一、供給側結構性改革下金融改革的基本要求

（一）指導思想。深入貫徹黨的十八大，十八屆三中、四中、五中全會精神，認真落實有關戰略部署，堅持深化改革、加快發展的總思路，壯大地方金融實力，加快金融創新步伐，提升金融服務水平，改善金融生態環境，全面提升金融業競爭力，為全面推進廉潔發展、轉型發展、創新發展、綠色發展、安全發展、統籌發展，實現富民強國戰略提供有力支撐。（二）基本原則。按照統籌謀劃、突出重點、市場主導、循序漸進的原則，充分發揮轉型綜改試驗區“先行先試”的優勢，加快推進金融改革發展，力爭用較短時間建成與資源型經濟轉型相適應、市場化程度較高、競爭有序、運行規范、監管科學、功能完善的現代金融服務體系。（三）發展目標。綜合考慮金融業現實條件和經濟社會發展需要，金融業發展的總體目標是：1.金融產業不斷發展壯大，金融機構實力明顯增強。金融業占GDP的比重超過10%，成為基礎性和關鍵產業。力爭到2020年，全國性金融機構和主要外資金融機構全部設立分支機構；各政策性銀行、國有商業銀行、股份制商業銀行駐本地分支機構業務規模在本系統內排名不斷前移；培育具有較強核心競爭力和較高品牌價值的地方金融機構，將股權交易中心建設成為以資本要素為特征的金融綜合交易平臺。將打造成為有較強影響力的金融活躍區域。金融機構布局更加合理，功能進一步完善。2.融資總量顯著增長，金融市場進一步健全。貨幣市場交易量顯著增加，交易品種不斷豐富；多層次資本市場體系初步建成，證券市場、債券市場、期貨市場作用得到充分發揮，股票、債券市場份額占全國比重顯著提高，區域股權市場交易規模繼續擴大，創業和股權投資市場快速發展，資本規模大幅增加；保險市場服務領域進一步拓寬，保障功能不斷完善；金融中介服務領域不斷拓寬，服務體系逐步完善。到2020年，力爭形成業態豐富、結構合理、功能完善、服務高效的市場體系。3.普惠金融不斷發展。小微企業、“三農”、大學生創業、下崗再就業、保障房建設、棚戶區改造以及農村水利建設等民生領域和薄弱環節融資需求得到有效滿足。城鄉金融服務水平明顯提升，金融服務產品和層次更加豐富，城市社區便民金融服務圈基本形成，農村金融服務實現全覆蓋。金融改革發展成果惠及社會各個階層、所有群體。[1]

