隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民人均收入不斷提高，但總體上農(nóng)民的收入還處于不平衡狀態(tài)，在涌現(xiàn)了一批富裕戶的同時(shí)，處于貧困線邊緣的農(nóng)戶也逐年增加，每年都有一定的農(nóng)戶因各種原因淪為貧困戶。據(jù)統(tǒng)計(jì)，**年長豐村貧困農(nóng)戶比**年增加4戶，**年比**年增加6戶。為深入分析這一問題，本人利用擔(dān)任長豐村農(nóng)村工作指導(dǎo)員的機(jī)會(huì)，就長豐村貧困農(nóng)戶致貧成因及對(duì)策措施進(jìn)行了調(diào)研。

一、長豐村農(nóng)民收入概況

**年底，長豐村總戶數(shù)563戶，人口1949人，其中18周歲以下452人，18周歲至60周歲的1105人，60周歲以上的392人。近幾年，全村第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育較好，現(xiàn)有各類企業(yè)35家，家庭加工戶159家，其中紡織機(jī)戶117戶，臺(tái)數(shù)1010臺(tái)，務(wù)工人員688人，從事交通運(yùn)輸及各類三產(chǎn)人員有129人。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展進(jìn)程中，出現(xiàn)了一批十萬元戶、百萬元戶，甚至千萬元戶，但同時(shí)，全村仍有40戶75人處于溫飽線以下，其中享受最低生活保障的有27戶43人，每年需要鎮(zhèn)村給予救濟(jì)的有10戶23人，年人均收入在3600元以下的還有3戶9人。

二、長豐村貧困人口特點(diǎn)

一是老年人居多。長豐村貧困人口中，60周歲以上老年人有37人，占貧困人口的49.3%。二是文盲半文盲居多。貧困人口中除在學(xué)人員外，初中文化的只有1人，其余都是文盲或半文盲。三是從業(yè)結(jié)構(gòu)單一。貧困人口中除1戶搞些三產(chǎn)外，其余都是從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。四是缺乏和喪失勞力者居多。在長豐村貧困人口中，因殘喪失勞力的有10戶，因病喪失勞力的有6戶，其余為獨(dú)個(gè)老人。

三、長豐村貧困人口成因分析

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民人均收入不斷提高，但總體上農(nóng)民的收入還處于不平衡狀態(tài)，在涌現(xiàn)了一批富裕戶的同時(shí)，處于貧困線邊緣的農(nóng)戶也逐年增加，每年都有一定的農(nóng)戶因各種原因淪為貧困戶。據(jù)統(tǒng)計(jì)，**年長豐村貧困農(nóng)戶比**年增加4戶，**年比**年增加6戶。為深入分析這一問題，本人利用擔(dān)任長豐村農(nóng)村工作指導(dǎo)員的機(jī)會(huì)，就長豐村貧困農(nóng)戶致貧成因及對(duì)策措施進(jìn)行了調(diào)研。

一、長豐村農(nóng)民收入概況

**年底，長豐村總戶數(shù)563戶，人口1949人，其中18周歲以下452人，18周歲至60周歲的1105人，60周歲以上的392人。近幾年，全村第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育較好，現(xiàn)有各類企業(yè)35家，家庭加工戶159家，其中紡織機(jī)戶117戶，臺(tái)數(shù)1010臺(tái)，務(wù)工人員688人，從事交通運(yùn)輸及各類三產(chǎn)人員有129人。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展進(jìn)程中，出現(xiàn)了一批十萬元戶、百萬元戶，甚至千萬元戶，但同時(shí)，全村仍有40戶75人處于溫飽線以下，其中享受最低生活保障的有27戶43人，每年需要鎮(zhèn)村給予救濟(jì)的有10戶23人，年人均收入在3600元以下的還有3戶9人。

二、長豐村貧困人口特點(diǎn)

