摘要四川省位于亞熱帶氣候區內，是洪澇災害的多發區，每年的4～10月，都有不同程度的洪澇發生，但主要集中在7、8月。根據洪澇災害的嚴重程度，把它分為嚴重和一般兩類，一般洪澇遍及全省，災情較重，嚴重洪澇出現在四川盆地，災情重。四川洪澇災害的特點：降水強度大且集中；災害突發性強、來勢兇猛、危害大、災情重；發生頻率高且地理分布不均；開始和結束期地理分布不均；有持續性和階段性等。嚴重洪澇除了與一般洪澇有相同的特點外，還有其獨有的特點。全省一般洪澇災害的多發地區是雅礱江中游岸兩岸、阿壩藏族自治州中部、四川盆地西北部和西南部。嚴重洪澇出現最多的地區是盆地西北部。

未來趨勢預測：從現在到2010年，四川的降水量比20世紀90年代多，洪澇災害比90年代重。1999～2003年，是洪澇由少到多的時期，洪澇重，2004～2007年洪澇較輕，2008～2010年洪澇重。

關鍵詞：四川洪澇災害特征趨于預測

一、前言

四川省包括四川盆地（以下簡稱盆地）和川西高原。每年的4～10月都有不同程度的洪澇災害發生，這是我省主要的、對國民經濟和人民生活生命財產危害嚴重的一種氣象災害。四川省的洪澇分為嚴重洪澇和一般洪澇，嚴重洪澇只發生在四川盆地，但它包含在一般洪澇中，一般洪澇遍及全省。過去，有很多人研究過四川盆地的洪澇災害，但沒有人研究四川全省的洪澇災害，四川洪澇災害的基本情況如何？還不太清楚，為防治和減輕洪澇災害的危害提供依據，我們對四川洪澇災害的若干特征進行了分析，并預測了1999～2010年洪澇災害的發生趨勢。本文統計洪澇災害的降水資料是四川各氣象站1951～1999年的降水資料，劃分洪澇災害的標準，是甘孜和阿壩兩州（以下簡稱甘阿地區）、盆地、攀枝花市及涼山州（以下簡稱攀西地區）用于日常業務的洪澇標準。

二、洪澇災害的標準

1.前言

我國位于世界最大海洋與最大陸地之間，全國大部分地區為季風氣候區，受季風影響，極易形成暴雨洪水、融雪（融冰）洪水、冰凌洪水等多種形式的洪水。其中，經常發生并造成嚴重災害的主要是暴雨洪水。我國暴雨洪水一般具有：季節性明顯、洪水峰高量大、徑流年內分配集中、洪水年際變化大等特點。

新中國成立以來，我國開展了大規模的江河整治工程建設。修筑水庫攔蓄洪水，修筑堤防防止洪水泛濫。這些工程的修建，取得了顯著的防洪效益，1949年到1987年的38年間防洪工程累計減淹成災農田約6600萬ha，加上減免的城市工業等其它損失，減少損失約3000億元。然而，近十年來，隨著我國社會經濟的發展，特別是受洪水威脅區域內人口和資產的不斷增長，洪水造成的損失有逐步增長的趨勢，如圖1。1991年，淮河、太湖流域洪水造成2100億元損失；1998年長江大水經濟損失約2500億元。

50年來，通過大規模的水利工程建設，人們普遍地增加了安全感，在河岸兩側開始大規模的建設，城市不斷擴大，人口不斷集中。然而，當下一次洪水泛濫發生時，人們發現洪水所造成的損失比以前有增無減，于是人們又要求提高江河的防洪標準……如此下去，便形成了防洪工程投入不斷加大，而洪災損失也不斷增長的局面。

我們應該認識到洪水是一種自然現象，企圖以工程手段控制和消除洪澇災害是不可能的，認識到洪水的風險不可消除而只能在一定程度上減輕或回避。洪澇災害的風險預測及洪災風險管理的概念便是在這樣的基礎上提出的。

