1.高校債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因

高校債務(wù)風(fēng)險是指高校向銀行或非銀行性金融機構(gòu)過度舉債或不良舉債后產(chǎn)生的嚴(yán)重影響自身教學(xué)、科研及管理等各項事業(yè)發(fā)展的可能性。“銀行信貸資金”對高校來講，就像一把“雙刃劍”，籌劃及使用得當(dāng)，高校會充分享受其“財務(wù)杠桿”的積極作用，舉債不當(dāng)，高校同時會承受相當(dāng)大的財務(wù)危機。在我國，高校大量舉債有其深遠(yuǎn)的原因。

1.1高校擴張發(fā)展要求膨脹，資金需求劇增。1999年6月，國務(wù)院制定《深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》，確定了“擴大高等教育規(guī)模，通過多種形式積極發(fā)展高等教育”的方針，各級教育部門和各高校積極貫徹落實“擴招”政策，我國同齡人口的入學(xué)率急劇增加。為保證高校學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量，各高校必然要對原相對落后的辦學(xué)條件進行“大刀闊斧”式的改善，這必然導(dǎo)致建設(shè)資金的劇增。

1.2政府投入不足，高校發(fā)展資金缺乏。在高校規(guī)模擴張的過程中，國家財政對高等教育的投入與教育發(fā)展需求之間存在較大的差距。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值（GNP）的比重，在本世紀(jì)末達(dá)到4%”。而由于種種原因，我國財政性教育經(jīng)費在上世紀(jì)末不僅未達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，在本世紀(jì)還出現(xiàn)了“不增反降”的趨勢：2003年3.28%，2004年278%，2005年降至2.16%。財政撥款是我國高校賴以發(fā)展的主要資金來源，其他渠道資金來源數(shù)量非常有限，上述情況的出現(xiàn)導(dǎo)致各高校發(fā)展資金嚴(yán)重缺乏。

1.3高校籌資政策放寬，允許高校借貸。國家《教育法》明確規(guī)定“國家鼓勵運用金融、信貸手段，支持教育事業(yè)的發(fā)展”。政策的放開，正好迎合了各高校“等米下鍋”的現(xiàn)狀，大規(guī)模的銀校合作得以開展，“銀行信貸資金”大量的涌入高校。

1.4高校自身資源不清晰，貸款規(guī)模過大，償債能力不足。當(dāng)前，許多高校領(lǐng)導(dǎo)對學(xué)校的資源心中無數(shù)，不考慮資產(chǎn)的保值、增值，盲目貪大，不顧實際情況，一哄而上，導(dǎo)致短期內(nèi)立項過多，重復(fù)建設(shè)項目頻現(xiàn)，資金需求過大，相應(yīng)貸款規(guī)模過大。由于建設(shè)項目的可行性論證不足，建設(shè)項目的效益評價不完善，導(dǎo)致后期的償還貸款本金及利息不暢，甚至出現(xiàn)不能償還的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了高校的正常事業(yè)發(fā)展。

摘要：高校利用銀行信貸資金，在一定程度上緩解了發(fā)展資金不足的狀況，但用于債務(wù)風(fēng)險意識淡薄等原因，導(dǎo)致大部分引入信貸資本的高校面臨償付巨額本息的嚴(yán)峻債務(wù)風(fēng)險，嚴(yán)重影響了高校的正常事業(yè)發(fā)展。文章通過對我國高校債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生原因的分析，提出了相應(yīng)的防范和化解高校債務(wù)風(fēng)險具體措施。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校舉債風(fēng)險控制

近20年來，我國高等教育事業(yè)實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，大部分高等學(xué)校無論從規(guī)模、師資隊伍還是從硬件設(shè)施方面都較以前有了根本性的改觀。在這一發(fā)展過程中，由于政府投入資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足各高等學(xué)校發(fā)展的需求，“銀行信貸資金”在各高校發(fā)展過程中扮演了重要的角色，據(jù)《2007年中國教育藍(lán)皮書》披露，到2006年底，全國高校貸款規(guī)模在4500億元~5000億元。銀行信貸資金的注入，使各高校得到迅速的發(fā)展和壯大，改善了辦學(xué)條件，解決了高校事業(yè)發(fā)展中面臨的實際困難。但同時，我們必須清醒的認(rèn)識到，各高校對銀行信貸資金的過分依賴，給自身事業(yè)的發(fā)展也帶來了相當(dāng)?shù)呢攧?wù)風(fēng)險，一旦銀行縮小或停止貸款，高校馬上會面臨后續(xù)發(fā)展資金不足及歸還貸款本息的風(fēng)險，會嚴(yán)重影響各高校的正常運轉(zhuǎn)。本文擬就高校債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因及防范措施進行初步的探討。

1.高校債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因

高校債務(wù)風(fēng)險是指高校向銀行或非銀行性金融機構(gòu)過度舉債或不良舉債后產(chǎn)生的嚴(yán)重影響自身教學(xué)、科研及管理等各項事業(yè)發(fā)展的可能性。“銀行信貸資金”對高校來講，就像一把“雙刃劍”，籌劃及使用得當(dāng)，高校會充分享受其“財務(wù)杠桿”的積極作用，舉債不當(dāng)，高校同時會承受相當(dāng)大的財務(wù)危機。在我國，高校大量舉債有其深遠(yuǎn)的原因。

