中國漸進轉軌的相對成功是對西方產權理論的一個有力挑戰，并引起中外學者的廣泛關注和爭論。在比較中國和前蘇聯、東歐的改革時，人們注意到中國的農村人口和勞動力比重很大，而后者的這些比重很小。這可能是造成轉軌差別的重要原因（SachsandWoo，1994）。另外，中國農村部門中的鄉鎮企業產權界定不清，按西方產權理論它應很難發展（WeitzmanandXu，1994）。但事實是，它在改革中最有活力，并與農業共同成為中國80年代高增長的兩大支柱。簡言之，爭論者們強調了中國較大的農村部門和鄉鎮企業在轉軌中的重要作用。

但這些研究過多地重視了改革時期，忽視了改革前，似乎凡是舊體制的因素都肯定不會對轉軌有積極作用。其實，所謂漸進轉軌就是沒有徹底迅速地拋棄舊體制的因素。那么它們在轉軌中必然要發生作用，但人們本能地不去考慮它們是否會有積極作用。一個最基本卻被忽視的事實是中國的耕地在改革前后都是集體所有的。這一土地制度正是以上被強調的兩大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不會有鄉村集體企業。但這一制度的作用卻從未被提及，更不用說被研究了。因此，中國漸進轉軌的三大基本問題至今無答案。什么是聯結改革前后發展模式的制度基礎？什么是鄉鎮企業的制度根源？什么是中國漸進轉軌的最終原因？本文嘗試一攬子地解答它們。

經濟史告訴我們，土地制度是任何農業社會的制度根基。如果對某一經濟問題的解答追到了這個層次，就找到了根上。這一點對中國的經濟轉軌也不例外，因為土地制度在農業社會中的影響和作用是最為深遠的。例如：土地曾是中國地主階級權利的基礎。中國共產黨戰勝國民黨的真正武器正是其當時受億萬農民擁護的土地政策。它以后靠構筑集體土地制度和直接控制集體土地及其產出，能很快地建起一個完整的工業體系。近年來東南亞房地產市場中的投機和價格的大幅起落，導致了泡沫經濟在先，銀行倒閉和金融危機隨后。中國之所以未被卷入，其與周邊國家不同的土地制度是一個根本性的原因。

正因為這一根基性因素被長期忽視，中國轉軌中的一系列現象成為難以理解之謎。Oi（1992）發現鄉村政府在鄉鎮企業的發展中起了重要作用，但她（1989）也曾強調它們在改革前作為國家人去掠奪農村集體組織的利益。那么是什么因素使它們在短期內發生如此重大的變化呢？對此我們至今沒有一個內因的解釋。常與王（ChangandWang，1994）發現鄉村企業的所有權在村民，控制權在鄉村政府。這種兩權分離非常象西方股份公司的體制，并使鄉鎮企業的機制效率非常高。但他們認為這是中央政府集權和“設計”的結果。這種外因性的解釋很牽強，并與改革中分權化的現實不符。DongandPutterman（1997）發現鄉村集體企業不僅比國有工業，甚至比私人企業的效率還高。對此我們也缺乏內在機制的解釋。

中國漸進轉軌的一些宏觀現象也是至今未破解的謎。諾頓（Naughton，1994）認為鄉鎮企業的發展同產品市場與要素市場的不對稱密切相關，它們有適應這一外部環境的靈活機制。這也是一個外因性的分析，并且沒回答是什么造成了這種市場不對稱的奇怪現象。Weitzman（1993）說中國轉軌模式提倡競爭而非私有化，但他并沒回答：為什么不私有化就能有競爭？

下面的章節就按逐個解答這些迷的順序來安排。其邏輯關系是1-3節討論微觀問題，4-6節討論宏觀問題，第7節再回顧國際學術界對中國鄉鎮企業和漸進轉軌的大辯論。這里有三點需說明。第一，本文不采用西方文獻用大量篇幅去證明一個簡單現象或假設的方法，因為其內容建立在中國讀者皆知的事實基礎上。這樣能以較少的篇幅容納較多的信息。第二，本文的鄉鎮企業主要指鄉村集體企業。第三，本文所談的轉軌主要指80年代。