二、供給側結構性改革下金融改革主要任務

（一）分類扶持各類機構。1.打造地方金融投資控股集團。以國信投資集團為基礎，加快股份制改造，完善法人治理結構，以資本為紐帶，向國內外知名投資者開放股權，引進優質戰略投資者，支持集團整體上市或推動控股法人公司單獨上市，按照市場化方式，逐步整合保險、金融租賃等牌照，形成集信托、證券、融資擔保、股權交易、產權交易、銀行、期貨、基金等各種要素于一體，有較強影響力的一流金融控股集團。2.做大做強城市商業銀行。我國經濟學家吳敬璉、劉彥海、文力、張維迎指出：要推動城市商業銀行擴大業務和網點覆蓋面，逐步成為深耕本地市場、經營穩健、服務領先的現代化商業銀行。推動商業銀行通過兼并、重組、收購等方式進入保險、基金、金融租賃、擔保等領域，形成綜合化經營優勢，積極爭取中票、短融、中債等債務性融資工具發行承銷業務資格，向基金管理、資產管理等市場發展，做大做強同業、投行、金融市場、理財等業務，實現全牌照、多元化發展，轉變經營方式，調整發展戰略，充實資本規模，優化治理結構，加快上市進程，把商業銀行打造成具有較強競爭力和影響力的現代化股份制銀行。支持本地銀行鞏固和夯實基礎，加快創新發展，通過增資擴股、引進戰略投資者等方式，加快風險處置。鼓勵地方法人機構爭取市場做市商資質，增強市場交易的廣度和深度。[2]3.大力發展農村中小銀行。以股份制為方向，以建立現代銀行制度為目標，全面深化農村信用社改革。加快農村商業銀行組建步伐，到2016年6月底，全面完成高風險農信社改制工作，到2020年，縣級農信社全部改制為農村商業銀行。培育條件成熟的堯都農村商業銀行上市。鼓勵發展村鎮銀行，并在鄉鎮設立分支機構。支持優質小額貸款公司轉制成村鎮銀行。4.規范發展準金融機構。按照“控制總量、注重質量、合理布局、防范風險”的要求，提高準入門檻，完善制度設計，加強行業監管，促進融資擔保機構、再擔保機構、小額貸款公司等準金融機構健康發展。扶持大型融資性擔保機構做大做強，鼓勵中小融資性擔保機構增資擴股，逐步形成省市縣三級融資擔保服務體系。加快再擔保機構設立，發揮再擔保機構提供增信和分擔風險的功能。規范發展小額貸款公司，拓展面向“三農”及小企業的融資服務。5.穩步發展新型金融業態。吸收、借鑒各種新型金融服務模式和產品，穩步發展互聯網金融，與電商龍頭企業密切合作，穩妥發展第三方支付、眾籌基金、P2P和互聯網理財等業務。支持中國煤炭交易中心開展煤炭現貨交易，積極推動場外衍生品交易，拓寬交易品種，逐步建設成為區域能源交易現貨和期貨市場。推進私募股權基金管理中心建設。推動各市設立城鎮化私募基金和各類產業發展基金。6.積極發展地方保險機構。加快中煤財險增資擴股和網點布局，拓寬服務領域，打造全國保險品牌。加快成立人身保險法人機構。積極引進健康保險、養老保險、責任保險、汽車保險、信用保險、農業保險等專業性保險機構。支持符合條件的地區探索建立村鎮保險公司，鼓勵發展相互制、合作制、專業自保等新型保險企業組織形式。7.支持其他地方金融機構發展。支持金融租賃公司引進戰略投資者，增強經營活力。做大做強期貨公司，壯大現有財務公司，繼續支持大型企業集團組建財務公司，加快組建地方資產管理公司和消費金融公司。（二）加大金融市場創新。1.穩步擴大社會融資總量。一是擴大信貸規模。加強與全國各銀行機構總行的戰略合作，充分發揮信貸投放主渠道作用，積極擴大信貸投放和資金配置。支持銀行業機構通過跨業跨區銀團（社團）貸款、票據市場運作、發行大額同業存單、綠色金融債券等方式籌集信貸資金。綜合利用再貼現、再貸款等政策工具，放大放貸能力。二是加快發展直接融資。擴大短期融資券、中期票據、超短融及其他債務性融資工具發行規模。繼續做好企業債券和公司債券發行工作。推動符合條件的企業在主板、中小板、創業板以及境外市場上市。通過公開增發、定向增發、配股等方式，發揮上市公司再融資功能。出臺專項改革措施，加快推動中小企業股份制改造，為進入資本市場融資創造條件。加快股權融資發展，豐富直接融資手段。三是推進險資進入。加強與國內大型保險機構的戰略合作，拓展保險資金投資領域，鼓勵保險資金投資重大基礎設施建設和非上市公司股權，參與企業戰略重組。2.大力發展區域股權交易市場。按照管理科學、運作規范、功能健全、風險可控的原則，提升股權交易中心功能，近期目標是將其打造成為中小企業投融資平臺，中遠期目標是建成以資本要素為特征的金融綜合交易平臺，加快建立與全國中小企業股份轉讓系統雙向“轉板”機制，探索赴滬、深證券交易所延伸掛牌的路徑。大力培育掛牌企業主體，發展壯大合格投資者隊伍。創新交易品種，大力發展中小企業私募債，逐步推出固定收益類、私募債券和資產證券化等新產品。3.加快發展期貨交易市場。廣泛開展期貨市場宣傳與培訓，進一步提高企業對期貨市場的認知和參與程度。充分發揮現貨交易的優勢，完善市場功能，加快發展期貨交易。支持實體企業開展套期保值，發揮期貨市場的價格發現、分散風險、套期保值和推進經濟轉型升級的作用。[3]4.統籌規劃要素交易市場建設。合理設計要素市場品種結構、數量規模和區域分布，促進要素交易市場規范有序發展。加快發展金融服務平臺，用市場化手段為資金供需雙方提供優質服務。依法處置地方金融機構不良資產。促進物權、股權、債權、知識產權等各類權益產品在產權交易中心平臺交易。加快推進股權、農村產權、集體林權、知識產權、碳排放權、土地交易、能源交易等要素平臺建設。5.拓寬保險服務領域。一是探索設立再保險金融機構、小額保險公司。支持保險機構加快發展養老、醫療、疾病等商業保險，大力拓展企業年金業務。支持保險機構在做好城鄉居民大病保險承辦工作、實現全覆蓋的基礎上，逐步推進城鎮職工大病保險承辦工作。鼓勵各級政府以購買服務的方式，委托具有資質的保險機構開展養老、醫療保險經辦服務。積極申報個人稅收遞延型養老保險試點，鼓勵符合條件的保險機構投資養老服務業。二是推動煤炭行業實行商業保險與安全生產風險抵押金保險化配套改革試點，創新煤炭安全責任保險發展模式。探索建立環境污染、食品安全、醫療、高危行業安全生產等地方性強制責任保險制度。加強對道路交通事故社會救助基金的管理與運用，切實保障交通事故受害人權益。試點開展巨災保險，建立巨災保險制度，積極探索對地震、滑坡、泥石流、森林火災、農業旱災等巨災的保障模式。三是加快發展“三農”保險。積極開辦棉花、馬鈴薯、育肥豬等國家政策性保險業務。大力發展政策性農村房屋保險。四是引導保險資金通過股權、債權等方式投資交通、通信、能源、農村水利等基礎項目建設，參與棚戶區改造、城鎮化建設和國有大型企業、金融企業重組改制。擴大出口信用保險覆蓋面，支持企業“走出去”。6.引導民間融資健康發展。鼓勵和引導民間資本進入基礎設施建設、新興戰略行業等領域。鼓勵民間資本發起或參與設立創投基金、私募股權基金、產業基金等。爭取國家政策支持，推進民營銀行試點。在民間資本活躍、有一定規模經濟輻射效應的地區，試點借貸登記服務中心，為民間資金借貸提供登記、合約公證、資產評估等服務，推動民間融資“陽光化”。建立健全民間融資監測體系，加強民間融資動態跟蹤和風險預警工作，堅決遏制脫實向虛和非法集資。（三）提升金融服務水平。1.加大對重點行業和領域的金融服務能力。加大對傳統產業改造提升的金融支持。重點支持先進裝備制造業、現代煤化工、新型材料工業、特色食品工業等新興產業融資。重點加大對推進煤炭科技創新和新型綜合能源基地建設的金融服務，推動煤炭革命。保證重點在建續建工程和項目的合理資金需求。支持民生工程建設。培育新的產業增長點。進一步發展消費金融，促進消費升級。對產能過剩行業區分不同情況，落實差別化的資金扶持政策。推動金融支持文化旅游產業發展。創新城鎮化建設投融資機制，支持新型城鎮化建設。[4]2.加強對科技創新的金融服務。創新金融服務方式，促進科技與金融相結合，通過融資租賃、資產證券化、信托投資計劃、保險資金直投等方式，拓展科技型中小企業直接融資模式。引導創業和股權投資機構投資科技創新型企業。支持符合條件的科技企業通過銀行間債券市場發行企業信用債券。支持成長型科技企業完善股權結構，通過主板、中小板、創業板上市或“新三板”掛牌融資。圍繞產業鏈核心企業和上下游供銷企業，創新產業鏈融資，提供一攬子金融集成服務。支持科技創新城設立商業銀行專業支行、融資租賃公司、小額貸款公司、融資擔保公司、保險專營機構，吸引私募股權基金、風險投資基金等機構入駐，在科技創新城形成功能較為完善的金融集聚區。3.加強對中小微企業的金融服務。在風險總體可控的前提下，確保小微企業貸款增速不低于各項貸款平均水平、增量不低于上年同期水平。實施中小微企業成長工程，落實金融扶持政策，完善金融服務體系，培育年銷售收入超億元的“小巨人”企業。引導銀行機構開展動產、股權和知識產權質押貸款業務，推行貸款保證保險服務，多舉措強化對中小企業的信貸支持。支持企業充分利用人民銀行中征應收賬款融資服務平臺，積極開展應收賬款抵押貸款業務。鼓勵非銀行金融機構開發適合中小企業的信托、保險、租賃等產品。支持中小企業通過中小板和創業板上市，發行集合債券和集合票據、產權市場交易等方式，拓寬直接融資渠道。落實中小企業融資擔保、貼息等優惠政策，發揮各級政府性擔保機構作用，創新擔保方式，滿足中小企業融資擔保需求。發展小企業出口信用保險，支持小企業“走出去”。4.改善民生金融服務。鼓勵金融機構提供差別化服務，更好地履行社會責任。加快發展中小金融機構，通過社區銀行、小微支行和手機銀行等提供多層次金融服務。逐步建立貼近各類客戶需求、靈活多樣的普惠金融服務體系。鼓勵金融機構積極開發理財產品，支持群眾增加財產性收入。創建“信合便利店”“農金服務站”，設立“助農取款服務點”“金融流動服務車”，積極開展“兩權抵押”（農村住房、土地承包經營權抵押）貸款，進一步向鄉鎮以下延伸金融服務，提高廣大農村地區金融服務的覆蓋面和可得性。開展“惠農卡+轉賬電話”村村通工程，讓廣大農民足不出村，在“家門口”享受刷卡消費、轉賬結算、資金匯劃等便利的金融服務。完善下崗失業人員小額擔保貸款機制，發展針對社會弱勢群體創業、就業、住房、教育等方面的金融服務，擴大貧困學生助學貸款規模和覆蓋范圍。大力發展養老、健康、醫療保險，推進建筑施工、環境保護、產品質量、公共安全等領域責任保險。加大對保障性住房建設、棚戶區改造、農村危房改造、村莊整治的金融支持。5.提升金融信息化水平。加快發展新金融，支持互聯網金融發展，促進金融機構布局重心從物理性網點建設向信息化網點建設轉變。發展現代支付體系，進一步提升以現代化支付系統為主體、各類區域性電子支付系統為補充的電子支付網絡的支付清算能力，提高經濟運行數字化、智能化和網絡化水平，優化企業和居民支付環境。建立地方金融統計體系，為金融工作提供及時準確的統計監測數據。完善地方金融監管信息系統，將信息系統建設、金融業務創新和業務流程再造有機結合，提高信息化建設水平，加強金融信息系統安全保障，增強競爭優勢。[5]（四）深化金融開放與合作。1.加快引進金融機構。鼓勵全國性金融機構在本地增設分支機構。爭取所有政策性銀行在本地設立分支機構。引進外資金融機構來本地設立機構。引進境外知名金融控股集團、主權財富基金、私募股權投資機構來本地設立投資基金和分支機構。引進金融機構后臺服務中心，建設功能完備的登記、托管、支付、結算、清算等系統，增強金融基礎服務能力。2.深化與經濟發達地區的金融合作。加強與世界銀行、亞洲開發銀行、亞洲投資銀行等國際金融組織的溝通。抓住發展機遇，解放思想，結合實際，找準比較優勢，不斷深化金融合作，加快“一帶一路”金融招商。建立完善與北京、上海、重慶、天津、山東等發達省（市）協同合作機制，積極開展機構、業務、市場、人才智力、風險防范處置等方面的深入合作。3.做好對“走出去”企業的金融服務。鼓勵境內外金融機構提供跨國并購貸款、股權融資服務，建立對外承包工程融資擔保平臺，綜合運用跨境擔保及出口信用保險等金融工具，為企業開展對外貿易、投資和工程承包活動提供有力支持。發展跨境人民幣結算業務，推進貨物貿易、服務貿易、直接投資、外債管理等領域外匯管理改革，擴大外債對實體經濟的支持力度，提高外債資金使用效率，支持符合條件的企業開展出口收入存放境外業務，促進投資貿易便利化。擴大出口信用保險覆蓋面，發揮出口信用保險政策性金融工具作用，為企業提供信用保險、資信調查、商賬追收、保單融資等綜合服務。支持開展個人境外直接投資試點。

