摘要：本文就如何提高甘肅省農(nóng)業(yè)地方立法質(zhì)量，讓地方法規(guī)更好的為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)進(jìn)行了思考與探索，并通過分析農(nóng)業(yè)地方立法過程中存在的問題，提出了相應(yīng)的解決對策，以供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；地方立法；質(zhì)量；實踐；思考

近年來，甘肅省切實加強農(nóng)業(yè)地方立法工作，立法步伐明顯加快，立法質(zhì)量明顯提高。截止目前，共出臺有關(guān)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的地方性法規(guī)14部、政府規(guī)章14部，其中黨的十八大以來共出臺地方性法規(guī)和政府規(guī)章7部。農(nóng)業(yè)地方立法有效填補了涉農(nóng)立法空白，為依法行政、依法治農(nóng)、依法興農(nóng)奠定了基礎(chǔ)，促進(jìn)了全省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

1提高農(nóng)業(yè)地方立法質(zhì)量的實踐與體會

1.1加強立法調(diào)研，立足發(fā)現(xiàn)和解決現(xiàn)實問題是做好農(nóng)業(yè)地方立法工作的關(guān)鍵地方立法要堅持問題導(dǎo)向，有的放矢，就必須找準(zhǔn)問題、切好脈。深入基層廣泛開展調(diào)查研究，摸清省情，梳理問題是法規(guī)起草的必經(jīng)程序。甘肅省是一個農(nóng)業(yè)省份，農(nóng)村勞動力資源豐富,但整體素質(zhì)偏低，結(jié)構(gòu)不合理。據(jù)統(tǒng)計甘肅省現(xiàn)有農(nóng)村勞動力1277.56萬人，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員727.57萬人。從業(yè)人員中，小學(xué)及以下文化程度的占38.14%，初中文化程度的占47.03%，高中及中專文化程度的占14.41%，大專以上文化程度的只占0.42%，受過專業(yè)技能培訓(xùn)的僅占7.2%。全省農(nóng)村勞動力平均受教育年限不足7年，系統(tǒng)接受農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的農(nóng)村勞動力不到5%，遠(yuǎn)低于全國平均水平。從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)營活動的農(nóng)民文化素質(zhì)較低，掌握和應(yīng)用新技術(shù)、新品種的能力弱，創(chuàng)新生產(chǎn)方式的能力低，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不高，影響產(chǎn)業(yè)升級；農(nóng)村經(jīng)營人才奇缺，經(jīng)營理念、經(jīng)營手段、經(jīng)營方法落后，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營效益不高；農(nóng)民外出務(wù)工由于缺少技能，主要從事建筑業(yè)等體力勞動，工資收入低。要把巨大的人口壓力轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y源優(yōu)勢，把先進(jìn)適用的科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，就必須加強農(nóng)民教育培訓(xùn)工作，把廣大農(nóng)民培養(yǎng)成為有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型農(nóng)民。2010年，《甘肅省農(nóng)民教育培訓(xùn)條例》草案起草組在省內(nèi)開展了全省農(nóng)村勞動力現(xiàn)狀、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)現(xiàn)狀等多個專題調(diào)研。并赴廣西、陜西等省區(qū)調(diào)研，借鑒外省有益經(jīng)驗。針對梳理出的農(nóng)民教育培訓(xùn)“多口”管理，培訓(xùn)內(nèi)容與實際需求不相適應(yīng)，培訓(xùn)機構(gòu)管理不規(guī)范，培訓(xùn)質(zhì)量和效益不高等實際問題，創(chuàng)新性地設(shè)置法規(guī)條款，很好地解決了工作中的突出矛盾與瓶頸問題，體現(xiàn)了管住管好、發(fā)揮效用的立法主旨。1.2完善立法程序，積極創(chuàng)新和豐富立法形式是做好農(nóng)業(yè)地方立法工作的重點一是建立逐層審查、征集意見的良性機制，確保質(zhì)量。地方性法規(guī)提出立法建議或立項申請由省級農(nóng)業(yè)行政主管部門各處室及下屬業(yè)務(wù)單位負(fù)責(zé)起草；草稿形成后，省級農(nóng)業(yè)行政主管部門的專業(yè)處室進(jìn)行合法性審查，重點審查該項目是否列入計劃、是否有相應(yīng)的立法依據(jù)、是否與大法相一致等；審查通過后，先在省級農(nóng)業(yè)部門內(nèi)部和有關(guān)的專業(yè)會議上進(jìn)行討論，初步成熟后發(fā)送全省農(nóng)牧系統(tǒng)征求意見，并邀請省法制辦、省人大農(nóng)委、法工委領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)農(nóng)業(yè)、法律專家進(jìn)行論證修改。幾經(jīng)修改完善的送審稿以正式文件的形勢上報省政府法制辦。二是邀請立法機構(gòu)提前介入，提高效率。對于某些綜合性較強、部門協(xié)調(diào)難度較大的立法項目，邀請省人大、省政府法制辦的領(lǐng)導(dǎo)和長期從事立法審查工作的有關(guān)人員先期介入，可以有效縮短草案在政府、人大審議時的協(xié)調(diào)時間。《甘肅省農(nóng)業(yè)機械管理條例》《甘肅省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》和《甘肅省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》等地方性法規(guī)，從調(diào)研論證、起草草案到審議通過，都邀請省人大農(nóng)委、法工委、省政府法制辦全程參與指導(dǎo)。《甘肅省廢舊農(nóng)膜回收利用條例》更是由省人大農(nóng)委直接提議并指導(dǎo)，當(dāng)年列入計劃當(dāng)年調(diào)研起草當(dāng)年出臺的，是全國首部規(guī)范農(nóng)膜回收利用的地方性法規(guī)。三是積極做好立法協(xié)調(diào)工作，消解阻力。農(nóng)業(yè)地方立法涉及的部門多，協(xié)調(diào)難度較大。對于立法中遇到的問題，要主動向立法機關(guān)匯報，以取得支持；同時主動與有關(guān)部門進(jìn)行溝通，以取得理解和認(rèn)同，為法規(guī)順利出臺創(chuàng)造良好的工作氛圍和條件。1.3引入社會資源，充分發(fā)揮專家與社會的參與作用是做好農(nóng)業(yè)地方立法工作的保證近幾年甘肅省的農(nóng)業(yè)堅持開門立法，完善立法信息公開制度，暢通民意反映渠道，多渠道、多形式廣泛征求有關(guān)機關(guān)、組織和公民特別是管理相對人的意見。加大公眾參與互動的力度，把公開原則、公眾參與原則貫穿到立法的各個環(huán)節(jié)。《甘肅省能源建設(shè)管理條例》是2014年委托蘭州大學(xué)法學(xué)院起草的修訂方案，很好地發(fā)揮了本地法學(xué)智庫的作用，為提升立法水平奠定了基礎(chǔ)，成效明顯。