中國漸進轉軌的相對成功是對西方產權理論的一個有力挑戰，并引起中外學者的廣泛關注和爭論。在比較中國和前蘇聯、東歐的改革時，人們注意到中國的農村人口和勞動力比重很大，而后者的這些比重很小。這可能是造成轉軌差別的重要原因（SachsandWoo，1994）。另外，中國農村部門中的鄉鎮企業產權界定不清，按西方產權理論它應很難發展（WeitzmanandXu，1994）。但事實是，它在改革中最有活力，并與農業共同成為中國80年代高增長的兩大支柱。簡言之，爭論者們強調了中國較大的農村部門和鄉鎮企業在轉軌中的重要作用。

但這些研究過多地重視了改革時期，忽視了改革前，似乎凡是舊體制的因素都肯定不會對轉軌有積極作用。其實，所謂漸進轉軌就是沒有徹底迅速地拋棄舊體制的因素。那么它們在轉軌中必然要發生作用，但人們本能地不去考慮它們是否會有積極作用。一個最基本卻被忽視的事實是中國的耕地在改革前后都是集體所有的。這一土地制度正是以上被強調的兩大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不會有鄉村集體企業。但這一制度的作用卻從未被提及，更不用說被研究了。因此，中國漸進轉軌的三大基本問題至今無答案。什么是聯結改革前后發展模式的制度基礎？什么是鄉鎮企業的制度根源？什么是中國漸進轉軌的最終原因？本文嘗試一攬子地解答它們。

經濟史告訴我們，土地制度是任何農業社會的制度根基。如果對某一經濟問題的解答追到了這個層次，就找到了根上。這一點對中國的經濟轉軌也不例外，因為土地制度在農業社會中的影響和作用是最為深遠的。例如：土地曾是中國地主階級權利的基礎。中國共產黨戰勝國民黨的真正武器正是其當時受億萬農民擁護的土地政策。它以后靠構筑集體土地制度和直接控制集體土地及其產出，能很快地建起一個完整的工業體系。近年來東南亞房地產市場中的投機和價格的大幅起落，導致了泡沫經濟在先，銀行倒閉和金融危機隨后。中國之所以未被卷入，其與周邊國家不同的土地制度是一個根本性的原因。

正因為這一根基性因素被長期忽視，中國轉軌中的一系列現象成為難以理解之謎。Oi（1992）發現鄉村政府在鄉鎮企業的發展中起了重要作用，但她（1989）也曾強調它們在改革前作為國家人去掠奪農村集體組織的利益。那么是什么因素使它們在短期內發生如此重大的變化呢？對此我們至今沒有一個內因的解釋。常與王（ChangandWang，1994）發現鄉村企業的所有權在村民，控制權在鄉村政府。這種兩權分離非常象西方股份公司的體制，并使鄉鎮企業的機制效率非常高。但他們認為這是中央政府集權和“設計”的結果。這種外因性的解釋很牽強，并與改革中分權化的現實不符。DongandPutterman（1997）發現鄉村集體企業不僅比國有工業，甚至比私人企業的效率還高。對此我們也缺乏內在機制的解釋。

中國漸進轉軌的一些宏觀現象也是至今未破解的謎。諾頓（Naughton，1994）認為鄉鎮企業的發展同產品市場與要素市場的不對稱密切相關，它們有適應這一外部環境的靈活機制。這也是一個外因性的分析，并且沒回答是什么造成了這種市場不對稱的奇怪現象。Weitzman（1993）說中國轉軌模式提倡競爭而非私有化，但他并沒回答：為什么不私有化就能有競爭？

下面的章節就按逐個解答這些迷的順序來安排。其邏輯關系是1-3節討論微觀問題，4-6節討論宏觀問題，第7節再回顧國際學術界對中國鄉鎮企業和漸進轉軌的大辯論。這里有三點需說明。第一，本文不采用西方文獻用大量篇幅去證明一個簡單現象或假設的方法，因為其內容建立在中國讀者皆知的事實基礎上。這樣能以較少的篇幅容納較多的信息。第二，本文的鄉鎮企業主要指鄉村集體企業。第三，本文所談的轉軌主要指80年代。