2.洪澇災害風險

各村委會，鄉屬各單位：

根據縣委辦、政府辦下發的《關于防范強降雨和洪澇災害的緊急通知》的精神以及今年全縣強降雨天氣多于往年、并伴有短時陣時性大風的情況。各村各單位要切實提高思想認識，充分認識自然災害的嚴重性，本著為人民群眾認真負責的態度，在7月至8月份切實做好洪澇災害的防范工作，把洪澇災害造成的損失降到最低程度。確保我鄉農牧業持續快速發展的良好勢頭和社會和諧穩定的大好局面。

加強領導，強化責任

各村、學校要成立防汛領導小組。各村由書記任組長，村委會主任任副組長，學校由校長任組長。主管本單位防汛救災工作。在本次防汛工作中，各村負責人及鄉屬各單位負責人一定要提高思想認識，認真做好預防洪澇災害的防范工作。包村領導及包村干部要及時認真督查。對因預防不力而造成人員傷亡或重大損失的要追究有關責任人責任。

加強配合，落實措施

各村要組織人員對日光溫室、畜禽圈舍、危舊房屋、農業機電設備等進行全面檢查。若存在問題，一定要加固維修。要加強組織調度，疏通田間及各村排水溝渠，努力減輕洪澇對村舍及農田的威協。陰雨天氣各學校要加強與家長的聯系，確保每位同學絕對不能出現安全問題

鎮地處區中部，距城18公里，青東公路穿境而過。全鎮總面積189.8平方公里，耕地3.35萬畝，山地面積16.8萬畝，有14個村委會，1個居委會，總人口2.3萬人。是一個農業大鎮。自入汛以來，由于連降特大暴雨，使我鎮遭受特大洪澇災害，災情十分嚴重，經濟損失巨大。現將情況匯報如下：

一、大面積農作物受淹

據統計全鎮3.35萬畝耕地有2萬多畝被淹，其中絕收面積達1萬多畝，近萬畝減產三成以上。經濟作物受災面積9000畝，其中果園2000畝，菜園5000畝，藥材、花卉1000畝。魚塘受災面積1800畝。直接經濟損失達2800萬元。

二、水利設施被毀

我鎮小（二）型以上水庫14座，其中小（一）型5座，小（二）型9座，小山塘近百座，主干渠道50公里，電排站9座，堤防兩條，4.7公里。這次洪澇災害使我鎮水利設施受損嚴重。水庫受損2座，小（一）型和小（二）型各1座，小山塘受損9座，其中2座小山塘被沖毀。電排站受損7座，其中有3座受損嚴重，現已無法抽水灌溉。水渠沖毀上百處近千米。直接經濟損失達1200萬元。

三、公路交通中斷

在全球氣候變化與城鎮化背景下，極端氣候水文事件的發生頻率、影響范圍和影響程度都有所增加，洪澇災害經濟財產損失呈顯著上升趨勢，成為影響國家中長期發展的重大風險之一［1－3］。近幾年，極端氣象事件增多，城市暴雨內澇災害頻發，引發社會的廣泛關注;城鎮化地區暴雨洪澇防治面臨巨大的壓力與挑戰，因此，洪澇災害研究成為熱點。采用科學的風險評估方法，才可能對變化環境下暴雨洪澇災害的防治做出明智的決策，及時、有效、持續加大洪澇災害的綜合治理力度［4］。梳理國內外典型洪澇災害事件，了解國內外洪澇災害風險評估研究現狀，把握未來主要發展趨勢，可為洪澇災害風險管理決策的制定提供科學依據［5］。

