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摘要當前由于受多種因素的影響，我國地方政府債務規模急速膨脹，債務風險凸顯。龐大的地方政府債務已嚴重影響了本級財政的運轉，成為影響經濟社會穩定和發展的因素，引起了各方的關注。通過對地方政府債務形成原因的分析，探究了地方政府債務對地方財政運行的客觀影響，在此基礎上提出了化解地方政府債務和促進地方財政發展的措施。

關鍵詞地方債務財政發展風險防范

1地方政府債務的成因分析

1.1財政體制方面的原因

在1994年實行分稅制改革后，財政的集中度大幅度提高。與此相對照，中央政府與地方政府的事權劃分卻未能徹底進行。尤其是各級地方政府之間的事權劃分工作幾乎沒有展開。在1994～2002年期間，中央財權與地方財權之比為52∶48，而中央事權與地方事權之比則為30∶70。加之近年來各項改革力度不斷加大，特別是社會保障體制改革、糧食體制改革、農村稅費改革等重大改革，加上地方政府經濟建設投入要求的增加，地方財政支出增長速度大大超過收入增長速度，支撐經濟運行的財力匱乏。而現行的轉移支付制度又不完善，上級對地方特別是省以下政府的財政轉移支付力度不能滿足地方正常運轉的需要，加之財政金融體制不健全,導致地方政府只能舉債解決支出壓力，政府債務增加。地方政府不得不通過各種非正規渠道直接或間接地借入內外債務，違規融資。

1.2經濟改革方面的原因

地方經濟體制改革總體情況是好的，但有些改革卻存在較大缺陷，不僅沒有產生應有的經濟效益，反而由地方政府承擔改革成本，導致政府債務增加。在我國經濟體制轉軌中，由于政府職能轉變滯后，政府對經濟、社會微觀領域事務干預過多，產權不清，導致經濟、社會主體缺乏自我風險約束；由于市場化程度不高、市場準入的限制，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構難以快速發展。這兩個方面的因素結合在一起導致分散、化解經濟、社會風險的市場機制難以形成，許多經濟、社會風險直接轉嫁給地方政府，形成地方政府債務。

1.3經濟建設方面的原因

縣域經濟作為我國經濟發展中的重要環節，其經濟增長對我國經濟的發展具有重大意義。但是在經濟發展過程中，中央政府對縣域經濟發展沒有給予相應的政策支持和財力支持，而地方政府發展經濟的壓力卻非常大，既要完成上級下達的經濟考核指標，也要通過發展經濟緩解地方財政支出的壓力，解決地方經濟改革和運行中存在的社會保障、公共服務、基礎設施、投資環境方面的問題。因此，地方政府只能以舉債方式來解決這一問題。

1.4行政管理體制方面的原因

盡管這些年進行了幾輪行政管理體制改革，但減人、減事、減支的效果不明顯，人浮于事，行政效率不高的狀況一直沒有得到很好的解決，財政支出壓力較大，支出剛性較強，財政負擔沉重，拖欠工資現象時有發生。現行的政府績效評價和監督體系不完善，個別地方政府領導為了在有限任期內表現“政績”，獲取政治資本，不惜融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設，加之監督管理的缺位，也導致了政府債務增加。

1.5投融資體制方面的原因

目前我國的財政金融體制不健全，作為金融市場上的一大類融資主體，地方政府缺乏必要的正規的融資渠道，在不得已的情況下，只好通過各種辦法，如向單位借款、向個人借款等，通過各種非正規渠道進行變相舉債，以解決政府財力緊缺的問題。而不規范的舉債，也從某種程度上加大了政府債務的壓力。

1.6政府債務管理制度方面的原因

長期以來，地方政府對債務問題缺乏足夠的認識，沒有成立統一的債務管理機構，政府債務管理權限分散于計委、財政、監察、審計等部門，各部門的管理權限不同，管理側重點也不同，這樣，實際上達不到規范管理的效果。同時，由于沒有建立借債舉債信息披露和監督機制，對于是否應該舉債沒有相應的評估機制，導致部門和鄉鎮隨意舉債的現象時有發生，債務規模不斷膨脹。

