【摘要】受金融風暴的影響，地方財政遇到了前所未有的困境。地方財政如何在金融危機中克服種種困難，如何配合國家宏觀財政政策，重返經(jīng)濟發(fā)展快車道，值得我們深入研究。

【關(guān)鍵詞】金融危機地方財政轉(zhuǎn)移支付政府職能

一、金融危機對地方財政的影響

我國財政收入在經(jīng)歷了五年的高速增長之后，2008年8月首現(xiàn)拐點，同年10月更是出現(xiàn)了負增長。2008年12月份，全國財政收入3248.69億元，比去年同月增長3.3%。其中，中央本級收入756.16億元，同比下降15.5%；地方本級收入2492.53億元，同比增長10.8%。2009年1月，全國財政收入6131.61億元，比去年同月減少1265.03億元，下降17.1%，其中，中央本級收入2964.82億元，下降28.4%；地方本級收入3166.79億元，下降2.7%。從數(shù)據(jù)對比中我們清晰的看到，全國財政收入自金融危機以來，出現(xiàn)了明顯的下降。而地方財政收入由同比增長10.8%到同比下降2.7%，下降幅度更加明顯。我國實施分稅制改革之后，中央財政收入一直占據(jù)著全國財政收入的主體，收入來源穩(wěn)定，中央財政一直處于相對寬松的環(huán)境；相比之下，地方財政收入來源分散，支出壓力過大，有些甚至長期處于入不敷出的境況。雖然地方財政收入下降幅度較小，但地方財政收入的剛性較強，這不到三個百分點的變動，可能對地方政府的運行造成巨大的影響。以河南省濮陽市為例，2009年一季度財政一般預(yù)算收入完成4.2億元，同比下降21.6%，三月份一般預(yù)算收入完成1.5億元，同比下降達到了驚人的43.6%。濮陽市的情況也許不能以偏概全，但足以向我們展示金融風暴已經(jīng)對我國的地方財政造成的巨大危害，而且這種影響還在進一步的深化。

二、地方財政困境的原因分析

1、財權(quán)與事權(quán)不相匹配

自進入21世紀以來，我國改革開放速度越來越快、力度越來越大，經(jīng)濟社會呈現(xiàn)出飛速發(fā)展的樂觀態(tài)勢。但是，一個基本的事實是，在我國，部分地區(qū)、部分人群的貧困依舊是阻礙我國經(jīng)濟整體平穩(wěn)運行的關(guān)鍵因素，如果不消除貧困，就無法讓我國真正成為一個現(xiàn)代化的國家，也無法實現(xiàn)國家的長治久安。在這一過程中，黨中央從戰(zhàn)略的高度，制定和實施了“精準扶貧”戰(zhàn)略，有針對性地對貧困人口開展“對口幫扶”，使之能夠與全國人民一道共同享受發(fā)展的紅利。在過去的幾年中，我國精準扶貧工作取得了十分可喜的成績，相關(guān)工作開展得有頭有序，無論是扶貧的覆蓋面還是扶貧的精準度都有了顯著提升。但是，為了實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會，在現(xiàn)有標準下全面消除貧困，我國不斷加扶貧資金的投放力度，資金的使用績效就成為全社會普遍關(guān)注的問題。為了保證財政扶貧資金的有效性，就需要最大限度地發(fā)揮審計監(jiān)管的作用，以便為貧困群體提供更為理想的政策服務(wù)。在這一過程中，需要對財政扶貧資金審計監(jiān)管困境進行充分分析和研判，以便從中找到可以應(yīng)對的策略。

一、財政扶貧資金審計監(jiān)管的功能及意義

在扶貧開發(fā)的過程中，財政扶貧資金是十分重要的資金保障，具有不可替代的作用。借此，不但可以更好地改善貧困區(qū)域的人民落后的生活狀態(tài)，還能解決扶貧工作中出現(xiàn)的諸多問題。因此，在實際工作中，需要全面發(fā)揮財政扶貧資金審計監(jiān)督的功能，以便讓這類資金的使用能夠與國家未來發(fā)展戰(zhàn)略的制定保持適應(yīng)性，提升社會主義事業(yè)的建設(shè)成效。（一）事前咨詢。財政扶貧資金應(yīng)該受到審計的事前咨詢，是因為：1.在財政扶貧的過程中，立項決策如果較為科學，就會讓扶貧工作獲得更好的成績。因此，通過審計工作的介入，能夠在事前咨詢環(huán)節(jié)予以監(jiān)管，讓財政扶貧資金的投向和使用額度以及有關(guān)管理制度的建設(shè)等，都能夠取得更為理想的效果；2.財政扶貧資金作為國家稀缺的公共資源，這種稀缺性就使得對公共資源進行分配的主體有責任體現(xiàn)分配工作的公平性、公正性和公開性，即更好地分配此類資源，以保證扶貧資金能夠盡量發(fā)揮其經(jīng)濟效益和社會效益；3.對財政扶貧資金的分配者來說，無論其知識還是經(jīng)驗均十分有限，在實際工作中需要借助專家的知識和經(jīng)驗，以便讓決策更加科學和高效。在這一問題上，借助審計的獨立性、專業(yè)性和綜合性對財政扶貧資金進行監(jiān)督和審查，能夠更好地確保扶貧工作的順利開展。（二）事中監(jiān)督。在對財政扶貧資金進行審計監(jiān)督時，關(guān)注的焦點應(yīng)該是財政扶貧資金使用的合法性與專用性。一般情況下，審計機關(guān)要派專業(yè)人員對財政扶貧項目的進展進行跟蹤監(jiān)督和現(xiàn)場跟蹤調(diào)查，其重要功能和意義表現(xiàn)為：1.能夠?qū)ω斦鲐氋Y金的執(zhí)行情況、執(zhí)行效果和扶貧經(jīng)濟實體實際情況加以實時審計調(diào)查和分析，在充分掌握財政扶貧項目的進展情況之后，能夠按照績效目標與指標，針對財政扶貧資金開展績效目標管理，這對提升財政扶貧資金的使用效益、效率與效益是大有裨益的；2.保證財政扶貧資金能夠得到?？顚Ｓ?，防止被其他人員侵占；3.保證地方政府的配套資金能夠及時到位，為扶貧工作提供更多資金保障，保證財政扶貧資金所涉及的扶貧項目在賬務(wù)資料方面更加真實、合規(guī)和完整，最大限度地遏制決策者的腐敗行為。（三）事后評價。在廣義層面上，對財政扶貧資金進行的事后評價，主要涉及對財政扶貧政策的科學性與實際效果的綜合評估，對扶貧機構(gòu)的努力程度和效果進行認定等。在狹義層面上，針對財政扶貧資金進行的事后評價指的是審計工作要針對財政扶貧開發(fā)項目的實施進程和實施效果予以評價，尤其要對其經(jīng)濟績效進行評價。這樣一來，在宏觀評價和微觀評價的同時作用下，既可以充分肯定財政扶貧的成績，也能夠深挖其中存在的問題，讓效率和公平得以全面兼顧。