【摘要】中國現行的土地政策是家庭聯產承包制,但是隨著新農村的建設,這種體制明顯束縛了農村生產勞動力的發展,主要存在四個方面的問題。即土地產權不清晰,市場不充分,土地保障功能過強和土地的不平等等。針對以上問題,在簡要分析的基礎上,明確要實行土地股份制改革以及實行方法等。

【關鍵詞】農村土地;股份制改革

土地,是人類生存的基礎。土地制度是反映人與人、人與地之間關系的重要制度集合,它既是一種經濟制度,也是一項法權制度。土地與人之間的矛盾一直是中國農村社會最突出的矛盾,人地關系緊張一直是中國農村經濟發展所面臨的最主要問題。隨著工業化、城市化以及新農村建設的快速推進,農民土地問題重新凸顯,各種糾紛、摩擦甚至沖突紛紛至來,農村土地問題再次成為社會關注的焦點。農村土地制度,這一維系農民利益和農村經濟繁榮的根本制度切實需要創新和變革。現階段中國農地制度最基本的特征就是土地歸集體或國家所有,農民依法擁有土地承包經營權和使用權。這種制度在早期確實促進了中國農村經濟的發展,但隨著中國工業化的發展、市場化改革的深入,開始制約農村經濟的進一步發展。因此,實行農村土地制度創新、為農民收入穩定增長提供最基礎的制度保障是深化農村改革的關鍵。從當前的實踐來看,實行“土地股份制”是進一步完善農村土地制度的方向和最佳選擇。

1目前農村土地制度面臨的問題

目前,我國實行的是家庭聯產承包責任制,而家庭聯產承包責任制是在特定歷史條件下為解放農村勞動生產力而自發實行的變革,是在保留集體所有制因素的條件下實現了農民對土地的直接經營權,但它是由國家控制而由集體來承受其控制結果的一種制度安排。因此,這種特有的農村土地產權制度帶來了一系列的問題,如土地權屬糾紛、征地補償費用不標準、不合理分配、農民宅基地不合理占用、土地使用權尤其是非農集體土地使用權的流轉問題及農民的權益問題等。

1.1農村土地產權不清晰。

中國社會主義土地公有制和私有制歸屬問題，就是社會生產資料歸誰所有的相關法律制度問題，對于實行哪種制度又是一個復雜的對立統一的哲學問題。土地公有制分為國家所有和集體所有兩個部分組成，集體所有從法律上來講不能屬于公有，應當屬于共有。勞動群眾集體所有的土地，到底誰來代表權利主體行使財產權利？一直沒有一個明確的規定，既然是公有就得由國家來主張權利，如果是共有就得由農民集體來主張權利。可是，現狀的土地所有制根本不是這樣。根據《中華人民共和國憲法》第八條：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟……”在這里我們就可以看出，“勞動群眾集體所有制”的規定是非常的含混不清和復雜。

改革開放以來，土地承包經營制度是一個什么樣的制度呢？實質上就是一個不完全的土地私有化制度，披著社會主義公有制的外衣，變成了一個有中國特色社會主義的很不規范的勞動群眾集體所有制。所以，這種制度的不完善就會產生出越來越多的流動農民工群體、就會產生出多多少少的官商勾結和腐敗、就會產生出令人不可思議的商品房天價。國民經濟發展的農產品供給不足矛盾雖然有所緩解，但土地私有化改革不徹底，農民長遠利益預期思想受限制，城鄉收入差距大，勞動力過剩流向城市多、農業生產效率低、參與市場竟爭能力弱。傳統小農生產方式改變慢，在很大程度上制約著農業規模生產現代化的發展步伐。

2009年中央一號文件:“今年建立健全農村土地流轉市場”。有很多人認為，“土地流轉改革”同樣是一個不完全的土地私有化改革，允許“地主（富人）”兼并土地，使絕大多數失地農民成為新時代的農奴，社會可能將會出現空前的災難。那么，這一說法還是不夠完整，實行“土地流轉改革”，“地主（富人）”兼并（承包）土地是必然的，失地農民成為“農奴、災難”的說法是錯誤的。2007年10月21日《中國共產黨章程》總綱第九自然段：“我國社會主義建設的根本任務，是進一步解放生產力，發展生產力……改革生產關系和上層建筑中不適應生產力發展的方面和環節……鼓勵一部分地區和一部分人先富起來，逐步消滅貧窮”。一國一君、一地一主、君主與平民、富人與窮人等范疇的存在是客觀的，無可爭議的，和諧也是無從談起的。我們首先要從社會生產力的發展看，“土地流轉改革”是不是適應生產力的發展還是起阻礙作用。