2對地方財政運行的影響

2.1增大了地方財政運行困難

政府債務的存在增加了地方財政運行的壓力，地方財政新增財力大部分用于償還部分債務，這導致地方財政要么無法執行中央和省出臺的一系列財政支出政策，要么舉債實施。這樣，造成惡性循環，使地方財政超負荷運轉。

2.2遲滯了地方財政收入的增長

在社會主義市場經濟建設日趨完善、公共財政體系建設不斷加強的情況下，盡管地方政府對經濟的干預越來越少，但地方政府加強基礎設施建設、改善投資環境，推動經濟發展的作用卻在加大。由于地方政府債務的影響，地方政府信用降低，舉債成本提高，而地方財力又十分有限，地方政府投入基礎設施的能力大大削弱。這樣，地方經濟發展后勁不足，在較大程度上制約了地方財政收入的增長。

2.3制約了公共財政職能的發揮

由于地方政府債務以財政“兜底”，使本來就步履艱難的地方財政雪上加霜，地方財政保證正常運轉都非常困難，更沒有能力投入公共設施和滿足群眾日益增長地對公共服務的需要。這樣，導致了地方財政難發揮其應有的公共財政職能。

2.4不利于地方財政改革的深化

近幾年來，財政改革力度不斷加大，財政管理不斷走向規范化。但由于地方政府債務的復雜關系，使得財政在理順收入和支出關系，加強規范管理方面加大了難度。同時，在深化地方財政改革時，財政支出的壓力也進一步加大，例如農村稅費改革，國庫集中收付、陽光收入、車改、農村義務教育、農村新型合作醫療和養老保險等，財政都需要增加支出。收入有限和支出剛性增加以及政府債務的矛盾，使得改革的難度加大。

3化解政府債務，促進財政發展的對策

3.1合理確定地方政府的財權和事權，加大轉移支付力度

造成地方財政困難、地方政府債務增加的一個重要原因是財政體制不完善，地方政府的財權與事權不相稱。要徹底解決地方政府債務問題，必須從財政體制方面入手，在現有分稅制財政體制的基礎上，進一步核定中央和地方政府、地方上級和下級政府之間的財權與事權，科學劃分上級和下級財政之間的收入與支出，進一步完善財政轉移支付制度，按照經濟發展水平和財政收入情況，加大對區縣的轉移支付力度，增加地方財政的可用財力，減少地方政府的舉債規模。

3.2推動縣域經濟發展，壯大縣級政府財政收入規模，增強地方財政實力

要化解地方政府債務，解決當前區縣財政困難的問題，最根本的出路在于推動縣域經濟快速發展，不斷壯大地方財政收入規模，增加地方可用財力，這樣，才能從根本上解決債務風險問題。因此，上級政府部門要制定推動縣域經濟發展的政策，采取扶持有效措施，解決區縣經濟發展速度緩慢、地方財源單一的不合理狀況，建立多層次、多方位的財源體系，促進地方財政收入的穩定增長。

3.3完善政府績效評價和監督體系，以減輕地方政府財政支出和債務壓力

要著力解決地方財政供養負擔重、財政支出壓力大和剛性大的矛盾，就必須加快地方政府行政管理體制改革。一是淡化上級政府對下級政府的經濟發展考核指標，將地方政府的職能從經濟發展與經濟建設方面轉換到公共管理和公共服務上來，通過政府職能調控，加大地方經濟的市場化程度，推動地方經濟發展；二是進一步精簡地方政府行政機構數量，壓縮地方財政供養人員數量和比例，縮小地方財政的供養系數。通過精兵簡政，節約行政開支，減輕地方財政支出壓力，減少地方政府債務規模不斷擴大的壓力；三是堅決杜絕“政績工程”，要改革和完善地方干部考核選拔機制，用科學發展觀來衡量干部的政績，防止出現新的“政績工程”，避免產生新的“政績工程”負債。