2農(nóng)業(yè)地方立法中存在的問題

同志在黨的“十五大”報告中，提出了依法治國的方略，同時，又明確提出了“加強立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系”的具體要求。立法質(zhì)量是法律體系建設(shè)的生命線。具有中國特色的社會主義法律體系的構(gòu)建，既需要科學(xué)、嚴(yán)密的框架設(shè)計，更需要每一項立法的高質(zhì)量。依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。為實現(xiàn)這一治國方略，全國和地方人民代表大會的使命之一是提供高質(zhì)量的法律、法規(guī)。

依法治國客觀上要求提高立法質(zhì)量。法的質(zhì)量不同于一般精神或物質(zhì)產(chǎn)品的質(zhì)量問題。如果立法質(zhì)量不高，不僅法的權(quán)威性蕩然無存，治理國家的全部努力都將發(fā)生扭曲。正如宋代王安石所說：“蓋君子之為政，立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”《王文公文集?周公》。我國近幾年來的立法工作成績斐然，但又確有重“量”輕“質(zhì)”，立法質(zhì)量不高的傾向。筆者以為，立法質(zhì)量不高的原因反映在立法觀念、制度、程序、技術(shù)等諸多方面，但根本的原因是立法機關(guān)的民主意識不強，片面地強調(diào)法律是國家意志的體現(xiàn)，而忽略了法律是人民意志的體現(xiàn)，在立法的具體操作上還不夠民主、科學(xué)、規(guī)范。當(dāng)然，立法質(zhì)量的提高必定有一個過程，但是，法是治國的依據(jù)，立法質(zhì)量不高的負(fù)面效應(yīng)深廣久遠(yuǎn)，絕不能把立法方面的問題積攢到一定程度再搞“質(zhì)量萬里行”。為此，本文擬就提高立法質(zhì)量與立法民主的關(guān)系及如何實施民主立法略陳淺見。

法制建設(shè)與社會治理法治化中的思考一、社會主義法的本質(zhì)是人民意志的體現(xiàn)

什么是法的本質(zhì)屬性，這在我國素有爭論。筆者以為，法的本質(zhì)屬性之爭，實際上就是法是什么之爭。如果連法是什么都沒有搞清楚，依法治國就將成為奢談。1995年1月，同志在法律知識講座上指出：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的憲法和法律是人民意志的體現(xiàn)，是黨的主張的體現(xiàn)，執(zhí)行憲法和法律，是對人民意志的尊重，是貫徹黨的路線、方針、政策的重要保障。”參見1998年10月12日《法制日報》第二版。馬克思曾經(jīng)說過：法律應(yīng)當(dāng)“是事物的法的本質(zhì)的普遍和真正的表達(dá)者。因此，事物的法的本質(zhì)不應(yīng)該去遷就法律，恰恰相反，法律倒應(yīng)該去適應(yīng)事物的法的本質(zhì)。”③《馬克思恩格斯全集》第40卷，第139頁、第184頁。筆者理解，馬克思所說的“事物的法的本質(zhì)”指的是客觀事物的規(guī)律性。為了使立法者所制定的法律能夠反映“事物的法的本質(zhì)”，馬克思還指出：“要能達(dá)到這一點，只有使法律成為人民意志的自覺表現(xiàn)，也就是說，它應(yīng)該同人民的意志一起產(chǎn)生并由人民的意志所創(chuàng)立。”③筆者以為，只要全面領(lǐng)會馬克思和的原話，就可以得出這樣的結(jié)論：社會主義法的本質(zhì)屬性有二，一是體現(xiàn)廣大人民的意志，二是反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律。由于人民群眾是歷史的創(chuàng)造者和社會發(fā)展的真正動力，所以，人民的意志與社會發(fā)展的規(guī)律在本質(zhì)上是一致的、并不矛盾的。社會主義法的本質(zhì)是人民意志的體現(xiàn)，作為一種簡約的說法也是準(zhǔn)確的。