1.1高校擴張發(fā)展要求膨脹，資金需求劇增。1999年6月，國務(wù)院制定《深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》，確定了“擴大高等教育規(guī)模，通過多種形式積極發(fā)展高等教育”的方針，各級教育部門和各高校積極貫徹落實“擴招”政策，我國同齡人口的入學(xué)率急劇增加。為保證高校學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量，各高校必然要對原相對落后的辦學(xué)條件進行“大刀闊斧”式的改善，這必然導(dǎo)致建設(shè)資金的劇增。

摘要當(dāng)前由于受多種因素的影響，我國地方政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹，債務(wù)風(fēng)險凸顯。龐大的地方政府債務(wù)已嚴(yán)重影響了本級財政的運轉(zhuǎn)，成為影響經(jīng)濟社會穩(wěn)定和發(fā)展的因素，引起了各方的關(guān)注。通過對地方政府債務(wù)形成原因的分析，探究了地方政府債務(wù)對地方財政運行的客觀影響，在此基礎(chǔ)上提出了化解地方政府債務(wù)和促進地方財政發(fā)展的措施。

關(guān)鍵詞地方債務(wù)財政發(fā)展風(fēng)險防范

1地方政府債務(wù)的成因分析

1.1財政體制方面的原因

在1994年實行分稅制改革后，財政的集中度大幅度提高。與此相對照，中央政府與地方政府的事權(quán)劃分卻未能徹底進行。尤其是各級地方政府之間的事權(quán)劃分工作幾乎沒有展開。在1994～2002年期間，中央財權(quán)與地方財權(quán)之比為52∶48，而中央事權(quán)與地方事權(quán)之比則為30∶70。加之近年來各項改革力度不斷加大，特別是社會保障體制改革、糧食體制改革、農(nóng)村稅費改革等重大改革，加上地方政府經(jīng)濟建設(shè)投入要求的增加，地方財政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經(jīng)濟運行的財力匱乏。而現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度又不完善，上級對地方特別是省以下政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度不能滿足地方正常運轉(zhuǎn)的需要，加之財政金融體制不健全,導(dǎo)致地方政府只能舉債解決支出壓力，政府債務(wù)增加。地方政府不得不通過各種非正規(guī)渠道直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，違規(guī)融資。

1.2經(jīng)濟改革方面的原因

積極探索，按照國務(wù)院、市關(guān)于投資體制改革精神。加快建立符合我區(qū)實際的投融資體系。要充分發(fā)揮財政資金導(dǎo)向作用，大力引進外資，積極爭取政府性貸款和銀行貸款，充分利用民間資金，形成多渠道、多層次的投入格局，從體制上激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展動力，從根本上減輕政府債務(wù)壓力，為建立“高效政府”建設(shè)“平安”作出貢獻。

規(guī)范政府債務(wù)管理，為了落實區(qū)委、區(qū)政府《關(guān)于改革和完善投融資體制的意見》委發(fā)〔〕11號）文件精神。有效化解政府債務(wù)風(fēng)險，結(jié)合我區(qū)實際，現(xiàn)提出如下意見。

一、增強政府債務(wù)風(fēng)險防范意識統(tǒng)一認(rèn)識。

講求效益，堅持“適度舉債。加強管理，規(guī)避風(fēng)險”原則，切實轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，牢固樹立科學(xué)的發(fā)展現(xiàn)和正確的政績觀，正確處理發(fā)展速度與財力可能、債務(wù)規(guī)模與償債能力之間的關(guān)系，增強政府債務(wù)的風(fēng)險意識和憂患意識，把防范政府債務(wù)風(fēng)險作為政府工作的一項重要任務(wù)。

牢固樹立政府信用觀念，進一步強化債務(wù)償還意識，樹立誠信政府形象。舉借政府性債務(wù)的部門、園區(qū)、單位為政府性債務(wù)的責(zé)任主體，必須承擔(dān)償債責(zé)任。其法人代表為償債行政責(zé)任人，對償還政府性債務(wù)承擔(dān)行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；其主管部門的主要領(lǐng)導(dǎo)為償債監(jiān)督行政責(zé)任人，承擔(dān)對償債行政責(zé)任人組織償還政府性債務(wù)工作的監(jiān)督責(zé)任。債務(wù)責(zé)任主體必須按照借款合同償還到期政府性債務(wù)。政府債務(wù)年度收入、支出、償還情況一律接受審計機關(guān)的審計監(jiān)督，列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計范圍。法定代表人離任審計必須進行債務(wù)審計，其審計結(jié)果抄送區(qū)投融資領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。堅持“誰投資、誰受益,誰借款、誰償還”原則。