二、財政扶貧資金審計監(jiān)管的現(xiàn)實困境

借助財政扶貧資金，國家可以改善落后地區(qū)的經(jīng)濟水平，讓貧困群眾得以優(yōu)化其生產(chǎn)和生活狀態(tài)，為最終實現(xiàn)共同富裕奠定基礎(chǔ)。對審計機關(guān)來說，對財政扶貧資金開展審計監(jiān)督，其目的在于更好地對資金進行有效使用，這是審計部門的關(guān)鍵職責。但是在對財政扶貧資金開展審計監(jiān)督時，由于人員自身專業(yè)素質(zhì)較差，無法理清不同被審計信息之間的關(guān)系，無法準確把握財政扶貧資金的來源和去向，使得財政扶貧資金服務(wù)貧困群眾的總體目標無法最終實。而之所以如此，是因為審計監(jiān)督合力不顯著、審計結(jié)果公開性較低、審計無法做到全覆蓋、審計深度與力度有待提升等。（一）審計監(jiān)督合力不顯著。和之前的財政財務(wù)收支審計與專業(yè)審計不同，針對財政扶貧資金進行的審計監(jiān)管涉及龐雜的扶貧項目，項目的數(shù)量較大，工作難度長期處于高位。因此，審計監(jiān)督工作的開展要求審計人員具有較為豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗，積累更多的專業(yè)知識，以便能夠借助其專業(yè)能力與較高的素質(zhì)積極有效地加以應(yīng)對?？墒?，實際情況是，我國很多地方審計機關(guān)會受到本級人民政府的領(lǐng)導，缺乏獨立性，審計實踐極易受到干擾。這樣一來，不但審計監(jiān)督的質(zhì)量與成果無法得到保證，審計監(jiān)督合力也無法體現(xiàn)出來。（二）審計無法做到全覆蓋。近年來，我國審計機關(guān)針對財政扶貧資金的審計工作以財務(wù)收支審計為主，未能做到審計的全覆蓋，不但審計監(jiān)督項目的開展有待深入，審計的功能也沒有得到充分發(fā)揮。此外，在多種因素的影響下，審計機關(guān)更多地關(guān)注財政扶貧資金的收入和支出以及結(jié)余情況，未能將財政扶貧資金的全過程審計視作獨立的審計項目加以安排和實施。即便在財政扶貧資金收支審計過程中考慮到了全面審計的問題，其經(jīng)濟性、效率性和效果性也相對較差，和財政扶貧資金審計監(jiān)督的要求存在很大距離。（三）審計深度與力度有待提升。通過前文的分析可知，截至目前，我國很多審計機構(gòu)針對財政扶貧資金進行監(jiān)督審計以事后評價為主，雖然這種做法可以反映并證明扶貧資金的使用效果，相關(guān)審計證據(jù)也較為容易搜集，但是由于審計人員會將審查與評估事后結(jié)果視作審計工作的重點，使得審計深度和力度都相對較低，尤其對財政扶貧項目立項和執(zhí)行過程的關(guān)注會因此而大打折扣，很多第一手資料也無法獲得。如此一來，一方面會導致對財政扶貧資金事前、事中評價工作無法進行，另一方面也會由于無法做到盡早防和事中糾正，使得財政扶貧資金處在多頭管理之下，提升了管理成本，降低了審計效率。

三、財政扶貧資金審計監(jiān)管的對策

關(guān)鍵字：財政鄉(xiāng)鎮(zhèn)困境求解

鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政是我國現(xiàn)行五級財政的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是最薄弱環(huán)節(jié)。近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)成為社會普遍關(guān)注的問題之一。本文旨在通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與負債的調(diào)查研究，探討解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與負債的途徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債一般包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)有銀行貸款、農(nóng)金會或其他基金貸款、統(tǒng)籌中借款和其他；隱性負債一般有欠發(fā)工資、欠發(fā)公務(wù)費、欠付樓堂館所等基建基金、欠付修路橋等公益項目資金、財政擔保和其他方面可能形成的債務(wù)。從云南、青海、湖南、吉林和哈爾濱等省市的調(diào)查統(tǒng)計來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)規(guī)模相當龐大，已成為拖累我國經(jīng)濟發(fā)展、阻滯農(nóng)村稅費體制改革的重大問題。尤為嚴重的是，在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過度負債的狀況仍在繼續(xù)惡化：一方面，捉襟見肘的財政平衡不了剛性支出，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)再度舉債，不良信譽更使新的債務(wù)成本提高；另一方面，老債務(wù)不能按期償還，利息不斷堆積，部分利息被迫轉(zhuǎn)為本金，“雪球”越滾越大，陷入惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與負債形成的原因與危害（一）經(jīng)濟不發(fā)達及財稅體制缺陷使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政處于困境1、經(jīng)濟發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基礎(chǔ)原因。目前，我國相當一部分地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟欠發(fā)達，市場化程度不高，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)尚屬初級階段，難以形成高附加值、高稅利的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工系列，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難有充足的財源。目前，在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟仍占絕大多數(shù)，這些地區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，在農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低、產(chǎn)業(yè)水平不高的情況下，財政收入還是以農(nóng)業(yè)四稅為主。據(jù)調(diào)查，凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字和負債嚴重的地區(qū)，大多以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對農(nóng)業(yè)稅的依賴程度就更大。2、“分稅制”不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏穩(wěn)定的高收入來源。1994年起我國開始實行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系并未完全到位，致使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政因分配關(guān)系不明確而缺乏穩(wěn)定的收入增長機制。目前我國“分稅制”采取了不盡合理的基數(shù)法，而且企業(yè)所得稅是按照隸屬關(guān)系劃分的，其弊端是：首先，基數(shù)本身的確定采用平均的方法不很科學，考慮的因素不夠全面；二是按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入，一些效益好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)常常被上劃，而效益差的則被下劃。這一方面使原本就不寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源行政性地減少，另一方面又增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟發(fā)展的不穩(wěn)定性。另外，每年各級財政收入都有硬性任務(wù)指標，從而使“分稅制”在一定程度上變相成為“包稅制”。財政收入任務(wù)往往是層層分解，限期上解。有的縣政府對下實行完不成財政收入則“一票否決”，給基層政府造成很大壓力，有時不得不舉債完成上解任務(wù)，這也迫使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政為了首先保證上解任務(wù)完成而使本級財政難以自求平衡，只好拖欠職工的工資，日積月累，造成基層財政滾存赤字越來越大。與“分稅制”相配套的是政府的轉(zhuǎn)移支付制度。目前我國各級財政的轉(zhuǎn)移支付制度正在探索和建設(shè)之中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法。3、稅收管理體制的缺陷加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，有許多地方是國、地兩稅均由條條統(tǒng)管，負責工商各稅的征收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只負責征收農(nóng)業(yè)四稅和相關(guān)收入，這客觀上造成了一些扯皮現(xiàn)象。另外，稅務(wù)往往從完成收入任務(wù)指標出發(fā)，當年任務(wù)完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，造成人為的收入流失。稅收立法權(quán)的高度集中統(tǒng)一，也在一定程度上制約了地方組織收入的能力。稅制改革以后，農(nóng)業(yè)稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對農(nóng)業(yè)稅的征收工作的積極性，但地方的立法權(quán)依然在中央，地方政府無法根據(jù)本地的特殊情況對稅目和稅率進行調(diào)整，更無權(quán)根據(jù)實際情況自行開征新的稅種，使一些地方稅收隨經(jīng)濟增長的彈性受到一定的影響。4、整頓農(nóng)村收費后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字問題大量顯露?！岸惒粔?，費來補”是前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決經(jīng)費不足的主要出路。許多地方縣鄉(xiāng)兩級收入的50%以上是靠各種形式的集資、收費（包括亂收費）籌集的。因此，在1997年國家大規(guī)模治理整頓收費和擴大農(nóng)村稅費改革試點以來，隨著收費的控制和農(nóng)民負擔的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能又沒有相應(yīng)地進行改革，就造成了近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)突出的現(xiàn)實。例如：安徽青陽縣稅費改革使財政減收1069萬元（減負幅度在36%左右），占全縣財政收入的五分之一以上。江蘇沐陽縣潼陽鎮(zhèn)稅費改革使農(nóng)民減負421萬元左右，減負率達54%.這些減負規(guī)模相應(yīng)體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的減少。由于行政體制改革未能配套進行，機構(gòu)照樣臃腫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)困難必然“水落石出”，形成近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字規(guī)模加速發(fā)展、債務(wù)累積速率加快的現(xiàn)狀。（二）政府職能轉(zhuǎn)軌不到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏有效的制約和監(jiān)督機制1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多經(jīng)濟管理職能。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)成因于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)虧損和破產(chǎn)遺留下來的“包袱”。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出于發(fā)展經(jīng)濟、壯大財力的良好愿望，按照政府直接投資辦企業(yè)的舊思路，在沒有摸清市場行情的情況下，盲目舉債上項目，興辦各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但卻由于人才、信息、技術(shù)、管理、銷售、市場變化等原因，致使投資失敗。例如湖南省常德市德山鄉(xiāng)楓樹崗村在

