2000年9月7日，財政部和監察部聯合簽發了《關于試行會計委派制度工作的意見》，要求以黨政機關、財政撥款的事業單位及有政府授權收費和罰沒職能的事業單位為重點，繼續推行會計委派制度。會計委派制的目的就是通過對會計人員的直接管理、整頓和規范會計工作秩序，加強財務監督和內部管理，維護社會主義市場經濟秩序，保證改革和發展健康有序地推進，盡量從源頭上、制度上遏制和防止腐敗現象的發生。但是，會計委派制也不能包治百病，這項新生事物在推行過程中，不可避免會碰到一些問題，當前亟需根據面臨的實際情況，不斷調查研究，探索總結，提出一些建設性的對策。

一、存在的問題

(一)監督者與被監督者矛盾突出

委派會計是以政府或由其委托財政部門直接向會計核算單位派駐會計人員，委派對象大多是單位的主管會計、出納，它意味著原來的會計機構中的人員不再屬原單位，而是屬于政府或者財政部門，會計人員由原來的“內當家”變成政府的“大管家”。然而單位領導一般都不情愿將自己單位的收支大權交由別人管，他們把委派會計視為“外來人員”、“異己力量”，產生戒備心理，容易造成委派會計被孤立、工作效率低下等現象。甚至有的單位長期違規截留、假公濟私，采取諸如隱匿或篡改原始憑證、大量現金交易、私設“小金庫”、建“兩套賬”等手法，盡力逃避委派會計監督，游離于其管理與控制之外，使委派會計并不能掌握實際的經濟活動情況，僅變成一個機械的記賬員，成為“擺設”。這樣只能夠在會計程序和方法上追求所謂的真實性，喪失對經濟活動進行反映監督的職能。

(二)受派會計人員的積極性不能被充分調動起來

1.雖然許多試點地方明確受派會計人員代表政府，負責該單位的財務收支，監督該單位正確執行國家財經紀律和《會計法》，但受派會計不是正式財政干部，沒有成為公務員，使受派會計在工作中“腰不直，氣不壯”。

為貫徹落實中紀委四次全會“穩步推行會計委派制度。要在黨政機關、財政撥款的事業單位及有政府授權收費或罰沒職能的事業單位，繼續試行會計委派制度”精神，我市從1999年開展了會計委派制度改革的試點工作。幾年來的試點工作實踐表明，會計委派制對于加強國有資產管理，治理“三亂”和私設“小金庫”問題,從源頭上遏制鋪張浪費、貪污腐化,堵塞會計管理漏洞，強化會計監督,提高會計信息質量,促進黨風廉政建設和社會風氣的好轉等方面具有重要作用。但是，隨著會計委派制度改革試點工作的不斷推進，一些存在問題也逐步暴露出來,需要加強研究和進一步改進。

一、我市開展會計委派制度改革情況綜述

目前，我市各級財政部門試行的會計委派制度的形式主要有三種：

一是向行政事業單位派駐財務總監。財務總監是指各級人民政府授權財政部門派駐單位履行整體財務活動監督職責的人員，派駐財務總監的對象是行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入及其他收入數額較大的單位和使用財政資金數額較大的單位。我市從1999年11月開始探索向行政事業單位派駐財務總監工作以來，至目前為止，全市共成立7個派駐財務總監管理專職機構，共向60個市（縣）直行政事業單位派駐專（兼）職財務總監40人。根據《xx市市級行政事業單位財務總監管理辦法》（梅市府辦[2002]23號），財務總監行使的職權主要有：監督單位是否按照《會計法》設置會計帳簿、記錄會計憑證、形成會計報告，監督單位財務管理，監督單位年度收支預、決算方案的編制；監督追加預算、基建資金、專項資金的申請及其二次分配方案；監督單位年度預算、追加預算、基建資金、專項資金的二次分配方案的執行情況；監督派駐單位執行國家財經法律、法規、制度的情況和財務會計資料的真實性、合法性；監督單位依法取得、使用、管理行政事業性收費、基金、罰沒收和國家專項資金、監督單位國家財產的占用和使用，確保國家財產的安全和完整；監督國有資產使用費的收取、繳交和管理。