二、實行歸口管理理順地方政府債務(wù)管理體制。

文獻回顧

國際上，對地方政府債務(wù)問題的研究文獻較早也較多，一般都是在政府債務(wù)風(fēng)險分析框架下進行專題研究，側(cè)重于債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控與方法，并制定預(yù)警機制，實施實時監(jiān)控。上世紀(jì)30年代以前，主要的研究觀點是古典學(xué)派的“債務(wù)有害論”。這一思想成為自由資本主義時期政府債務(wù)思想的主流。其中最具代表性的是亞當(dāng)•斯密(Adamsmith)的反對政府發(fā)行債券［4］;李嘉圖等價理論(RichardianEquiva-lence)的不贊成政府舉債［5－6］。隨著大衰退在20世紀(jì)30年代的爆發(fā)，使得很多經(jīng)濟學(xué)家對政府債務(wù)的作用重新思考，認(rèn)為政府負(fù)債有利于社會經(jīng)濟的發(fā)展，形成了新經(jīng)濟學(xué)派理論，即“政府債務(wù)新理論”。這時期代表性人物有約翰•梅納德•凱恩斯、阿爾文•漢森、A•P•勒納［7－9］。從20世紀(jì)50年代開始，西方財政聯(lián)邦主義的研究成為主流，大部分學(xué)者認(rèn)為地方政府比中央政府可以更有效率的實現(xiàn)資源配置的有效性。尤其是進入90年代，關(guān)于政府債務(wù)及其風(fēng)險控制研究成為關(guān)注熱點。國內(nèi)研究政府債務(wù)始于世界銀行從政府債務(wù)監(jiān)督角度提出的財政風(fēng)險矩陣概念，將政府面臨的財政風(fēng)險歸為四種負(fù)債，而每種負(fù)債均具有以下四個特征中的兩個:顯性或隱性、直接或或有。以此政府債務(wù)分類方法為基礎(chǔ)，國內(nèi)涌現(xiàn)出大量的地方政府性債務(wù)的研究文獻。從財政風(fēng)險的角度出發(fā)，以債務(wù)總量衡量政府的舉債規(guī)模。如樊綱(2002)、劉尚希(2002)、肖振東(2009)、于海峰(2010)、崔軍(2011)分別估計了我國地方債務(wù)總量規(guī)模，得出總量地方政府債務(wù)可控，但是存在財政風(fēng)險，應(yīng)引起重視［10－14］。在地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制的建立方面，馬駿、劉亞平(2005)［15］從逆向軟預(yù)算約束的監(jiān)督對地方政府債務(wù)風(fēng)險的成因進行了深入分析;匡小平(2004)［16］、洪源等(2006)［17］等分別從理論和實證的角度對地方政府債務(wù)的可持續(xù)性進行了探討;王曉光、高淑東(2005)［18］、裴育、歐陽華生(2007)［19］、張海星(2009)［20］、章志平(2011)［21］等分別從不同角度和實證的角度分析了地方政府債務(wù)風(fēng)險成因，提出構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警體系的思路和加強債務(wù)管理的措施，從而有效防范債務(wù)風(fēng)險。對于地方投融資平臺債務(wù)風(fēng)險程度、債務(wù)風(fēng)險成因和綜合治理研究方面，巴曙松(2010)［22］、賈康(2010)［23］等都曾過2009年末和2010年末地方政府投融資平臺債務(wù)總量;馬海濤、秦強(2010)［24］、賈康(2010)［23］、類承曜(2011)［1］、梅建明(2011)［25］等認(rèn)為經(jīng)濟發(fā)展階段、財政政策、財政體制、財政法律制度、地方投融資管理機制缺失等內(nèi)外部客觀因素導(dǎo)致了地方政府投融資平臺債務(wù)風(fēng)險加劇，必須嚴(yán)格加以控制。另有學(xué)者從實證角度研究地方投融資平臺債務(wù)規(guī)模和警戒線，如武彥民(2010)運用債務(wù)負(fù)擔(dān)率，結(jié)合國際警戒線標(biāo)準(zhǔn)和我國國情，研究出我國2009年末地方投融資平臺占地方政府債務(wù)比例及其對地方政府債務(wù)激增的貢獻度［26］;沈明高、彭程(2010)估算了我國2010年和2011年地方投融資平臺可能增加的債務(wù)及風(fēng)險［27］。綜上所述，學(xué)術(shù)界對地方政府債務(wù)風(fēng)險進行了深入探討，但尚缺乏對地方債務(wù)風(fēng)險控制的政府會計信息監(jiān)管的研究。因為我國缺乏真實、完整的對外披露的地方政府性債務(wù)信息，所能提供的地方債務(wù)信息十分有限，而地方債務(wù)信息是由政府會計信息系統(tǒng)來提供的，信息質(zhì)量的高低直接影響地方政府性債務(wù)風(fēng)險預(yù)警與控制。所以筆者力求在現(xiàn)有地方政府性債務(wù)風(fēng)險控制研究理論的基礎(chǔ)上，從政府會計信息監(jiān)管的角度展開研究，為加強我國地方債務(wù)風(fēng)險控制提供積極的政策建議。

