顧與分析，結合經濟社會發展與宏觀形勢變化的實際，試圖尋求作為中國最基層兩級政府財政管理體制改革的發展方向與途徑選擇。

一、對我縣前六輪縣對鎮財政管理體制的回顧

自1985年我縣建立鄉鎮財政以來，到目前先后經歷了大大小小共六輪縣對鎮財政體制的實施和調整。從“以收定支，超收分成，支出包干”、“核定基數，遞增包干，超收分成，收支掛鉤”、鄉鎮“撤擴并”時對原基數進行的歸并、完善，到在確保財政收入任務完成的前提下，與縣對鎮財政補助、與鎮財政既得利益相掛鉤的“一保兩聯”政策、到“劃分稅種，遞增上交，收支掛鉤，超收全留，歉收全賠”，再到現行在中央、省實行所得稅分享改革和農村稅費改革政策的背景下分類制定的“劃分稅種、確定基數、收支掛鉤、確保既得、超收全留”和“劃分稅種、比例分成、支出包干”的財政管理體制。

通過前六輪縣對鎮（鄉）財政管理體制的實施，解決了“分灶吃飯”的問題，基本明晰了各級的權責，改善了各鎮的財政狀況，有效地調動了全縣上下發展經濟、培育財源的積極性，對促進全縣社會經濟的持續健康發展起到了較好的作用：一是規范縣與鎮（街）的財力分配關系。通過縣對鎮（街）財權事權的合理界定，確立了鎮（街）的地位和職能，促進了鎮級政府新理財觀的形成，使鎮（街）政府真正成為有職有責有權有財的政府，對調動各鎮（街）當家理財的積極性，發展鎮級經濟特別是山區鎮優惠體制的實施對全縣經濟持續均衡的發展、推進小康新農村建設和社會各項事業的發展起到了積極作用。二是財政收入總量增長迅速且收入結構不斷優化。由于鎮級收入占全縣收入70%左右，通過財政體制的杠桿調節，鎮級收入快速增長，使我縣的財政總收入也同步增長，“九五”期間財政總收入年均增長15.1%，其中鎮（街）財政總收入年均增長17.8%，全縣地方財政收入占財政總收入的比重也由1997年的41.3%提高到2001年的53.6%。三是鎮街財力明顯壯大。通過體制激勵和平衡，鎮（街）可用財力占全縣的比重收1997年的24.7%提高到2003年的33.5%，絕對額已突破4億元，年均增長23.46%。鎮街可用財力逐步壯大，為鎮街各項事業發展提供了強有力的財力保障。

隨著社會主義市場經濟的發展，國家宏觀調控力度的加大、省對縣財政體制的調整及我縣“保優爭強、統籌發展”工作目標的確定，縣對鎮財政管理體制面臨新的課題，再加上現行體制將于2004年底到期，如何適應改革形勢，把握新一輪縣對鎮財政管理體制的改革方向，已成為我縣財政管理的一項緊迫任務。

新年伊始,市政府下發文件,決定對本市現行的財政管理體制進行改革,自2000年1月1日起,實行新的市及區縣財政管理體制.這一管理體制上的重大變革,給全市統計部門帶來了不小的震動,尤其是區縣統計部門,感覺壓力很大.那么,財政管理體制改革與統計部門有什么關系呢?

財政局預算處副處長徐熙和畢業于統計專業、從事財政管理工作多年、現在預算處工作的劉星，根據自己的體會做了如下介紹。

徐熙認為，此次財政管理體制改革的重要內容就是：財權事權下移，區縣相應財權事權擴大；收入由原來的分級管理變成分稅管理，徹底分稅。以上兩項工作與統計部門有直接的聯系。他說，無論是財權事權下移還是實行徹底分稅制，其實質就是要打破所屬觀念，強化區域整體發展。與此相適應，財政指標已經先行一步，稅收統計上也做了相應調整，客觀上要求統計部門的核算要配套，即推行區域統計。

推行區縣在地統計，這項工作作為2000年全市統計工作的一項重大舉措增在加緊準備。從統計管理范圍看，統計部門將由原來的條條管理走向客觀要求的區域化管理。但是，這次財政管理體制改革對統計的要求還不僅僅在于實現區縣在地統計。