1國內外典型洪澇災害

根據1970－2018年全球洪水災害頻次統計，全球范圍內洪澇災害發生的頻次有增長的趨勢［6］。《天氣、氣候和與水相關的極端事件造成的人員傷亡和經濟損失地圖集》顯示1970－2012年間暴雨和洪水引發的災害占自然災害總數的79%，造成的死亡占55%，經濟損失達到86%［7］。2002年8月歐洲大洪水，捷克全國約有22萬人緊急避難，水災經濟損失約達30億歐元。奧地利經濟損失達25～30億歐元。德國約34萬人受災，水災經濟損失達到92億歐元［8］。2005年卡特里娜颶風引發的洪災造成了840億美元經濟損失以及1836人死亡，路易斯安娜州的新奧爾良市是重災之首，颶風引發的風暴潮使新奧爾良市的防洪堤多處潰決，導致80%的城區被淹沒，城市生命線系統全面癱瘓，危化品泄漏導致水源污染，疾病蔓延，繼而社會動亂［9］。2011年7－9月，中南半島的大部分地區降雨量驟然增多，是往年的1.2～1.8倍。洪災造成泰國900萬人受災，708人死亡。曼谷60%～70%的街道被淹沒，交通全面中斷。巨災嚴重影響了泰國的經濟增長，2011年泰國全年GDP增長率僅為0.1%［10］。2013年11月8日超強臺風“海燕”在菲律賓登陸，“海燕”造成6057人死亡，失蹤近1800人，近千萬人口受災，其中，因災被迫轉移的災民數量超過440萬。受損房屋64.8萬間，造成基礎設施和農作物經濟損失約2.75億美元［11］。我國地處東亞大陸，受大陸性季風氣候影響，降雨量年內分布不均，暴雨洪澇災害突出，大約2/3的國土面積受不同類型和不同程度洪澇災害的影響［12］。我國洪澇災害的分布與降雨的時空分布高度一致，東部多，西部少，沿海多，內陸少，平原湖區多，高原山地少，夏季多，冬季少。根據《2018年中國水旱災害公報》［13］，我國自1990年以來的洪澇災害直接經濟損失總體呈上升趨勢［14］。2010年、2012年與2013年洪澇災害直接經濟損失分別達3745.43億元、2675.32億元與3155.74億元［15］。2007年7月16－18日，重慶市主城區最大24h降雨達267mm，大暴雨造成農作物受災面積200khm2，成災面積117khm2，倒塌房屋3萬間，受災人口643萬，因災死亡56人，直接經濟損失31億元。2007年7月18－19日，濟南市區最大1h降雨量151mm，市區道路損壞1.4萬m2，近1萬m2的地下商城在不到20min內積水1.5m，全市33.3萬人受災，因災死亡37人，直接經濟損失13.2億元。2010年廣州“5.7”特大暴雨期間，全市平均降雨107.7mm，市區平均降雨128.5mm，受暴雨影響，全市102個鎮(街)受水浸，109間房屋倒塌，17.1khm2農田受淹，受災人口32166人，因洪澇次生災害死亡6人，直接經濟損失5.4億元［16］。2012年7月21日，北京、天津、河北等地出現特大暴雨過程，過程最大點雨量北京房山區河北鎮541mm。北京、天津、河北受災人口540萬人，因災死亡115人、失蹤16人，農作物受災面積530千公頃，倒塌房屋3萬間，北京市區形成積水點426處，天津中心城區形成積水點10處，河北9座城市的低洼地區積水受淹，直接經濟損失331億元［17］。2016年受前期多次降雨影響，武漢市在6月30日至7月7日又遭受新一輪強降雨過程中，出現嚴重漬澇，南湖、湯遜湖周邊因湖泊水位滿溢，出現較嚴重持續漬水，緊鄰南湖的一些地勢低洼的居民小區漬水嚴重，影響了交通和市民生活。暴雨造成武漢市62.71萬人受災，13.24萬人緊急轉移，直接經濟損失53.03億元。