恩格斯曾經(jīng)說過：“意志自由只是借助于對事物的認(rèn)識來作出決定的那種能力。”《馬克思恩格斯選集》第三卷，第154頁。人民的意志并不是一個抽象的概念，人民的意志是廣大人民的共同利益、共同意愿、共同需求的集中與升華。當(dāng)然，任何意志既受制于主體的物質(zhì)生活條件，又受制于主體對客觀規(guī)律的認(rèn)識程度；但是，絕不能認(rèn)為國家管理者就是人民意志的天然代表者，更不能認(rèn)為國家官員的意志自由大于且優(yōu)于人民的意志自由，似乎只要按照某些官員的意見制定法律就是表達(dá)民意了。盡管具有立法權(quán)的全國與地方人民代表大會是人民利益的忠實代表，但在立法時仍難免會出現(xiàn)體現(xiàn)人民意志、反映客觀規(guī)律不夠準(zhǔn)確、全面的問題。這也就是說，代表人民的立法機關(guān)也會出現(xiàn)是否正確、全面了解人民的意志，是否正確、科學(xué)地反映人民意志的問題。由于人民意志與客觀規(guī)律在本質(zhì)上的一致性，違背人民的意志，必然背離社會發(fā)展的客觀規(guī)律。只要是人民中絕大多數(shù)人的意志，就必定與社會發(fā)展的客觀規(guī)律相一致。故此，法亦有善法（良法）、惡法（劣法）之分。真正的善法一定是體現(xiàn)人民的意志和反映客觀規(guī)律的，惡法則恰恰相反。

社會主義法體現(xiàn)的是人民的意志，就總體而言是善法，但仍存在對其善的程度評價問題。實踐是檢驗真理的惟一標(biāo)準(zhǔn)，也毫無疑義地是檢驗立法質(zhì)量的惟一標(biāo)準(zhǔn)。在社會主義條件下，由于立法者主客觀方面的諸多原因，也很可能出現(xiàn)“非惡亦不夠善”的立法，即該法從總體上看并沒有歪曲或背離人民的意志，但卻未能正確反映社會發(fā)展的客觀規(guī)律，因而在本質(zhì)上亦未能準(zhǔn)確、全面地體現(xiàn)人民的意志。就對我國立法現(xiàn)實的反思而言，被稱為“立法腐敗”的現(xiàn)象已非罕見，主要是某些權(quán)力部門乘立法之機挾藏私貨，將地方保護(hù)主義或有利于其部門利益的內(nèi)容寫進(jìn)法律、法規(guī)。對于這樣的法律、法規(guī)，人們不禁要問：立法機關(guān)提供給我們的究竟是什么樣的法？這樣的法究竟是代表大多數(shù)人意志還是只反映少數(shù)人的意志？依據(jù)這樣的法究竟是治國還是治民？

民主立法、科學(xué)立法既是建立和完善中國特色社會主義法律體系的內(nèi)在要求，又是提高立法質(zhì)量的根本保證。

法的民主性，解決的是法律集中人民共同意志的問題。民主立法要求按照法定程序，堅持群眾路線，充分發(fā)揚民主，通過多種渠道和方式，擴大公民對立法的有序參與，這樣才能保證法律的制定和實施具有堅實的群眾基礎(chǔ)。法的科學(xué)性，解決的是法律所反映的社會規(guī)律性問題。科學(xué)立法要求以科學(xué)理論為指導(dǎo)，通過深入調(diào)查研究，充分論證，這樣才能保證法律符合實際，反映法律調(diào)整社會關(guān)系的規(guī)律和法律體系的內(nèi)在邏輯。法的民主性與科學(xué)性的統(tǒng)一，也就是黨的工作路線和思想路線的統(tǒng)一。

科學(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的內(nèi)在要求。十屆全國人大及其常委會本著對黨和人民高度負(fù)責(zé)的精神，始終堅持民主立法、科學(xué)立法。在將法律草案書面征求意見的同時，通過專題調(diào)研和召開座談會、論證會等多種形式直接聽取各方面意見；對事關(guān)人民群眾切身利益的重要法律草案，全文向社會公布，廣泛征求意見；對法律草案中專業(yè)性強、各方面意見分歧比較大的問題，通過立法論證會、聽證會等形式，深入研究論證。凡需要調(diào)研的深入調(diào)研，需要協(xié)商的耐心協(xié)商，需要論證的充分論證，認(rèn)真聽取有關(guān)部門、基層群眾和專家學(xué)者的意見，在各方面基本取得共識、條件成熟后再提請審議、表決，使制定的法律更加符合我國國情和實際，更能經(jīng)得起社會實踐的檢驗。

正是在這種集思廣益的基礎(chǔ)上，十屆全國人大及其常委會制定和修改的法律更加切實可行，更充分地體現(xiàn)了人民群眾的共同意愿。

高質(zhì)量的立法是推進(jìn)依法治國的基本前提，明晰立法質(zhì)量的評價標(biāo)準(zhǔn)，既是改進(jìn)和完善立法工作、提高立法質(zhì)量的一個重要基礎(chǔ)，又對充分發(fā)揮立法的功能和效果具有顯著的積極意義。鑒于行政立法在依法治國中處于必備條件和重要環(huán)節(jié)的位置，本文對其質(zhì)量狀況的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了深入探討評價。

一、考量行政立法質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)之必要性

行政立法不僅是我國立法的重要組成部分，而且在現(xiàn)行立法中占有最高的比重（目前我國現(xiàn)行有效的法律有80%以上涉及行政關(guān)系的調(diào)整，行政法規(guī)近乎100%），由此也決定了探究行政立法的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)注定不能脫離立法的整體。在社會的政治生活領(lǐng)域，立法作為特殊的政治和法治產(chǎn)品，其質(zhì)量狀況關(guān)乎人民民主政治生活的生命存在和人民當(dāng)家作主的實現(xiàn)程度，直接影響到依法治國和社會主義政治文明建設(shè)的成敗，本身具有特殊的重要性，無疑應(yīng)當(dāng)受到特別的關(guān)注。