過去幾年先后辦了精麻廠、鞭炮廠等7個企業(yè)，目前5家倒閉，兩家停產(chǎn)，村負債940萬元。在鄉(xiāng)村債務(wù)大戶中，企業(yè)虧損占了多數(shù)；還有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)片面理解扶持企業(yè)發(fā)展，由政府出面為企業(yè)貸款作擔保，企業(yè)不景氣，政府自然落得個債務(wù)纏身。2、不顧本地條件大搞“政績工程”、“形象工程”?，F(xiàn)行的干部考核制度過分注重干部的政績，卻忽視了離任審計的制約；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)達標和“一票否決”活動層出不窮。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考慮問題往往從政績出發(fā)，為了得到升遷或保住烏紗帽，常常不顧本地條件，超越財政承受能力，寅吃卯糧，大興土木，搞一些所謂的“政績工程”、“形象工程”，以致債臺高筑。這種不負責任的作法不但得不到批評，反而成為一些人官場升遷的“捷徑”。另外，國家對交通、通訊、能源、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施投資的項目，一般都要求當?shù)刎斦匆欢ū壤涮踪Y金，項目爭取得越多，匹配的資金也越多。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎不考慮本地的配套能力，建設(shè)項目多多益善，財政無力承擔時，就向農(nóng)民集資或利用其他借款，財政負擔轉(zhuǎn)變成了農(nóng)民負擔或直接累積為負債。從我們調(diào)查4省1市的情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不少債務(wù)都源于此。3、機構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人口失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府，就要配備政府的全套機構(gòu)，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”。我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府45462個，若按8億農(nóng)民平均算，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1萬多人，相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口偏少或面積偏小，但不管地域多大，人口多少，財政承受能力如何，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置都要求上下對口，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫、財政供養(yǎng)人口龐大。從4省1市的情況看，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)吃“皇糧”的竟達近200人，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負。有一漁業(yè)鄉(xiāng)，人口僅有3000多人，但在編和不編人員卻達百余人，再加上學校、醫(yī)院、法律服務(wù)所、經(jīng)管站、水利站、文化站、獸醫(yī)站等“七站八所”人員一百多人，平均10個人就要供養(yǎng)一個吃“皇糧”的（全國平均比例為1：30）。該鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算內(nèi)外收入加起來還不足150萬元，而一年的支出要250多萬，鄉(xiāng)政府人員工資已有一年多沒有發(fā)。調(diào)查顯示：越是經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)這個問題越突出，因為這些地區(qū)就業(yè)機會少，收入普遍較低，進入政府機構(gòu)無疑具有很大的吸引力，盡管國家已經(jīng)規(guī)定大中專生不包分配，國家只安置轉(zhuǎn)業(yè)軍人而不安置復員軍人的工作，但不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)或迫于上級的壓力，或處于“善良”的愿望，慷國家之慨，將這些本不應(yīng)由政府解決的問題統(tǒng)統(tǒng)包攬下來，再加上自己的七姑八舅，一律想辦法捧上“鐵飯碗”，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫的現(xiàn)象有增無減。4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理混亂，缺乏監(jiān)督機制。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或財政所崗位職責不清，沒有合格的會計，財務(wù)管理松散，支出缺乏預(yù)算約束，多頭審批，隨意性強。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出缺乏監(jiān)督，憑白條支付各種費用，購買小轎車、租車和招待費用過多過濫，少數(shù)干部揮霍腐化，人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔。由于缺乏必要的財政監(jiān)督機制，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部揮霍起來有恃無恐，利用公款大吃大喝，甚至支付“三陪”服務(wù)，諸如此類的報道已經(jīng)屢見不鮮。不少“赤字”鄉(xiāng)鎮(zhèn)將財政支出安排的順序顛倒過來，本應(yīng)列入第一位的職工工資、教育經(jīng)費卻被排在最后；而將那些租車、招待、買轎車、蓋辦公樓等項目優(yōu)先安排，因為他們知道拖欠了工資上級遲早要幫助解決，而少花了招待費、沒買轎車卻是自己吃虧。（三）基層政府機構(gòu)增設(shè)帶來的深層問題我國政府的大規(guī)模建設(shè)始于20世紀70年代末期，此前是政社合一的，它既是生產(chǎn)的組織者又是縣政府的派出機構(gòu)，每個公社一般有1－2個拿工資的干部。隨著解體和土地承包經(jīng)營的開展，生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)下放給了農(nóng)民，按說政府管的事情少了，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)卻加強起來，成立了一系列的機構(gòu)，特別是20世紀80年代中期開始建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使得過去1－2個人干的事情現(xiàn)在不僅有了全套人馬，還有了自主的財力。這種權(quán)力下放的同時又大規(guī)模增設(shè)機構(gòu)的逆向發(fā)展，在一定程度上反映了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑之間的不適應(yīng)性。這可能才是形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與負債的根本性原因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與負債的危害龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)規(guī)模造成了諸多負面影響。第一，影響了基層政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，增加了整個財政的風險。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難，債務(wù)累積，政府只能疲于應(yīng)付，其所承擔的社會基本保障職能和公共職能根本無法實現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量擠占?？?、拖欠工程款，導致農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施投入不足。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，職工數(shù)月、甚至數(shù)年不開支，生活無法保障（據(jù)調(diào)查，現(xiàn)有一半左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在拖欠工資的現(xiàn)象），人心不穩(wěn)，工作得過且過，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于半癱瘓狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)巨額赤字與負債如果不能及時有效解決的話，必然會牽連上級財政，成為引發(fā)整體性財政風險的一個重要因素，危及政府信譽，造成極其不良的影響。第二，巨額赤字與債務(wù)會進一步加重農(nóng)民負擔，影響農(nóng)村稅費改革的順利進行。在現(xiàn)行體制下，巨額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)是難以輕易消除的，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本沒有償還能力，經(jīng)濟的發(fā)展也不可能一朝一夕產(chǎn)生飛躍，可導致負債的因素依然存在，使得