2洪澇災害風險評估

2.1風險理論研究。如圖1所示，洪澇災害風險評估的基本流程是:①風險識別，找出洪澇災害成災的風險來源。②風險分析，其主要內容有:危險性分析(致災因子分析)、脆弱性分析(易損性分析)和暴露性分析。③風險評估，根據風險的定義“一定概率自然災害所造成的后果”，風險一般表達為災害發生的可能性與造成損失的乘積。確定風險的表達形式，然后給出定量分析結果，為風險管理提供依據。不同學科對洪澇災害風險定義的側重點有所不同。水文學者強調洪水危險性隨時間的不確定性，采用水文頻率分析方法，計算洪澇災害事件發生的概率。水力學學者強調超標準洪水危險性空間分布的不均勻性，采用數值模擬手段，計算洪水的淹沒范圍、淹沒歷時、洪水到達的時間、流速等風險要素，綜合這些要素進行風險區劃。水利工程學者強調風險是工程失效及其造成不利后果的可能性，采用故障樹等分析方法，計算工程失效的概率及其后果。即使在災害學領域，基于不同的理論，洪澇災害風險也有著不同的定義。基于概率論，風險被定義為洪澇災害發生的概率。基于損失論，風險被定義為洪澇災害可能造成的損失。基于系統論的定義，如風險三角形理論［18］，風險被定義為危險性(Hazard)、脆弱性(Vulnera-bility)和暴露性(Exposure)的綜合表征。洪澇災害有別于地震和火山爆發等自然災害，其發生過程具有一定的可預見性與可調控性［19］，同時針對承災體的脆弱性與暴露性，也可以采取增強韌性與適應性的措施來減少風險，這就必須要全面加強防災力(Capacity)的建設［20］。危險性分析也被稱為致災因子分析，顧名思義是對致災因子的特征進行分析，以掌握不同頻率災害的強度、影響范圍以及持續時間。風險圖是危險性分析成果的一般表現形式，包括淹沒范圍、深度、流速或淹沒歷時等信息。脆弱性分析又稱為易損性分析，由“Vulnerability”一詞翻譯而來。脆弱性與很多詞匯相關，比如敏感性(Sensi-bility)、適應性(AdaptiveCapacity)和恢復力(Resil-ience)等，不同學者對脆弱性的理解有所不同。李鶴［21］等人對脆弱性的概念及研究進展進行了闡述。劉婧［22］等人對恢復力研究進展做了梳理，闡釋了脆弱性和恢復力的關系。如圖2所示，總結了脆弱性概念的發展趨勢。最初的脆弱性是指特定承災體對特定類型災害的物理敏感性。而后，敏感性與應對能力構成脆弱性概念的雙重結構。隨后暴露性也被歸為脆弱性的范疇，形成多元結構。脆弱性概念進一步發展為自然、社會、經濟、環境共同決定的綜合特性。本文將脆弱性概念定義為在一定自然、社會、經濟、環境背景下，承災體受到自然災害外力影響下表現出的易于受到傷害和損失的性質［23］。承災體包括不同類型的財產如住房、農業、工業、商業、交通等，其承災能力不同，所以損失率會有較大區別。一般用歷史數據統計法［24］、指標體系評估法［25］或實地調查災害損失率［26］等方法來分析。暴露性分析是對暴露在自然災害影響下的人口或財產等進行評估。首先要對研究區域內的承災體進行判斷和分類，然后統計暴露在危險中的承災體數量，以便結合脆弱性分析結果進一步評估災害損失［27］。2.2洪澇災害風險評估方法。國內外對于洪澇災害風險評估方法可歸納為4大類:數理統計法、指標體系法、不確定性分析法和情景模擬法［28］。(1)數理統計法數理統計風險評估方法是基于歷史洪澇災害數據統計規律的分析，對災害風險進行評估和預測。黃崇福［29］以歷史災情資料為依據提出了農業自然災害風險評估方法。Benito［30］提出了基于古洪水和歷史洪水資料的洪水風險分析方法。王靜靜［31］以我國東南沿海4省市為研究對象，利用1951－2000年暴雨洪澇資料繪制了暴雨洪澇災害風險性評價圖。(2)指標體系法指標體系風險評估方法首先選取風險指標，建立風險評估指標體系，然后通過權重的計算對評估體系進行優化，最終確定風險指數。Okaza-wa［32］基于洪澇災害的自然屬性與社會屬性，建立了通用的洪災風險評估指標體系。Seiler［33］建立了標準化的洪災風險指標體系，可用于流域不同空間分辨度的洪災風險評估。(3)不確定性分析法不確定性方法主要包括模糊數學方法、灰色系統方法、人工神經網絡方法等［34］，已有許多學者將這些方法應用于洪澇災害風險評估［35－37］。Zou［38］等人將模糊數學方法應用于洪災風險評估。Shao［39］等人基于灰色系統分析法對中國洪澇災害風險進行了評估。顏峻［40］等人利用模糊隸屬度函數和層次分析法構建了自然災害風險評估指標體系。Li［41］等人將信息擴散與人工神經網絡法成功運用于洪水風險評估。Apel［42］等人基于蒙特卡洛方法構建了與災害鏈相關的綜合洪水風險評估模型。(4)情景模擬法情景模擬風險評估方法基于GIS(GeographicInformationSystem)和RS(RemoteSensing)建立雨洪仿真模型與損失評估模型，實現對洪澇災害風險的動態評估［43］。