三、供給側結構性改革下金融改革的保障措施

（一）加強對金融工作的組織領導。一是黨委、政府及時研究解決金融領域重大問題，充分發揮金融工作領導組職能，加強對金融重大事務的組織、指導和協調，健全完善金融管理體制。二是各市要加強對金融工作的領導，成立金融工作領導組，定期研究解決本地區出現的金融突出問題。著力加強各市金融隊伍建設，各市縣要成立金融協調專門機構，配備專門人員，發揮協調、組織和風險處置作用。三是各級政府要將金融改革發展任務納入目標考核，落實責任，加強協調，大力推進。四是各級政府要建立高效的政銀企協作機制，做好日常的銀企對接工作，建立銀企互信新關系，及時處置重大風險事件，妥善處理好市場起決定性作用和政府發揮關鍵性作用的關系，促進政銀企協調機制成為穩增長、調結構、防風險的重要抓手。（二）完善金融業發展激勵機制。各級政府要進一步簡政放權，尊重市場運行規律和金融企業發展規律，優化營商環境。整合財政、稅收、土地等資源，充分發揮財政資金引領和杠桿作用，調動金融機構服務地方發展的積極性。優化財政支出結構，加快成立各類引導基金，通過貼息、擔保、基金等市場手段，發揮好財政資金的增信作用，撬動社會資本投入，放大財政效能。利用金融工具和市場手段，推動財政資金購買保險等金融服務，提升公共服務水平和社會管理效率，實現財政資金支持效應最大化。進一步擴大抵質押物范圍，簡化流程，提高注冊登記、房產確權評估和抵質押等業務的效率，為金融機構經營創造寬松環境。（三）強化金融人才支撐。根據本地金融發展的中長期規劃，通過引進、培養、培訓等途徑，建立結構合理、梯次分明的金融人才專業隊伍。一是引進一批高素質的金融人才，快速提升地方金融機構管理水平。二是制定實施金融人才專項培育方案，加快培養本地金融人才隊伍。三是爭取從中央金融部門、金融機構以及金融發達地區交流一批優秀金融干部，到各市任職或掛職。四是加強對各級地方領導干部金融專業知識培訓，不斷提高各級政府運用金融支持實體經濟發展的能力和水平。（四）優化社會信用環境。建立對各市金融環境的考核制度，強化地方政府主體責任。建立省、市、縣三級金融機構不良貸款考核制度，加大對逃廢債失信行為的打擊力度，形成失信必懲的機制和氛圍，將金融生態指標納入地方政府年度考核體系。依托人民銀行征信系統，加快與司法和其他執法機構資信的互通，向社會開放征信體系。努力構建功能完備、分工明確、運行高效、監管有力的社會信用體系，培育誠實守信的社會文化。（五）建立健全地方金融監管體制。認真貫徹落實《國務院關于界定中央和地方金融監管職責和風險處置責任的意見》（國發〔2014〕30號）精神，逐步建立健全地方金融監管機構，完善符合本地實際的金融監管體系。各級政府要承擔區域性金融機構的監督管理職責和風險處置責任。健全金融業綜合統計和分析制度，強化非現場監管信息系統建設，逐步將各類市場主體納入監測范圍。（六）加強金融風險防控。金融機構要恪守職責，依法合規經營，運用法律手段防范和化解風險。金融監管部門、司法系統和地方政府要加強工作協調，增強金融監管合力。嚴厲打擊非法集資、金融欺詐、非法證券期貨、非法金融機構和其他各類違法行為。依法合規，加快金融風險處置，防范可能出現的新的金融風險。切實做到對各類風險早發現、早預警、早處置，嚴守不發生系統性、區域性金融風險的底線。

本文作者：陳興良工作單位：中國人民大學法律系

市場經濟的大潮沖擊著神州大地,一切既存的觀念、制度、政策和法律都面臨著嚴峻挑戰。在這種社會歷史條件下,刑法改革勢在必行。刑法改革并非刑法修改的同義語,我國刑法學界有人將刑法改革定義為根據社會經濟、政治、科學文化發展的探刻進程的需要,立法部門對現行刑法有關犯罪、刑罰規范和刑事制度,作出重大調整的立法創制活動。〔注1〕這一定義雖然在一定程度上揭示了刑法改革的內容,但將刑法改革簡單地歸結為刑法修改,顯然是偏頗的。毫無疑問,刑法改革當然意味著刑法在一定程度上的修改,但刑法修改僅僅是刑法改革的表象之一,它遠遠不能涵括刑法改革的深刻內容。我們認為,刑法改革不僅涉及刑事立法,而且與刑事司法有關,不僅包括刑法制度的調整,而且意味著刑法觀念的更新,可以說是刑法領域的一場具有深遠意義的革命。因此,刑法改革應當循著轉換刑法功能、調整刑法機制的思路展開,本文對此略抒己見.

一、刑法功能的轉換

功能是指事物所發揮的效能,刑法功能也就是刑法這一事物對社會所產生的影響與作用。應該指出,刑法是人制定并付諸實施的,因而其功能的發揮也離不開人的活動。換言之,刑法的運作(立法與司法)必然受一定目的的支配。而這一目的的實現,有賴于刑法功能的正常發揮。刑法功能的轉換意味著人們對刑法性質認識上的一次飛躍,并據此調整刑法活動,從而制約著整個刑法制度。我們認為,刑法功能的轉換是指以下三大轉變:從注重刑法的政治專政功能向注重刑法的經濟促進功能的轉變,從注重刑法的社會保護功能向生重刑法的人權保障功能的轉變,從注重刑法的懲治功能向注重刑法的矯正功能的轉變。1.現行刑法制定于1979年,當時雖然已經開始我國社會的歷史性的轉變,民主與法制受到重視,因而才有刑法的出臺。但是,由于以階級斗爭為綱的政治教條長期禁錮而形成的思維定勢所具有的慣性作用,在現行刑法中,政治專政功能還是得以不恰當的強調。這主要反映在刑法的主要打擊針芒指向反革命罪,將刑法視為階級專政的工具,在罪名設立、刑種配置上都深深地打上了專政的烙印。隨著國家中心工作向經濟的轉移,尤其是經濟體制改革的深人開展,經濟領域中的違法犯罪活動大量增加。現行刑法對經濟犯罪的規定基本上是以保護計劃經濟體制為已任的,面對伴隨著市場經濟大量涌現的經濟犯罪現象,現行刑法難以有效地遏止。因此,刑法的經濟促進功能必將提到重要地位,從注重刑法的階級專政功能向生重刑法的經濟促進功能的轉變勢在必行。2.社會保護功能與人權葆障功能分別體現了刑法的兩種本位觀.社會本位觀與個人本位觀。應該說,刑法的社會保護功能與人權保障功能從根本上來說并不是互相對立的。但在一定條件下,強調刑法的社會保護功能還是強調刑法的人權保障功能,確實反映了刑法價值觀上的重大差別。刑法的社會保護功能強調的是維護整個社會的生活秩序。而刑法的人權保障功能強調的是保障一般公民的自由,使被告人免受不恰當的刑罰,防止刑罰的濫用。顯然,強調刑法的社會保護功能,在刑法的人權保障功能上必然有所失,反之亦然。正如有些學者指出:保護(社會)權利最得力的工具常常也是侵犯(個人)權利最厲害的手段,刑法就是這種東西。只有在兩個保護(保護社會利益和保護個人利益)取得平衡的基礎上,刑法才能發揮出理想的效能。〔注幻以往我國刑法過于強調社會保護功能,例如對于法無明文規定的危害社會行為實行類推,固然有利于維護社會整體利益,公民的個人權利卻難以得到切實有效的保障。為此,應當對刑法的人權保障功能予以充分的強調,真正使刑法典成為人民自由的大憲章。3.刑法是以刑罰為其特殊調整方法專門適用于犯罪人的強行法,因而無疑具有懲治功能。應該說,懲治功能是刑法功能的題中應有之義。但是,懲治并非刑法的唯一功能。與懲治功能相比,我們更應強調刑法的矯正功能。矯正功能的發揮,當然不能離開對犯罪人的有效懲治,但矯正功能能夠通過對犯罪人的改造使其改邪歸正,重新做人,從而防患于未然。因此,刑法的矯正功能更具有積極意義。我國現行刑法雖然也重視矯正功能,并在刑法各項制度中都有所體現。但為了使刑法在預防犯罪中發揮更大的作用,必須進一步強調刑法的矯正功育色。