地方債務(wù)風(fēng)險管理存在的主要問題

1、債務(wù)規(guī)模大，責(zé)任主體不明確政府多頭舉債、多頭管理、各自為政，舉債主體缺乏科學(xué)民主的決策程序、缺乏科學(xué)合理的可行性項目論證以及嚴(yán)格的舉債審批程序。舉債的盲目性，造成地方政府債務(wù)規(guī)模激增，尤其是隱性債務(wù)或或有債務(wù)，這些債務(wù)總量難以估計，且長期處于政府監(jiān)管之外，償債主體不明確、償債的積極性不高、還款意識淡薄，加劇了政府財政風(fēng)險，從而使得難以對地方債務(wù)風(fēng)險進行有效的量化管理。2、債務(wù)管理不規(guī)范，效率低長期以來，地方政府舉債資金來源較廣，舉債的主體諸多，有地方政府部門、各種融資平臺公司、事業(yè)單位等部門。債務(wù)資金的使用不規(guī)范，有的地方政府將債務(wù)資金違規(guī)用于房地產(chǎn)開發(fā)、辦公大樓和城市形象工程建設(shè)，資金的使用效率不高;有的甚至投入到高風(fēng)險的資本市場，投資效益不佳，風(fēng)險較大;還有的把大量的債務(wù)資金閑置，效益低下。3、債務(wù)信息不全面、不透明，隱蔽性強我國現(xiàn)行預(yù)算會計制度的核算基礎(chǔ)是收付實現(xiàn)制，使得政府會計記錄和報告的信息只有直接顯性債務(wù)中的一部分，而間接隱性債務(wù)的規(guī)模、構(gòu)成、擔(dān)保等相關(guān)信息沒有一個部門能全面系統(tǒng)的掌握，這部分債務(wù)隱藏著巨大的財政風(fēng)險。現(xiàn)行政府會計不能及時全面的提供地方政府性債務(wù)的總體信息，則地方政府的債務(wù)信息的披露就不透明、不清晰，隱蔽性強，難以估算。

政府會計在地方債務(wù)風(fēng)險控制中的重要作用

1、政府會計為地方債務(wù)管理提供信息舉債適度有利于社會經(jīng)濟的可持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展;而舉債過度，可能導(dǎo)致嚴(yán)重的財政風(fēng)險。所以，地方政府債務(wù)管理的關(guān)鍵是地方政府要提供相關(guān)的債務(wù)信息，而債務(wù)信息的提供者理所應(yīng)當(dāng)?shù)木褪钦畷嫛Ｕ斦芾淼暮诵暮涂刂浦行木褪钦畷嬻w系，是政府的中樞神經(jīng)系統(tǒng)，為政府決策者和管理者提供有用信息，包括地方政府性債務(wù)管理所需的債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)等基本數(shù)據(jù)信息;進行風(fēng)險評估的數(shù)據(jù)信息;通過對政府各種負(fù)債的確認(rèn)、計量和報告，能給地方政府的債務(wù)管理提供前瞻性信息，使政府決策者和管理者把握債務(wù)風(fēng)險控制的最佳時機，把債務(wù)風(fēng)險發(fā)生的損失降到最低等。2、政府會計信息是地方債務(wù)管理目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要依據(jù)地方政府債務(wù)管理的總目標(biāo)是:全面掌握地方政府目前實際債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)，保持適度舉債，以低成本舉債滿足地方政府的資金需求;有效的進行風(fēng)險識別，及時通過計算風(fēng)險指標(biāo)值，與指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值比較對地方政府債務(wù)活動及時監(jiān)控，當(dāng)債務(wù)指標(biāo)值接近警戒線時，對相關(guān)部門和機構(gòu)發(fā)出警告，以便及時進行風(fēng)險防范與控制，保持政府適度償債能力。這些信息的獲取來自于政府會計提供的債務(wù)信息，如地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)中的風(fēng)險指標(biāo)，這些指標(biāo)數(shù)據(jù)的取得都必須基于可靠的和全面的債務(wù)數(shù)據(jù);債務(wù)資金的使用、債務(wù)規(guī)模的控制等方面的信息，也需要會計記錄。3、政府會計職能的發(fā)揮是地方債務(wù)管理的重要內(nèi)容政府會計本身有核算和控制兩大職能。政府會計核算職能通過對地方政府債務(wù)進行確認(rèn)、計量、記錄和報告，提供及時、客觀、完整的債務(wù)信息，以滿足政府管理者和決策者進行具體債務(wù)管理的需要。地方政府債務(wù)風(fēng)險控制是否有效，關(guān)鍵在于政府管理者和決策者能否及時了解其債務(wù)風(fēng)險程度及其變化情況，把握最佳風(fēng)險控制時機，及時采取有效措施加以控制。政府會計提供的地方政府性債務(wù)信息越及時、越客觀、越全面，就越利于及時防范與化解地方債務(wù)，實現(xiàn)地方政府債務(wù)管理目標(biāo)，避免債務(wù)風(fēng)險真正到來而造成的損失。政府會計的控制職能，是指依據(jù)經(jīng)濟管理的要求和國家有關(guān)法律法規(guī)、方針政策來監(jiān)管各級地方政府舉債行為的合法性、合理性和合規(guī)性，監(jiān)督舉債資金的使用效率，對地方政府負(fù)債信息分析，及時發(fā)現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險控制中存在的問題及其成因，便于對地方政府預(yù)計負(fù)債以及風(fēng)險情況做出正確判斷，對于那些未來風(fēng)險較大的項目建立風(fēng)險儲備基金，把政府債務(wù)風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài)或?qū)⒄畟鶆?wù)風(fēng)險發(fā)生時帶來的損失降到最低。所以，政府會計的核算和控制職能，是地方政府債務(wù)管理的基本職能，對最終實現(xiàn)政府債務(wù)風(fēng)險控制目標(biāo)具有重要意義。