國內外學者將基于GIS洪水風險評估模型成功應用于全球［44］、流域［45－46］、區域、城市［47］與社區［48－49］等不同尺度的風險評估工作中。上述前3種評估方法，很難反映災害系統中各要素的聯系和災害演變過程，無法模擬復雜災害系統的動態性。情景模擬風險評估法是當前自然災害風險評估研究的主流方向。該方法需要對洪水信息和社會經濟信息進行空間疊加分析，以研究區域暴雨洪澇模擬和洪災損失評估為基礎，模型的建立需要比較精細的地理信息數據、水文資料與社會經濟數據［50］。2.3雨洪仿真模型。城鎮化地區地表覆蓋與地下管網的復雜性給雨洪仿真模擬帶來很大的困難。雨洪模擬方法大致分為3種［51］。①水文－水力學耦合方法，模擬地面產流、河道與管網水流運動情況［52－53］。該方法的計算單元是集水區，計算結果僅能反映計算范圍內關鍵位置或斷面的水位流量過程。②水動力學方法，通過求解圣維南方程組，計算出雨水地面徑流過程，不受集水區劃分的影響［54－55］。③基于GIS技術洪水淹沒計算方法。計算結果是洪水淹沒的最終狀態，不能反映洪水的運動過程［56－57］。城市雨洪徑流及排水系統的數值模擬計算始于1960年代。國外對城市洪澇模型研究成果已有較高應用價值，常用數值模型有美國環境保護署EPA提出的暴雨洪水管理模型SWMM(StormWaterManagementModel)［58］，丹麥的DHI－MIKE，英國Wallingford主營的InfoWorksCS等［59］。SWMM模型的本地化應用很多，從2010年開始北京、天津、武漢、深圳、廣州等大城市相繼開展了基于SWMM模型的城市內澇研究［60－63］。目前，洪澇災害仿真模型建立過程中，存在的主要困難是缺乏足夠的實測數據，包括洪水淹沒范圍、淹沒水深與淹沒歷時等數據。因此，模型率定和驗證會受到一定程度的限制。2.4洪澇災害損失評估模型。損失評估是風險評估的重要內容之一，洪澇災害損失評估包括經濟損失和非經濟損失評估。其中經濟損失是洪災評估的主要內容，它包括直接經濟損失和間接經濟損失。在國外一些發達國家，洪水保險比較普及，社會經濟資料和各種行業財產的損失率資料比較完整，對洪澇災害的風險評估也由定性逐步向半定量或定量評估轉化。而國內，由于沒有相對完整可靠的歷史洪澇災害數據及社會經濟數據，所以開展洪澇災害損失評估工作比較困難［64］。對洪澇災害損失評估，多針對直接經濟損失。評估的方法大致上分為3類:①傳統的統計調查法;②基于數學方法的損失評估模型［65］;③基于GIS和RS技術的損失評估模型［66］。傳統的統計調查法是建立洪災損失數據庫的基礎。災后調查需要在洪災發生后立即到當地展開實地調研，會消耗較多的人力與物力。基于數學方法的損失評估模型可以做到快速評估。該方法又可以分為兩個子類。一類是損失率模型，即通過構建各種行業財產損失率與淹沒水深的關系來評估損失;另一類是快速評估模型，即通過人工智能等方法評估損失［67］。Penning－Rowsell［68］和Parker［69］構建了140種洪災脆弱性曲線。最為典型自然災害損失評估模型是美國風險評估軟件MH－HAZUS，構建了近900組脆弱性曲線，包含了3種災害(洪災、颶風和地震)的損害評估。加拿大學者考慮了預報時間、淹沒歷時和水流速度的影響，對損失率曲線進行了修正［70］。國內學者施國慶［71］總結了3種洪災損失率確定方法:多元回歸分析法、逐步回歸分析法和洪災損失率綜合值計算法。基于數學方法的快速評估法有很多，例如模糊綜合評判法［72］，灰關聯法［73］，神經網絡法等［74－76］。這類算法對歷史洪災數據的可靠性要求較高。目前，我國洪水損失數據與社會經濟數據庫沒有建立，許多歷史洪災損失是專家憑個人經驗估算的結果，所以基于快速評估法的洪災損失計算結果可能缺乏可靠性。伴隨著GIS與RS技術的應用推廣，結合水文模型與水力學模型的綜合損失評估模型得以實現［77］。這類模型通過社會經濟數據與洪水信息的空間疊加分析［78］，實現了風險的動態評估，但對基礎地理、水文等數據的要求較高。間接損失的成災機制復雜，涉及的內容和范圍十分廣泛，評估較為困難。經驗系數法是常用的間接損失評估法，但該法經驗化、概化成分較重，不能有效地反映間接損失的成災機制［79］。調查估值法是災后評估間接損失的方法之一，但該方法工作量大，需要的人力物力較多。在間接損失評估方面國內外學者也從其他角度做了一些探索性的嘗試。例如，Penning－Rowsell［80］初步分析了由于交通、通訊線路等中斷造成的間接影響，其中線路的敏感度(Susceptibility)、依賴性(De-pendency)與飽和度(Redundancy)等都是評估時所要參考的重要因素。