二、邢法機制的調整

機制是指事物的構造、功能及其相互關系。刑法機制就是刑事法律活動的各個階段的互相配合協調的有機統一。如果說,刑法功能是從靜態考察邢法的效能,那么,刑法機制就是從動態考察刑法效能得以發揮的機理。刑事法律活動可以分為刑事立法與刑事司法兩大階段,刑事司法又可以分為定罪、量刑與行刑三個小階段。我們認為,刑法機制的調整,主要包括刑事立法與刑事司法之間關系的協調,尤其應當完善刑事立法,定罪與量刑之間關系的協調,尤其應當注重量刑平衡,量刑與行刑之間關系的協調,尤其應當關注行刑效果。通過刑法機制的調整,建立從立法到行刑的合理娜u:犯罪情況制約著刑事立法,刑事立法制約著刑事司法,刑事司法制約著行刑效果,行刑效果又反作用于犯罪情況,如此循環往復,以至無窮。1.刑事立法是刑事司法的前提,因而對于邢事司法具有一定的制約作用。現行刑法頒行以來,我國的刑事司法有了很大的進展,但也面臨著許多困難。尤其是由于刑事立法的不完善,使刑事司法處于一種十分尷尬的境地。隨著社會生活的向前發展,、刑事立法又不能及時跟上,出現許多法律盲區,司法機關無法可依但又不能不予以干涉,因而在無可奈何的情況下司法越權現象屢有發生。尤其是面對合法與合理的矛盾,使司法機關面臨法與理的兩難選擇。而且,由于立法技術方面的問題,出臺了一些缺乏可操作性的法律,從而使司法機關有法難依。因此,及時有效的刑事立法對于完善刑法機制具有十分重要的意義。我們認為,在當前社會生活劇烈變動的情況下,立法不可能是~勞永逸的,需要及時廢改立。因而應當建立多元化的立法模式,并且刑事立法還要有一定的超前性。同時,賦予司法機關更強的應變能力,以彌補刑事立法滯后之不足。例如借鑒英美國家的判例法,建立具有中國特色的判例制度,作為成文法的補充。2.定罪與量刑是刑事審判的兩個基本環節。定罪是解決定性問題,涉及罪與非罪的界限,因而受到司法機關的高度重視,將其作為檢驗刑事審判工作質量的一個重要指標。而量刑則在往被看作多判幾年與少判幾年的問題,在一定程度上被忽視。二審法院在對上訴案件進行審理的時候,也往在注重定性是否準確,對于量刑,只有在畸重的情況下才予改判,至于一般的偏重則不予糾正。我們認為,定罪是否準確固然重要,量刑是否恰當也具有同等重要的意義,兩者不可偏廢。在刑法頒行不久,由于適用刑法的司法實踐經驗不足,強調與重視定罪問題,也是可以理解的。但隨著民主與法制的發展,司法實踐經驗的積累,量刑的精確化問題也應提上議箏日程,予以充分重視。3。量刑必然導致一定刑罰付諸執行,因而行刑是量刑的自然延伸。行刑的意義決不僅僅在于消極地執行刑罰實現刑法的懲治功能,而且在于實現刑法的矯正功能,即通對犯罪分子執行各種刑罰,捎除其人身危險性,實現刑罰的一般預防與個別預防的目‘的。在這個意義上說,刑罰的效果,乃至于整個刑法的功能,都主勸是通過行刑得以實現的。但在我國目前行刑還未受到足夠的重視,行刑的效果還遠不盡如人意。可以說,行刑是刑法機制中的一個最薄弱的環節。這種現象必須予以糾正,否則刑法機制的合理化就是一句空話。加強行刑涉及諸多問題,例如行刑立法的進一步完善,行刑司法體制的改革,行刑司法人員素質的提高,尤其是行刑效果還在很大程度上有賴于社會的支持。因此,行刑不僅是司法機關的專門工作,而且是一個艱巨的社會工程,應當引起全社會的關注與重視。

水利現狀

水利建設成就。歷史上夏邑縣就是受洪、旱、澇、堿災害較嚴重的地區之一。新中國成立以來，黨和政府帶領全縣人民投入了大量的人力、物力和財力，從20世紀六十年代的河網化，七十年代的機井大會戰，八十年代的虬龍溝治理到九十年代的平原井灌和節水灌溉等，修建了大量的水利工程，由單一的防洪除澇，到洪、澇、旱、堿綜合治理，直至節水灌溉、水資源綜合開發和可持續利用，幾十年的水利建設，建成了一大批水利工程設施，初步形成了地上防洪除澇體系和地下水節水灌溉體系。“十一五”期間，夏邑縣水利工作在縣委、縣政府的領導下，抓住國家實行積極的財政政策和加大水利基礎設施投入的機遇，科學規劃、積極謀劃，以農村安全飲水工程和小型農田水利建設為重點，2005年以來共爭取上級水利資金投入上1億元，為水利的可持續發展注入生機和活力，為全縣國民經濟的發展提供了保障。存在問題。目前，夏邑縣水利總體上來講，依然存在的三大問題是旱澇威脅、水資源短缺和水污染。水利產業和基礎設施建設還非常薄弱，水資源承載能力脆弱，防洪度汛工程還未全部達到設計標準要求，水環境日趨惡化等長期積累的問題還未能得到根本解決。而單就水利工程建設方面，主要問題表現在：第一，抗災標準整體偏低。一是防洪能力低。夏邑縣堤防險工險段較多，目前骨干河道堤防只能防20年一遇的洪水。二是排澇標準低。全縣有2.7萬多公頃易澇面積，排澇模數比較低，有75%的農田未達到20年一遇的排澇標準。三是抗旱能力弱。全縣未達到連續干旱70d不丟田的抗旱標準。第二，涵閘損毀嚴重。夏邑縣大部分小型排澇涵閘屬于病險涵閘，大部分涵閘閘基不良，加之運行時間長，啟閉設備損壞嚴重，多數涵閘帶病運行。第三，水生態環境不容樂觀。夏邑縣城湖由于精養魚類，投入大量飼料和肥料，造成水體富營養化，一些主要河道成了排污渠道，影響到了地下水，給飲水安全帶來了不良影響，大部分溝渠由于雜草多，水源污染變質，人畜不能飲用，危害人體身心健康。

原因分析

投入不足。具體有3個方面：一是投工投勞下滑。農村稅費改革以后，“兩工”取消，農田水利等村組公益性事業實行“一事一議”，但在沒有財政資金引導和激勵的地方，實際上是“一事難議”。加之農村青壯年勞力外出務工，村里留下老弱婦幼，勞力不精、不足，組織難度大，近年來水利建設投工投勞明顯下滑。二是地方配套資金難落實。對于水利投資，國家在控制總投資的前提下，要求部分資金由省市縣配套。由于地方財政困難，配套資金很難足額到位。近年來，夏邑縣大部分水利工程項目建設資金，主要是依靠國家和省里的投資。三是水利工程常年維修費不落實。2002年國務院辦公廳下發國辦發〔2002〕45號，2004年省政府又下發了豫政〔2004〕75號文件，將水利工程的常年維修經費納入財政預算，并按照分級負擔的原則由縣、鄉兩級財政共同負擔，但目前未落實到位，導致縣、鄉鎮兩級水利工程常年維修費難籌措，很多工程建設難以開展，完全依靠項目投資。機制不健全。多年來，由于諸多原因，政策落實不到位，水利建設新機制難健全。一是產權制度改革不到位。從20世紀90年代末，夏邑縣就開始了小型水利設施產權制度改革試點，后來各鄉鎮按照政策要求實施了改革，但不夠徹底，基本上是流于形式。目前，夏邑縣大部分小型水利工程仍然存在管理權屬不明確，職責不分明等問題，特別是農用機電井、小型排灌站等水利工程的管理權屬不明確，導致管理秩序紊亂“，重建輕管”現象嚴重，甚至有的工程無人管理，設備人為破壞嚴重。二是水管單位體制改革不到位。國務院辦公廳以國辦發〔2002〕45號文件轉發的《關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》要求水管單位按照純公益性、準公益性和經營性3個類別進行改革，省政府也以豫政〔2004〕75號文件批轉了《河南省水利工程管理體制改革實施方案》，提出了具體要求，但由于種種原因，改革只停留在形式上，沒有執行到位，新的建設管理機制也難以落實到位。

相關對策

當前，水資源優化配置（可持續開發利用、安全飲水等）和防汛抗旱安全保障是水利建設的重要內容，也是全縣經濟發展的重要基礎條件。水利建設作為公益性為主體的事業，應引起各級政府和全社會的高度重視和支持，通過多渠道、多層次辦水利，運用市場經濟法則和價值規律，進一步完善水利管理、經營機制，進一步強化節水灌溉和非工程防洪措施，加大科技投入，爭取在“十二五”及以后更長時期實現水利快速、超前發展和運行。這就要求我們在治水理念、思路和具體舉措上要有新的突破。在治水理念上實現新突破。一是堅持四種治水理念。即：堅持“人水和諧”的治水理念，努力尋求人水和諧相處的新境界；堅持“以人為本”的治水理念，把人民群眾的生命財產安全放在第一位，珍惜民力，愛惜民財，不搞勞民傷財的水利建設，讓人民群眾在不斷發展的水利建設中得到更多利益；堅持“三民水利”的治水理念，緊緊圍繞“民主謀水利、民營興水利、民眾干水利”這一核心，充分發揮人民群眾的民主權利，調動和保護好農民辦水利的積極性；堅持“統籌兼顧”的治水理念，真正做到水資源和水環境綜合治理，上下游左右岸統籌兼顧，城市水利與農村水利協調推進，有效地發揮水利工程體系的整體功能，讓水資源更多更好地興利除害，造福社會。二是轉變四種治水思路。在防汛調度方面，要由“控制洪水”向“管理洪水”轉變，給洪水必要的出路，既要防止水對人的傷害，又要防止人對水的傷害，走人水和諧之路；在抗旱方面，要由“單一抗旱”向“全面抗旱”轉變，最大限度地發揮水資源在生產、生活、生態中的作用；在水資源管理方面，要由“工程水利”向“資源水利、生態水利”轉變，保護好水環境、水生態；在水利現代化管理方面，要由“傳統水利”向“現代水利”轉變，要采用先進的科學技術、新型的儀器設備、科學的管理方法和網絡化的信息裝備來管理水利，做到防汛抗旱信息化、水資源管理數字化。在項目爭取上實現新突破。水利事業的發展靠水利項目作支撐，農業綜合生產能力的提升同樣靠水利項目作支撐。雖然夏邑縣地處平原，但在項目的爭取和安排上仍有很大的空間，因此我們必須抓住國家加大“民生水利”投資的機遇，加大工作力度，在項目爭取上取得新突破。今后一段時期，重點是爭取六大項目：一是病險水庫除險加固工程。抓住國家全面啟動小（2）型水庫除險加固工程的契機，重點做好栗城水庫整險項目申報立項工作。二是農村飲水安全項目。按照“十二五”水利建設規劃，今年著重搞好全縣農村飲水安全工程建設規劃，為項目申報和后期項目投資創造良好條件。三是沱河治理通航工程。四是小型農田水利建設補助項目。五是糧食生產大縣建設項目。六是水利專項事業費及應急整險項目。在建設管理上實現新突破。一是強化政府“統”的功能。小型水利建設實行“一事一議”，決不是放任自流，不管不問，削弱政府“統”的功能，而是改變過去的指令性干預方式為指導性引導方式。鄉鎮政府要把人民群眾通過“一事一議”確定下來而又難以一時辦好的事情集中起來，一個一個幫助協調解決，切實承擔起對農田水利建設的組織協調和引導工作，使農民的愿望變為現實。二是進一步深化產權制度改革。通過拍賣、租賃、承包和股份合作等多種形式，明確小型水利工程的所有權、建設權和經營權，充分調動農村集體經濟組織和農民群眾建設、經營小型水利工程設施的積極性，促使小型水利工程建設走上良性發展的道路。三是爭取出臺一份政策性文件。要按照水利建設新機制的要求，圍繞水利建設籌資籌勞和建設管理，出臺相關文件，以指導夏邑縣水利建設順利開展，促進夏邑縣水利建設邁上一個新臺階。