首先，立法質(zhì)量的高低，注定會在很大程度上影響依法治國在我國的切實實現(xiàn)和進(jìn)一步推行。科學(xué)的、高質(zhì)量的立法不僅是推進(jìn)依法治國的必要前提和依法治國實行程度的重要標(biāo)志之一，而且是完整、準(zhǔn)確表達(dá)人民愿望和利益以及正確執(zhí)法、守法、進(jìn)行法律監(jiān)督以及提供法律服務(wù)的核心要件。

其次，立法質(zhì)量的高低，直接涉及到我國社會主義法制的權(quán)威和統(tǒng)一在我國能否得到全面維護(hù)和落實。我國立法質(zhì)量的狀況，既關(guān)乎憲法、法律和行政法規(guī)能否得到更有效地實施，也是評判人民代表大會制度發(fā)展水平和完善程度的一個重要指標(biāo)。

再次，立法質(zhì)量的高低，必然會對我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)產(chǎn)生重要影響。只有千方百計提高立法的質(zhì)量，才有利于更充分地維護(hù)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟繁榮，保障社會主義的物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明建設(shè)更加健康有序地持久發(fā)展。

黨的十五大和十六大提出要提高立法質(zhì)量，主要為解決兩個層面的，一是的必須準(zhǔn)確地反映客觀的實際，使法律所調(diào)整的關(guān)系同我們的客觀實際相一致，使我們制定的法律符合社會的，解決法律是不是好法、良法的問題；二是怎么才能保證我們制定的法律能達(dá)到好法、良法的要求，解決立法機制和立法程序的問題。當(dāng)代的立法近年來在數(shù)量上明顯呈膨脹趨勢，片面追求立法的數(shù)量而忽視立法的質(zhì)量和效益堪稱中國立法的一大通病。立法機關(guān)提供的法律屬于特殊的“公共產(chǎn)品”，這種“公共產(chǎn)品”的質(zhì)量如何將直接到每一位公民的切身利益，同時也將關(guān)乎社會的安寧乃至國家的興衰。因而，在立法這個極其特殊的“生產(chǎn)”領(lǐng)域，尤其需要淡化“數(shù)量”意識，格外強調(diào)和注重立法的“質(zhì)量”意識，盡可能避免或者最大限度地減少立法上的“劣質(zhì)產(chǎn)品”。下面就立法質(zhì)量及與質(zhì)量相關(guān)的幾個問題闡述如下。

1、讓人民群眾讀懂法律。現(xiàn)在老百姓對法律越來越看不懂，只有律師才能明白，明說我們的法律還不能用更通俗的語言讓一般的老百姓讀懂、掌握和理解。這個問題在二十多年前，我們國家法制建設(shè)剛剛起步的時候，全國人大常委會就已經(jīng)明確提出來了我們的法律要有中國的特色，不能夠像西方國家那樣只有“訟棍”才搞得懂，要讓人民群眾能夠讀得懂。但是由于我們現(xiàn)在法律覆蓋的面越來越廣，也就是說要使社會各個方面都納入法制軌道，使各方面的工作都做到有法可依，那么領(lǐng)域越寬、法律的內(nèi)容越復(fù)雜，特別是有些領(lǐng)域是非常專業(yè)的領(lǐng)域，而對這些領(lǐng)域的法律恐怕就需要比較專業(yè)的人士才能讀得懂，而這些領(lǐng)域都是有特別專業(yè)的一些術(shù)語和概念的，而用通常的語言往往不能很準(zhǔn)確地表達(dá)它的法律概念和法律關(guān)系，所以不可避免有些法律一般人讀起來感覺到比較難讀懂，比如說像《專利法》，就是比較難讀的一部法律，還比如說涉及到一些專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的像《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《計量法》等等，因為對一般人來說，這些非常專業(yè)的技術(shù)領(lǐng)域本來就比較陌生，而法律又非常抽象和概括，所以這樣的法律往往一般人可能就很難讀懂了。但是要保證立法質(zhì)量就必須使我們制定的法律讓老百姓能夠讀懂，能夠掌握。經(jīng)過20多年的努力，中國已經(jīng)制定了相當(dāng)數(shù)量的法律法規(guī)，社會生活基本做到了有法可依。但提高立法質(zhì)量已成為當(dāng)前立法工作的主要矛盾。這不僅是指新制定的法律要提高質(zhì)量，而且現(xiàn)有的法律也要通過修改，使其更加完善。

2、開門立法，公開納諫。立法應(yīng)當(dāng)充分吸納和體現(xiàn)民意，而不能照官意畫瓢。法律這種“公共產(chǎn)品”理應(yīng)具有廣泛的民主性和公意代表性，否則就可能蛻變?yōu)榉?wù)于少數(shù)利益集團的“私人產(chǎn)品”。要吸納民意，就應(yīng)當(dāng)實行開門立法，建立立法聽證制度，通過媒體公布法律法規(guī)草案，廣泛征求包括利益相關(guān)人在內(nèi)的社會各界的意見。用句中國式的話語講，就是立法要堅持“走群眾路線”。實踐證明，充分吸納民意的立法可以為法律的順利實施清除某些潛在的障礙，可以在相當(dāng)程度上提升公眾對法治的期望和信心。以浙江寧波為例，今年全國人代會剛剛閉幕，寧波市人大常委會就開始熱鬧起來了，許多市民持本人身份證來這里報名，申請旁聽即將舉行的寧波市第十二屆人大常委會第十九次會議。記者打開寧波人大網(wǎng)，從寧波市人大常委會辦公廳今年第1號公告中看到，本次會議除了審議市政府關(guān)于依靠進(jìn)步促進(jìn)增長方式轉(zhuǎn)變情況的報告，還將審議兩個百姓關(guān)注的條例。敞開人大立法的大門，請市民旁聽常委會會議，寧波已經(jīng)從不定期的探索走向了制度化。