二是鄉鎮會計集中核算。其具體做法是“集中核算，統一帳戶，分戶管理，權屬不變”，即統一使用核算中心在銀行開設的一個帳戶，注銷鎮屬各部門在銀行開設的各個帳戶；取消各個部門的會計崗位和出納崗位，每個部門重新選任一名報帳員；變分散管理為集中管理，變獨立核算為統一核算，變統收統支為報帳制。目前全市共有32個鄉鎮試行了鄉鎮集中核算的改革模式。

三是村帳鎮管。xx從2002年8月份起試行村帳鎮管。該鎮做到“統一一個帳戶”，即注銷各村在信用社開設的12個帳戶，統一使用鎮開設的一個帳戶；“取消一個崗位”，即取消12個村的會計崗位；“轉變三個職能”，是變分散管理為集中管理，變獨立核算為統一核算，變統收統支為“收支兩條線”。在此基礎上,做到“三個明確”：一是明確管理范圍，12個村的所有收支均列入統管范圍；二是明確資金的權屬。凡納入統管的各村資金，其資金的使用權和財務自主權仍歸屬各村不變；三是明確統一會計核算。各村所有資金的具體收支、結算和資金的監督，報表編制、會計檔案管理等工作均由鎮辦理和承擔。

實行會計委派制度，是加強會計監督和管理的有效形式，是從源頭上預防和治理腐敗的重要措施，其產生的主要原因是會計管理體制和監督制約機制不健全，目前會計工作存在許多不可忽視的問題，需要切實加強會計監督和管理。會計委派制的主要做法是從改革會計人員管理體制入手，由政府部門和產權單位作為所有者，向國有單位或集體企業委派會計人員，受委托人員代表委派部門監督被委派單位的會計行為和經濟活動，并在業務上受被委派單位領導，通過會計核算參與其內部管理。2000年召開的中央紀委第四次全會和國務院第二次廉政工作會議，明確要求黨政機關、財政撥款的事業單位，繼續試行會計委派制度。一、實行會計委派制具有重要意義

實行會計委派制，是保證會計人員依法行使會計監督和管理職權的有效形式，對國家治理經濟有著十分重要的意義，必須研究總結好的做法和經驗，扎實有效地推行會計委派制。

（一）、實行會計委派制度，是進一步貫徹和執行《會計法》，逐步進入法治經濟的重要舉措。《會計法》頒布實施15年多，并且不斷修改完善，會計人員的權利和地位也不斷提高。但由于會計管理機制和監督制約機制不完善，會計人員未能很好地發揮會計監督職能，外因受單位領導人的干預，依法監督阻力大；內因怕被打擊報復，影響自己的工作和前途，不敢堅持原則，不能依法履行職責。而實行會計委派制，從根本上改善了會計人員依法監督的環境，樹立了會計人員依法監督的堅強后盾，解決了會計人員依法監督的后顧之憂，有助于會計人員依法行使職權，從而保證《會計法》的順利實施。

（二）、實行會計委派制，能加強會計監督，促進黨風廉政建設。由于委派會計人員是代表委派部門監督被委派單位的會計行為和經濟活動，他的職權相對獨立于被委派單位，他必須依照委派單位賦予的職責權限，在充分支持被委派單位依法理財、自主管理的前提下，發揮會計監督作用，才能完成委派部門交付的工作任務，否則會被辭退。從而促使委派會計人員自覺加強財經法規的學習，提高執法意識，從財務管理第一線上抑制了腐敗現象的滋生和蔓延，促進了黨風廉政建設。

（三）、實行會計委派制，有利于加強國有資產的管理，防止國有資產消失。通過實行會計委派制，加強會計監督和管理，健全各種內部控制制度，能有效地監督國有資產的購置、使用、保管和處理，堵塞管理上的漏洞，保證國有資產的安全和完整。

（四）、實行會計委派制，能加強會計核算的管理，真實完整地反映被委派單位的經濟活動情況，提高會計信息的質量，從根本上治理會計造假現象，維護社會經濟秩序。

會計委派制是目前人們十分關心的一個熱門話題。采用會計委派制度能夠從組織形式上保證會計人員在不受企業行政和經濟制約的條件下開展會計工作，充分發揮會計的理財監督作用，從而有助于解決會計信息的失真問題，提高會計信息在國民經濟決策中的作用。