在上個世紀生產力水平非常低下的舊社會，地主（富人）掌握了大量的土地，《半夜雞叫》中的大地主周扒皮為了殘酷剝削長工的勞動力，竟學著雞叫讓長工在天還沒亮時就要下地干活;《少年英雄劉文學》中的大地主王榮學在集體的地里偷辣椒，要抓他去坦白，卻兇狠地用刀砍死少年英雄劉文學;還有《白毛女》中的黃世仁;《紅色娘子軍》中的南霸天等大地主，都成為我們的階級敵人，我們恨透了他們的“剝削”。1950年8月20日中國政務院公布了《關于劃分農村階級成分的決定》：“一、地主，占有土地，自己不勞動，或只有附帶的勞動，而靠剝削為生的，叫做地主”。《現代漢語詞典》P276:“地主是指占有土地，自己不勞動，依靠出租土地剝削農民為主要生活來源的人……”。所謂“地主階級、不勞而獲、封建剝削”之詞都是來自我國上個世紀的時期。

從建國以后，地主的概念發生了天翻地覆的變化，1950年6月30日，中央人民政府頒布《中華人民共和國法》：“第一條廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土

地所有制……。第二條沒收地主的土地、耕畜、農具、多余的糧食及其在農村中多余的房屋……”。《中華人民共和國憲法》序言第六自然段：“……人剝削人的制度已經消滅，社會主義制

[關健詞]農村土地所有權制度征收補償治理重構

勿需諱言，中國農村集體土地所有權和所有制問題是中國當代民事立法中最為敏感，波極面最廣的，一項前無古人的極為艱辛的探索。新中國成立以來農村土地制度所經歷的三次巨大變革，都喚起億萬農民對土地的熱情，迸發出生產力新的生機。而走到今天，探討當前的集體土地所有制是農民私人土地所有制的基礎上形成，是否需要并可能再進行一次更高層次的否定之否定，并完善對農村土地行政征收機制的治理。在利益主體多元化市場法治化的條件下，需要進行審慎的求證，和大膽的設想。

一、制度的缺陷和隱含的沖突，農村集體土地所有權制度現狀分析

（一）集體土地所有權的性質模糊

“集體所有”究竟是何種性質的所有權？我國立法對此并未作出明確規定，理論界對此說法不一。我國法學界主要有三種不同觀點：其一認為，集體所有權是一種由“集體組織”或“集體組織法人”享有的單獨所有權；其二認為，集體所有權的實質是一種類似傳統總有但又有所更新的新型總有。其三認為，集體所有權是“個人化與法人化的契合”，集體財產（土地）應為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產享有股權或社員權、成員權。

《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第74條規定：“勞動群眾集體組織的財產屬于勞動群眾集體所有。”所謂勞動群眾集體所有權，其特點在于，它的主體是由勞動群眾組成的集體組織，這種組織具有：獨立的法律人格，它代表全體成員享有和行使對集體財產的所有權；該組織成員不以個人的身份享有和行使集體所有權，并且不在集體財產中享受任何特定份額。因此，集體所有即不是個人所有權基礎上的共有，也不是股份制基礎上的法人所有；勞動群眾集體組織既不同于傳統民法上的合伙，也不同于現代商法上的公司。由于所有權性質不明確，農民集體與其成員之間的權利義務關系也呈模糊狀態。表面上似乎人人都有，但實際上集體成員既不清楚自己在集體土地中所擁有的份額，也不能通過完善的組織機構行使權利。實踐中，所有權利益主要通過平均發放農地承包權來實現，在分配農地使用權的同時，還暗含部分隱形地租的分配，這導致農地使用權無償使用、難規模化經營等一系列問題。