編者按：本文主要從城市建設(shè)舉債的理論基礎(chǔ)；城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)舉債的具體方向；城市建設(shè)舉債的重要途徑——市政債券三個方面進行論述。其中，主要包括：公共品有純公共品和混合公共品（或準(zhǔn)公共品）之分、政府部門的支出分為經(jīng)常性支出和資本性支出、政府通過收取稅費獲得的財政資金和通過舉債獲得的債務(wù)資金來支付這些公共品支出、政府對部分純公共品的支出和對部分混合公共品的支出都屬于資本性支出、把可以舉債的城市基礎(chǔ)設(shè)施分成公益性和經(jīng)營性兩類、經(jīng)濟大背景的變化要求允許發(fā)行地方債券等。具體材料請詳見。

一、城市建設(shè)舉債的理論基礎(chǔ)

城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共品性質(zhì)引導(dǎo)我們從公共品理論著手討論。在公共品理論中，公共品有純公共品和混合公共品（或準(zhǔn)公共品）之分，純公共品必須同時具有三個特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。其典型例子是國防、行政（或司法）服務(wù)。但大多數(shù)公共品都只具有有限的非競爭性或有限的非排他性，介于納公共品和私人品之間，因而只能稱作混合公共品。如教育、政府興建的公園和醫(yī)院、擁擠的公路等都屬于混合公共品。一般來說，對純公共品的供給，政府財政應(yīng)全額負(fù)擔(dān)，不能依靠市場機制解決，而對于混合性公共品的供給，則應(yīng)該采取政府和市場共同分擔(dān)的原則。就是，無論純公共品的供給還是混合公共品的供給，政府都有不可推卸的責(zé)任，假設(shè)政府可以舉債，關(guān)鍵是要分清哪些公共品必須由財政資金提供，哪些可以由債務(wù)資金提供并且更有效率。

下面考慮政府部門的對公共品的支出。政府部門的支出分為經(jīng)常性支出和資本性支出，在一定時期（如一年）的政府支出中，經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)年的社會消費利益，而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年，而且還同時在今后若干年內(nèi)發(fā)揮作用，根據(jù)這樣的劃分，政府對公共品的支出大部分都屬于資本性支出，如政府建造的公路、圖書館等混合公共品以及國防、照明等純公共品，它們將在今后很長的時期內(nèi)為整個社會提供利益，其建造成本不能全部視作當(dāng)年提供的公共品的成本，而應(yīng)該分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜腥ァＶ挥幸徊糠旨児财罚缯仨氈Ц秶夜珓?wù)員的工資、行政辦公費用等，才屬于經(jīng)常性支出，這些支出直接形成當(dāng)年公共品的成本，它與社會當(dāng)年受到的公共服務(wù)利益直接相關(guān)。

政府通過收取稅費獲得的財政資金和通過舉債獲得的債務(wù)資金來支付這些公共品支出。在通過稅費等財政手段籌資的情況下，收益者和成本負(fù)擔(dān)者是一致的，而舉債籌資把公共品的受益與成本負(fù)擔(dān)分割成兩個不同的時期，使受益者和成本負(fù)擔(dān)者變得不一致，現(xiàn)在的社會成員免費享用了公共品所帶來的效益，而未來的社會成員則要承擔(dān)以往公共品的生產(chǎn)成本。這樣，政府部門的經(jīng)常性支出應(yīng)由財政資金承擔(dān)，如果以舉債收人來承擔(dān)當(dāng)年的經(jīng)常性支出，意味著讓現(xiàn)在的人無償享受公共品的利益，而讓以后的人來承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任。公共品的受益者

與成本承擔(dān)者的分離，難以使公共品的提供達(dá)到有效配置的目標(biāo)，舉債籌資會使公共品的提供規(guī)模超過有效率的提供水平。對于政府部門的資本性支出則不應(yīng)以財政籌資作為唯一的渠道，通過舉債籌資將成本分?jǐn)偟浇窈蟮母鱾€受益期，將有助于社會選擇比較符合效率要求的公共品提供水平。因為如果用當(dāng)年財政資金來承擔(dān)當(dāng)年全部資本性支出，就意味著讓現(xiàn)在的人承擔(dān)公共品的全部成本，而讓以后的人免費享受它所產(chǎn)生的效益，從資源配置的角度看，這會使公共品的提供水平低于有效率的水平。

目前，我國的地方債務(wù)（即地方政府債務(wù)）問題比較突出，在局部已形成高風(fēng)險區(qū)，如不積極防范和及時化解，將對國家的可持續(xù)發(fā)展造成嚴(yán)重威脅。因此，有必要對地方債務(wù)的構(gòu)成、現(xiàn)狀以及形成原因等方面進行分析，并提出相應(yīng)的對策，才能防范于未然。

一、地方債務(wù)的構(gòu)成及特點

地方債務(wù)由直接債務(wù)和或有債務(wù)兩個部分構(gòu)成。直接債務(wù)是由地方政府出面直接舉借的或為法律、合同所確認(rèn)的政府負(fù)債，是在任何情況下都會發(fā)生的償債義務(wù)，因而具有確定性；或有負(fù)債是由于經(jīng)濟、社會中公共風(fēng)險可能向政府轉(zhuǎn)嫁而形成的，是由某一個別的事情引起的，而這件事可能發(fā)生也可能不發(fā)生，因此具有不確定性，有顯性與隱性之分。