實行會計委派制也存在著一定的局限性。不能認為會計委派制實行后，會計信息的真實、完整就有了充分的保證。例如，在會計委派制下如何既能保持會計隊伍的相對獨立，又能保證會計人員的廉潔自律；如何讓會計人員堅持獨立性、不受企業行政干預、保證會計信息的客觀、真實、完整的質量要求，等等。無論采用企業內部會計制，還是采用企業外部會計制，企業會計的基本職能仍然是會計核算和監督，因此，在會計委派制下仍然需要和加強對會計的審計監督。新《會計法》在“會計監督”一章中規定了三個方面的審計監督：第二十七條的內審監督，第三十一條的注冊會計師審計監督，第三十三條的政府審計監督。這些規定，必須加大力度貫徹實施。

內部審計、社會審計和政府審計在目的、范圍、程序等方面不一樣，但就其對會計工作有序運行和保證會計信息質量來說，應是一致的。因而，在會計委派制下，加強各種審計對企業會計監督非常迫切和必要。

一、會計委派制度的必要性

1、會計委派制——政府推動、時代要求

會計委派制是我國政府極力推動的結果，目的在于規范會計行為、強化會計監督、根治會計信息失真。隨著市場經濟的不斷發展，國有企業資產所有權與經營權日漸分離，經理人員擁有越來越大的經營自主權，并且完全控制了企業的財務會計系統。實踐中出現了許多問題：

摘要：從四方面討論了財務會計委派制的理論依據，在分析當前會計委派制的利弊基礎上探討推行會計委派制的具體措施。

關鍵詞：會計委派制；理論依據；利弊；推行措施

1財務會計委派制的理論依據

1.1我國《公司法》第4條規定：“公司股東……享有……選擇管理者等權利”。第46、112條又規定由董事會聘任或解騁財務負責人，并決定其報酬事項。《會計法》第7條規定：“國務院財政部門主管全國的會計工作”。這些法律規定為實行財務會計委派制奠定了法律基礎。對于國有獨資公司，因國家是唯一的股東，股東可選舉和更換董事，董事會又可聘任財務負責人，因此，財務負責人就可由國家委派。對于國有控股公司，因國家是最大的股東，享有絕對的決定權，實際上也掌握著財務負責人的委派。因此說，財務會計委派制是所有者的監督行為，而不是行政干預，它是有法律根據的，符合我國經濟體制改革的要求。當然，為了防止國家委派的財務負責人被架空，還需要委派主要崗位的會計人員，這就必須根據企業的具體情況來決定了。

1.2財務會計委派制適應了會計的職能。會計具有反映職能和控制職能。反映職能是指會計對生產經營活動的結果進行的反映，是受托人表明受托責任完成情況的匯報說明，也是委托人了解受托人受托責任完成情況的媒介。控制職能是指會計對生產經營活動的過程進行的控制，以保證生產經營目標得以實現，受托人的受托責任得以完成。因此，會計人員可以分為兩部分：一部分是財務會計人員，主要負責會計反映；另一部分是管理會計人員，主要負責會計控制。對于財務會計人員，為了保證會計信息的真實性與可靠性，最好是由所有者委派或聘任。

1.3財務會計委派制是治理“內部人控制”的一種有效辦法。在目前“內部人控制”問題嚴重的情況下，會計人員很難按會計準則的要求記帳。在現實情況下，會計人員既不能保證會計信息的真實性，又無法參與企業的理財活動。有人認為，實行會計委派制會使會計人員無法參與企業的理財活動，是只見其一，不見其二。不管怎樣，實行了財務會計委派制后，最起碼可以解決危害極大的會計信息失真這一難題，可以加強會計的基礎工作。

會計委派制是目前人們十分關心的一個熱門話題。采用會計委派制度能夠從組織形式上保證會計人員在不受企業行政和經濟制約的條件下開展會計工作，充分發揮會計的理財監督作用，從而有助于解決會計信息的失真問題，提高會計信息在國民經濟決策中的作用。

實行會計委派制也存在著一定的局限性。不能認為會計委派制實行后，會計信息的真實、完整就有了充分的保證。例如，在會計委派制下如何既能保持會計隊伍的相對獨立，又能保證會計人員的廉潔自律；如何讓會計人員堅持獨立性、不受企業行政干預、保證會計信息的客觀、真實、完整的質量要求，等等。無論采用企業內部會計制，還是采用企業外部會計制，企業會計的基本職能仍然是會計核算和監督，因此，在會計委派制下仍然需要和加強對會計的審計監督。新《會計法》在“會計監督”一章中規定了三個方面的審計監督：第二十七條的內審監督，第三十一條的注冊會計師審計監督，第三十三條的政府審計監督。這些規定，必須加大力度貫徹實施。

