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［提要］迄今為止，我國農村養老保障體系依然存在諸多短板，如政策法規尚未健全、農村家庭養老模式難以為繼、資金籌集與基金管理方式存在問題、農村居民參保觀念有待加強等。而上述問題根本歸因，可追溯到政府責任的缺位、現行戶籍和土地制度的制約、村民觀念落后等原因。因此，有必要切實推動農村養老保障制度的健全與完善，從法律制度、養老機構、基金籌資及管理和村民積極性等方面探索改革路徑，切實解決我國農村居民養老保障困擾。

關鍵詞：養老保障制度；老齡化；家庭養老

目前，我國國民經濟已經實現跨越式提升，但是在經濟發展新時期下，人口老齡化問題日益嚴重，隨之而來的是農村養老保障問題所造成的挑戰。截至2020年，我國農村總人數中有23.8%為60周歲以上的老年人口，相比于城市老年人口占比多出8%。據相關部門統計，至2035年，該比例將上升超過37個百分點，屆時農村老年人口比例將比城鎮約多出13%，并預測今后30年內我國農村人口老齡化程度將居高不下，農村老齡化問題將持續發展。社會保障制度是國家設計的一項通過國家收入再分配來維護社會公平與正義、促進社會和諧的基本制度，而養老保障制度作為其最重要的一項內容，存在的意義不容忽視。此項制度正是旨在緩解廣大群眾養老壓力、解決國民養老困境。養老保障制度是構建和諧社會的前提要素，也是發展國民經濟必不可少的重要保障。然而迄今為止，我國農村養老保障制度依然在諸多方面存在短板，所以探究我國養老保障制度中存在的問題并進行優化路徑探索，是當前的關鍵任務。

一、我國農村養老保障面臨的困境

（一）法律法規不健全。首先，在政策法規方面，農村養老保障制度體系亟待健全。現今所施行的相關政策多以指導條例、會議通知等方式下達至區域政府，社會保障政策的制定、落實環節皆缺乏穩定性與規范性。其次，國家補貼相關法律制度尚未建立健全，無法從根本上保障村民養老權益。法律制度是政策落實的根本保障，尤其對于農村養老保障而言更為重要。不僅如此，由于無法可依，不同區域政府有關養老保障工作的決策與落實工作未能統一標準，極易導致養老保險政策落實過程出現責任推諉或臨時變更現象，對我國農村養老保障事業的有序推進造成極大困擾。我國農村養老保險相關政策的主要依據，源自民政部門制定的《我國社會養老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》）和國務院轉發民政部門制定的《關于進一步做好我國社會養老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件，而此類文件并不具備法律效力，無法保證相關規章政策的權威性。并且隨著社會城市化、現代化發展進程的深入，相關機制已經難以滿足我國農村居民對于養老保障的需求，更加無法契合城鄉二元化發展格局的法律保障訴求，導致農村養老保險體系陷入發展困境。

（二）農村家庭養老模式難以為繼。現代化、工業化使家庭功能由原來的集中型向分散型轉變，傳統的幾世同堂的生活正受到前所未有的沖擊。首先，因為農作物升值空間小，且生活壓力加大，鄉村適齡青年不斷涌入城市尋求就業機會，導致農村空巢老人與日俱增，家庭養老的功能衰退，老年人缺乏精神慰藉和生活照料。其次，農民工在城市化過程中所感受到的外界環境的變化，使孝敬父母、贍養老人的傳統觀念遇到前所未有的挑戰，分散了家庭的凝聚力。最后，生活節奏的加快、競爭壓力的增大，使大多數年輕人疲于應付工作的挑戰和社會的壓力，無暇顧及老年人的生活，更疏于對老年人的照顧，并且年輕人新的價值觀念和生活方式難以得到老年人的認同，代際矛盾加深，雙方難以共處一堂。“養兒防老”的家庭養老模式難以為繼。

（三）資金籌集與基金管理方式存在問題。農村養老保險基金的籌集主要由村民自主繳費，集體和國家僅給予輔助與政策扶持，這就意味著，村民現在繳納的養老保險金與晚年的生活質量相掛鉤。農村居民受“養兒防老”觀念的影響，對養老保險需求水平較低，但是考慮到社會發展、生活質量的提升以及投保人進入老年時期的社會背景，現在繳納低檔次的保險金，養老保險可能就無法發揮出作用。甚至有少數干部利用職權和公款為自己投保，甚至牟取私利，嚴重影響了村民投保積極性和養老保險基金的籌集。在我國，大部分地方政府都具有使用、管理與征繳養老保險的權力，但并未設立健全的風險控制與監督管理體系，極易導致內部發生貪腐謀利現象，甚至使養老保險基金被挪用，難以切實保障廣大群眾的根本利益。另外，為了保證基金的收益性，其并未選擇回報與風險高的投資渠道，而是基于金融機構存儲或購買國家財政相關高利率債券獲得收益。但是在基金投資途徑單一、專家指導匱乏的現狀之下，資金增值、保值成為一大難題。倘若市場經濟不穩定或央行調整利率，養老保險基金甚至無法實現保值，先前所宣傳的高增長率更將無從談起。