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)近似于一個“無底洞”，如沒有上級財政的支持，只有向農(nóng)民攤派、集資，別無他途。由此一些地方擅自出臺政策，強行征收各項費用的土政策屢禁不止。我們認為如果導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的主要原因不從根本上得到解決，那么目前正在進行的農(nóng)村稅費改革效果將大打折扣，其戰(zhàn)果很難持久。其一，在政府負債中，有一部分是向農(nóng)民個人借款（打白條）、抬款（高利貸），這部分債務(wù)不解決好，農(nóng)民將“以債抵稅”，使農(nóng)業(yè)稅的正常征收受到影響，會進一步加大縣鄉(xiāng)政府的壓力。其二，稅費改革后，收費取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總財力減少，即使上級政府幫助解決了舊債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨大量支出的壓力，很快將迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為維護運轉(zhuǎn)而變相地向農(nóng)民伸手，造成農(nóng)民負擔的反彈。第三，農(nóng)民的過重負擔影響了黨和政府與群眾的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與負債問題，乍看起來只是一般性的經(jīng)濟問題，但它的負面影響遠遠超出了經(jīng)濟范疇。在許多地方，由此引起的社會問題日益嚴重，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和社會不穩(wěn)定因素的增加。據(jù)調(diào)查，凡是赤字、負債過重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，干群關(guān)系都比較緊張，干部威信普遍下降，基層政權(quán)各項工作阻力重重。在各種媒體報道中不難看到一些地方因為干部強行向農(nóng)民收費致使矛盾激化的事例。解決財政赤字與負債的對策鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字和過度負債問題由來已久，原因復雜、牽涉面廣、化解難度大，如果沒有切實可行的具體措施，沒有全方位的綜合治理和深層次的改革，很難從根本上解決問題。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)的總體思路應(yīng)該是針對其發(fā)生的原因而采取標本兼治方式進行，我們認為，可采取如下措施：（一）解決農(nóng)民負擔過重的長遠性、制度性措施我國目前實行中央、省（自治區(qū)）、市、縣（區(qū)）和鄉(xiāng)五級政府的行政級次設(shè)置，而且各級政府在行政職能上仍然存在著包攬過多的問題。機構(gòu)臃腫、人浮于事，一方面降低了行政運行效率，另一方面也無疑會加重公眾的負擔。在行政機構(gòu)過分沉重的情況下，靠簡單的“修補”措施顯然是不可能有效減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔的，應(yīng)下決心從制度上采取根本性的辦法。1、逐步將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級政府的派出機構(gòu)。這是有效杜絕人員膨脹、消赤減債和減輕農(nóng)民負擔的根本性辦法。從行政管理的角度看，政府級次的劃分應(yīng)以高效和便利為原則。世界上絕大多數(shù)規(guī)模較大的國家都是三級政府的框架設(shè)置，而我國目前的五級政府架構(gòu)恐怕在世界上是獨一無二的。因此，我國行政改革應(yīng)該朝著“轉(zhuǎn)換職能，精兵簡政”的方向努力，政府只管那些社會和市場無法承擔的公共事務(wù)，而不再管可以由社會和市場承擔起來的事務(wù)。從機構(gòu)上可以逐步減少政府層次，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成為縣政府的派出機構(gòu)。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不必要的“臟腑”就可以合并，人員可以大幅度減少，行政運行經(jīng)費也相應(yīng)下降。從現(xiàn)實情況來看，隨著土地承包的逐步規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育和公安等職能的上劃縣里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能所剩不多，轉(zhuǎn)變?yōu)榭h政府派出機構(gòu)的條件已經(jīng)成熟。試點可選擇在欠發(fā)達地區(qū)或財政難以為繼的鄉(xiāng)鎮(zhèn)首先實行，精簡機構(gòu)和冗員，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)五大班子，撤并“7站8所”，從而為根本解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與負債難題創(chuàng)造條件。另外，對于經(jīng)濟發(fā)達、人口密集的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在條件具備時可以升級為縣或市，走鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城市化的道路。2、在暫時不易取消或確實需要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的地方，也要盡快撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、精簡人員和轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，按照公共財政的要求框定政府職責和財政支出范圍，從根本上消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多、干預(yù)過分的格局，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政創(chuàng)造較為寬松的環(huán)境。減少行政機構(gòu)設(shè)置是未來政府職能轉(zhuǎn)換、減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔、緩解財政困境的必由之路。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、“拆廟放和尚”，是遏止鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政赤字與負債的有效措施，也和改革的大勢相吻合。通過撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，既減少了行政機構(gòu)設(shè)置，降低了行政費用，也有助于減輕農(nóng)民負擔。（二）政策和管理層面的解決措施1、建立領(lǐng)導責任制，遏制鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)。從現(xiàn)實情況來看，領(lǐng)導的重視是解決問題的先決條件之一。各級政府，特別是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政赤字與負債的危害引起高度重視，積極研究問題形成的具體原因和相應(yīng)的對策措施，使困擾農(nóng)村經(jīng)濟、政治發(fā)展的財政赤字與負債問題得到根本性解決。要樹立“增收是政績、消赤字還債也是政績”的觀念，切實防止“新官不理舊事”的歷史痼疾，有必要建立一種有效的領(lǐng)導責任制來予以保證。2、采取切實有效的措施消化現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)。目前一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字與債務(wù)的化解措施是值得借鑒的。如湖南省常德市的做法是：（1）以拍賣、租賃等方式盤活資產(chǎn)、資源，解決部分債務(wù)；（2）通過債權(quán)債務(wù)轉(zhuǎn)換消除債務(wù)；（3）搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改組轉(zhuǎn)制，轉(zhuǎn)移償債義務(wù)，即一方面把公辦企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)，轉(zhuǎn)移償債義務(wù)，另一方面對資不抵債的企業(yè)，實行破產(chǎn)改制、資產(chǎn)重組，培植新的經(jīng)濟增長點；（4）加大清欠力度，想方設(shè)法收回“老欠”；（5）落實降息、減息政策，一方面出臺文件規(guī)范利率標準，對已經(jīng)拿到利息超過本金的借款實行“停息掛賬”，尚未支付的借款利息一律降至6