一是老年人居多。長豐村貧困人口中，60周歲以上老年人有37人，占貧困人口的49.3%。二是文盲半文盲居多。貧困人口中除在學(xué)人員外，初中文化的只有1人，其余都是文盲或半文盲。三是從業(yè)結(jié)構(gòu)單一。貧困人口中除1戶搞些三產(chǎn)外，其余都是從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。四是缺乏和喪失勞力者居多。在長豐村貧困人口中，因殘喪失勞力的有10戶，因病喪失勞力的有6戶，其余為獨(dú)個(gè)老人。

三、長豐村貧困人口成因分析

為了切實(shí)做好農(nóng)村貧困人口減貧工作。我縣堅(jiān)持以上級(jí)有關(guān)文件精神為指導(dǎo)，通過改善貧困人口生產(chǎn)生活條件，發(fā)展扶持農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，積極開展農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)，努力實(shí)現(xiàn)貧困農(nóng)戶脫貧致富。現(xiàn)將減貧工作情況匯報(bào)如下：

一、基本情況

今年全國要減少農(nóng)村貧困人口1000萬人以上，省要完成9萬名貧困人口的減貧任務(wù)，其中，省下達(dá)給我縣的減貧指標(biāo)任務(wù)是5040人。

截止目前，我縣完成了新一輪扶貧開發(fā)建檔立卡工作，精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口8665戶36022人。經(jīng)過全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門的共同努力，采取積極有效的措施，共鎖定2014年減貧對(duì)象5442人。

二、主要措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。縣委、縣政府高度重視減貧工作，提上黨政議程，召開專題會(huì)議統(tǒng)一安排部署減貧工作。及時(shí)成立了以分管農(nóng)業(yè)副縣長擔(dān)任組長的減貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、督促落實(shí)農(nóng)村貧困人口減貧工作。通過制定出臺(tái)《自治縣2014年減少貧困人口工作實(shí)施方案》，及時(shí)將減貧指標(biāo)層層分解，切實(shí)做到減貧任務(wù)落實(shí)到村，到戶。

2014年1月26日，赴內(nèi)蒙古調(diào)研看望慰問各族干部群眾時(shí)強(qiáng)調(diào):“我們黨員干部都要有這樣一個(gè)意識(shí)：只要有一家一戶乃至一個(gè)人沒有解決基本生活問題，我們就不能安之若泰；只要群眾對(duì)幸福生活的憧憬還沒有變成現(xiàn)實(shí)，我們就要毫不懈怠團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾一起奮斗。”

一、做好孤寡老弱貧困人口扶貧工作的重大意義

近幾年以來，孤寡老弱的貧困人群備受關(guān)注各地政府也采取了多種措施來實(shí)現(xiàn)其脫貧。“2015年11月23日中共中央政治局召開會(huì)議強(qiáng)調(diào)到2020年通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、易地搬遷、教育支持、醫(yī)療救助、等措施解決5000萬左右貧困人口脫貧。”在東西部扶貧協(xié)作談會(huì)也指出，“扶貧開發(fā)到了攻克最后堡壘的階段，所面對(duì)的多數(shù)是貧中之貧、困中之困，需要以更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措抓工作。要堅(jiān)持時(shí)間服從質(zhì)量，科學(xué)確定脫貧時(shí)間，不搞層層加碼。要真扶貧、扶真貧、真脫貧。”我們都很清楚中西部一些省份（直轄市、自治區(qū)）貧困人口較多，貧困狀況較為嚴(yán)峻，精準(zhǔn)識(shí)別與扶貧難度更大，尤其是農(nóng)村孤寡老弱貧困人口。可見，對(duì)于我們能否如期完成全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，孤寡老弱群體的脫貧、精準(zhǔn)扶貧的工作的重要性就凸現(xiàn)出來，對(duì)于我們整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)也將會(huì)具有戰(zhàn)略意義。盡管我國脫貧扶貧的效果總體上保持了良好的發(fā)展勢(shì)頭，我國貧困人口大量的減少，貧困地區(qū)面貌也發(fā)生顯著變化。但是針對(duì)農(nóng)村孤寡老弱貧困人口仍然存在一些問題，脫貧任務(wù)依然嚴(yán)峻。