內部審計、社會審計和政府審計在目的、范圍、程序等方面不一樣，但就其對會計工作有序運行和保證會計信息質量來說，應是一致的。因而，在會計委派制下，加強各種審計對企業會計監督非常迫切和必要。

一、會計委派制度的必要性

1、會計委派制——政府推動、時代要求

會計委派制是我國政府極力推動的結果，目的在于規范會計行為、強化會計監督、根治會計信息失真。隨著市場經濟的不斷發展，國有企業資產所有權與經營權日漸分離，經理人員擁有越來越大的經營自主權，并且完全控制了企業的財務會計系統。實踐中出現了許多問題：

會計委派制度是從20世紀90年代初開始,我國一些地方針對會計監督嚴重弱化,會計信息失真等問題,采取的一項會計管理制度的改革措施。會計委派制度作為強化會計監督,提高會計信息質量,加強會計人員管理的重要制度,對我國會計監督機制和會計人員管理體制的完善起到了積極的推動作用。筆者認為,在下一步繼續推行會計委派制的試點工作中,應重視和研究實行會計委派制的有關問題,特別是要注意研究和處理好推行會計委派制與建立現代企業制度、強化單位內部會計監督機制、貫徹《會計法》等法律法規、改革財政管理制度的關系問題。

一、正確處理推行會計委派制度與建立現代企業制度的關系問題

我國經濟體制改革的目標是建立和完善社會主義市場經濟體系,建立現代企業制度是社會主義市場經濟體系中重要的組成部分。當前,經濟體制改革的重要任務之一,就是深化國有企業改革,盡快建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。而建立現代企業制度的關鍵,是要具有一套行之有效的、科學合理的決策執行和監督體系,嚴格內部責任制度,規范經營管理行為,使企業真正成為自主經營,自負盈虧的法人實體和市場主體。在國有產權制度功能沒有完全到位,國有企業法人治理結構還不健全,所有者權利缺位和經營者權利越位等問題還沒有得到解決之前,規范企業行為就有必要對國有和國家控股企業實行會計委派制度。會計委派制度是會計工作深層次的改革,是加強國有資產管理,完善監督機制,規范會計秩序的有益嘗試。因此,在目前繼續推行會計委派制度試點工作中,只要注意區別國有與非國有、企業與非企業、城市與鄉村會計人員的不同管理要求,結合建立健全國有企業監事會制度,處理好試行會計委派制度與建立現代企業制度的關系,尊重企業的獨立市場地位,選擇符合企業實際情況的形式,不但不會影響建立現代企業制度,還會有利于加強企業的經營管理。在企業進行會計委派制度的試點,只能選擇國有和國家控股企業。一般應采取委派財務總監的形式來試點。由國有資產管理公司或企業集團向所屬企業委派財務總監,以國有股東代表身份進入監事會,監督企業財務會計工作,但不擔任企業的財務負責人。隨著國有企業改革的不斷深入、市場機制的不斷健全、法律法規的不斷完善,政府對企業行為的規范和約束應逐步過渡到用經濟手段和法律手段實行間接管理。