當前市場經濟條件下，土地資源作為一種“特殊商品”，必然要受到市場經濟機制的調節，如國有土地使用權以有償使用的方式進入市場后，在社會經濟活動中發揮了巨大的作用。但作為與國有土地使用權并存的農村集體土地使用權，在流轉過程中一直處于比較尷尬的地位。其在使用制度上如何改革，如何進入市場流轉，如何在流轉過程中充分體現其市場價值以及維護好農民集體利益是當前需要從法律上、政策上和制度上加以研究、探討的問題。

一、我國集體土地流轉的現狀

我國現行的國有與集體“兩種產權”制度形成了兩個分割的土地市場。現行《土地管理法》明確規定禁止農村集體所有土地使用權流轉用于非農業建設。但早在20世紀80年代，我國經濟發達地區就普遍以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發流轉集體建設用地，集體建設用地的隱形市場實際上早就客觀存在。現在隨著全國城市化進程地不斷加快，城市郊區、縣城、中心集鎮，大量的集體土地進入市場已成為不爭的事實。但這些現象與現行集體建設用地管理制度存在矛盾，諸多矛盾因缺乏合法性而得不到合理解決。對于該問題如何解決，2005年《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》對集體建設用地使用權的相關問題進行了規定。該《辦法》在全國第一次對集體建設用地的流轉范圍、用途、流轉的程序和流轉后的收益及法律責任等問題都作出了具體明確的規定。但在全國范圍內適用的法律法規至今仍未出臺，使得該類問題仍然無法解決，農村集體土地的流轉一直處于比較尷尬的地位。

二、集體土地流轉存在的問題

（一）集體土地所有權的歸屬不明

在與土地集體所有權相關的法律制度框架中，集體土地的產權主體并不明晰。中國農村的土地歸農民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》以及《農業法》等重要法律中都有明確的規定。但是，集體到底指的是哪一級組織，法律規定中卻沒有予以明確的指出。《憲法》中，集體土地產權被籠統地界定為集體所有。《民法通則》第74條第2款規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村民合作社等集體經濟組織或村民委員會經營管理。已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有。在《農業法》中則被界定為鄉（鎮）、村兩級所有。即使在最晚頒布的《土地管理法》中，這個問題也沒有得到徹底的明確，而只是規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”由此可見，集體土地所有權的主體有三種形式：鄉鎮農民集體經濟組織、村民集體經濟組織、村內農業集體經濟組織，可以簡稱為“鄉鎮、村、組”三級。

1、從歷史成因看，應該取消集體土地所有權制。

新中國解放至今，中國的土地所有權制度也是經歷過轉變的，1954年的《中華人民共和國憲法》第8條：國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。可見新中國解放后，中國共產黨將土地的所有權分給了農民。后來在歷次憲法修改時，才確立了集體土地的概念，并將農民的土地所有權歸入到集體土地所有權中，并且限制了集體土地的流轉。這個轉變過程是剝奪了農民的土地所有權，但是這與中國的社會制度有關，土地統一為國家所有是符合中國的根本制度。但是之后的立憲將農民所有的土地歸為集體所有加以限制，卻是極大地侵害了農民的權利。無論是農民還是城鎮居民都是中國公民，即便他們都沒有土地所有權，也應該擁有平等的土地使用權，而不能區別對待。城鎮居民不能買集體土地，這是對城鎮居民的不公；農民不能賣集體土地則是對農民不公。所以取消集體土地所有權制，統一到國有土地，是最為公平和最符合中國根本制度的做法。

2、從區分的界限看，可以取消集體土地所有權制。

隨著社會的發展，國有土地與集體土地的界限是越來越模糊。從土地用途分，國有土地與集體土地都分為農用地、建設用地和未利用地，兩者沒有區別。從登記的角度分，集體土地與國有土地的登記部門也是一樣的。從物理形態分，隨著經濟的發展，國家土地不斷地蠶食集體土地，每年有大量的集體土地被征收或者征用，造成了集體土地與國有土地越來越混同，經常在一個集體經濟組織的轄區內既有國有土地又有集體土地。從所有權人角度，集體土地的所有權人村委會也是隸屬于國家，所有權人角度也是一樣的。