農業水費是農民從事農業生產的必要投入。合理的農業用水價格是保障農田水利工程正常運行和可持續發揮效益的必要條件，是促進農業節約用水的必要手段。理論上的農業水價，至少應當補償水利工程及末級渠系建設和運行維護的全部成本，但受農民經濟承受能力的制約，水利工程供農業用水價格很難達到補償完全成本的水平。因此，加強農業水價改革頂層設計，合理制定農業用水價格，采取綜合措施保障農田水利工程良性運行，促進農業節水，提高農業用水效率，是亟待研究解決的一個重要問題。

一、推進農業水價改革的必要性和緊迫性

我國是一個水資源嚴重短缺的國家，人均水資源占有量僅為2100立方米，為世界人均水資源占有量的28%，且水資源時空分布很不均勻，季節性、區域性缺水問題突出。水資源嚴重短缺是制約國民經濟可持續發展的主要瓶頸。我國又是一個農業大國，農業用水占全社會用水量的60%以上，其中90%以上用于灌溉，節水的重點在農業。然而，農田水利建設滯后，灌溉方式落后，農業用水效率低，浪費嚴重，進一步加劇了水資源的緊缺程度。2010年我國農田灌溉水有效利用系數僅為0.5，遠低于節水先進國家0.7-0.8的水平，農業節水的潛力很大。調控水價是促進水資源節約和合理配置的重要手段。近年來，有關部門積極推進農業水價改革，其價格水平總體有所提高，部分水資源短缺地區試點實行終端計量水價制度，對規范農業水費支出、促進農業節水、提高工程運行保障能力都發揮了一定作用。但是，受多方面因素的制約，農業水價改革總體進展緩慢。據初步調查，2011年全國百家典型水管單位供農業用水價格僅比2003年提高10%，而同期城市供水價格和污水處理費標準提高40%以上。目前水利工程供農業用水價格只相當于供水成本的40%左右，水管單位虧損嚴重。據水利部統計，全國灌區每年虧損在210億元左右。其中，大型、中型、小型灌區分別為70億元、80億元和60億元左右。“十二五”時期，是加強農田水利等薄弱環節建設、推進水利跨越式發展的關鍵時期，迫切需要加快推進水利建設投入和運行保障體制機制改革。“十二五”時期，也是工業化和城鎮化進程進一步加快、非農業用水需求顯著增長的重要時期，迫切需要通過加強農業節水來滿足經濟社會發展對水資源的需求。“十二五”時期，還是我國加快轉變經濟發展方式的攻堅時期，迫切需要積極推進水資源及其他資源產品價格改革，促進資源節約和生態保護。因此，推進農業水價改革，逐步改變水利工程供農業用水價格長期嚴重偏低的狀況，保障水利工程良性運行，發揮價格杠桿作用促進農業節水，刻不容緩，勢在必行。

二、推進農業水價改革面臨的主要矛盾

（一）目前我國推進農業水價改革面臨的主要矛盾

1.上游水價普遍較低而終端水費支出不低。農業用水輸送距離長，典型灌區農業用水從水庫到農田一般要經過干渠、支渠、斗渠、農渠、毛渠五級渠系（斗渠以下統稱末級渠系）。雖然目前灌區上游水價較低，但由于渠道輸水損失大且水量損失主要由農戶承擔，下游終端農民最終支付的水費并不低。如2011年引灤樞紐工程供唐山市農業用水水價（渠首水價）僅為每立方米0.035元，到唐山市灤下灌區的斗渠口水價卻高達每立方米0.11元，當地農民種植水稻每畝需支付水費80多元。部分提水灌區和輸水距離長的地區畝均水費支出甚至超過了100元。

在近年來的中國政治改革序列中，政府改革成效甚為明顯，也許因為較少觸及意識形態、“技術含量”較高，也許因為高速成長的經濟層面迫使中國陳舊的政府架構不斷作出調整。這種由被動而主動的事關政府行為改革，及至胡溫體制成形，已經成為他們推行新政的關鍵性指標。

拿審批權開刀適逢其時

在中國政府出臺的諸多重大改革中，最引人矚目的選項是今年7月1日開始實施的《行政許可法》。這部以規范審批行為主旨的法律，不僅會推動管理模式的變化，而且也將對政治生態、社會生態、經濟生態產生持久而深刻的影響。這部法律，也使中國成為世界上第一個為“行政許可行為”單獨立法的國家。

《行政許可法》亦將幫助中國打造一個在市場經濟條件下的“有限政府”。所謂有限政府，就是指政府在行使行政權力過程中受到既定的法律的約束。相對于有限政府，作為中國計劃經濟時代產物的“全能政府”，則呈現如下特點﹕

一、管得太多，政府越位、缺位、錯位現象突出，但同時政府應該履行的職責又沒有履行好。二、審批行為不規范，暗箱操作，隨意性很大，結果造成“權力尋租”，國家權力部門化，部門權力個人化。三、行政審批權無限延伸，例如在行政改革之前，國務院部門共有行政審批項目3674項。從黃金首飾的定價到喪葬用品的產銷，從39度以上白酒的廣告到大學涉外客座教授的聘請，審批項目五花八門，讓人眼花繚亂。

在缺乏監督的環境里，政府在行使行政權時不受約束，一般導致兩種結果，一是官僚，二是腐敗，而官僚腐敗正是中國現行體制的痼疾。以審批權為例，由于許多政府機關及其工作人員過分迷信審批、許可的作用，把審批、許可看成是行政管理的法寶。把辦理許可視為給相對人“恩賜”，明示或暗示相對人給予回報，或暗或明搞權錢交易，行賄受賄。

摘要：經過改革開放30年的發展，我國農村金融體系趨于完善，形成了以正規性金融為主導、非正規金融為補充的金融體系，但仍存在著諸多問題。因此要在政府的支持下加快農村金融改革步伐，為我國農村經濟發展打好基礎。

關鍵詞：農村金融現狀改革思路

改革開放三十年來，我國農村經濟建設取得了長足發展，但城鄉差距大、農民收入低等問題依然存在，農村經濟需要進一步發展。農村經濟的發展離不開農村金融的支持，從某種程度上說，有什么樣的農村金融就會有什么樣的農村經濟。因此，進一步深化我國農村金融改革是發展農村經濟的必要前提。

一、目前我國農村金融的現狀

1、我國農村金融體系趨于完善

經過改革開放三十年的發展，我國農村金融體系逐步成長、趨于完善，形成了以正規性金融為主導非正規金融為補充的金融體系，共同為農民、農業和農村經濟發展服務。

2010年7月29日中共中央、國務院印發了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》。作為指導今后一個時期全國教育改革和發展規劃的綱領性文件，它明確指出要全面提高高等教育質量和人才培養質量，增強社會服務能力；提升科學研究水平，加強基礎研究和應用研究；優化高等教育結構和學科專業、類型、層次結構，促進高校辦出特色；重點擴大應用型、復合型、技能型人才培養規模等改革內容和發展目標。這不僅為當前旅游高等教育面臨的各種困境明確了改革思路。更為未來旅游高等教育的發展指明了方向。