二、正確處理推行會計委派制度與強化單位內部會計監督機制的關系問題

單位內部會計監督實質上就是單位內部會計控制。它是單位為了確保以有序和有效的方式實現管理目標,保護資金安全,防范、發現和糾正錯誤與舞弊,保證會計資料的準確和完整,及時編制和公布可信的會計信息而制定的管理制度和控制程序。對單位的會計控制體現在外部和內部。外部控制是來自外部利益相關者的控制,它要維護的是社會公眾、債權人、行業或國家的利益。內部控制制度是現代管理制度的重要組成部分,對明確和規范單位內部各部門、各環節以及各崗位的職責和行為,對保證經營目標的實現,對提高管理效益和保護資產的安全與完整都有明顯的作用。內部會計控制是內部控制制度的重要內容,其本質是單位內部對自身經濟活動進行自我監督約束的一種自律性行為。因此,在試行會計委派制度工作中,要結合建立和完善對行政事業單位和國有企業的監督約束機制,處理好會計委派制度與強化內部會計監督機制的關系。在目前會計基礎工作薄弱,會計職能還得不到有效發揮,內部會計監督還流于形式,國家統一的會計制度執行還不到位,適應我國經濟發展水平和不同單位經營管理水平需要的內部控制制度體系尚未建立和完善起來的情況下,必須在國有和國家控股企業、行政事業單位試行會計委派制度。但是要注意兩方面的問題:一是會計委派制度的試行不能使會計凌駕于單位之上,偏離自己的位置;二是要注意內部會計監督與國家行政監督、社會審計監督的關系。如果處理不好就有可能模糊單位內部會計監督和國家行政監督、社會審計監督的職能界限,造成監督的混亂。特別是在企業推行會計委派制度的試點,更要注意會計委派制度與企業會計監督的關系問題。除了試行會計委派制度以外,還要強化企業內部控制制度,加大國家行政監督和社會審計監督的力度,對企業法人治理結構、成本核算和成本管理、資金管理和財務會計報表管理等內部控制制度的有關內容提出規范性的要求;明確國有大中型企業必須建立規范的法人治理結構,強化監事會的監督作用;建立重大決策的責任制度,加強資金的監督和控制;建立全面預算管理制度,從內部、外部兩方面對企業行為進行規范和監督。、正確處理推行會計委派制度與貫徹《會計法》等法律法規的關系問題

新《會計法》的頒布實施不僅僅對會計理論的發展產生了深遠的影響,同時也對會計實務的法制化產生了巨大的影響。它對強化會計監督,進一步提高會計信息質量,加強財務管理提出了更高的要求。新《會計法》規定“單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責”,取消了原《會計法》有關會計人員“雙重身份”的規定,使會計人員完全單位化,解除了會計人員的國家監督權和相應的法律責任,形成了單位負責人向國家負責或向所有者負責、會計人員向單位負責人負責的責任體系。這一變化使單位負責人成為單位會計執法的第一責任人。只要單位出現違法會計行為,不論是何人所為,即使是會計人員的問題,也要首先追究單位負責人的法律責任。這樣由原來會計人員和單位負責人共同監督變成了單位負責人自覺的守法。試行會計委派制度的目的也是通過穩定會計人員的地位,保證會計機構和會計人員不受干擾地正確執行法律法規和國家經濟政策,提供真實、客觀的會計信息,維護正常的會計工作秩序。因此,在推行會計委派制度試點中,要結合貫徹《會計法》和新的會計制度,注意處理好試行會計委派制度與貫徹《會計法》等法律法規的關系,在《會計法》等法律法規的基礎上,進一步調整和完善會計委派制度的有關內容和方式,研究試行會計委派制度的新思路和新方法,使推行會計委派制度試點工作成為推動貫徹落實《會計法》和新會計制度的重要組成部分。

一、會計委派制度來源于基層實踐，是我國經濟改革和當前經濟生活的客觀要求

在新舊經濟體制轉軌時期，由于新的體制尚未完全建立，與社會主義市場經濟相適應的法律體系尚不完備，社會監督體系尚不健全，必然會在社會經濟生活中出現一些亟待解決的問題。如一些行政事業單位由于內部控制制度和監督機制不健全，導致預算內、外資金管理失控，賬外設賬、私設“小金庫”；一些單位領導人干擾會計人員依法履行職權，授意、指使、強令篡改會計數據，轉移國家資產，偷逃稅收，甚至貪污賄賂，侵吞公款；會計人員“站得住的頂不住，頂得住的站不住”的現象仍然存在等。這些問題產生的原因很多，但監督機制不健全，尤其是現行會計人員管理體制下單位會計監督難以發揮有效作用是其重要原因之一。為此，改革會計人員管理體制，試行會計委派制度就勢在必行。從一些單位試點的情況看，試行會計委派制是解決上述問題的一種有益嘗試，效果也比較明顯，其主要表現在以下幾個方面：一是通過會計委派，解決了會計人員的后顧之憂，增強了責任心，有利于會計監督職能的發揮；二是通過會計委派，實現了單位行政領導權與會計監督權的分離和制約，保障了會計人員依法行使職權，提高了會計信息質量；三是對行政、事業單位建立會計集中核算中心，對會計人員集中委派，將各單位財政性資金集中到會計核算中心的賬戶上，有利于對財政資金進行全過程的監督和管理；四是加強了國有企業內部監督機制，在一定程度上防止了國有資產的流失。