2003年6月，寧波市民王云華一直為窨井蓋、路燈、電纜等城市設(shè)施屢遭偷盜而焦慮。正巧，《關(guān)于征求市人大常委會五年立法建議項目的通告》在媒體上了，《通告》公布了地方立法的指導(dǎo)思想和今后五年地方立法建議項目的內(nèi)容范圍，征求全市機關(guān)、團體和廣大市民的意見、建議，并將有關(guān)的聯(lián)系地址、電話、傳真號碼以及郵件地址公諸于眾。王云華馬上致信寧波市人大常委會，建議出臺有關(guān)規(guī)范廢品回收行業(yè)管理的法規(guī)，堵住不法分子銷贓的渠道。

有“事”找人大，寧波的老百姓這樣想，也像王云華這樣做。這“事”當(dāng)然不是小事瑣事，而是立法大事。

為讓公民參與立法建議，享有地方立法權(quán)的寧波市人大常委會通過通告，問計于民。通告如一石激起千重浪，一時間，市人大法制委辦公室電話鈴聲不斷。市民紛紛來電、來函，向工作人員陳述立法理由。一市民發(fā)來電子郵件說，10年前頒布的《寧波市服裝洗染服務(wù)糾紛調(diào)解暫行辦法》已不適應(yīng)實際需要，建議用立法形式對服裝洗染服務(wù)行業(yè)進(jìn)行規(guī)范。在一個多月的時間里，市民給人大提出的立法建議項目155件，凝聚了廣大市民和社會各界心血的寧波市五年立法項目庫正式建立。去年3月，寧波市人大常委會有關(guān)《寧波市物業(yè)管理條例》的起草工作正式啟動。引人注目的是，這件地方性法規(guī)草案首次委托專家起草，一改以往該市法規(guī)草案起草工作基本上由政府部門“壟斷”的狀況。這是寧波市地方立法的一次全新嘗試。物業(yè)管理條例事關(guān)群眾利益，為了做到客觀公正，有效避免“立法為部門利益所謀”的傾向，常委會決定嘗試走“民間立法”的新路子——委托專家起草。開門立法，給百姓一部良法。

黨的十五大和十六大提出要提高立法質(zhì)量，主要為解決兩個層面的問題，一是法律的內(nèi)容必須準(zhǔn)確地反映客觀的實際，使法律所調(diào)整的社會關(guān)系同我們的客觀實際相一致，使我們制定的法律符合社會發(fā)展的規(guī)律，解決法律是不是好法、良法的問題；二是怎么才能保證我們制定的法律能達(dá)到好法、良法的要求，解決立法機制和立法程序的問題。當(dāng)代中國的立法近年來在數(shù)量上明顯呈膨脹趨勢，片面追求立法的數(shù)量而忽視立法的質(zhì)量和效益堪稱中國立法的一大通病。立法機關(guān)提供的法律屬于特殊的“公共產(chǎn)品”，這種“公共產(chǎn)品”的質(zhì)量如何將直接影響到每一位公民的切身利益，同時也將關(guān)乎社會的安寧乃至國家的興衰。因而，在立法這個極其特殊的“生產(chǎn)”領(lǐng)域，尤其需要淡化“數(shù)量”意識，格外強調(diào)和注重立法的“質(zhì)量”意識，盡可能避免或者最大限度地減少立法上的“劣質(zhì)產(chǎn)品”。下面就目前立法質(zhì)量及與質(zhì)量相關(guān)的幾個問題闡述如下。

1、讓人民群眾讀懂法律。現(xiàn)在老百姓對法律越來越看不懂，只有律師才能明白，明說我們的法律還不能用更通俗的語言讓一般的老百姓讀懂、掌握和理解。這個問題在二十多年前，我們國家法制建設(shè)剛剛起步的時候，全國人大常委會就已經(jīng)明確提出來了我們的法律要有中國的特色，不能夠像西方國家那樣只有“訟棍”才搞得懂，要讓人民群眾能夠讀得懂。但是由于我們現(xiàn)在法律覆蓋的面越來越廣，也就是說要使社會各個方面都納入法制軌道，使各方面的工作都做到有法可依，那么領(lǐng)域越寬、法律的內(nèi)容越復(fù)雜，特別是有些領(lǐng)域是非常專業(yè)的領(lǐng)域，而對這些領(lǐng)域的法律恐怕就需要比較專業(yè)的人士才能讀得懂，而這些領(lǐng)域都是有特別專業(yè)的一些術(shù)語和概念的，而用通常的語言往往不能很準(zhǔn)確地表達(dá)它的法律概念和法律關(guān)系，所以不可避免有些法律一般人讀起來感覺到比較難讀懂，比如說像《專利法》，就是比較難讀的一部法律，還比如說涉及到一些專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域的像《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《計量法》等等，因為對一般人來說，這些非常專業(yè)的技術(shù)領(lǐng)域本來就比較陌生，而法律又非常抽象和概括，所以這樣的法律往往一般人可能就很難讀懂了。但是要保證立法質(zhì)量就必須使我們制定的法律讓老百姓能夠讀懂，能夠掌握。經(jīng)過20多年的努力，中國已經(jīng)制定了相當(dāng)數(shù)量的法律法規(guī)，社會生活基本做到了有法可依。但提高立法質(zhì)量已成為當(dāng)前立法工作的主要矛盾。這不僅是指新制定的法律要提高質(zhì)量，而且現(xiàn)有的法律也要通過修改，使其更加完善。