一、當前旅游高等教育存在的主要問題

(一)辦學條件不足，層次結構失衡

我國旅游高等教育起步較晚，但發展速度較快，只要與旅游有聯系的學科院系都增設了旅游專業。據國家旅游局人事勞動教育司統計。自1979年起步到2009年的31年間旅游高等院校數量增至852所，在校生高達49萬人。然而，旅游是一門綜合性較強的學科，并不是所有高等院校都適合開辦旅游教育。據筆者調查，許多院校都存在圖書資料、師資力量、專業教學和實驗設施嚴重短缺問題，辦學條件不足已成為制約人才培養質量和未來發展的瓶頸因素。另外，自2005年起以培養學生經營管理能力為主的高等院校學生人數遠超過了以培養服務實操技能為主的中職院校學生人數①。“高等教育熱、職業教育冷”的現象在旅游教育中表現明顯。這對于勞動密集型的旅游行業而言．當前的教育層次結構顯然是不合理的。

(二)培養目標模糊，人才供需錯位

人才培養目標和規格需要在有效市場分析的基礎上科學定位。但是，目前旅游高等院校人才培養目標雷同，定位不準，沒有做到面向區域、面向行業、面向市場，和市場需求脫節嚴重。比如。許多旅游高等院校將旅游本科人才培養目標定位為培養行業高級管理人才，但在實際教學過程中又忽視專業技能-Orl練和職業素質教育，其結果導致了畢業生眼高手低，心浮氣躁．根本達不到企業的用人要求。最突出的表現就是本科生選擇酒店、旅行社等旅游企業就業的人越來越少。有人沒事干、有事沒人干已成為當前旅游專業大學生就業結構性矛盾的真實寫照。

中國經濟發展到今天出現許多新特點，很多人難以把握今后的發展方向。例如北京大學中國經濟問題研究中心主任林毅夫最后在一篇文章里寫道："中國經濟在1997年取了''''軟著陸''''成功的成就，然而，巿場疲軟、激活乏力的現象接踵而來，零售物價已連續五個季度出現負增長，連向來最具活力的鄉鎮企業也出現前所未有的困難局面，雖然中國政府幾度下調利率，放寬信貸，加大基礎建設投資的力度，但1998年的經濟增長率并未達到預定8%的目標。1999年的經濟增長情況估計不會比1998年好。到底這祇是短期的調整，并為未來長期、穩定、快速、持續的發展做好準備，還是預示著以漸進方式進行體制變換的改革策略已走到盡頭，經濟快速增長的時期即將結束，漸進改革積累下來的矛盾將會總爆發，而使過去20年來中華民族建設成就毀于一旦"林毅夫先生的思考代表了一批學者專家的看法。企業界是否高屋建瓴地考慮過這樣的問題呢？另外，國家統計局課題組在一篇文章中這樣寫到：1998年經濟增長實現7.8%來之不易，但存在的矛盾依然突出，一方面是國有經濟低效運行，各種結構性矛盾日趨突出，另一方面是生產相對過剩，巿場需求對生產的制約日趨明顯。因此，中國經濟能否在本世紀內最后兩年繼續保持快速增長，是各方面都關注的熱點問題。

總的經濟狀態分析中國經濟主要從兩個方面，一是發展，中國是個窮國，要盡快脫貧致富，這導致了發展成為中國的主旋律；二是體制改革，由過去的計劃經濟向巿場經濟轉變，要變革的東西特別多。從發展方向看，目前中國經濟的總體狀況良好，但的確存在許多問題需要解決，有些發展戰略需要修整。在改革方面，我們命中注定處在一個調整的歷史時期，這一過程恐怕還要持續15-20年。總的說來中國經濟正處在一場技術，結構和體制加速變革的前夜，改革的任務十分沉重而艱巨。那么從發展和改革的角度來說，中國經濟目前處在甚么狀態呢？

1、從總量上看，由于發展速度過快，這兩年開始出現生產過剩，由此導致一定程度的通貨緊縮。例如，今年上半年生產純堿礛383萬噸，供大于求進一步加劇。為此，國家經貿委要求純礛行業實施生產總量控制，要比上年減少5%。44個主要生產企業的生產總量將控制在692萬噸左右。再如，中厚板鋼材近年來由于生產過剩，價格大幅下滑，大部分生產企業處于微利和虧損境地。當然，行業發展也不平衡，某些電子產品的增速仍然達到50%。

2、從速度上看，中國經濟過剩已從局部發展到全面過剩，產品過剩程度日益加深，打亂了原有的經濟增長軌跡，并對經濟全面回升形成了強大壓力。在這種情況下要想持續高速增長，已是十分艱難。近年來，產品的全面過剩使價格長期低迷，利潤率下降，從而使企業效益不斷下滑，從效益上制約了中國經濟增長的回升空間。因此，要想使今年的GDP增速達到7%實在不易。以鋼材消耗為例，1998年，消費鋼材較多的15個主要工業產品中，有12個品種產量呈負增長，其中有9個減幅8%以上。今年上半年，耗用中厚板較多的主要工業品產量，也是降多升少，民用質船舶下降19.8%，飼料加工機械下降12.4%，包裝機械下降9.2%，工業鍋爐下降8%，化工設備下降2%。照這個勢頭看，國民經濟增長速度已呈逐步回落態勢，下半年的需求仍難以樂觀。

3、從效率上看，中國經濟已進入微利時代，競爭加劇導致利潤率不斷下降，例如，殘酷的彩電降價大戰，已使TCL這樣的名牌企業在上半年可能出現虧損。從今年上巿公司的年中報告中可以看出，大部份企業的每股收益都比往年有不同程度的下降，整個900家上巿公司的每股收益平均大約祇有七八分錢。目前，好企業與壞企業在數量上對等，贏利與虧損半對半，總體經濟效益和質量不高，加上腐敗作梗，經濟運行中的交易成本極高，企業賺錢十分不容易。

4、從消費熱點和物價上看，國民的消費熱點在不斷變換轉移，教育、體育、、文化娛樂消費的比例在增大，信息消費正在居民家庭中急劇增長，但消費增幅在不斷下降，現已從前幾年的10%以上降到6%左右。生產資料價格連續3年下降，居民消費價格經過連續20個月的下降之后，自6月份之后有所回升，中國出現從來未曾?章L的通貨緊縮，通縮的出現導致企業的贏利率下降，負債率上升，銀行不良貸款?難以消化。因此，有人將通縮視為猛虎。

(一)適當減少地方行政和財政級次；在我國的具體情況下，為了精簡行政機構、提高財政效率，可以考慮適當減少地方政府的行政層級。地方政府采取省一縣(市)二級制，扭轉地區一級行政單位“由虛轉實”的趨勢，使之重新定位為介于省與縣之間的“虛設”的派出機構，或者完全取消地區一級建制。這對于強化中央的宏觀調控地位，對于合理配置地方的權力，對于科學地劃分各級政府間的事權與支出范圍，具有積極的意義。在地方政府財政級次減少之后，今后地方分稅制的建設應以縣級為重點完善的級次。縣級政府在我國有著特殊重要的地位，自秦始皇率先推行郡縣制以來，縣級行政區劃已歷時兩干余年，其間其他行政層次多有變更，惟獨縣級行政區劃一直穩定不變。目前盡管國家對縣級政府的職責未作統一規定，但從目前我國縣級財政支出結構看．其主要職能是承擔文教衛生事業等支出，特別是基礎教育的絕大部分是由縣級財政承擔的，這方面的支出一般占全部縣級財政支出的40％以上。

此外，農村的大量公共產品，典型的如道路建設、救災、扶貧和農村社會保障，主要是由縣級財政承擔的。因此，地方分稅制應以縣級為重點完善的級次。基本方向主要體現在以下幾個方面：一是要繼續加大對縣(市)政府經濟發展的支持力度，進一步擴大縣(市)的財政自主權：二是要堅持事權、財權下放與規范運作相結合，使省與縣兩級政府在事權、財權等劃分上更明確、更規范、更合理。基本原則可采用“受益原則”，即以受益大小為界定的標準。而對于現在的鄉鎮政府，可將其作為縣級的派出機構。鄉鎮政府管轄區域小，人口也不多，相對于縣級政府而言，具有更多的服務性質和輔助性質，在一定意義上可以被看作是縣級政府的派出機構。因此，鄉級財政職能的重點應該是提供公共產品和比較簡單的管理，在縣與鄉的職能劃分中，尤其應突出鄉級政府的服務職能，重點放在維護社會秩序、增進社會公益和培育法治精神等方面。對于管理職能，盡可能由縣級政府直接承擔。

(二)優化地方稅體系；針對現行稅種劃分辦法中存在的問題，有必要根據我國的實際情況，結合財政管理體制改革趨勢，并借鑒國外多年形成的有效經驗，重新確立稅種劃分的依據。具體而言，有以下依據：

(1)政府職能。把與地方公益事業、第三產業和基礎設施、公共設施建設有密切聯系的稅種，劃歸地方政府；

(2)稅基流動性。應把稅基流動性大的稅種，如增值稅等劃歸中央：把那些稅基流動性較小的稅種，如房產稅、土地稅、土地增值稅、車船牌照稅等劃歸地方。同時，稅種劃分要考慮征收的難易程度，要便于課征；