雖然或有負(fù)債目前還不是地方政府的直接債務(wù)，但它是潛在風(fēng)險很大的債務(wù)，因為或有顯性債務(wù)在借款人無法償還的情況下，或有隱性債務(wù)在地方政府出于“道義”或公眾壓力承擔(dān)還債責(zé)任的情況下，都會變成政府直接顯性債務(wù)，這將會引發(fā)地方政府局部性債務(wù)向全局性債務(wù)風(fēng)險的演變。

二、地方債務(wù)的現(xiàn)實狀況及高負(fù)債的危害

資金短缺始終是困擾地方經(jīng)濟發(fā)展的長期性問題。因此，各級地方政府和企業(yè)利用一切機會，采取多種方式招商引資。在這種環(huán)境中，政府國外貸款和國內(nèi)社會資金的品種與金額逐年增加，在各個地區(qū)和行業(yè)發(fā)揮著積極的作用，有力地促進了社會經(jīng)濟事業(yè)的發(fā)展。但是，由于地方長期舉債，鋪攤子、上項目、搞形象工程，寅吃卯糧，地方債務(wù)尤其是基層負(fù)債，已成為影響地方經(jīng)濟發(fā)展和基層政權(quán)運轉(zhuǎn)的一個突出問題。

夫妻共同債務(wù)認(rèn)定在實踐中存在的問題

1、夫妻共同債務(wù)的認(rèn)定困難婚姻關(guān)系建立初期，夫妻雙方均是以夫妻和睦、互信互助作為維護婚姻關(guān)系的基礎(chǔ)的。沒有人愿意或者是預(yù)見到離婚的情況。所以夫妻一方，以其名義借債、或者是在經(jīng)營中形成債務(wù)時，往往不會考慮離婚時可能有獨自承擔(dān)債務(wù)的風(fēng)險，從而沒有積極搜集可以證明債務(wù)為夫妻共同債務(wù)的證據(jù)。然而，一旦提起離婚訴訟，夫妻雙方感情破裂，沒有以其名義對外舉債的一方往往出于自身利益的考慮，將千方百計的規(guī)避自身應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)，否認(rèn)共同債務(wù)的存在。這就導(dǎo)致在離婚時，對外以其名義舉債的一方將很有可能無法按照新婚姻法要求舉證。而按照民法“誰主張、誰舉證”的原則，無法舉證就意味著將承擔(dān)舉證不能的責(zé)任，從而使得本應(yīng)為夫妻共同承擔(dān)的債務(wù)最終被認(rèn)定為個人債務(wù)，由對外以其名義的一方承擔(dān)。2、對第三人債權(quán)保護力度不夠修改后的婚姻法雖然可以作為夫妻共同債務(wù)的處理依據(jù)，但它沒有明確指出夫妻雙方在婚姻關(guān)系存續(xù)期間或離婚后，對外應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任。在實踐中適用起來，難免就會使得法官根據(jù)個人理解作出判決，很有可能導(dǎo)致相差無幾的案件情況產(chǎn)生了截然不同的判決結(jié)果，影響法律的權(quán)威性。如上所述，夫妻共同債務(wù)本來就很難作出清楚的認(rèn)定，而新婚姻法又未對夫妻離婚后對外應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任做出明確規(guī)定，就很有可能使得當(dāng)?shù)谌嗽谥鲝垈鶛?quán)時，面臨由于夫妻共同債務(wù)無法認(rèn)定而使得本來為夫妻公共債務(wù)的變成了夫妻一方的個人債務(wù)的情況，或者雖然被認(rèn)定了夫妻共同債務(wù)，但是由于無法證明夫妻的共同財產(chǎn)使得在執(zhí)行時只執(zhí)行了夫妻一方的財產(chǎn)的情況。這樣將很有可能使得債權(quán)人的債權(quán)無法實現(xiàn)或者是打折扣的實現(xiàn)。目前，為了解決在處理夫妻共同財產(chǎn)問題是出現(xiàn)的種種問題，我國開始實行夫妻財產(chǎn)、債務(wù)約定登記或公證，把它作為夫妻財產(chǎn)、債務(wù)處理制度的一種補充形式。修改后的婚姻法第十七條、第十八條、第十九條，最高人民法院關(guān)于人民法院審理離婚案件處理財產(chǎn)分割問題的若干具體意見第1條、第17條第2款都作了明確的規(guī)定。法律允許且承認(rèn)夫妻約定財產(chǎn)、債務(wù)，并確認(rèn)約定優(yōu)于法定，但是由于尚未明確規(guī)定約定形成的時間、成立的要件及效力，導(dǎo)致在司法實踐中對共同債務(wù)的約定也難以把握，一旦發(fā)生爭議也很難加以認(rèn)定，甚至這一補充還有可能讓試圖規(guī)避法律、逃避債務(wù)的人有空可鉆，從而損害第三人的利益。