2、開門立法，公開納諫。立法應(yīng)當(dāng)充分吸納和體現(xiàn)民意，而不能照官意畫瓢。法律這種“公共產(chǎn)品”理應(yīng)具有廣泛的民主性和公意代表性，否則就可能蛻變?yōu)榉?wù)于少數(shù)利益集團的“私人產(chǎn)品”。要吸納民意，就應(yīng)當(dāng)實行開門立法，建立立法聽證制度，通過媒體公布法律法規(guī)草案，廣泛征求包括利益相關(guān)人在內(nèi)的社會各界的意見。用句中國式的政治話語講，就是立法要堅持“走群眾路線”。實踐證明，充分吸納民意的立法可以為法律的順利實施清除某些潛在的障礙，可以在相當(dāng)程度上提升公眾對法治的期望和信心。以浙江寧波為例，今年全國人代會剛剛閉幕，寧波市人大常委會就開始熱鬧起來了，許多市民持本人身份證來這里報名，申請旁聽即將舉行的寧波市第十二屆人大常委會第十九次會議。記者打開寧波人大網(wǎng)，從寧波市人大常委會辦公廳今年第1號公告中看到，本次會議除了審議市政府關(guān)于依靠科技進(jìn)步促進(jìn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變情況的報告，還將審議兩個百姓關(guān)注的條例。敞開人大立法的大門，請市民旁聽常委會會議，寧波已經(jīng)從不定期的探索走向了制度化。

2003年6月，寧波市民王云華一直為窨井蓋、路燈、電纜等城市設(shè)施屢遭偷盜而焦慮。正巧，《關(guān)于征求市人大常委會五年立法建議項目的通告》在媒體上了，《通告》公布了地方立法的指導(dǎo)思想和今后五年地方立法建議項目的內(nèi)容范圍，征求全市機關(guān)、團體和廣大市民的意見、建議，并將有關(guān)的聯(lián)系地址、電話、傳真號碼以及電子郵件地址公諸于眾。王云華馬上致信寧波市人大常委會，建議出臺有關(guān)規(guī)范廢品回收行業(yè)管理的法規(guī)，堵住不法分子銷贓的渠道。

有“事”找人大，寧波的老百姓這樣想，也像王云華這樣做。這“事”當(dāng)然不是小事瑣事，而是立法大事。

為讓公民參與立法建議，享有地方立法權(quán)的寧波市人大常委會通過通告，問計于民。通告如一石激起千重浪，一時間，市人大法制委辦公室電話鈴聲不斷。市民紛紛來電、來函，向工作人員陳述立法理由。一市民發(fā)來電子郵件說，10年前頒布的《寧波市服裝洗染服務(wù)糾紛調(diào)解暫行辦法》已不適應(yīng)實際需要，建議用立法形式對服裝洗染服務(wù)行業(yè)進(jìn)行規(guī)范。在一個多月的時間里，市民給人大提出的立法建議項目155件，凝聚了廣大市民和社會各界心血的寧波市五年立法項目庫正式建立。去年3月，寧波市人大常委會有關(guān)《寧波市物業(yè)管理條例》的起草工作正式啟動。引人注目的是，這件地方性法規(guī)草案首次委托專家起草，一改以往該市法規(guī)草案起草工作基本上由政府部門“壟斷”的狀況。這是寧波市地方立法的一次全新嘗試。物業(yè)管理條例事關(guān)群眾利益，為了做到客觀公正，有效避免“立法為部門利益所謀”的傾向，常委會決定嘗試走“民間立法”的新路子——委托專家起草。開門立法，給百姓一部良法。

今天法制辦年中工作總結(jié)會，我們安排了立法項目承辦人、分管領(lǐng)導(dǎo)分析、講評上半年通過的四件人大法規(guī)。大家談的很好，相信經(jīng)過這樣一個梳理總結(jié)過程，大家會有收獲。下面，我就進(jìn)一步提高政府立法質(zhì)量，談幾點意見。

一、政府立法的定位

政府立法工作包括兩大內(nèi)容，一是政府向人大提交法規(guī)議案，二是政府制定規(guī)章。今天主要講講政府向人大提交法規(guī)議案的工作。

首先需要明確的是，提交法規(guī)議案既不是起草部門的行為，也不是法制辦的行為，而是市政府的行為。法制辦是代表市政府對法規(guī)議案作專業(yè)審核，所以法制辦必須對法規(guī)議案嚴(yán)格把關(guān)。

這一定位要求我們必須強化法制辦作為政府立法機構(gòu)的立場和敏感性，必須圍繞市委、市政府的中心工作，必須要有全局考慮、總體設(shè)計，必須要有立法思路、立法智慧。我們所提交的法規(guī)議案，應(yīng)當(dāng)反映事物規(guī)律、符合人民利益、代表時代精神、突出地方特色。不能起草部門提供什么內(nèi)容，我們就認(rèn)可什么內(nèi)容，或者我們只是做做語文老師，小修小改。為了向市政府負(fù)責(zé)，對于法規(guī)議案，法制辦一定要有立法主導(dǎo)意識。至于議案提交以后，則由人大決定是否修改、如何修改。

剛才承辦人介紹的四件法規(guī)，我認(rèn)為在不同程度上體現(xiàn)了法制辦的立法思考和有效協(xié)調(diào)。《義務(wù)教育法實施辦法》的草稿有十章，社會處根據(jù)立法需要保留了七章。監(jiān)督處在啟動《拆除違法建筑若干規(guī)定》修訂工作伊始，就對修訂內(nèi)容框架進(jìn)行了思考和設(shè)計。這說明有關(guān)處室是積極主動地進(jìn)行法規(guī)設(shè)計，而不是被動消極地做語文老師。