(3)財政需要。對于地方財政，雖不要求地方稅收與本級財政支出完全掛鉤、自求平衡，但地方稅種和稅收規模也不能過小。否則，如果地方支出大部分依靠中央轉移支付解決，那么就可能影響地方稅體系的健全，增加資金上解下撥的成本；

戶籍制度是政府對轄區人口進行管理的一種必要手段，但在特定的制度安排下，戶籍有可能異化為政府對人口的等級化或階層化管理的強制性工具，或者成為一種商品。新中國成立以后，由于我們選擇了計劃經濟的體制，使得政府突然面臨一個艱難的問題：大量農村人口希望進城就業而城市根本無法接納，由此戶籍制度邏輯地演化為限制國民自由流動的制度。改革開放以后，戶籍制度異化為一種商品，國民流動的選擇權以個人的財富多少來確定，客觀上形成了對窮人的階層性歧視和利益侵害。戶籍制度改革，核心在于首先解決城市社保制度中國民待遇全國統一的問題，否則難有實質性推進。戶籍制度的關鍵是限制農村人口進城戶籍制度古已有之。新中國戶籍制度框架的基本形成是在1958年。1958年1月9日，全國人民代表大會常務委員會，通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，并以中華人民共和國主席令的形式正式公布實施。在此之后的二、三十年，關于戶籍管理的規定不斷有更詳細的內容補充，最終形成了在我國歷史上，也是世界上最嚴密的戶籍管理制度體系。該管理體系最核心的特點是全面規定了全國人民在居住和遷徙上所必須遵守的法律性規定。其基本精神是：公民從大城市往中、小城市遷移基本自由，小城市往鄉鎮遷移基本自由，但反過來，則要受到十分嚴格的約束。其中特別是城鄉之間的遷徙權力受到嚴格限制。1977年由國務院批轉的“公安部關于處理戶口遷移的規定”有一段文字比較集中地反映了當時的戶籍管理政策，文件規定：“從農村遷往市、鎮（含礦區、林區等，下同），由農業人口轉為非農業人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制。從鎮遷往市，從小市遷往大市，從一般農村遷往市郊、鎮郊農村或國營農場、蔬菜隊、經濟作物區的，應適當控制。從市、鎮遷往農村，從市遷往鎮，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮之間、農村之間的遷移，理由正當的，應準予落戶；”“與市、鎮職工、居民結婚的農村人口，（包括上山下鄉知識青年），應在農村參加集體生產勞動，不得遷入市、鎮，其子女也應在農村落戶；”“市、鎮職工在農村的父母，不得遷入市、鎮。”第二方面的特點是：把戶口管理與城市居民的糧油關系死死地結合在一起。這種管理辦法是從1953年11月，我國政府全面實行糧食的“統購統銷”開始的。此后的幾十年，中共中央和國務院幾乎每年都要關于嚴格控制“農轉非”人口，控制吃商品糧人口的文件。直到1979年，《全國糧食會議紀要》的精神仍然認為，“對農業人口轉為非農業人口，要按照公安部的規定，控制在千分之一點五以內，不得超過。對于糧農轉為吃商品糧的菜農，必須嚴格控制。”同時特別強調，“解決糧食問題，要嚴格控制非農業人口的增加”。這種辦法，實際上已經遠遠超出了一般戶籍管理的范疇，而是把公民吃飯的生存權也納入到了戶籍管理的權限中來，形成了事實上公民對所屬組織的人身依附關系，顛倒了現代社會“國與民”之間的法律關系，構成了對公民合法權益的侵害。改革開放以后直到20世紀80年代中期，戶籍制度的管理仍然很嚴格。1984年10月13日，國務院了《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定農民可以在自理口糧的前提下，在縣以下的小集鎮落戶。這標志著我國戶籍制度開始松動。但隨著國民經濟的快速發展和城市水平的迅速提高，在戶籍管理上又開始出現了一些新的問題。比如，戶口作為一種資源進行買賣的問題，城市擴張中的城中村問題，經濟發達的村集體，以村規民約的方式，限制外來人口進入本村落戶的問題和戶口從城市反向向農村流動的問題，等等。2001年公安部提請國務院批轉《關于推進小城鎮戶籍制度改革的意見》的文件，其中明確提議：“全國縣級市、區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮，所有在當地有固定住所，穩定的職業或生活來源的人員及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常駐戶口”。但這仍然指的是縣以下的小城鎮。2002年，廣東省最先試行在省會級大城市廣州市開放戶籍制度。其后黑龍江省哈爾濱市也進入試點。目前我國原有的舊戶籍制度正在受到越來越大的沖擊，但總體框架尚未得到根本的改變。現行戶籍制度的邏輯起點是計劃經濟由于新政權在社會制度上的重大變遷，使得全社會的生產結構、收入結構、消費結構，均發生了重大變化。據統計，從1954年到1960年，全國人口遷入、遷出的絕對數波動在2000萬到3000萬之間。而當時的城市總人口只有6000萬到8000萬。就城市的就業來看，當時的產業工人只有600多萬人，失業人口在400萬人左右，而在此期間每年涌入城市的人口高達500萬人以上。面對當時我國歷史上突然出現的人口流動大潮，政府被動地出臺了一系列限制農民進入城鎮的文件。1953年4月17日，政務院公布了《關于勸阻農民盲目流入城市的指示》，“盲流”一詞由此出現；1954年3月，內務部和勞動部發文《關于繼續貫徹勸止農民盲目流入城市的指示》；1956年12月30日，國務院公布《關于防止農村人口盲目外流的指示》；1957年3月2日，國務院公布《關于防止農村人口盲目外流的補充指示》；1957年12月18日，中共中央和國務院聯合發文《關于制止農村人口盲目外流的指示》。由此可見當時農村人口向城市流動問題的嚴重。1958年，在全國人民代表大會常委委員會第91次會議通過《中華人民共和國戶口登記條例》之前，公安部長羅瑞卿就這一條例草案做了一個說明，羅瑞卿部長講：“我國社會主義建設的方針，是在優先發展重工業的基礎上，發展工業和發展農業同時并舉。無論工業生產和農業生產，都必須按照國家統一的規劃和計劃進行。因此，城市和農村的勞動力，都應當適應社會主義建設的需要，進行統一的有計劃的安排，既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農村勞動力盲目外流。”1、當國家選擇了計劃經濟的體制，選擇了單一的公有制，并承諾代表工人階級利益，保護全體勞動人民利益，而國家又不可能把推進工業化所必須的社會福利和保障覆蓋到全體國民的情況下，實行多元化的有限公有制，即把社會福利與社會保障按區域，按所屬層次，按核算單位分解開，形成有差別的社會保障制度就成為必然。差別的含義就在于，公有制是單一的，但在產權上并不單一屬于國家，或單一屬于“全民”，而是屬于不同層次、不同區域、不同社區的群體。就社會保障的角度看問題，我國幾乎不存在覆蓋全體國民的“全民”所有制或“全民”公有制。但在資源有限的條件下，只有這樣有限邊界的公有制，才能保證以計劃經濟的方式推進工業化建設。2、新中國計劃經濟體制的確立，公有制對資源的壟斷，導致原有市場經濟體制下的資源價格、組合、分配、物流發生根本性的結構變化。其直接的反映就是市場供給與就業。1953年，我國實行對糧食的統購統銷政策。該項政策的核心要點是要保證對城市的糧食供給。當時出現城市糧食供給的緊張，恰恰是在國民經濟全面恢復，糧食連年大幅增產的背景下發生的。其根本原因是由于市場的供給結構發生了重大變化。中國傳統農業社會的糧食市場存在這樣的現象：糧食生產總量不足，不一定意味著市鎮糧食市場的供給不足，同樣，糧食生產的總量充足，也不一定意味著市鎮糧食市場的供給充足。在中國傳統的市場經濟背景下，城市的糧食供給一般都比較寬松，價格偏低。其主要原因是農村的地租總量較高，大量農民在糧食收獲季節有被迫集中出手變現的現象。新中國成立后，城市糧食的供給大致是四成靠征，六成靠購。盡管地租的很大一部分轉為農業稅，但其中原來可以穩定超量進入市場的數量流失掉了。由于糧食生產的總量畢竟不足，這就導致城市糧食市場發生供給短缺。可以說，糧食的統購統銷政策是我國城鄉戶籍制度走向分割的第一步，同時也是最實質性的一步。