有關(guān)夫妻共同債務(wù)認(rèn)定在立法上的完善建議

為了糾正在立法上過分保護債權(quán)人利益的傾向，我們需要在婚姻關(guān)系當(dāng)事人和債權(quán)人之間尋找一個利益的平衡點，在促進交易安全的同時也應(yīng)保證婚姻關(guān)系的和諧發(fā)展。所以，我們在對夫妻共同債務(wù)進行認(rèn)定的時候，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎為之。我們知道，在婚姻家庭生活中產(chǎn)生的糾紛，由于其本身帶有一定的私密性和特殊性，即便是實體法規(guī)定的再完善也不可能涉及所有的方面。所以在認(rèn)定夫妻共同債務(wù)時，其舉證責(zé)任的分配就顯得尤為重要，具體來說，舉證責(zé)任與舉證能力有關(guān)。而當(dāng)事人的舉證能力由其與證據(jù)的距離遠(yuǎn)近決定，除此之外，也包括當(dāng)事人接近證據(jù)的難易程度及搜集證據(jù)能力的水平。于是，根據(jù)優(yōu)勢證據(jù)原則，最有可能收集到證據(jù)的人就負(fù)有舉證責(zé)任。在債權(quán)人與舉債人形成債權(quán)債務(wù)關(guān)系時，由于舉債人是此債務(wù)的直接相對人，其借款目的及借款用途必然相當(dāng)明確，而債權(quán)人作為婚姻關(guān)系外的第三人，他基于對舉債人的信任而締結(jié)借款合同，對債務(wù)是否用于家庭共同生活沒有明晰義務(wù)，也就不負(fù)舉證責(zé)任。再者，就舉債人的配偶來看，由于借款目的和用途有時并不被其所知曉，所以他距離證據(jù)相對較遠(yuǎn)，收集起來也較舉債人更為艱難。由此可知，關(guān)于在婚姻關(guān)系存續(xù)期間內(nèi)夫妻一方以個人名義所負(fù)債務(wù)的認(rèn)定，通常應(yīng)該由主張共同債務(wù)的舉債人承擔(dān)舉證責(zé)任，這樣相對來說也有利益保護舉債人另一方的利益及家庭生活的和睦。總而言之，對夫妻共同債務(wù)的認(rèn)定問題，相關(guān)的法律應(yīng)該進一步完善，舉證責(zé)任的問題也還需明確。隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，家庭作為重要的經(jīng)濟單位，在經(jīng)濟活動中的重要性日益突顯，婚姻家庭債務(wù)糾紛逐步呈上升趨勢，所以，完善立法的任務(wù)也就顯得格外緊迫和富有現(xiàn)實意義。

本文作者：曾玉琦工作單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院

[摘要]在我國，地方政府舉債受到《預(yù)算法》的嚴(yán)格限制，這些限制性規(guī)定不僅加大了中央財政的壓力，也不利于地方財政作用的發(fā)揮及緩解地方財政的壓力。因此，必須注意合理確定和控制債務(wù)規(guī)模，強化地方債務(wù)資金運用過程的管理和監(jiān)督，提高地方債務(wù)資金使用效益，并確保到期債務(wù)的及時償付，維護地方政府的信譽。

[關(guān)鍵詞]地方政府舉債；發(fā)行規(guī)模；資金運用；債務(wù)償還

一、中國地方政府舉債的必要性和可行性

在西方國家，地方政府舉債已成為普遍存在的事實。而直到目前為止，我國的《預(yù)算法》是禁止地方政府舉債的。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。《預(yù)算法》所做出的這種限制性規(guī)定，雖然有利于中央政府控制公債規(guī)模，便于中央政府實施宏觀調(diào)控政策，防范財政風(fēng)險和財政危機，但不利于調(diào)動地方政府的主動性和積極性。特別是1998年實施積極的財政政策以來，由于國債發(fā)行規(guī)模急劇擴大，中央財政的債務(wù)存度、財政赤字率、負(fù)債率及償債率等迅速提高，已經(jīng)接近或超過國際公認(rèn)的警戒線，中央財政的壓力越來越大。《預(yù)算法》所做出的相應(yīng)規(guī)定，本來是為了防范財政風(fēng)險，但在特定的歷史背景下，其實際執(zhí)行的結(jié)果卻加大了中央財政的風(fēng)險。其次，就這種限制性規(guī)定對地方政府的影響而言，不利于地方政府的財政調(diào)控能力的發(fā)揮，特別是地方財政的資源配置功能的發(fā)揮受到極大的限制。由于在既定的財政體制下，地方政府的收入能力較弱，而受政府職能轉(zhuǎn)變滯后及增支因素的影響，財政支出卻增長迅速，地方政府的欠帳越來越多，財政收支矛盾進一步加劇。地方政府為緩解財政收支矛盾，在不容許發(fā)債及地方政府不能改變中央與地方財政分配體制的情況下，只有通過非規(guī)范的方式取得財政收入，以滿足財政支出的需要。就某種意義而言，“亂收費、亂罰款、亂攤派”現(xiàn)象的泛濫，是特定制度安排下的必然產(chǎn)物。按照《預(yù)算法》的規(guī)定，地方財政必須堅持收支平衡、略有節(jié)余。而從地方的實際情況看，由于各種主客觀原因的影響，地方財政雖然在帳面上基本保持平衡，但隱性赤字、或有潛虧、地方社會保障支出的欠帳、各級地方政府擔(dān)保的債務(wù)等，所有這些都構(gòu)成地方財政的隱性負(fù)債或或有債務(wù)。除此之外，中央轉(zhuǎn)貸給地方的國債、地方政府向銀行的借款，這些債務(wù)是要由地方來償還的。總體而言，盡管地方政府舉債是《預(yù)算法》的禁止的，但中國地方政府債務(wù)的宏觀存在已是不爭的事實，且主要表現(xiàn)為隱性負(fù)債或或有債務(wù)。地方政府債務(wù)的隱性化，使我們在衡量和評估政府債務(wù)風(fēng)險時往往盲目樂觀，對潛在的債務(wù)風(fēng)險關(guān)注不夠，缺乏充分的認(rèn)識和重視。