3、從戶籍制度看，取消集體土地所有權制是大勢所趨。

現在城鎮戶籍越來越多，農村戶籍越來越少，只有農村戶籍轉為城鎮戶籍，沒有城鎮戶籍轉為農村戶籍的。而且戶籍制度嚴重制約了人口的流動與人才的交流，部分地區仍然存在戶籍歧視，現有的戶籍制度越來越跟不上時代的發展，進行戶籍制度改革的呼聲越來越高漲，國家也出臺了一些變通政策。筆者認為取消農村、城鎮戶籍的區別，打破二元戶籍制度，建立統一的戶籍制度是大勢所趨。若統一了戶籍制度，那么城鎮居民理所當然可以買農村宅基地的房屋，農村居民當然也有權購買城市里的房屋。那么基于戶籍制度建立的集體土地與國有土地所有權制度，將隨之而改革，集體土地歸并到國有土地也是大勢所趨。

目前，我國農村集體土地所有權主體不明確，造成集體土地所有權歸屬不清，以致產生主體錯位。由于我國農村集體土地所有權主體法律地位未確立和農民集體土地所有權性質不明，直接影響了集體土地所有權作用的發揮。然而，確立農民集體土地所有權的主體是落實農民集體土地所有權的關鍵，明確農民集體土地所有權的性質是維護農民集體合法權益的核心。為此，本文擬就農民集體土地所有權主體和性質進行較全面的理論分析和實證研究，以期能對完善我國集體土地所有權制度有所助益。

一、農民集體土地所有權的主體和主體類型

（一）新《土地管理法》頒布后對農民集體土地所有權主體的種種理解

1998年8月29日新《土地管理法》頒布后，人們對集體土地所有權主體的認識仍存在較大分歧，主要有以下幾種觀點：①集體土地歸集體經濟組織所有。②集體土地歸農民集體所有。③集體土地歸農民集體所有，即集體經濟組織所有。④“在存在集體經濟組織的情況下，以該組織為農民集體土地所有權主體；在不存在集體經濟組織的情況下，以村民委員會或者村民小組為集體土地所有權主體”。⑤集體土地歸農村集體經濟組織或村民委員會、村民小組所有。⑥集體土地所有權主體不清。⑦歸兩方所有，即國家和農民所有。⑧歸三方所有，即國家所有、村集體所有和農戶所有。

（二）農民集體土地所有權主體的法律界定與理性判斷

1.從法律規定來看，農民集體土地所有權主體為農民集體。根據新《土地管理法》第10條“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理”的規定，對照原《土地管理法》第8條以及《民法通則》第74條第2款和《農業法》第11條的規定，結合新《憲法》第9條和第10條之規定分析，筆者認為，①新《土地管理法》第10條對集體土地所有權制度做了三個層次的、獨立民事權利的科學規定，即集體土地所有權可分為三種類型：鄉（鎮）農民集體土地所有權；村農民集體土地所有權；組農民集體土地所有權。②明確了集體土地經營管理者為三種，即鄉（鎮）農村集體經濟組織；村農村集體經濟組織或者村民委員會；組農村集體經濟組織或者村民小組。

摘要：在農村改革不斷深化的過程中，我國集體土地所有權制度存在主體虛位、權能殘缺等弊端，不利于農民權益的保障和市場經濟的發展。集體土地的不可分共同共有制，明確了集體土地所有權的主體，有利于穩定農村土地關系、保護農民利益和用物權制度規范土地權利，應當是改革的最佳選擇。目前要做到：明確集體土地的權利主體，健全行使共有財產管理權的組織機構，完善集體土地所有權的權能和權利行使方式，限定集體土地的公法義務，改革土地法律管理體系。

關鍵詞：集體土地所有權制度；不可分共同共有；所有權主體；農民利益

Abstract：Inthecontinuousdeepeningprocessofruralreform，China''''scollectivelandownershipsystemhasaseriesofdrawbacks，suchasabsentsubjectandincompleteempowerment，nothelpfultotheprotectionoftherightsofthepeasantsandtomarketeconomydevelopment.Thesystemofcollectivelandownershipwithindivisibleandjointpossessioncharacteristics，andwhichdefinesthemainbodyofcollectivelandownership，whichishelpfultostabilizingrurallandrelationandtoprotectingpeasantrightsandinterestsandtousingpropertyrightsystemtostandardizelandrights，shouldbeoptimalchoiceofthereform.Currently，Chinashouldclarifythecollectivelandownership，perfecttheorganizationsandagenciesforrunningpublicassetsmanagement，perfecttherightanditsenforcementmethodsforcollectivelandownership，restricttheobligationofpubliclawsofthecollectiveland，andreformthelandlawmanagementsystem.