劉星認為，今年出臺的財政管理體制改革對統計工作在諸多方面均將產生很大的影響。他說，財政管理體制改革的推行，客觀上促使區縣政府關注的焦點發生了變化，他要關注區域內產業結構的發展特點，在制定相應的發展戰略時，其考慮的出發點是將財政指標所提供的結果作為決策的方向,即關注的是:哪些增長點是稅收的增長點,哪些產業既有發展前途又能增加收入,既能提高居民收入又能增加政府收入等。因此,作為為區縣政府服務的統計部門,應具備適應本區域經濟發展特征的統計核算制度,所提供的指標、核算口徑要配套。這是一個聯帶的影響和要求。另外,還要求區縣在統計核算上的規范、統一及橫向可比。目前的缺陷是:18個區縣所能提供的指標,在口徑、范圍上均不統一,不可比。過去,區縣資料對財政的影響不大,現在則不同了,不但有聯系而且與財政關系重大。比如,市財政核定的轉移支付的數額多少,主要依據來自于統計數據。轉移支付手段將是市財政用以調節區域間財力分配、保證區域基本需求的手段。轉移支付數額的測算方法,主要是依據諸多的統計指標,運用因素法、回歸方程得出分配數額的多少。因此,要求分區域數據必須是可以比較的,提供的數據必須是準確的。因為,它直接影響到財政分配結果的正確與否。從這個角度看,要求區縣統計核算要規范化,避免隨意性;同時要求市一級統計部門加強對區縣統計數據的考核規范,保證向社會、綜合部門提供的數據是可用的,而不僅僅要求只是有數。

站在這樣一個層面看待這個問題,徐熙說得更直截了當。他說,將來財政再分錢,矛盾的焦點不在財政部門,而在于統計核算的數據質量,數字的準確與否決定著財政分配的合理程度。同時,在區域經濟結構調整及行業發展決策問題上,決策的依據仍然還是統計數據。

摘要：隨著市場經濟體制改革的不斷深化，基層財政管理體制改革具有一定的現實意義。為確保基層財政資金的作用能夠最大限度的發揮，應當立足實際，結合當前財政改革背景，不斷在實踐中探索財政管理體制改革之路。本文將對當前基層財政體制改革過程中的制度影響進行分析，并在此基礎上就如何加強改革創新，談一下個人的觀點和認識，僅供參考。

關鍵詞：管理體制；基層財政改革；研究

一、基層財政制度問題

（一）當前的政府組織框架與財政體制之間的矛盾

在當前的政府組織級次下，無法構建完善、有效的分稅財政管理體制。根據憲法規定，五級政府組織架構下的各級政府均有穩定的稅收基礎，建立分級分稅的框架財力分配機制，顯然非常的困難。從實踐來看，政府級次過多會導致組織機構以及部門人力資源重復，浪費了公共產品以及服務資源。

（二）行政隸屬關系與激勵機制

摘要：縣鄉財政管理體制存在諸多問題，導致縣鄉財政運行困難，不利于縣鄉經濟的良好發展。因此，有必要通過有效策略，深化縣鄉財政管理體制改革。本文淺析了縣鄉財政管理體制存在的問題，探究了縣鄉財政管理體制改革的策略，以期為我國縣鄉財政管理體制改革提供借鑒。

關鍵詞：縣鄉；財政管理；體制改革

縣鄉財政管理體制在我國財政管理體制中占據著重要地位，對于縣鄉經濟發展具有至關重要的作用。縣鄉財政管理體制存在諸多問題，嚴重阻礙了縣鄉財政管理體制各項職能的有效發揮，且加劇了縣鄉財政的運行困難，對縣鄉經濟的良好發展極為不利。因此，有必要深入考察縣鄉財政管理體制存在的問題，并積極探究縣鄉財政管理體制改革的有效策略。