（四）農村居民參保觀念有待加強。政府旨在為老年農村居民提供基本生活保障，推出了新型農村養老保險。保險費用由個人、組織、政府共同承擔。但是這項保險制度從試點到推廣，運行時間較短，許多村民對其保障效果及參與方式不甚了解，因此參保意識淡薄。即使有村民參保，他們也大多選擇低檔繳費，所以相應的養老金也并不足以負擔其基本生活，保障力度不強，使得大多數農村居民對養老保險持觀望態度。并且長期以來“多子多福”“養兒防老”的傳統思想觀念影響了數代中國人，他們對家庭的重視程度大于一切，認為人從出生、成長乃至死亡都與家庭相伴，家庭保障老年人的晚年生活是義不容辭的。在家庭中，孩子不僅是家族延續傳承的見證，還是父母為了保障自己晚年生活安穩的一種投資，許多農村家庭依然延續傳統守舊觀念，認為“養兒防老”才是最為可靠的老年生活保障途徑。因此，相較于參與新型農村養老保險這一新生事物，村民更愿意接受“養兒防老”思想下的家庭養老。

二、我國養老保障制度問題原因分析

（一）政府責任的缺位。新農保相關制度規定，國家、集體以及個人共同承擔養老保險費用。然而，由于多種因素的綜合影響，區域政府并未將農村養老保險制度視為執政體系的重要內容，在職能履行方面存在缺位情況。我國自十一屆三中全會后正式開始深化改革的征程，經濟發展成為區域政府的執政工作核心，但是其卻未重視社會保障制度的建立健全。目前，我國人口老齡化弊端逐漸凸顯，有關農村養老保障的相關政務法規也逐漸受到國家政府的重點關注。然而迄今為止，所施行的養老保障制度依然建立在30年前出臺的《基本方案》制度基礎上。顯然，相關制度已然難以滿足現今農村居民對于養老保障的制度訴求。因此，政府應當將養老保障制度改革作為執政工作的重要內容，盡快建立健全符合當代農村居民養老保障需求的制度體系。

（二）現行戶籍和土地制度的制約。目前，中國所實行的戶籍制度具有劃分戶口地域與管理遷移人口的雙重功能。制度之所以形成，主要是為了滿足社會發展需求，保障社會穩定有序運作。但是在城市化建設進程中，人口由農村向城市遷移時在很大程度上受到現行戶籍制度的限制，由此導致城市與農村發展難以脫離地域桎梏，前往城市就業的農民也會受到戶籍制度的約束。與此同時，現行戶籍以及土地制度也在一定程度上阻礙了城市與農村養老保障事業的有序發展。土地作為廣大農民賴以生存的唯一保障，其一生都在依靠土地來維持衣食住行等基本生活。其往往認為只要有了土地，他們就會有生活保障，自然就不會去了解和購買農村養老保險，也不會去渴求政府給予社會保障。由于農民都擁有土地，政府也認為土地能夠養老，所以不再那么關注農民的利益，忽視農村養老保障體系的建設。

（三）村民觀念落后。迄今為止依然有許多農村居民秉持著中國傳統養老觀念，對新鮮事物存有抵觸心態，認為“養兒”是“防老”的唯一途徑。所以，許多村民難以認可新生的農村養老保障政策。國家在1996年正式出臺的《中華人民共和國老年人權益保障法》中明確強調，老年人的晚年生活義務應當由其子女承擔。因此，在相關法律制度的出臺以及傳統養老觀念的綜合影響下，多數村民依然對農村養老保險持觀望態度。就農村養老現狀而言，家庭養老依然是多數老人選擇的主要方式，養老保險覆蓋率低。

三、我國農村養老保障服務改革路徑

家庭養老是農村養老保障制度的主體，然而在城市化進程中，經濟與社會結構發生變遷，其保障功能在弱化，因此有必要將農村養老保險制度作為著力點，協同個人、社會組織以及政府構建基于多元主體的社會保障制度體系。