禁止地方政府發(fā)行債務(wù)，不符合我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。根據(jù)西方市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，允許地方政府舉債，并不必然引起財政風(fēng)險和財政危機，反而在某種程度上還可以分解財政風(fēng)險和化解財政危機。從我國目前地方政府舉措的現(xiàn)實可行性來看，地方政府特別是省級政府作為公共部門，其信譽不亞于公司、企業(yè)等私人部門，而私人部門舉債已經(jīng)成為我國目前的一種普遍存在的經(jīng)濟現(xiàn)象，因而地方政府成為舉債主體并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任應(yīng)是不成問題的。在我國實施積極擴張的財政政策的特定歷史背景下，允許地方政府舉債，有利于降低中央財政債務(wù)依存度，緩解中央財政壓力，并有利于優(yōu)化不同級次政府之間的債務(wù)結(jié)構(gòu)。此外，允許地方政府舉債，有利于調(diào)動地方政府的積極性和主動性，增強其責(zé)任感，有利于緩解地方財政支出壓力，并為地方政府提供準(zhǔn)公共商品奠定必要的財力基礎(chǔ)。自恢復(fù)國債發(fā)行以來，我國的國債發(fā)行、國債資金的使用、國債流通以及國債償還等主要積累了豐富的經(jīng)驗，這為地方政府發(fā)行債務(wù)提供了技術(shù)條件。

二、中國地方政府舉債應(yīng)注意的幾個問題

各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（辦事處），縣府各部門：

**年以來，我縣全面開展清理整頓金融“三亂”和農(nóng)村“三金”工作，已經(jīng)完成群眾個人存款的清退。但追債變現(xiàn)工作尚未結(jié)束，償還舉債資金的壓力仍然很大，有關(guān)善后工作還必須進一步落實。根據(jù)市政府辦公廳《關(guān)于做好清理整頓金融“三亂”和農(nóng)村“三金”后續(xù)工作的通知》（渝辦發(fā)〔2005〕156號）精神，結(jié)合我縣實際，現(xiàn)就進一步做好清理整頓后續(xù)工作通知如下：

一、進一步落實專項借款的償還責(zé)任

為解決群眾個人存款清退資金缺口，我縣向市里舉債26794萬元，按照協(xié)議規(guī)定，到2013年為止，每年要歸還舉債本金和利息2500萬元，市財政每年對尚未歸還的借款本息采取在辦理當(dāng)年市縣年終財政結(jié)算時硬性扣收辦法，對我縣財力進行了扣減。從全縣的還款情況來看，除各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)和機構(gòu)主管部門按每年縣里下達(dá)的任務(wù)歸還部分資金外，極少主動歸還，大部分償債資金由縣級財力承擔(dān)，致使縣級財政運轉(zhuǎn)困難，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)及機構(gòu)主管部門要深刻認(rèn)識問題的嚴(yán)重性，從講政治、講大局的高度，牢固樹立借債還錢的誠信意識，進一步明確償還責(zé)任，嚴(yán)格按照與縣里簽訂的專項借款協(xié)議，千方百計安排落實資金逐年償還，并逐步建立還貸準(zhǔn)備金制度，防范債務(wù)風(fēng)險。

二、繼續(xù)抓好追債變現(xiàn)工作

做好追債變現(xiàn)工作，是籌集歸還舉債資金的主要渠道。各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)及機構(gòu)主管部門要把追債變現(xiàn)作為清理整頓后續(xù)工作的重中之重，按照足委辦〔2005〕84號文件要求繼續(xù)抓緊抓好。一是要對機構(gòu)的債權(quán)和資產(chǎn)進行一次全面清理，進一步查找資產(chǎn)和債務(wù)人線索。二是要集中力量，加大追債力度，對可能實現(xiàn)的債權(quán)要千方百計追收，盡最大努力挽回?fù)p失。三是對一時不能追回的債權(quán)要依法采取措施，確保訴訟時效不喪失和申請強制執(zhí)行不過期。四是對短時間難以處置變現(xiàn)的機構(gòu)資產(chǎn)，要依法采取保全措施，確保資產(chǎn)安全。五是在資產(chǎn)變現(xiàn)處置方面，工商、國土房管、物價、城建、稅務(wù)等有關(guān)部門，要按照有關(guān)規(guī)定，繼續(xù)執(zhí)行稅費減免緩等優(yōu)惠政策。六是法院、公安、檢察等部門要密切配合，加大“三金”“三亂”案件的審結(jié)和辦理力度，提高依法追債的效果。七是對追債變現(xiàn)收回的資金，要盡快存入縣“三金”追債專戶，沖抵相應(yīng)借款債務(wù)，防止擠占、挪用、轉(zhuǎn)移。