二、孤寡老弱貧困人口的基本現(xiàn)狀

貧困問題在全世界都是普遍存在的，貧困問題能夠在社會(huì)生產(chǎn)生活中產(chǎn)生也存在一定的必然性。那么貧困是如何定義的呢？劉豪興教授認(rèn)為貧困是一個(gè)歷史、地域的綜合性概念，是指人們收入、生活差距的相對(duì)狀態(tài)。英國社會(huì)學(xué)家比德•湯森認(rèn)為“當(dāng)個(gè)人、家庭和社會(huì)集團(tuán)缺乏必要的資源，不易獲取食物、參加活動(dòng)、擁有公認(rèn)的居住和生活條件，并且被排除在一般的居住條件、社會(huì)習(xí)慣和活動(dòng)之外時(shí)，即為貧困。”[1]在貧困人口中，有一類特殊困難的群體，即孤寡老弱者，作為精準(zhǔn)扶貧的重要目標(biāo)，其生活狀況及其轉(zhuǎn)變直接關(guān)系著脫貧攻堅(jiān)工作的成敗。本文關(guān)于孤寡老弱的界定是：一是無兒無女，獨(dú)身一人，年齡一般在45歲以上，身體狀態(tài)較差，甚至身患慢性病、肺病或其他疾病等；二是空巢老人，年齡多為55歲以上，多為一人在家或者是兩位老人，親人看望次數(shù)少時(shí)間少；三是身體殘疾，比如視力有問題，耳聾，啞巴等群體。為了調(diào)查孤寡老弱人口的生活狀況以及扶貧工作的效果，我們組織研究生成立課題小組，專赴皖南山區(qū)某縣實(shí)地調(diào)查，掌握了大量的第一手資料。該縣地處安徽省東南方向，長江三角洲西邊，皖、蘇、浙三省的交界處。調(diào)查小組包括帶隊(duì)老師一行十人，八人組成4支小分隊(duì)。我們小分隊(duì)走訪了該縣的54戶貧困戶，切實(shí)了解他們的生活狀態(tài)，到底有沒有脫貧，生活是不是到達(dá)了國家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。通過走訪這些貧困戶發(fā)現(xiàn)，基本都是孤寡老弱的貧困人口。其生活中基本的狀況比較差。具體表現(xiàn)如下：（一）居住條件臟亂差、環(huán)境惡劣。絕大部分的孤寡老弱貧困人群居住在上世紀(jì)七八十年代修建的土坯房里面，居住條件差設(shè)施不足，因身體健康原因無法改善，導(dǎo)致住宿環(huán)境惡劣；因經(jīng)濟(jì)原因無力修建房屋，導(dǎo)致無房可住。有些孤寡老弱貧困人口居住在村委會(huì)以前的破房子里面，上面的瓦片破碎，零零散散的大小窟窿。有些享受國家危房政策進(jìn)行了重新修建，但面積狹小僅夠老人居住。如果這個(gè)問題解決不好，老人們的衣食住行就難以得到妥善的安排。（二）經(jīng)濟(jì)收入低。該縣耕地面積少，種植面積多為山地，以傳統(tǒng)生產(chǎn)方式為主，經(jīng)濟(jì)效益不高。孤寡老弱群體自給自足的自然經(jīng)濟(jì)成分較重，種植作物普遍以山竹為主。在收入方面，主要來源是出售掃把，因手工速度慢和交通不便，產(chǎn)量較少，價(jià)格較低。在走訪中，身體素質(zhì)好的老人以此謀生，而身體素質(zhì)差的老人并無此收入來源。如果不從根本上改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，給再多的補(bǔ)貼、實(shí)施再多的優(yōu)惠政策也是無濟(jì)于事的。貧窮依舊貧窮，只有徹底的改變?nèi)藗儗?duì)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的陳舊觀念，才能從根本上走向脫貧致富的道路。（三）養(yǎng)老基礎(chǔ)公益設(shè)施薄弱。通過走訪貧困戶的過程之中，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如養(yǎng)老院、福利院以及敬老院等公益機(jī)構(gòu)存在著設(shè)施不健全、管理不善、運(yùn)行狀況不佳，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，以至于形同虛設(shè)，同時(shí)浪費(fèi)了財(cái)政資金。另一方面，這些養(yǎng)老公益機(jī)構(gòu)和設(shè)施數(shù)量較少，隨著孤寡老弱群體年齡的逐漸增大，可能會(huì)陷入既沒有后代的照顧，又沒有養(yǎng)老送終場(chǎng)所的境地，這將帶來較大的社會(huì)問題。（四）幫扶措施缺少針對(duì)性。部分幫扶責(zé)任人制定的幫扶措施單一，主要是低保、五保等資金。幫扶方式主要是物質(zhì)支援，缺少對(duì)孤寡老弱的精神幫扶。有些孤寡老弱人群在物質(zhì)生活已經(jīng)得到滿足之后，缺少在感情和心靈撫慰，產(chǎn)生孤獨(dú)感。在幫扶的內(nèi)容上，重形式輕能力，沒有針對(duì)孤寡老弱群體特點(diǎn)實(shí)行有針對(duì)性地扶持工作，特別是自食其力能力的幫扶。如有些技術(shù)特長、民間手藝的人員，缺少原料來源和市場(chǎng)營銷，有些技術(shù)難題無法自我解決，需要幫扶人員提供支持。如果幫扶沒有針對(duì)孤寡老弱群體的實(shí)際情況執(zhí)行，難以從根本上解決問題，更難以達(dá)到脫貧的目標(biāo)。所以幫扶干部要做更細(xì)致的工作，懂得精準(zhǔn)扶貧，研究貧困情況和貧困原因等。這就需要幫扶干部有創(chuàng)造性的扶貧，切身體會(huì)貧困戶的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的對(duì)策，做到靈活脫貧。