‰以下，以消除債務(wù)壓力。實際上，許多地方都進行了類似的嘗試，取得了較好的業(yè)績。如湖北監(jiān)利縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編小車舉辦拍賣會，拍賣當日成交11輛，金額達66萬多元。至今，已收繳超編小車近40輛，拍賣所得將全部用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)還債或由縣財政統(tǒng)籌?？偟膩碚f，在消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)與赤字方面，應(yīng)該適當給予各地不同的債務(wù)化解創(chuàng)新空間，以提高基層政府消赤減債的積極性。3、進一步建立規(guī)范的政府間分配體系。從制度上給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為充裕的財力，如給予相當程度的稅收分享比率，相對獨立的稅種（如財產(chǎn)稅），給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付。另外要杜絕非規(guī)范的負擔轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，盡量減少對基層政府搞“升級達標”活動。與此同時，國家應(yīng)適當加大對鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負擔，減輕農(nóng)民的負擔。為解決舊的債務(wù)，上級財政和有關(guān)部門通過轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椦a助等方式給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的資金援助（包括貼息）是極為重要的。金融部門也可以考慮在適當條件下通過停息掛賬、免除部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等方面給予支持。4、采取種種措施內(nèi)在地防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)生新的赤字和債務(wù)。（1）大力精簡財政供養(yǎng)人口，遏制和削減行政經(jīng)費的擴張。我國歷史上的官民之比是，漢1：7945，唐1：3927，清1：911；解放后的“官”民之比是，解放初1：600，70年代末1：150.目前，從我們調(diào)查的4省1市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況來看，吉林1：78，湖南1：90，云南1：58，青海1：125，哈爾濱1：64.可見，冗員負擔較為沉重。因此，大力壓縮我國財政供養(yǎng)人口，減輕財政負擔，是迫在眉睫的事情。雖然這樣做的難度也是很大的，但決不能熟視無睹、任其發(fā)展。要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的制度建設(shè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)級財政管理的制度化和規(guī)范化。實施政務(wù)公開，財務(wù)公開，強化監(jiān)督，提高行政工作的透明度。要努力提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)，使其清正廉潔、精通業(yè)務(wù)，并結(jié)合縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革嚴格進行考試，對不具備基本條件的要調(diào)換崗位，直至下崗。這將為良化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行創(chuàng)造制度條件和組織保證。（2）推行綜合預(yù)算，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項預(yù)算收入，各部門收入的各項行政事業(yè)性收費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)收取的各項管理費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金和統(tǒng)籌資金以及其他未納入預(yù)算管理的財政性資金統(tǒng)一納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預(yù)算管理范圍，采取統(tǒng)一支出標準、統(tǒng)一核算口徑、統(tǒng)一安排資金的方法，管好預(yù)算內(nèi)外資金，解決“三權(quán)”歸屬問題；同時，把實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財政預(yù)算管理與實施縣級財政綜合改革、縣鄉(xiāng)財政“收入上臺階工程”和“自立工程”結(jié)合起來，提高改革的綜合效益。綜合財政預(yù)算管理延伸到鄉(xiāng)級應(yīng)該是規(guī)范壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要舉措。（3）強化收入征管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和財稅部門要全面掌握本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅源情況，將稅源的階段性普查與經(jīng)常性調(diào)查形成制度，增強工作的主動性，逐步降低稅收成本；建立財稅部門聯(lián)席會議制度，落實組織收入目標責任制，及時研究解決問題，確保財政收入全面完成和及時入庫；財稅部門要建立工商各稅、車船稅、屠宰稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅源的分類臺賬，實行戶籍化的動態(tài)管理。（4）嚴格支出管理，確保重點支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出，首先要保證的是國家公教人員工資的全額發(fā)放。當年新增首先用于個人新增補貼部分的開支和消化工資性欠賬。其次是保證國家機關(guān)運轉(zhuǎn)的最低需要。然后要創(chuàng)造條件逐步增加社會保障、農(nóng)業(yè)、科技、教育、環(huán)保等重點支出。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要合理界定支出范圍，大力壓縮非必要性支出（如招待費等等），優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。采取財政供養(yǎng)人員和可用財務(wù)掛鉤的辦法，對財政供養(yǎng)人員實施總量控制。要轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的“以支定收”觀念，實行“以收定支”?；鶎诱畵碛械馁Y源有限，更應(yīng)該遵循謹慎財政原則。5、轉(zhuǎn)變觀念，為發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟搞好服務(wù)。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走向良性循環(huán)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村財源建設(shè)中，發(fā)揮了重要的作用，但也造成了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“負累”。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)該再自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造種種便利條件（如信息技術(shù)支持、財政貼息等手段），突破經(jīng)濟成份的界限，放手發(fā)展個體私營經(jīng)濟，充分發(fā)揮其市場優(yōu)勢，多業(yè)并舉，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

農(nóng)村稅費改革以星火燎原之勢有效遏止了農(nóng)村“亂收費、亂集資、亂攤派”三亂之風的蔓延，但是由此引發(fā)的問題是深重的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費的缺口、基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)困難、沉重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，財政預(yù)算外資金收入大幅度的減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原有平衡機制的維系失去了依靠，其困境如孤山突兀，從幕后走向前臺演繹，風雨飄搖，更加的顯性化了。分析其原因，大致有以下幾種。

1、經(jīng)濟發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基礎(chǔ)原因。目前，我國大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，市場化程度不高，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)尚屬初級階段，難以形成高附加值、高稅利的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工系列，工商企業(yè)頻監(jiān)倒閉，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有充足的財源。