3.4全面清理各類債務，逐步化解地方政府債務

全面清理地方政府債務，徹底弄清地方政府債務規模、結構、分布等基本情況，按照直接顯性、直接隱性、或有顯性和或有隱性的債務分類方法對地方政府債務進行分類登記，編制地方資產負債表。針對經常性債務和融資性債務、直接債務和間接債務、顯性債務和隱性債務，研究不同的處置辦法，進一步強化償債措施。要遵循“杜絕當年新增欠款、逐步化解歷史積欠”的原則，對財政周轉金，除部分依政策可以核銷外，其余部分要嚴格按目標考核辦法，按“誰發放、誰回收”的原則進行清收。在此基礎上，各級地方政府對直接顯性債務，應根據債務的數量和期限，制定中長期償還計劃，并建立相應的償債基金；對直接隱性債務，應預測未來各年度的支出缺口，制定彌補支出缺口計劃；對或有顯性債務，應堅持“誰借誰還”的原則，清償債務，必要時可用法律手段進行追討；對或有隱性債務，應加強管理，盡可能在經濟、社會領域“就地”化解；對無法追討的或有顯性債務和無法“就地”化解的或有隱性債務，應納入直接顯性債務進行清償。

3.5健全地方政府債務管理機制，控制地方政府債務風險

一是建立高效的政府債務管理機制。明確政府債務管理機構的工作職責和權限，細化舉債審批程序，規范地方政府債務審批權限，除經縣區政府債務管理委員會批準外，任何部門、單位和鄉、鎮、街、場區不得擅自舉債。對確實需要舉債的，在審批時，實行“三個一律”:舉債項目不符合國家政策規定，不符合地區經濟發展規劃的，一律不審批；舉債單位不具備償債能力的，一律不審批；舉債項目沒有納入舉債計劃的，一律不審批。

二是建立靈活的政府債務償還機制。逐步實行償債專戶管理。在財政部門設立債務償還專戶，專門用于償還政府債務。由財政預算內、外資金償還的債務，財政部門按計劃和還款進度，將償債資金直接撥入政府償債專戶。經財政轉貸的國債資金、國際金融組織的貸款，由使用單位將償債資金劃入償債專戶，由財政部門一個口徑歸還。逐步建立償債準備金制度，按照政府債務管理的政策要求，財政部門要建立一定規模的政府償債準備金，待條件成熟后，列入區財政預算，實行專戶儲存，統一管理，公務員之家

三是建立嚴格的政府債務監督檢查機制。對政府債務項目，相關職能部門要實行跟蹤檢查和重點檢查相結合，及時發現問題，督促項目單位整改到位。對政府重大舉債項目，要委派財務總監或財政專管員，對舉債項目的財務活動進行全程監管。審計部門要加強對政府債務資金使用情況和償債計劃落實情況的年度審計。項目竣工后，必須進行竣工審計。將政府及其所屬部門的政府債務狀況列入領導干部經濟責任審計范圍，公開審計結果。對隨意欠發工資、拖欠工程款，隨意向干部職工借款集資的，要設立舉報箱，公布舉報電話，接受群眾監督。紀檢(監察)部門要加強對政府債務償債責任人的違紀違規行為的查處，對非法挪用、侵占債務款，構成犯罪的，移交司法機關依法追究其刑事責任。

3.6建立公開的地方政府融資渠道，規范地方政府舉債融資管理，允許有條件的地方政府發行地方債券

要通過建立公開的地方政府融資渠道，使合理的地方政府舉債規范化，并設法使地方政府存在隱形債務顯形化，杜絕以往沒有地方債務沒有“正門”，只好走“旁門”的不合理現象，堵住各種隱形、違規的借債融資渠道。要修改和完善《預算法》有關地方政府融資的相關規定，允許有條件的地方政府以規范的形式發債借貸，以解決地方政府在基礎設施建設和公共服務方面財力不足的狀況，把地方政府債務納入地方預算管理，通過預算約束，防范地方政府債務風險。

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