3展望

摘要：近年來，我國城市洪澇災害頻發，造成了重大的經濟損失。加強應急管理、提高應對能力是城市洪澇防治的關鍵。總結了我國城市洪澇災害應急管理的概念、框架與組成體系，分析了與風險管理和危機管理等概念的關系，介紹了我國城市洪澇災害應急管理現狀及存在的不足，并借鑒國外應急管理的經驗，提出了對策建議，以期為我國各城市洪澇災害應急管理的建設和完善提供參考。

關鍵詞：城市洪水；洪澇災害；應急管理；防洪減災

近年來，我國城市洪澇災害頻發，造成了重大的經濟損失，引起了廣泛的社會關注，“城市看海”一度成為輿論熱點。如何有效避免和減輕城市洪澇造成的人員傷亡、經濟損失和社會影響是我國災害防治面臨的一項重要任務。加強應急管理、提高應對能力是城市洪澇防治的關鍵。目前，我國有防洪任務的城市已經建立了一套針對本區域洪澇災害的應急管理體系，在洪澇災害防御實踐中發揮了重要作用。但各城市洪澇應急管理的建設水平參差不齊，部分城市在某些方面仍有不足，涵蓋了應急管理的體制、機制，監測預警，預案編制，現場處置等各個方面，另外法規和科技支撐等保障體系也需加強。本文結合國內外城市防洪應急管理的實踐經驗提出了城市洪澇災害應急管理的基本框架及若干改進建議，以期為我國各城市進一步提高洪澇災害應對能力提供參考。