從就業的角度看，大量農村人口突然涌向城市，其基本原因不會是造成的。恰恰相反，還會吸收相當一部分農村人口進入農業生產。城市的工業化也不是原因，因為當時城市的失業人口有400萬之多，同時國家大力推行“三個人的飯五個人吃”的就業政策。這里的根本原因在于：傳統的以集鎮為核心的農村大量非農小私有經濟，迅速萎縮以后，特別是1956年大力推進高級社以后，原本可以在農村從事大量非農小私有經濟活動的人口，被擠向了城市。而城市大規模公有制經濟的推行，特別是服務業的萎縮，又恰恰縮減了廣泛的就業機會。這兩方面的逆向調節，使得當時的人口問題迅速激化，加速了城鄉戶籍分割、區域戶籍遷移設限政策的出臺。正是由于這一內在邏輯的自身演化，新中國逐步形成了一種以戶籍管理為手段的城鄉分割，區域分割，行業分割，核算單位分割的多元公有制體系，即多元社會保障體系。也就是說，當初的決策，并非是出于城市對農村居民的歧視才制定了專門的戶籍制度，而是計劃經濟體制的內在邏輯決定了這一制度的形成。實現城市社保制度的國民待遇全國統一我國目前存在的城鄉戶籍制度制定并形成于我國的計劃經濟時期，同時也被認定為是“二元經濟結構”的最顯著標志之一。這一制度被普遍批評為是一種城市對農村居民的歧視性制度。也有輿論認為，這事實上是在一個國度的范圍內對城市居民和農村居民實施不同的國民待遇標準。多年來要求改革這一不合理制度的呼聲極為高漲和普遍。近年來這方面的工作應當說有所推進，但進展并不理想，和改革開放27年整整一代人的時間相比，事實上這方面進展十分緩慢。計劃經濟時期，形成了多元公有制體系。多元公有制的基本含義就在于：社會保障和社會公共資源是一種有差別的，以某一核算單位為福利分享邊界的制度。就城市來說，企業分為中央級、省級、縣級；分為全民所有制和集體所有制；其中的福利享受是不一樣的。農村在整體上與當時城市的社會保障體系是相脫離的，也就是說國家的社會保障并不覆蓋農村。農村的社會保障依靠的是以生產隊為基本核算單位的經濟實體，主要依托的是土地上的農業產出。這樣的核算單位，當時在我國農村大約有400多萬個，其中有少部分是生產大隊核算，所以也可以說在農村存在400多萬個不同福利水平的經濟實體。改革開放之后，市場經濟引入，多種所有制經濟紛紛出現，社會保障的方式與核算主體更加多樣和復雜，要求平等國民待遇的呼聲越來越高，對過去的差別社會保障和差別社會公共資源享用的體制造成了重大沖擊。農村的情況發生了很大變化，一是出現了一批福利水平超過城市的集體經濟主體，二是城市經濟的迅速擴張，出現了“城中村”問題，出現了周邊地區土地大幅增值的問題。原來農村的“土地福利”，已經異化為“地產資本”。在這些地區，戶籍改革的難題恰恰不是“農民變市民”，而是農民普遍不愿意把戶籍轉向城市，已經轉出去的，紛紛要求重新轉回農村戶口。農村高福利的集體經濟單位，以“村規民約”的方式，把戶口進村的門檻大幅度提高。戶籍在這些地區已經異化成了“股民憑證”。其內在邏輯與計劃經濟時期的國家行為基本一致，地方政府稱之為“逆城市化現象”。另一方面，從各地貧窮偏遠地方來城市打工的廣大農民朋友，恰恰是希望能夠在城市落戶，成為當地的市民，但地方政府對他們在戶籍上一般并不放開。城市戶口對外來人口敞開的對象，倒是社會上擁有較高資產的有產階層。他們瞄準的是城市，特別是大城市高含金量的公共資源，比如教育資源，醫療資源，等等。但這樣“嫌貧愛富”的戶籍制度，把人權當做商品，把國民待遇的一致性推向市場的做法，顯然是有悖于我國執政黨的基本綱領。老的戶籍制度問題還沒解決，新的戶籍制度問題又出現了。這其中的原因就在于：如果社會福利保障制度和社會公共資源享用制度，不是覆蓋全體國民的，不著力熨平差別社會保障制度和差別社會公共資源享用制度，那么戶籍制度的改革就難以取得實質性的結果，或者又會掉入另外一個“陷阱”。而這絕不是一個取消“歧視”性戶籍制度所能解決的問題。對戶籍制度問題的評估和建議新中國成立以后，在計劃經濟時期，我們在戶籍制度上確實出了問題，但如果說當時是政府決策人設計了一種城市對農村歧視的等級政策，恐怕這就把問題大大簡單化了。客觀地講，當時決策人在經濟模式選擇起點上的錯誤，在邏輯上導致了以后戶籍制度必然的選擇。也可以說，當計劃經濟模式在運行上，不得不讓居民付出部分合法權益的時候，政府選擇了削減“國民權益”的政策。那個時期，在戶籍問題上絕不僅僅是農村居民的合法權益受到侵害，同樣，城市居民在居住、遷移、家庭團聚，等方面的合法權益也受到了侵害。這種結果并不是決策層的主觀故意，而是經濟模式選擇上的錯誤。改革開放以后，我們引進了市場經濟的運行機制，原有計劃經濟體制時期所形成的多元公有制下的差別社會保障和差別社會公共資源享用權，一下子成了可以買賣的“商品”，于是戶口買賣成了城市經營的一大手段。如某城市在近兩三年，僅賣戶口就引進了幾百億元的資金。相當多的城市入市戶口明碼標價均以政府正式文件的形式出臺，這與計劃經濟時期的城鄉戶籍分割制度有本質的區別。因為這是以準法規的形式在進入城市的權力面前不平等，按財產擁有的多少把大多數低收入的老百姓與少數富人區分開。這種準法規是主觀故意，可以說是落入了“等級歧視”加“階級歧視”的雙陷阱。這不同于計劃經濟模式自身邏輯運行的客觀結果，雖然構成對公民合法權益的侵害，但決策人并不是一種主觀故意。不過這前后兩個時期，在戶籍制度上兩次掉入陷阱，改革之后長達27年卻沒有找到戶籍制度改革的明確路線，這到是需要我們認真進行反思的重大問題。作者對這一問題的幾點政策性建議：1、戶籍制度的改革首先從改革社會保障制度上入手。放開戶籍的難點在于社會保障在全國不是均一的，其支付是有界的。過去是職工所在單位負責，現在是地方政府負責，而且僅限于繳納社保基金的就業人口。目前有些地區宣布一次性取消農業戶口，變為統一的居民戶口，但這并解決不了城鄉之間、地區之間人口自主遷移的問題，而只是戶口名稱上的變化而已。其結果會在居民面前形成新的國民待遇不平等，甚至是更加有利于對農民財產的平調和侵害。因此第一步必須解決社會保障支付在全國的均一性和全覆蓋問題。建議對社保、業保、低保三項，制定全國統一的低標準支付標準。地區差，納入商業保險和社會救濟的范疇綜合考慮。不同所屬單位的個人帳戶，建議與商業保險掛鉤，脫離統一的社會保障體系。醫保和教育問題，單獨制定保障的政策。2、戶籍制度的改革在步奏上應采取先城后鄉的辦法。改革戶籍制度事實上很難城鄉一步到位，即使對城市的全覆蓋社會保障也需要分步進行。農村的社會保障目前仍然以不斷地加大減輕農民負擔的力度，增加農民最緊迫需要的補貼，比如教育、醫療、養老等方面的支出；不斷增加土地的“含金量”，比如對農業稅的徹底減免，強化農業生產和農產品市場流通的基礎設施建設，等等為上策。然后再逐步與城市的社保標準與規范對接。3、城市郊區可考慮為農民工建立在城市定居的過渡“平臺”。農民進城務工，如果沒有當地的戶口，這在社保及相關福利上很難操作。但在城市定居的費用，特別是居住的費用很高，舉家遷移和半舉家遷移都很難。建議在大中城市的郊區，以村委會為單位，選擇非基本農田，為農民工建立單獨的生活居住社區，作為農民轉變身份，申領當地戶口的過渡性“平臺”。這樣也可以給當地政府一個統籌解決流動人口問題的緩沖余地。4、建議允許農民進城前把土地承包權和房地產出售。農民進城落戶需要資金的支持，如果土地的承包權和宅基地，均能出售的話，農民多少可以獲得一筆資金收入，這對他們進城定居會有很大的幫助。建議對這方面的相關政策大幅度放寬。同時，對農民進城后，是選擇先“賣地”（承包權出售）后“入戶”（申領城市戶口），還是后賣地先入住（進城打工暫住），均由農民自主決定。但從長遠來看，農民已經申領了當地的城市戶口，仍然可以不放棄土地承包權的政策主張，恐怕會給城市的社會保障制度帶來很大的實施難題，似不宜采納。5、農民進城申領了當地戶口，（不包含尚未注銷農村戶口，只領有城市暫住證的流動人口）城市社保的相關規定即自動生效。比如，勞動力按其年齡，60歲以上即可領取養老金，與當地居民待遇相同。也就是承認其過去的勞動年齡為城市職工工齡，視同已經繳納了社保基金。同樣，尚未到達退休年齡的勞動力，從領取城市戶口開始繳納社保基金，但以前在農村的勞動年限，直追溯到18歲，均應當視為已經繳納了社保基金。醫保也應當參照此辦法制定。