一、縣鄉財政管理體制存在的問題

(一)縣鄉財政管理體制運行困難。我國在以往經濟發展過程中，形成了城鄉二元經濟結構。在這種二元經濟結構下，我國農業生產發展以及農村經濟在較長時期內服務于城市工業生產發展以及城市經濟。部分地級市在經濟發展建設中，缺乏對當地經濟發展的有效帶動，對下轄的縣鄉財政采用“市管縣”的財政管理模式，實現對縣鄉財政收入的有效集中，以推動地級市的經濟發展。這一縣鄉財政管理模式加劇了“三農問題”的嚴重性。受“市管縣”財政管理模式的限制性影響，縣鄉財政管理體制呈現出顯著的運行困難[1]。(二)缺乏有效的縣鄉財政管理。縣鄉財政管理體制通常缺乏有效的財政管理。各級政府財政缺乏對農村基層各項事務財政支出責任的明確認識。上級政府財政對縣鄉政府財政升級考核的達標標準相對較高，縣鄉財政理財自主能力相對較低。對縣鄉財政管理缺乏有效監督，難以實現對農村福利建設基本資金要求的良好滿足。另外，鄉鎮財政管理缺乏強有力的預算約束，且缺乏對財政支出順序的科學確定。縣鄉財政管理缺乏科學的管理框架，難以有效保障縣鄉財政管理的高效性[2]。(三)縣鄉財政債務化解困難。縣鄉財政債務化解困難。縣鄉財政通常難以有效遏制其債務慣性，且缺乏對縣鄉財政增量債務的有效控制。縣鄉財政存在高息借貸，缺乏對金融機構的借款限制，且缺乏科學的財政管理框架。縣鄉財政會對各類企業貸款充當擔保。對于農戶拖欠的稅費，縣鄉財政通常會通過借貸代為償還，且難以有效實現對農戶欠款的有效追償。(四)缺乏系統完善的縣鄉財政收入體系。縣鄉財政管理體制缺乏系統完善的縣鄉財政收入體系，各類地方稅稅種收入沒有留給縣鄉財政，縣鄉財政呈現出的分享比例相對較低。縣鄉財政缺乏對相關稅率進行科學調整的權力，難以實現對地方稅源的有效挖掘。由于缺乏系統完善的縣鄉財政收入體系，導致縣鄉財政收入較低，難以避免對債務融資以及預算外資金的依賴。

二、縣鄉財政管理體制改革的策略

新年伊始,市政府下發文件,決定對本市現行的財政管理體制進行改革,自2000年1月1日起,實行新的市及區縣財政管理體制.這一管理體制上的重大變革,給全市統計部門帶來了不小的震動,尤其是區縣統計部門,感覺壓力很大.那么,財政管理體制改革與統計部門有什么關系呢?

財政局預算處副處長徐熙和畢業于統計專業、從事財政管理工作多年、現在預算處工作的劉星，根據自己的體會做了如下介紹。

徐熙認為，此次財政管理體制改革的重要內容就是：財權事權下移，區縣相應財權事權擴大；收入由原來的分級管理變成分稅管理，徹底分稅。以上兩項工作與統計部門有直接的聯系。他說，無論是財權事權下移還是實行徹底分稅制，其實質就是要打破所屬觀念，強化區域整體發展。與此相適應，財政指標已經先行一步，稅收統計上也做了相應調整，客觀上要求統計部門的核算要配套，即推行區域統計。

推行區縣在地統計，這項工作作為2000年全市統計工作的一項重大舉措增在加緊準備。從統計管理范圍看，統計部門將由原來的條條管理走向客觀要求的區域化管理。但是，這次財政管理體制改革對統計的要求還不僅僅在于實現區縣在地統計。

劉星認為，今年出臺的財政管理體制改革對統計工作在諸多方面均將產生很大的影響。他說，財政管理體制改革的推行，客觀上促使區縣政府關注的焦點發生了變化，他要關注區域內產業結構的發展特點，在制定相應的發展戰略時，其考慮的出發點是將財政指標所提供的結果作為決策的方向,即關注的是:哪些增長點是稅收的增長點,哪些產業既有發展前途又能增加收入,既能提高居民收入又能增加政府收入等。因此,作為為區縣政府服務的統計部門,應具備適應本區域經濟發展特征的統計核算制度,所提供的指標、核算口徑要配套。這是一個聯帶的影響和要求。另外,還要求區縣在統計核算上的規范、統一及橫向可比。目前的缺陷是:18個區縣所能提供的指標,在口徑、范圍上均不統一,不可比。過去,區縣資料對財政的影響不大,現在則不同了,不但有聯系而且與財政關系重大。比如,市財政核定的轉移支付的數額多少,主要依據來自于統計數據。轉移支付手段將是市財政用以調節區域間財力分配、保證區域基本需求的手段。轉移支付數額的測算方法,主要是依據諸多的統計指標,運用因素法、回歸方程得出分配數額的多少。因此,要求分區域數據必須是可以比較的,提供的數據必須是準確的。因為,它直接影響到財政分配結果的正確與否。從這個角度看,要求區縣統計核算要規范化,避免隨意性;同時要求市一級統計部門加強對區縣統計數據的考核規范,保證向社會、綜合部門提供的數據是可用的,而不僅僅要求只是有數。