2、“分稅制”不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏穩(wěn)定的高收入來源，支出壓力大。1994年起我國開始實行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系采取了不盡合理的基數(shù)法，一方面，稅收收入一層層向上集中，中央得了“大頭”，地方收入相對減少并經(jīng)過省、市、縣三級的層層盤剝，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入逐漸被掏空。稅制改革以后，農(nóng)業(yè)稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對農(nóng)業(yè)稅的征收工作的積極性，但是隨著農(nóng)業(yè)稅的免征，支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一大主要財力落空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政靠微小增幅的工商稅收增加財力來自我消化農(nóng)業(yè)稅稅基，顯然是不切實際的。而財政轉(zhuǎn)移支付，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法，沒有能科學地配合分稅制改革最終落實。另一方面，支出責任卻一層層向下轉(zhuǎn)移，中央出臺的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方財政支出壓力加大。落實到具體事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔的大多是一些剛性強、欠帳多、支出基數(shù)大、無法壓縮的支出。如農(nóng)村教育、民兵訓練、優(yōu)撫等就基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔了，還有道路、危橋、醫(yī)療、文化及其它一些社會福利項目，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套組織實施，但是資金來源潰泛，完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算負擔必將導致資金短缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的稅收收入來源、顯得財權(quán)范圍小，而事權(quán)范圍又過大，缺乏與責任相對應(yīng)的經(jīng)濟財力支撐，僅僅依靠弱勢的農(nóng)村經(jīng)濟和瀕臨破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，連最基本的“吃飯問題”都難以解決，更遑論公共建設(shè)和公共服務(wù)了。

3、稅收管理體制的缺陷加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，基本是國、地兩稅均由條條統(tǒng)管，負責工商各稅的征收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只負責征收農(nóng)業(yè)二稅和相關(guān)收入，這客觀上造成了一些扯皮現(xiàn)象。另外，稅務(wù)部門往往從完成收入任務(wù)指標出發(fā)，當年任務(wù)完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，不能做到真正意義上的應(yīng)征盡征，造成人為的收入流失。再有現(xiàn)在地方政府流行一種“財政收入才是硬政績”的說法，各級領(lǐng)導關(guān)心財政收入是好事，但是為了完成和超額完成當年稅收任務(wù)，地方政府踏上了引稅之路，隨之帶來的則是大幅度的引稅返還和財政收入的虛假繁榮，不能提高財政提供公共品和服務(wù)能力，抬高了稅基，惡性循環(huán)，擾亂了稅收秩序。

4、高昂的招商引資成本，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜。目前招商引資是比較熱門的話題，各級政府自上而下都有招商引資任務(wù)，并直接與干部的升遷、考核掛鉤，這就有了必須完成任務(wù)的壓力，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排大批干部關(guān)門“停業(yè)”外出招商，形成了以土地的無償或低價出讓、稅收的減免、變相的獎勵為成本的招商，政府職能迷失，資源流失，財政收入落空，失地農(nóng)民的土地補償款無力償還，進一步加重了財政的負擔。

5、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多經(jīng)濟管理職能，特別是產(chǎn)權(quán)制度改革和興辦合作基金會留下了財政隱患。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一是直接興辦企業(yè)，行政干預(yù)多，由于行情不準和一些基層企業(yè)干部的責任心不強，導致企業(yè)虧損、停產(chǎn)直至破產(chǎn)，遺留了巨大的“包袱”，后來產(chǎn)權(quán)制度改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于上級的壓力，受惑于甩“包袱”的良好愿望，“賣一送一”，慷國家之慨，將全部企業(yè)改制到位，這其中流失的國有資產(chǎn)就不說了，但是還有一些企業(yè)假性改制，這些企業(yè)欠下了巨額債務(wù)，包括向職工以及向社會的集資款、合作基金會貸款、財政借款、銀行貸款等，實際上早已資不抵債，只留下一個空殼，但是這其中向職工以及向社會的集資款、合作基金會貸款、財政借款，如果改制到位或破產(chǎn)，都必須由財政直接負擔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無能消化，就只能搞個假性改制了，完成上級任務(wù)，問題一天天往下拖；二是搞合作基金會留下了巨大債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特別是前幾年行情不緊氣，借去的貸款如“肉包子打狗”，但是合作基金會資金主要來源于當?shù)毓擅竦墓山?，這是一筆“硬”帳，必須還而且必須在規(guī)定時間內(nèi)還，這又給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了“災(zāi)難性”的債務(wù)。

農(nóng)村稅費改革以星火燎原之勢有效遏止了農(nóng)村“亂收費、亂集資、亂攤派”三亂之風的蔓延，但是由此引發(fā)的問題是深重的，公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費的缺口、基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)困難、沉重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，財政預(yù)算外資金收入大幅度的減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原有平衡機制的維系失去了依靠，其困境如孤山突兀，從幕后走向前臺演繹，風雨飄搖，更加的顯性化了。分析其原因，大致有以下幾種。

⒈經(jīng)濟發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的基礎(chǔ)原因。目前，我國大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達，市場化程度不高，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)尚屬初級階段，難以形成高附加值、高稅利的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工系列，工商企業(yè)頻監(jiān)倒閉，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政沒有充足的財源。

⒉“分稅制”不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺乏穩(wěn)定的高收入來源，支出壓力大。年起我國開始實行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系采取了不盡合理的基數(shù)法，一方面，稅收收入一層層向上集中，中央得了“大頭”，地方收入相對減少并經(jīng)過省、市、縣三級的層層盤剝，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入逐漸被掏空。稅制改革以后，農(nóng)業(yè)稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對農(nóng)業(yè)稅的征收工作的積極性，但是隨著農(nóng)業(yè)稅的免征，支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的一大主要財力落空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政靠微小增幅的工商稅收增加財力來自我消化農(nóng)業(yè)稅稅基，顯然是不切實際的。而財政轉(zhuǎn)移支付，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法，沒有能科學地配合分稅制改革最終落實。另一方面，支出責任卻一層層向下轉(zhuǎn)移，中央出臺的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方財政支出壓力加大。落實到具體事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所承擔的大多是一些剛性強、欠帳多、支出基數(shù)大、無法壓縮的支出。如農(nóng)村教育、民兵訓練、優(yōu)撫等就基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔了，還有道路、危橋、醫(yī)療、文化及其它一些社會福利項目，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套組織實施，但是資金來源潰泛，完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算負擔必將導致資金短缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的稅收收入來源、顯得財權(quán)范圍小，而事權(quán)范圍又過大，缺乏與責任相對應(yīng)的經(jīng)濟財力支撐，僅僅依靠弱勢的農(nóng)村經(jīng)濟和瀕臨破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，連最基本的“吃飯問題”都難以解決，更遑論公共建設(shè)和公共服務(wù)了。