二、會計委派制實現形式多種多樣，其核心是建立行之有效的會計監督機制

財政部、監察部聯合印發的《關于試行會計委派制度工作的意見》要求，“根據會計監管要求和會計業務量選擇適當的委派形式。”也就是說會計委派制的實現形式不是一種模式，而是多種多樣的。從各地的試點情況看，歸納起來主要有以下幾種形式：一是向行政事業單位直接委派總會計師、財務總監或會計人員；二是對行政事業單位實行會計集中核算，即一般為在財政部門設立的行政事業單位財務會計核算中心，在保持實行集中核算單位資金使用權和財務自主權不變的前提下，不再設立會計機構，不再配備會計人員，取消各單位的銀行賬號，由財政部門統管會計人員、資金結算和會計核算工作，實行“集中核算，分戶管理”，融會計服務與監督管理為一體；三是“零戶統管”制度，主要是對鄉（鎮）政府下設的行政事業單位（俗稱“七站八所”）進行會計集中核算；四是在國有企業委派財務總監；五是向國有企業委派會計機構負責人或總會計師；六是對農村集體經濟組織實行村賬鄉（鎮）管（審、監）；七是實行單位（公司集團）內部會計委派制。另外，還有對財政撥款的基建項目實行項目會計委派。

三、會計委派制是實行部門預算改革的基礎

實行部門預算改革的主要內容是：制定科學合理、符合實際的定員定額標準，改進和完善預算支出科目體系，細化預算編制。預算單位所有的收支都嚴格按規定標準和相應的科目列入預算，實行預算內外資金統管。預算一經審核批準，財政部門和預算單位都要嚴格遵照執行；財政部門對各部門實行從預算編制、預算下達、資金撥付到資金使用的全過程監督管理，并注重追蹤問效。實行部門預算，各預算單位就必須建立集中統一的財務管理體制，將原來分散的、多頭管理的資金統一集中編制一本預算，統籌規劃，統一安排。在行政事業單位實行會計委派制度，特別是實行會計集中核算制度，建立集中、統一、高效的會計核算體制，雖然各預算單位的財務自主權、資金使用權和領導簽字權不改變，但其原先多頭開設的賬戶將被取消，所有資金將納入由會計集中核算中心統一開設的賬戶，所有開支在單位審核的基礎上再經會計核算中心審核入賬，從而保證了各預算單位開支符合財務會計制度和部門預算，有多少錢辦多少事，專款專用，防止資金相互擠占、挪用。因此，實行會計集中核算，為部門預算奠定了基礎。

努力探索會計監督的有效形式

--xx市開展會計委派制度改革情況的調查與思考

為貫徹落實中紀委四次全會“穩步推行會計委派制度。要在黨政機關、財政撥款的事業單位及有政府授權收費或罰沒職能的事業單位，繼續試行會計委派制度”精神，我市從1999年開展了會計委派制度改革的試點工作。幾年來的試點工作實踐表明，會計委派制對于加強國有資產管理，治理“三亂”和私設“小金庫”問題,從源頭上遏制鋪張浪費、貪污腐化,堵塞會計管理漏洞，強化會計監督,提高會計信息質量,促進黨風廉政建設和社會風氣的好轉等方面具有重要作用。但是，隨著會計委派制度改革試點工作的不斷推進，一些存在問題也逐步暴露出來,需要加強研究和進一步改進。