站在這樣一個層面看待這個問題,徐熙說得更直截了當。他說,將來財政再分錢,矛盾的焦點不在財政部門,而在于統計核算的數據質量,數字的準確與否決定著財政分配的合理程度。同時,在區域經濟結構調整及行業發展決策問題上,決策的依據仍然還是統計數據。

編者按：本文主要從中央與地方財政關系在我國的實踐；完善分稅制的對策建議；結論進行論述。其中，主要包括：我國中央與地方的財政體制改革一直走在各項改革的前沿、第一階段：1950～1978年、我國大體上實行過兩種類型的財政體制、第二階段：1978～1994年、財政包干增加了地方政府擴大收入的動力、第三階段：1994年至今分稅制模式、分稅制主要內容、實行分稅制取得的成效、我國實行分稅制中出現的問題、中央與地方事權劃分不清，這是分稅制問題中最主要的、收入劃分不規范、轉移支付制度不完善、轉變政府職能、完善稅制，合理劃分收入、完善轉移支付制度，推進各地區協調發展等，具體請詳見。

摘要：中央與地方的財政關系不僅關系經濟正常運行，而且直接影響到政局是否穩定，因此，中央與地方之間的財政關系，一直是經濟學界十分關注的課題。通過對建國后財政管理體制演變過程的綜述。分析了我國中央與地方財政關系的變化趨勢。

關鍵詞：中央；地方；財政關系；集權；分權

一、中央與地方財政關系在我國的實踐

自新中國成立以來，我國中央與地方的財政體制改革一直走在各項改革的前沿。中央與地方的財政關系可以分為三個階段：

(一)第一階段：1950～1978年

一、指導思想

按照建設公共財政和鞏固農村稅費改革成果的要求，合理調整和完善鄉鎮財政管理體制，實行“鄉財鄉用縣監管”，提高鄉鎮政府發展經濟和增收節支的積極性，確保鄉鎮基本支出需求，減輕鄉鎮財政負擔，防范和化解鄉鎮財政風險，促進鄉鎮經濟和社會各項事業健康發展。

二、基本原則

調整、完善鄉鎮財政管理體制，旨在適當調整財力分配格局，充分調動鄉鎮政府培植財源、組織收入和加強支出管理的積極性。在做到應收盡收的同時，把有限的財力用在確保鄉鎮職工基本工資發放、確保鄉鎮政權有效運轉上。

（一）堅持統一政策、積極穩妥的原則。按照《預算法》和預算管理的法規、政策規定，從鄉鎮經濟、財政和社會發展的實際出發，做到既積極穩妥，保持鄉鎮財政的實體地位不變，又要保證縣、鄉兩級財政的正常、平穩運行。

（二）堅持財權與事權相統一的原則。按照鄉鎮財政改革后的職能定位，合理調整縣鄉政府財權與事權的劃分，根據事權界定財權，使財權與事權保持對應，需上級承擔或委托下級承辦的支出應保障足額經費。

為了鞏固農村稅費改革成果，加強區鎮財政管理，保障基層政權運轉，根據省政府《關于開展“鄉財鄉用縣監管”試點工作的意見》以及市政府《關于完善縣區財政體制改革實行“鄉財鄉用縣監管”的意見》精神，現就重新調整區鎮財政管理體制，提出如下實施辦法：

一、指導思想

按照建立公共財政制度和鞏固農村稅費改革成果的要求，結合省對市縣財政體制的調整，推行“鎮財鎮用區監管”財政管理體制。堅持“統一政策、分級管理”、“財權與事權相統一”的原則，保持鎮級預算管理權、資金所有權和使用權、財務審批權不變，保障農村基層政權的正常運轉。

二、區鎮財政管理體制的具體內容

（一）基本內容

以各鎮為獨立核算主體，實行“預算共編、帳戶統設、資金統調、集中收付”的管理方式，由區級財政部門直接管理并監督鎮級財政收支。