三、孤寡老弱貧困人口問題的原因分析

按照洮督辦﹝2018﹞6號(hào)文件要求，現(xiàn)將市城鎮(zhèn)特殊貧困人口救助工作開展情況匯報(bào)如下：

一、工作開展基本情況。

（一）城鎮(zhèn)特殊貧困人口調(diào)查核實(shí)情況。

按照洮辦發(fā)【2017】29號(hào)文件要求，各街道辦、鎮(zhèn)于2017年12月19日—2017年12月25日采取“一進(jìn)二看三算四比五記錄”的五部識(shí)別法進(jìn)行入戶調(diào)查。。

（二）責(zé)任落實(shí)情況。

按照洮辦發(fā)【2017】29號(hào)文件要求，經(jīng)過研究，在城鎮(zhèn)特殊貧困人口救助方面，市政府辦負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)工作；市扶貧辦負(fù)責(zé)指導(dǎo)精準(zhǔn)識(shí)別人口、審核把關(guān)、動(dòng)態(tài)調(diào)整等工作；市委宣傳部負(fù)責(zé)宣傳、發(fā)放救學(xué)補(bǔ)助資金工作；市財(cái)政局負(fù)責(zé)籌措就醫(yī)、救學(xué)補(bǔ)助資金工作；市教育局負(fù)責(zé)特困學(xué)生信息核實(shí)工作；市民政局負(fù)責(zé)民政醫(yī)療救助、報(bào)銷工作；市衛(wèi)計(jì)局負(fù)責(zé)對(duì)患有大病的特困人口信息審核、協(xié)調(diào)指導(dǎo)四家定點(diǎn)醫(yī)院做好特困人口治療、報(bào)銷工作；市醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦中心負(fù)責(zé)特困人口住院、就醫(yī)、報(bào)銷工作；各街道辦、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)特困人口的精準(zhǔn)識(shí)別、建檔立卡、動(dòng)態(tài)調(diào)整工作；市監(jiān)察局、市審計(jì)局、市督查指揮中心負(fù)責(zé)對(duì)特困人口的認(rèn)定、資金使用、政策落實(shí)進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查工作。