⒊稅收管理體制的缺陷加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，基本是國、地兩稅均由條條統(tǒng)管，負責工商各稅的征收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只負責征收農(nóng)業(yè)二稅和相關(guān)收入，這客觀上造成了一些扯皮現(xiàn)象。另外，稅務(wù)部門往往從完成收入任務(wù)指標出發(fā)，當年任務(wù)完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，不能做到真正意義上的應(yīng)征盡征，造成人為的收入流失。再有現(xiàn)在地方政府流行一種“財政收入才是硬政績”的說法，各級領(lǐng)導關(guān)心財政收入是好事，但是為了完成和超額完成當年稅收任務(wù)，地方政府踏上了引稅之路，隨之帶來的則是大幅度的引稅返還和財政收入的虛假繁榮，不能提高財政提供公共品和服務(wù)能力，抬高了稅基，惡性循環(huán)，擾亂了稅收秩序。

⒋高昂的招商引資成本，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜。目前招商引資是比較熱門的話題，各級政府自上而下都有招商引資任務(wù)，并直接與干部的升遷、考核掛鉤，這就有了必須完成任務(wù)的壓力，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排大批干部關(guān)門“停業(yè)”外出招商，形成了以土地的無償或低價出讓、稅收的減免、變相的獎勵為成本的招商，政府職能迷失，資源流失，財政收入落空，失地農(nóng)民的土地補償款無力償還，進一步加重了財政的負擔。

⒌鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多經(jīng)濟管理職能，特別是產(chǎn)權(quán)制度改革和興辦合作基金會留下了財政隱患。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一是直接興辦企業(yè)，行政干預(yù)多，由于行情不準和一些基層企業(yè)干部的責任心不強，導致企業(yè)虧損、停產(chǎn)直至破產(chǎn)，遺留了巨大的“包袱”，后來產(chǎn)權(quán)制度改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于上級的壓力，受惑于甩“包袱”的良好愿望，“賣一送一”，慷國家之慨，將全部企業(yè)改制到位，這其中流失的國有資產(chǎn)就不說了，但是還有一些企業(yè)假性改制，這些企業(yè)欠下了巨額債務(wù)，包括向職工以及向社會的集資款、合作基金會貸款、財政借款、銀行貸款等，實際上早已資不抵債，只留下一個空殼，但是這其中向職工以及向社會的集資款、合作基金會貸款、財政借款，如果改制到位或破產(chǎn)，都必須由財政直接負擔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政無能消化，就只能搞個假性改制了，完成上級任務(wù)，問題一天天往下拖；二是搞合作基金會留下了巨大債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特別是前幾年行情不緊氣，借去的貸款如“肉包子打狗”，但是合作基金會資金主要來源于當?shù)毓擅竦墓山穑@是一筆“硬”帳，必須還而且必須在規(guī)定時間內(nèi)還，這又給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了“災(zāi)難性”的債務(wù)。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費改革；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；困境

論文內(nèi)容摘要：本文在分析農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境具體形成原因的基礎(chǔ)上，就貴州鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如何走出困境提出了針對性的對策建議。近年來，隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深入開展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困境成為影響農(nóng)村基層政府管理和農(nóng)村發(fā)展的突出問題。

農(nóng)村稅費改革實施至今日，農(nóng)民的負擔大幅度地減輕了，農(nóng)民種地的積極性大大提高了，但基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻普遍存在財政困難，財政收入較稅費改革前大大減少了。貴州作為西部經(jīng)濟欠發(fā)達的省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入稅費改革前主要靠農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)業(yè)稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅外收費的途徑?jīng)]有了，直接減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入。

農(nóng)村稅費改革后貴州鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)狀

而在財政支出方面卻有增無減，使得財政更加難以平衡，主要表現(xiàn)為：

（一）財政赤字現(xiàn)象突出

財政的基本內(nèi)容是“以政控財，以財行政”，通過財力分配中的收支與政策，以行使公共權(quán)力的形式履行政府的職能!’。公共財政通過對財政資源優(yōu)化配置，構(gòu)建與國民生存與發(fā)展息息相關(guān)的財政體系。

在實踐中，公共財政表現(xiàn)為一種收支關(guān)系。人們對于財政支出過于關(guān)注而忽視財政收人，因此，對財政收人的深入研究，不僅對建構(gòu)公共財政收支體系起到鞏固作用，也對推動解決財政收人困境有著重要的現(xiàn)實意義。

一、財政收入與GDP、CPI相關(guān)分析

GDP與CPI兩項指標歷年變動情況無疑對財政收人產(chǎn)生巨大影響。1992年黨的十四大確立了經(jīng)濟改革目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。此后，我國改革開放和經(jīng)濟建設(shè)進入跨時代的新階段。本文采用1992一2009年數(shù)據(jù)對財政收人與GDP、CPI進行相關(guān)分析。

(一)財政收入與GDP增速分析

發(fā)展中國家財政的目標或目的就是整個經(jīng)濟政策的目標，即經(jīng)濟增長、對內(nèi)與對外穩(wěn)定，以及實現(xiàn)收入和財富的適當分配121。財政收人的高低受同一時期國民經(jīng)濟發(fā)展水平以及財政政策等影響。財政收入占GDP的比重，又稱為國民經(jīng)濟的財政負擔率，它綜合反映出政府與微觀經(jīng)濟主體之間占有和支配界。

摘要:農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的消減效應(yīng)明顯，對增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的替代效應(yīng)較弱；農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難等原有問題充分暴露出來，進一步擴大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政正常運轉(zhuǎn)更加困難；要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走向良性運轉(zhuǎn)軌道，就必須完善地方財政管理體制，完善財務(wù)管理機制，加大力度培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立合理的公共管理體制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；稅費改革；困境；路徑選擇

一、稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響

十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，這意味著在中國延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅正式走入歷史。中國新一輪的農(nóng)村稅費改革不僅僅是政府與農(nóng)民之間分配關(guān)系的一種調(diào)整，它對農(nóng)村政治、社會的發(fā)展乃至國家與農(nóng)村社會關(guān)系的構(gòu)建都會帶來一定影響。從中國農(nóng)村現(xiàn)實情況看，農(nóng)村稅費改革有利于促進農(nóng)民增收，有利于提高中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力，有利于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的職能，使鄉(xiāng)村干部更好地為農(nóng)民服務(wù)。但是，農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難等原有問題充分暴露出來，無疑對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行產(chǎn)生極大的影響。