《中華人民共和國檔案法》自1988年實施以來，對加強檔案的收集、管理和利用，維護(hù)國家檔案資源安全，服務(wù)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代和全面依法治國方式的推進(jìn)，檔案法與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略部署已不相適應(yīng)，迫切需要修訂。2019年10月21日，《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》首次提請十三屆全國人大常委會第十四次會議審議。受國務(wù)院委托，國家檔案局局長李明華對檔案法修訂草案作了說明。

李明華說，隨著信息時代的到來，傳統(tǒng)載體檔案的數(shù)字化數(shù)量越來越大，各項工作形成的電子文件越來越多，檔案工作從傳統(tǒng)實體管理逐漸轉(zhuǎn)向數(shù)字管理，許多新情況新問題需要法律予以明確。檔案工作內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了很大變化，需要在法律中明確歸檔范圍和管理責(zé)任。長期以來檔案封閉期較長和開放鑒定職責(zé)不明晰，影響了檔案“為民服務(wù)”作用的充分發(fā)揮。此次檔案法修訂的總體思路是立足實際完善相關(guān)制度，加強檔案信息化建設(shè)，明確電子檔案法律效力，完善監(jiān)督檢查措施，充分發(fā)揮檔案為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)的基礎(chǔ)性作用。在對檔案法修訂草案進(jìn)行分組審議時，與會人員普遍表示，修訂草案認(rèn)真貫徹黨中央決策部署，完善了檔案管理制度，進(jìn)一步明確了工作責(zé)任，強化了檔案的服務(wù)功能，有利于更好發(fā)揮檔案“為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)”的基礎(chǔ)性作用。

全國檔案事業(yè)統(tǒng)計年報表明，2017—2018年度，全國各級國家綜合檔案館接待到館利用者1384.3萬人次，提供利用檔案3897.1萬卷、件次；接待現(xiàn)行文件利用者90.5萬人次，提供現(xiàn)行文件查閱104.7萬件次；接待資料利用者45.6萬人次，提供利用資料102.7萬冊次；舉辦檔案展覽6362個，接待參觀者1033.7萬人次；公開出版檔案資料匯編774種、約3.7266億字。據(jù)了解，為擴大檔案開放與利用，提高檔案開放的效率，檔案法修訂草案將檔案開放的期限由30年縮短為25年，并明確檔案開放鑒定制度，提出做好檔案開放與政府信息公開的銜接。

近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的高速發(fā)展，我國檔案信息化的進(jìn)程也不斷加快。據(jù)相關(guān)報道，中國第一歷史檔案館、中國第二歷史檔案館數(shù)字化工作成效顯著，各級檔案館數(shù)字檔案資源的比例均有大幅提高，全國數(shù)字化檔案資源達(dá)2243萬GB。值得注意的是，檔案法修訂草案新增了“檔案信息化建設(shè)”一章，其中第二十八條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當(dāng)將檔案信息化納入信息化發(fā)展規(guī)劃，保障電子檔案、傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化成果等檔案數(shù)字資源的安全保存和有效利用。另外，修訂草案第三十條還明確，電子檔案應(yīng)當(dāng)符合來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的要求，不得僅因為電子檔案采用電子形式而否認(rèn)其法律效力，具有法律效力的電子檔案可以以電子形式作為憑證使用。這些規(guī)定將助力檔案信息化建設(shè)走上“快車道”。同時，檔案安全是檔案工作的底線，而守住底線，事關(guān)國家安全、政權(quán)安全和意識形態(tài)安全。此次檔案法修訂草案專門增設(shè)“監(jiān)督檢查”一章，明確監(jiān)督檢查事項，并規(guī)定監(jiān)督檢查措施。修訂草案還完善了檔案管理相關(guān)制度，進(jìn)一步明確相關(guān)法律責(zé)任。例如，修訂草案規(guī)定，非國有的對國家和社會具有保存價值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管；嚴(yán)禁賣給、贈送給外國人或者外國組織。

2019年11月底，檔案法修訂草案公開征求意見結(jié)束。同年12月中旬，全國人大有關(guān)部門在北京開展了立法調(diào)研，并召開立法座談會，聽取有關(guān)方面意見，檔案法修改工作持續(xù)推進(jìn)。檔案工作是黨和國家事業(yè)發(fā)展不可或缺的一項基礎(chǔ)性、支撐性工作。隨著黨和國家事業(yè)的快速發(fā)展，檔案和檔案工作的價值日益凸顯，越來越多的領(lǐng)域迫切需要健全檔案工作制度，獲得檔案工作支持，社會各界查閱利用檔案的需求也持續(xù)增長，這些都為檔案事業(yè)發(fā)展提供了良好機遇。相信新修改的檔案法出臺后，將用法制力量助推我國檔案事業(yè)在新時代高質(zhì)量發(fā)展。

作者:侯朝宣

幾年來，區(qū)人大常委會辦公室在參與為地方立法的服務(wù)工作中，積極反映民意、集中民智、獻(xiàn)計獻(xiàn)策，既注重反映大多數(shù)人的意見建議，也如實反映少數(shù)人的不同意見建議，保證了立法服務(wù)工作在人大常委會環(huán)節(jié)的高質(zhì)量。三著力強化地方性法規(guī)的宣傳教育，加強對地方性法規(guī)貫徹落實情況的監(jiān)督