一、我市開展會計委派制度改革情況綜述

目前，我市各級財政部門試行的會計委派制度的形式主要有三種：

一是向行政事業單位派駐財務總監。財務總監是指各級人民政府授權財政部門派駐單位履行整體財務活動監督職責的人員，派駐財務總監的對象是行政事業性收費、政府性基金、罰沒收入及其他收入數額較大的單位和使用財政資金數額較大的單位。我市從1999年11月開始探索向行政事業單位派駐財務總監工作以來，至目前為止，全市共成立7個派駐財務總監管理專職機構，共向60個市（縣）直行政事業單位派駐專（兼）職財務總監40人。根據《xx市市級行政事業單位財務總監管理辦法》（梅市府辦[2002]23號），財務總監行使的職權主要有：監督單位是否按照《會計法》設置會計帳簿、記錄會計憑證、形成會計報告，監督單位財務管理，監督單位年度收支預、決算方案的編制；監督追加預算、基建資金、專項資金的申請及其二次分配方案；監督單位年度預算、追加預算、基建資金、專項資金的二次分配方案的執行情況；監督派駐單位執行國家財經法律、法規、制度的情況和財務會計資料的真實性、合法性；監督單位依法取得、使用、管理行政事業性收費、基金、罰沒收和國家專項資金、監督單位國家財產的占用和使用，確保國家財產的安全和完整；監督國有資產使用費的收取、繳交和管理。

[摘要]：會計委派制度是西方公司治理結構中所有者約束和監督經營者行為的一種制度。這種制度能否引入到我國的金融領域，尤其是金融監管工作中來，是一個應該引起我們重視的問題。本文結合梧州轄區農村信用社會計委派制度的實踐，對這個問題作了肯定的回答。

一、問題的提出

會計委派制度在西方國家公司的內部管理中應用普遍，是資本所有者保護自身利益的一種有效方式。在我國的政府機關和國有企業引入這一制度是1998年的事。它是指政府機關或企業的上級主管部門對其下屬的分支機構或公司委派會計人員，并授權委派會計人員監督所派單位會計行為和其它經營活動的一種制度。

這種為了從源頭上防范和治理腐敗，由中央紀委發出通知明確要求政府部門、國有企事業單位試行的會計委派制度，自試行以來，全國31個省、自治區、直轄市，257個地(市)、1029個縣(市、區)開展了試點工作；試點范圍包括黨政機關、財政撥款的事業單位、國有或國有控股的企業，以及鄉鎮集體企業等，直接或間接委派會計人員近11萬人，被委派單位涉及44000多個行政事業單位、79000多個企業；委派形式包括向國有企業委派會計總監或總會計師、向行政事業單位委派會計機構負責人以及對行政事業單位實行集中核算。從試點情況來看，實行會計委派制度，有利于發揮會計監督作用，促進黨風廉政建設；有利于加強國有資產管理，防止國有資產流失；有利于提高會計信息質量，提高單位經營管理水平；有利于加強財政資金的管理，提高財政資金的使用效益。正是由于這一制度在加強和完善政府機構和企事業單位內部管理及反腐倡廉中的積極作用，財政部進一步加大了推廣試點的力度(《中國財經報》，2002)。

這一在其它領域起到良好作用并得到推廣應用的做法，能否引入金融領域呢?對此，中國人民銀行梧州市中心支行做了一次大膽的嘗試，在轄內農村信用社實行基層社會計由聯社委派，聯社會計由行業管理辦委派的會計委派制度。一年多的實踐表明，會計委派制度對提高農村信用社的會計核算質量，保障財務、信貸信息的真實性，控制不合理的財務開支和違規信貸，防范財務和信貸風險起到非常好的作用。自實施以來，共堵住不合理的財務開支586筆，金額73萬元；防范不合理的貸款643筆，金額751萬元。正是由于會計委派制度所起到的獨特作用及其它改革措施的全面啟動，轄內2001年的農村信用社形勢發生了根本性變化。至2001年底，全轄116個法人社中，77個出現盈利，比上年增加22個；9個聯社中，4個出現盈利，比上年增加3個，其中，3個聯社實現社社盈利；不良貸款比上年減少9323萬元，下降10.7個百分點；財務減虧2230萬元，減幅達61％。農村信用社的精神面貌發生了深刻的變化，領導班子和員工的思想觀念有了根本的轉變，競爭意識、創新意識和經營活力明顯增強。這種狀況如能持續3—5年，梧州轄區的農村信用社有望從困境中走出來，全面煥發出新的生機和活力。

梧州的這一做法有無理論上的依據和現實中的應用性呢?會計委派制度在金融領域有無推廣應用的價值呢?本文想運用現代經濟學中的委托理論和金融機構的公共產品性質，說明對包括農村信用社在內的所有金融機構實施會計委派制度的必要性和可行性，進而探討會計委派制度有效發揮作用的要素原理。