（一）健全相關法律法規制度。政策制度落實過程中，法律將作為執政體系最根本的保障。對于政府而言，養老保障是公共服務的重要內容，政府應當基于相關法律體系的建立健全，對養老基金的管理、流向、籌集予以全面的監管，保證養老保險的規范性。目前，農村養老保險制度依然面臨著政策朝令夕改、養老金數額不足、制度難以落實等困境。因此，必須發揮政府的制度主導作用，促進保險基金增值、保值，推動養老保險制度的全面施行與可持續發展，同時切實保障相關政策的穩定性與可行性，以維護農村居民的權利不受損害。將有關農村養老保障的法律體系進一步細分，明確界定政府責任，劃分基金管理流程，確保責任到人。同時，就立法層面而言，應當做好針對城市務工的農民群體而設立的城鎮職工養老保險銜接工作，打破以往區域不可轉移的僵化機制。將社保相關法律定位為高層次立法級別，提升相關法律制度的權威性與公信力。深入健全現行社保相關政策及其制度體系，立足于民眾實際需求予以改進完善，對阻礙養老保障事業發展的規定予以刪除，從法律角度增加社保制度的嚴肅性。

（二）逐步健全農村社會養老機構，完善各項養老服務設施。近年來出現越來越多的留守老人，僅靠經濟補貼難以滿足老年人的需要，其在精神陪伴與日常照料方面需求更甚。采用集體活動方式的福利院、養老院往往會有專人照顧，可以更好滿足養老需求。養老機構的建設資金可從集體積累基金和政府補貼資金中支出，其運營過程采取多層次、多形式的收費方式。對于有供養能力并且有養老保險金的老人可以采取市場化收費方式；對于特殊困難、沒有養老保險金的老人，可由當地政府組織從其集體補貼和政府補貼中扣除，或在征得老人同意后，由政府和群眾監控，對老人財產作價，支付養老所需費用。

（三）合理規劃養老金籌集渠道，提高養老金管理效益。解決資金短缺的問題是構建農村社會養老保險機制的首要難題，因此必須要確保養老保險基金的籌集與管理工作有序化、規范化。1、資金籌集。現階段，個人、集體與國家是養老保險基金籌集工作的關鍵承擔主體。因此，為了籌集更多資金，需要三方通力合作：第一，村民繳納是養老資金籌集的主要部分，要保證每次養老保險金的交納，必須提升農民的供款能力。首先，農民收入多樣化。農民可以利用農閑時間進城打零工，或者發展農副品，延長產業鏈，增加農作物價值；其次，村民建立個人賬戶。村民定期向自己的個人賬戶存入資金，用于養老。第二，集體加大輔助力度。鄉鎮企業為工作的村民繳納一定比例的社會保障金，減輕村民經濟負擔。第三，國家有義務為社會保障提供助力。首先，國家應該減免農業個稅，減輕村民的稅負負擔和從土地中得到收益的難度；其次，國家還可以從財政中撥付款項，給予村民補助。2、基金的運行與保值增值。在我國，政府部門是使用、監管、籌集養老保險基金的唯一主體，這不利于外界的監督。因此，政府應在統一規劃和宏觀指導下，將基本養老保險基金、職業年金、企業年金以及全國社會保障基金等進行統一管理，對養老保險金的征繳、管理和使用應分屬不同部門進行管理，提升基金管理的規模效應，發揮養老保險基金整合使用的效率；現在農村養老保險基金是以縣為單位統一管理運營，但這樣既增加因過度分散管理形成的不合理的管理費用和挪用基金的風險，又因為物價漲幅高于利率，使得養老保險基金“縮水”。因此，地市級政府部門應建立合理的基金運行制度，對養老保險基金進行統一管理，實現養老保險基金保值增值的目的。

（四）加強新農保宣傳，提高村民參保積極性。從政府方面而言，相關執政管理層應當樹立正確的養老保險觀念，深入解讀國家相關政策內涵，認識到社會保障與經濟建設兩者間的緊密聯系。要推動我國社會經濟發展，必須要以村民根本福祉為本，全面推行養老保險制度。與此同時，應當積極拓展多元農保宣傳路徑，向廣大農村居民普及養老保險的內容和積極價值。利用村委員會所設置的宣傳墻、廣播臺等，具體介紹養老保險的購買門檻、繳費須知以及支付途徑等內容，并基于實證舉例的形式，向居民宣傳社保所能夠帶來的實惠與利好之處。可以選擇區域內養老保險落實成果較佳的村落，組織村民派出調研代表展開實地走訪，同時加強區域間的聯系與溝通，讓受益的村民自己說出社保的優勢與保障，增強說服力，讓村民沒有后顧之憂，放心地接受和參加養老保險。綜上，近年來人口老齡化問題在農村區域逐漸凸顯，各地居民對于養老保障制度體系的需求日益強烈。在此背景下，國家政府、社會以及大眾逐漸將關注點轉移至老年人的養老問題方面。立足于以傳統家庭養老為本的社會背景下，建立健全農村養老保險制度可顯著緩解農村老年人養老負擔，從法律層面切實保障農村老年人的養老問題，從而確保廣大村民得以安享晚年生活。

主要參考文獻：

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作者:劉桂星 單位:西安財經大學