幾年來，區(qū)在做好為上級人大常委會立法工作服務(wù)的同時，把對與本轄區(qū)經(jīng)濟、社會關(guān)系密切的地方性法規(guī)的宣傳教育和監(jiān)督工作牢牢抓在手上，作為常委會工作的一項重點內(nèi)容。常委會辦公室在擬定年度工作要點和審議議題、視察調(diào)查活動安排意見時，都把聽取審議政府部門貫徹落實地方法規(guī)的情況和人大常委會機關(guān)科室參與做好地方立法的工作內(nèi)容列入其中，及時就常委會、主任會議聽取的－項法規(guī)內(nèi)容和視察調(diào)查內(nèi)容提出建議。區(qū)人大常委會每年都通過常委會議、主任會議聽取相關(guān)部門貫徹執(zhí)行情況的匯報和代表視察等多種形式，加強對新頒布的地方性法規(guī)實施情況的監(jiān)督。幾年來，先后對《市流動人口計劃生育管理辦法》、《市教育督導(dǎo)條例》、《市城市房地產(chǎn)交易管理辦法》、《市生豬屠宰管理辦法》等部涉及廣大人民群眾切身利益的法規(guī)聽取了匯報。常委會在召開主任會議時，還就這些法規(guī)的貫徹落實情況進(jìn)行視察調(diào)查，在聽取匯報和視察調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時提出意見和建議。區(qū)人大常委會辦公室對于常委會議、主任會議、視察調(diào)查活動中提出的有關(guān)立法工作的意見和建議，均做到了及時歸納整理，及時反饋。特別是對于常委會在聽取匯報和視察調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的少數(shù)地方性法規(guī)與本區(qū)工作在涉及責(zé)、權(quán)、利方面不盡協(xié)調(diào)的方面，及時會同政府部門調(diào)查了解，寫出書面材料，通過組織人大代表提出建議意見、撰寫情況匯報等多種形式向市人大常委會相關(guān)科室進(jìn)行反映。同時，人大常委會辦公室按照年度工作要點的要求和上級人大常委會的部署，積極組織和配合政府各部門開展地方法規(guī)的宣傳活動，通過組織擬任命人員法律考試、法制講座、機關(guān)學(xué)習(xí)、上街宣傳、撰寫領(lǐng)導(dǎo)電視講話稿、組織撰寫部門執(zhí)法工作新聞稿件等等形式，切實加強對人大常委會機關(guān)、政府部門負(fù)責(zé)人以及廣大人民群眾的法制宣傳教育，共同創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。

以上是區(qū)人大常委會辦公室開展為地方立法服務(wù)工作的基本做法。區(qū)人大常委會辦公室在今后的工作中將不斷總結(jié)經(jīng)驗，努力學(xué)習(xí)兄弟區(qū)縣人大辦公室在為地方立法服務(wù)工作中的好做法，不斷解放思想、與時俱進(jìn)，在人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，努力把這項工作做得更好。

【關(guān)鍵詞】產(chǎn)品責(zé)任法立法模式產(chǎn)品質(zhì)量法

【摘要】立法模式的選擇根源于社會實際生活。歐盟與我國產(chǎn)品責(zé)任法立法模式存在不同特點，其中既有歷史的原因也有現(xiàn)實的因素。我國產(chǎn)品責(zé)任立法模式應(yīng)隨著實際社會生活的發(fā)展變化進(jìn)行調(diào)整，最大可能地實現(xiàn)法律的價值目標(biāo)。

立法模式通常是指對于某一特定法律問題，一國選擇在哪些法律中、以怎樣的結(jié)構(gòu)來對相關(guān)權(quán)利義務(wù)、法律責(zé)任加以規(guī)定。對于同一法律問題，可以采取單獨立法，制定專門的法律，也可以在其他部門法中用相關(guān)條文加以體現(xiàn)；在層次上，法律規(guī)范的形式既可以以法律為主，也可以主要體現(xiàn)為法規(guī)或規(guī)章。如果采取專門立法，專門法內(nèi)部的結(jié)構(gòu)分布更是多樣，依照各類別法律的體例和實際需要，立法者有較大的空間加以規(guī)劃和設(shè)計，其構(gòu)架對于該立法是否能有效達(dá)成立法目的至關(guān)重要，成為衡量立法質(zhì)量的一個關(guān)鍵指標(biāo)。

一、歐盟及主要成員國與中國產(chǎn)品責(zé)任立法模式的比較

1、歐盟及主要成員國的產(chǎn)品責(zé)任立法模式

《歐共體產(chǎn)品責(zé)任指令》是當(dāng)時的歐洲經(jīng)濟共同體為了統(tǒng)一各成員國產(chǎn)品責(zé)任法，于1985年由歐共體理事會全體通過的一部法律。其明確指出：“生產(chǎn)者應(yīng)對其產(chǎn)品缺陷造成的損害承擔(dān)責(zé)任”，說明該法是調(diào)整產(chǎn)品的制造商與消費者、受害人之間因產(chǎn)品缺陷發(fā)生損害而形成的損害賠償關(guān)系的專門法律規(guī)范。其對產(chǎn)品責(zé)任的歸責(zé)原則、承擔(dān)產(chǎn)品責(zé)任的主體、產(chǎn)品責(zé)任的性質(zhì)為侵權(quán)責(zé)任、缺陷的定義、舉證責(zé)任、損害的賠償范圍、時效等作出了詳細(xì)的規(guī)定。歐盟有關(guān)條約及主要國家的共同特點是明確了產(chǎn)品責(zé)任的性質(zhì)為侵權(quán)的民事責(zé)任，并建立一整套解決產(chǎn)品侵權(quán)責(zé)任的法律規(guī)則。