摘要：在精準(zhǔn)扶貧背景下，本文以黑龍江省農(nóng)村貧困人口醫(yī)療救助制度為研究對(duì)象，通過分析黑龍江省農(nóng)村貧困人口醫(yī)療救助制度，總結(jié)出黑龍江省農(nóng)村貧困人口醫(yī)療救助存在著救助范圍窄、救助水平低、救助內(nèi)容重治輕防、救助程序復(fù)雜等問題，從而提出擴(kuò)大醫(yī)療救助范圍、提高醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)、簡化醫(yī)療救助程序、醫(yī)療救助內(nèi)容向門診和疾病預(yù)防拓展等完善對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村貧困人口；醫(yī)療救助；制度創(chuàng)新

為了進(jìn)一步解決貧困問題，2013年主席提出了精準(zhǔn)扶貧思想，國家開始全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。實(shí)施醫(yī)療衛(wèi)生扶貧是精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重要組成部分，當(dāng)前農(nóng)村居民“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有效防止和杜絕“因病致貧、因病返貧”是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。農(nóng)村居民看病難、看病貴的問題仍然嚴(yán)重，尤其是對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)能力較差的貧困農(nóng)民來說，任何一種突發(fā)性疾病、慢性病或重特大疾病，都可能導(dǎo)致因病致貧、因病返貧。為了貫徹實(shí)施我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，針對(duì)貧困人口的醫(yī)療救助制度理應(yīng)得到足夠的重視，尤其是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差、貧困人口較多的農(nóng)村。

一、完善農(nóng)村貧困人口醫(yī)療救助制度的必要性

（一）醫(yī)療救助可以切實(shí)解決病貧循環(huán)問題。經(jīng)過多年扶貧工作，我國貧困人口總數(shù)逐年降低，但是仍存在著7000多萬的貧困人口，貧困發(fā)生率仍高達(dá)7.2%。因病致貧的大約占我國總體貧困人口的1/3。疾病是造成貧困的主要原因，一個(gè)家庭中如果有長期患病或者患有大病的人口存在，那么這個(gè)家庭就非常容易陷入貧困。他們無力承擔(dān)超出經(jīng)濟(jì)能力之外的醫(yī)療費(fèi)用，這也就造成病貧交加的惡性循環(huán)。貧困人口對(duì)于醫(yī)療救助需求很大，因?yàn)獒t(yī)療救助使貧困群體既可以享受醫(yī)療服務(wù)，又能夠降低其生活上的經(jīng)濟(jì)壓力，防止病貧惡性循環(huán)情況發(fā)生。（二）醫(yī)療救助可以彌補(bǔ)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的不足。我國在廣大農(nóng)村地區(qū)都推行了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。這項(xiàng)制度為生存在農(nóng)村地區(qū)的人口提供了有效的醫(yī)療保障。當(dāng)老百姓因患病支出醫(yī)療費(fèi)用時(shí)，給予醫(yī)療費(fèi)用的報(bào)銷，降低了農(nóng)村貧困人口的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)。然而，新農(nóng)合保障力度十分不足，患病人口經(jīng)新農(nóng)合報(bào)銷部分醫(yī)療費(fèi)用之后，其自負(fù)部分的醫(yī)療費(fèi)用對(duì)他們來說仍無力支付。我國出臺(tái)的醫(yī)療救助制度在新農(nóng)合補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，對(duì)報(bào)銷后的剩余部分進(jìn)行救助，這就大大減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。（三）醫(yī)療救助是對(duì)社會(huì)保障體系的完善。醫(yī)療救助有效地降低了農(nóng)村貧困人民的醫(yī)療費(fèi)用，使其得到及時(shí)有效的治療，因此醫(yī)療救助的實(shí)施在緩解農(nóng)村貧困人民的醫(yī)療費(fèi)用壓力的同時(shí)還對(duì)我國的社會(huì)保障體系起到了完善作用。疾病是導(dǎo)致貧困的最重要原因，生活在貧困線以下的農(nóng)村貧困人口，尤其是農(nóng)村五保戶，他們沒有經(jīng)濟(jì)來源，只能依靠政府來維持自己的基本生活。當(dāng)這部分人患病后，醫(yī)療救助可以確保其得到有效救治。因此，我國的醫(yī)療救助提高了我國的社會(huì)保障水平，使農(nóng)民生活得更加幸福。