1概念與框架

1.1基本概念。應急管理是針對各類突發事件從預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援，到事后恢復與重建等全方位、全過程的管理，是復雜、開放的系統工程。城市洪澇應急管理則是指針對城市洪澇災害及引起的次生、衍生災害而開展的上述管理行為。為有效開展工作，需要明確城市洪澇應急管理的主體和客體。根據《突發事件應對法》，我國針對突發事件的應急管理由政府主導，全社會參與，因此，城市洪澇應急管理的主體為政府機構、社會團體以及人民群眾，其客體為江河洪水、漬澇、山洪、臺風暴潮等洪水源及其導致的各種災害。1.2基本框架。應急管理強調對突發事件全過程的綜合管理，按照城市洪澇的形成、發展和造成的影響，涉及預防、準備、應對和恢復4個階段[1-2]。各階段構成一個循環，每一階段源于前一階段，又是后一階段的前提，前后兩個階段甚至會存在交叉和重疊，其流程如圖1所示。災害預防是為減輕或消除洪澇災害而開展的各種預防性工作；防災準備為針對可能發生的洪澇災害開展的各種應對準備工作；防汛應急為應對城市洪澇災害、減輕災害損失而開展的各種處置和救援工作及為應對可能的更嚴重的災害而做好準備；恢復重建指災后為恢復正常狀態和秩序而開展的重建、救助及對本次災害的發展和應對過程進行總結。完善的應急管理體系一般由“一案三制”（一案指應急管理預案，三制指應急管理體制、應急管理機制和應急管理法制[1，3]）和必要的保障與科技支撐體系組成。應急管理預案是應急管理的基礎，城市防洪應急預案一般包括總體應急預案、專項應急預案和專題應急預案3類[4-5]。應急管理體制指應急管理機構、相關利益者等組織形式的制度，反映了應急管理的主體，包括領導機構、辦事機構、工作機構、地方機構和專家組等，是執行應急預案、做好應急管理工作的保障。應急管理機制指涵蓋城市洪澇應急全過程的各種系統化、制度化、程序化和規范化的方法與措施。應急管理法制明確了緊急狀態下特殊行政程序的規范，對緊急狀態下行政越權和濫用權力進行監督并對救濟做出的具體規定。各組成部分如圖2所示。1.3與風險管理和危機管理的關系。除應急管理外，在突發事件應對中，還存在風險管理和危機管理兩個與之相近的概念。應急管理是針對各類突發事件的管理，而風險管理是對可能性的管理，二者的客體不同。風險指損失的可能性，較多描述的是一種概率，風險管理主要為對其三要素——危險性、暴露性和易損性的管理。危機管理的對象是危機，與應急管理不同，并且多被用于國際政治領域或者企業管理領域，較少在洪水管理中使用。根據應急管理、風險管理的概念，風險管理先于應急管理，但應急事件的嚴重程度高于普通風險。針對城市洪澇，一般首先分析區域的災害特性及洪水風險，用于防洪減災、國土規劃、保險等各個領域，以規避或減輕洪水風險。應急管理貫穿于整個災害發展過程，涵蓋災前的預防準備，災中的應對救援及災后恢復。風險管理的一部分內容既為應急管理的工作依據，又為其主要任務（圖3），如根據風險分析結果開展工程建設與調控、防汛物資準備、防汛應急預案的編制，又如災前的隱患點、風險點排查等。災害結束后，還需對災害及應急過程進行分析，以期對風險管理進行改進。

2我國城市洪澇應急管理現狀、問題與對策

1、自然條件和洪澇災害頻繁的關系

如果自云南騰沖起在地圖上向東北連接黑龍江的呼瑪作一斜線，則它大致相當于年降水深為400mm的等值線，可將我國分為東西兩部。斜線以東部分比較濕潤，年降水深大于400mm，東南沿海及西南部分地區的多年平均降水深為2，000mm以上；西部則除天山西端山區降水深可達800mm以上外，年降水深一般均低于400mm，吐魯番的托克遜站。21年平均年降水深僅7．1mm［4］。

東部濕潤區不但總降水量較大，而且年內季節間和年際的降水量變化都很大。在許多地區，除錢塘江口附近外，每年汛期的4個月（北方一般6～9月，南方5～8月），降水量可占全年的60％至80％。降水在時程上集中程度較高的地區，在7、8兩個月內的降水量可占全年的50％至60％，甚至其中一個月的降水可占全年降水的30％，而且這一個月的降水往往是幾次大暴雨的結果。年降水集中，加上植被稀少常產生巨大的洪水。降水的年際變化也很大，最大年降水深和最小年降水深之比在本區內可達2（西南）至6（華北）；相應地，歷史調查或實測最大洪峰流量與年最大洪峰流量平均值之比，在北方達5～10倍，而在南方亦達2～5倍[4，5]。這種降水的年內和年際以及地區之間的高度不均衡和集中，常導致以下不利情況：

（1）出現大洪水的機遇較大；

（2）北方總降水量雖然小于南方，但北方降水量在年內的集中程度和年際變化幅度之大都超過南方，所以在北方河流出現大洪水的機遇也很大；

（3）出現澇災的機遇也大。

梧桐河流域位于黑龍江省小興安嶺東南緣、三江平原的西北部,鶴崗市、蘿北縣與湯原縣境內,東、西、北三面分別與嘟嚕河流域、嘉蔭河流域、湯旺河流域、阿凌達河流域相鄰,松花江從流域南側流過。地理坐標為東經129°40′~130°48′,北緯47°13′~48°04′。梧桐河為松花江左岸一級支流,整個流域面積4516平方公里。