（一）農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的消減效應(yīng)明顯

稅費改革取消了自1953年確立的財政自籌制度。由于財政自籌資金依靠政府行政手段強制征收，成為游離于政府財政預(yù)算的制度外財政收入即非稅收入。非稅收入主要包括各種行政性收費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、罰沒收入、專項收入、其他收入等。在實際操作中，這部分收入靈活性比較大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政資金難以保障正常運作的時候，經(jīng)常會在非稅收入上做文章。非稅收入具有較大的隨意性，加之對自籌制度的實施缺乏有效監(jiān)督和管理，致使它成為亂收費、亂攤派等“尋租”行為的制度性根源。就全國范圍而言，稅費改革全面推行以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中的地位日益加重，其增長的幅度超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算收入。以山東省為例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力中，自籌統(tǒng)籌資金的比重將近1/3。農(nóng)村稅費改革明確提出取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自籌渠道減少，原來自籌資金的支出項目改為由預(yù)算資金支付，并且規(guī)范收費權(quán)限、標準、范圍，這將會使原先很不規(guī)范的非稅收入走向規(guī)范化，這對于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督和管理，有效遏制“三亂”無疑具有重要意義。但由此而引起的財政收入下降問題卻比較嚴重。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口進一步擴大，對于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，由于可用財力少，而且收入增幅普遍低于財政支出，加上各種法定支出項目以及硬性增支政策帶來的支出壓力，財政收支矛盾十分突出，嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口大，導致相當部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能按時足額地發(fā)放工資，拖欠干部職工工資的現(xiàn)象比較普遍。

摘要:農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的消減效應(yīng)明顯，對增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的替代效應(yīng)較弱；農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難等原有問題充分暴露出來，進一步擴大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政正常運轉(zhuǎn)更加困難；要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走向良性運轉(zhuǎn)軌道，就必須完善地方財政管理體制，完善財務(wù)管理機制，加大力度培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立合理的公共管理體制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；稅費改革；困境；路徑選擇

一、稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響

十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，這意味著在中國延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅正式走入歷史。中國新一輪的農(nóng)村稅費改革不僅僅是政府與農(nóng)民之間分配關(guān)系的一種調(diào)整，它對農(nóng)村政治、社會的發(fā)展乃至國家與農(nóng)村社會關(guān)系的構(gòu)建都會帶來一定影響。從中國農(nóng)村現(xiàn)實情況看，農(nóng)村稅費改革有利于促進農(nóng)民增收，有利于提高中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力，有利于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的職能，使鄉(xiāng)村干部更好地為農(nóng)民服務(wù)。但是，農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難等原有問題充分暴露出來，無疑對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行產(chǎn)生極大的影響。

（一）農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的消減效應(yīng)明顯

稅費改革取消了自1953年確立的財政自籌制度。由于財政自籌資金依靠政府行政手段強制征收，成為游離于政府財政預(yù)算的制度外財政收入即非稅收入。非稅收入主要包括各種行政性收費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、罰沒收入、專項收入、其他收入等。在實際操作中，這部分收入靈活性比較大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政資金難以保障正常運作的時候，經(jīng)常會在非稅收入上做文章。非稅收入具有較大的隨意性，加之對自籌制度的實施缺乏有效監(jiān)督和管理，致使它成為亂收費、亂攤派等“尋租”行為的制度性根源。就全國范圍而言，稅費改革全面推行以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中的地位日益加重，其增長的幅度超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算收入。以山東省為例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力中，自籌統(tǒng)籌資金的比重將近1/3。農(nóng)村稅費改革明確提出取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自籌渠道減少，原來自籌資金的支出項目改為由預(yù)算資金支付，并且規(guī)范收費權(quán)限、標準、范圍，這將會使原先很不規(guī)范的非稅收入走向規(guī)范化，這對于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督和管理，有效遏制“三亂”無疑具有重要意義。但由此而引起的財政收入下降問題卻比較嚴重。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口進一步擴大，對于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，由于可用財力少，而且收入增幅普遍低于財政支出，加上各種法定支出項目以及硬性增支政策帶來的支出壓力，財政收支矛盾十分突出，嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口大，導致相當部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能按時足額地發(fā)放工資，拖欠干部職工工資的現(xiàn)象比較普遍。

摘要:農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的消減效應(yīng)明顯，對增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的替代效應(yīng)較弱；農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難等原有問題充分暴露出來，進一步擴大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政正常運轉(zhuǎn)更加困難；要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走向良性運轉(zhuǎn)軌道，就必須完善地方財政管理體制，完善財務(wù)管理機制，加大力度培植鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，建立合理的公共管理體制。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；稅費改革；困境；路徑選擇

一、稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響

十屆全國人大常委會第十九次會議高票通過決定，自2006年1月1日起廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》，這意味著在中國延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅正式走入歷史。中國新一輪的農(nóng)村稅費改革不僅僅是政府與農(nóng)民之間分配關(guān)系的一種調(diào)整，它對農(nóng)村政治、社會的發(fā)展乃至國家與農(nóng)村社會關(guān)系的構(gòu)建都會帶來一定影響。從中國農(nóng)村現(xiàn)實情況看，農(nóng)村稅費改革有利于促進農(nóng)民增收，有利于提高中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力，有利于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的職能，使鄉(xiāng)村干部更好地為農(nóng)民服務(wù)。但是，農(nóng)村稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難等原有問題充分暴露出來，無疑對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行產(chǎn)生極大的影響。

（一）農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的消減效應(yīng)明顯

稅費改革取消了自1953年確立的財政自籌制度。由于財政自籌資金依靠政府行政手段強制征收，成為游離于政府財政預(yù)算的制度外財政收入即非稅收入。非稅收入主要包括各種行政性收費、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、罰沒收入、專項收入、其他收入等。在實際操作中，這部分收入靈活性比較大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在財政資金難以保障正常運作的時候，經(jīng)常會在非稅收入上做文章。非稅收入具有較大的隨意性，加之對自籌制度的實施缺乏有效監(jiān)督和管理，致使它成為亂收費、亂攤派等“尋租”行為的制度性根源。就全國范圍而言，稅費改革全面推行以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中的地位日益加重，其增長的幅度超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算收入。以山東省為例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力中，自籌統(tǒng)籌資金的比重將近1/3。農(nóng)村稅費改革明確提出取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金集資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政自籌渠道減少，原來自籌資金的支出項目改為由預(yù)算資金支付，并且規(guī)范收費權(quán)限、標準、范圍，這將會使原先很不規(guī)范的非稅收入走向規(guī)范化，這對于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)督和管理，有效遏制“三亂”無疑具有重要意義。但由此而引起的財政收入下降問題卻比較嚴重。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌資金后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口進一步擴大，對于大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，由于可用財力少，而且收入增幅普遍低于財政支出，加上各種法定支出項目以及硬性增支政策帶來的支出壓力，財政收支矛盾十分突出，嚴重影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運轉(zhuǎn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口大，導致相當部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能按時足額地發(fā)放工資，拖欠干部職工工資的現(xiàn)象比較普遍。