Keywords：collectivelandownershipsystem；indivisibleandjointpossession；mainbodyofpropertyright；peasantinterests

一、我國現行集體土地所有權制度的弊端

農村實行土地承包經營制度以后，土地所有權與使用權逐漸分離，使用權成為相對獨立的財產權轉到了農民個人手中，集體統一經營變成農戶分散經營，但土地所有權仍然保持著所形成的格局，即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權的主體是農民集體，但農民集體沒有一個人格化的組織彰顯其主體地位，并且國家對集體土地所有權的限制過嚴，從而導致現行集體土地所有權制度出現了主體虛位、權能殘缺及效力不強等一系列弊端。

摘要：在農村改革不斷深化的過程中，我國集體土地所有權制度存在主體虛位、權能殘缺等弊端，不利于農民權益的保障和市場經濟的發展。集體土地的不可分共同共有制，明確了集體土地所有權的主體，有利于穩定農村土地關系、保護農民利益和用物權制度規范土地權利，應當是改革的最佳選擇。目前要做到：明確集體土地的權利主體，健全行使共有財產管理權的組織機構，完善集體土地所有權的權能和權利行使方式，限定集體土地的公法義務，改革土地法律管理體系。

關鍵詞：集體土地所有權制度；不可分共同共有；所有權主體；農民利益

一、我國現行集體土地所有權制度的弊端

農村實行土地承包經營制度以后，土地所有權與使用權逐漸分離，使用權成為相對獨立的財產權轉到了農民個人手中，集體統一經營變成農戶分散經營，但土地所有權仍然保持著所形成的格局，即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權的主體是農民集體，但農民集體沒有一個人格化的組織彰顯其主體地位，并且國家對集體土地所有權的限制過嚴，從而導致現行集體土地所有權制度出現了主體虛位、權能殘缺及效力不強等一系列弊端。

集體土地所有權主體虛位是指農村集體土地所有權的主體在法律上徒有虛名的狀況。根據《土地管理法》的規定，集體土地所有權的主體是鄉(鎮)農民集體、村農民集體或村民小組農民集體。但集體是一個抽象的概念，其內涵模糊不清。從現實情況來看，農民集體自創立以來一直缺乏明確和健全的組織機構，無法形成自己獨立的意志，作為農民集體的成員不能通過法定程序行使自己的權利，其實質上形同虛設。[2]由于所有權主體不明，集體所有成了既非法人所有、又非集體成員個人共有的高度抽象化了的懸空狀態所有，集體成員缺乏對土地的有效介入和控制，從而造成農民利益得不到有效保障。

所有權是民事主體依法以占有、使用、收益、處分等方式對其物所享有的全面支配的權利。[3]土地所有權是一種特殊的財產權，但仍具有財產所有權的基本特性。然而，我國法律通過土地規劃、用途管制、建設用地行政審批、土地征用等制度過分限制了集體土地所有權的行使，使其成為一種權能不完全的所有權。首先，使用權殘缺。集體所有的土地只能用于農業生產，而對于房地產等有巨大經濟效益的用途則嚴格禁止。其次，收益權殘缺。一方面由于農地受到土地用途管制原則的限制只能用于農業生產，其收益大為降低；另一方面國家通過低價征購農產品拿走了大量土地收益。最后，處分權殘缺。[4]集體土地不得出讓、轉讓、抵押、出租用于非農業用途，其土地發展權被剝奪。法律的過多限制與政府的過多干預造成了集體土地所有權權能殘缺和權利行使方式單一，降低了土地價值，削弱了土地的融資功能，不適應農村經濟多元化發展的需要。