梧桐河中下游流域面積2038平方公里,其中山區、丘陵面積為1158平方公里,平原面積880平方公里。流域內土地開發利用程度較高,現有耕地132.0萬畝,其中坡崗耕地面積37.5萬畝,低平原耕地面積94.5萬畝。根據新華、寶泉嶺、梧桐河三個農場多年統計資料,洪澇災害是本地區各種自然災害中發生最為頻繁、受災面積最大、造成經濟損失最為嚴重的自然災害,嚴重制約當地經濟發展,威脅人民生命財產安全。

據寶泉嶺農場53~98年統計資料,梧桐河洪水曾24次出槽漫灘,平均不到兩年一次,遇豐水年甚至一年兩次。位于梧桐河下游出口地帶沿江澇區的梧桐河農場,受松花江洪水和梧桐河洪水兩方面影響,29年統計資料發生洪澇災害的有26年,發生機率高達90%.位于梧桐河、石頭河交匯口西北三角灘地的團結澇區,西部靠鄰坡崗區易受坡水侵入,東臨梧桐河、南臨石頭河,有低洼耕地8067公頃,81年大洪澇年受災面積7067公頃,絕產面積2733公頃,83年受災面積7467公頃,絕產面積3600公頃,損失達3500萬元。1998年洪水梧桐河堤防一處決口,淹沒圍困村屯6個,受災人口2027人,淹沒農田2730公頃,絕產面積1730公頃,損失糧食3700噸,經濟損失總額1540萬元。梧桐河流域中下游防洪除澇已經成為振興當地經濟、促進社會發展的當務之急,重中之重。

1、洪澇災害的成因

洪澇災害頻繁發生是流域的地理位置、地形地勢、水文氣象、土壤地質等自然因素和水利工程現狀、運行管理狀況等社會經濟技術因素綜合作用的結果。

1.1坡水、洪水成澇

由于受14號臺風影響，我縣從8月13日到15日連降大到暴雨，發生特大洪水，對此，我們認真準備、科學調度、全力搶險，現將雨情、水情、災情及搶險行動情況匯報如下：

一、雨情

8月13日18時至8月15日8時，全縣平均降雨231.6毫米，最大降雨點縣城城區，降雨367.9毫米。此次降雨的特點：一是強度大。全縣24小時平均降雨超過200毫米，其中，鲇魚山站14日下午2點到4點兩小時降雨77毫米。二是持續時間長。自13日18時開始到15日上午，長時間降大到暴雨，中間沒有間歇。三是洪水來勢猛。暴雨時，山洪暴發，平地起水，短時間內匯聚入陶家河、東叉河、東沙河等幾條支流，洪水漫溢，致使城關等多處一片。

二、汛情

截至8月15日上午8點，鲇魚山水庫已達水位107.51米(汛限水位106米),庫容5.34億立方；鐵佛寺水庫已達水位106.2米(汛限水位104米),庫容2830立方；大石橋水庫已達水位123.44米(汛限水位122.3米)，庫容1013萬立方。三座大中型水庫均超出汛限水位1米以上。全縣124座小型水庫全部接近或超出汛限水位，開閘放水或從溢洪道溢水。境內的河流、塘、堰及渠道高水位、滿負荷運行。

三、災情

今年5月28日開始，我市多次連降大到暴雨，局部大暴雨，造成了特大洪澇災害，全市經濟損失巨大。災害發生時我市全倒房共3237戶，其中興賓區628戶（來華投資區48戶）、武宣縣309戶、象州縣369戶、金秀縣61戶、忻城縣1767戶、合山市103戶（礦區15戶）。為迅速做好我市今年洪澇災害災區民房倒房恢復重建工作，確保全倒房的災民在自治區成立50周年大慶前搬入新居，根據《廣西壯族自治區2008年洪澇災害災區民房倒房恢復重建實施方案》，結合我市實際，特制定本方案。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，把災區倒房重建作為事關民生、事關經濟發展和社會穩定的大事，按照科學發展觀、構建和諧社會的要求，堅持以人為本、執政為民、為民解困，立足于早規劃，早行動，全力抓好我市今年災區民房倒房恢復重建工作，把受災群眾最關心、最現實、最直接的利益問題解決好，讓受災群眾共享改革開放的成果。

二、目標和時間要求

確保在2008年11月底前，因災全倒房戶每戶至少建成30m2以上的牢固新房，使所有因災倒房群眾能全部搬入新居，安全、溫暖過冬。

三、基本原則