二、黑龍江省農(nóng)村貧困人口醫(yī)療救助制度存在的問題

為做好我鄉(xiāng)扶持農(nóng)村貧困人口工作，幫助困難群眾脫貧致富，根據(jù)省市相關(guān)要求，結(jié)合本鄉(xiāng)實(shí)際情況，特制訂本實(shí)施方案。

一、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

鄉(xiāng)上成立由鄉(xiāng)長任組長，副鄉(xiāng)長任副組長，鄉(xiāng)民政所、財(cái)政所、黨政辦相關(guān)人員為成員的鄉(xiāng)扶持農(nóng)村貧困人口工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

二、明確目標(biāo)任務(wù)

全鄉(xiāng)2014年共扶持259名農(nóng)村貧困人口。2014年5月1日起，全鄉(xiāng)扶持農(nóng)村貧困人口工作全面實(shí)施，2014年11月30日全面完成。

三、工作進(jìn)度安排

根據(jù)省以及市扶貧工作辦公室關(guān)于做好減少貧困人口工作通知的精神，結(jié)合我鎮(zhèn)2016年扶貧開發(fā)工作實(shí)際情況，特制定本工作方案。

一、指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)十八大提出的深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象大幅減少的扶貧開發(fā)工作要求，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點(diǎn)，完善機(jī)制，整合資金，綜合推進(jìn)”的工作思路，突出農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收兩大重點(diǎn)，努力改變我鎮(zhèn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的落后狀況，消除貧困，改善民生，為打造田園城市，構(gòu)建幸福而努力。

二、減貧任務(wù)分解

根據(jù)2016年我鎮(zhèn)建檔立卡貧困人口1347人，計(jì)劃減貧人數(shù)382人。

三、減貧工作措施

摘要:貧困人口退出作為脫貧攻堅(jiān)的最后一環(huán)，正面臨“被脫貧”及“消極脫貧”交互影響下產(chǎn)生的異化風(fēng)險(xiǎn)，需要借由法律激勵(lì)的制度創(chuàng)新以推進(jìn)其命令控制范式的轉(zhuǎn)換。以近年來中央和地方有關(guān)文件為統(tǒng)計(jì)對(duì)象，分析現(xiàn)有法律激勵(lì)制度的不足，探尋增加貧困人口預(yù)期權(quán)益、包含多元客體、具有“契約特性”、注重外在激勵(lì)的貧困人口退出法律激勵(lì)路徑，以引導(dǎo)貧困人口在自主退出的基礎(chǔ)上助力扶貧事業(yè)的順利完成。

關(guān)鍵詞:貧困人口退出;法律激勵(lì);命令控制范式

貧困是人類社會(huì)的古老現(xiàn)象，反貧困卻是現(xiàn)代社會(huì)的產(chǎn)物。黨的十八大以來，以為核心的黨中央把脫貧攻堅(jiān)作為關(guān)乎黨和國家政治方向、根本制度和發(fā)展道路的大事來抓，脫貧攻堅(jiān)工作在我國取得了決定性進(jìn)展，譜寫了人類反貧困史上的輝煌篇章。基于政治倫理，幫扶貧困是國家需要履行的法定義務(wù)。隨著國家觀念的演變，國家義務(wù)對(duì)應(yīng)的內(nèi)容亦包含各類公共利益，相應(yīng)地，人也不再是單一的個(gè)人或團(tuán)體，而是共同體的全部成員。①這就要求國家在幫扶的同時(shí)應(yīng)以一定的行為助其脫貧，減輕非貧困階層在內(nèi)的全部社會(huì)成員的負(fù)擔(dān)。建立貧困退出機(jī)制即是國家完成這一附隨義務(wù)的表現(xiàn)。對(duì)此，2016年4月的《中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立貧困退出機(jī)制的意見》(下稱中央意見)責(zé)令地方政府建立貧困人口、貧困村和貧困縣的退出機(jī)制，其中村、縣退出以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)②，使得貧困人口退出成為整個(gè)機(jī)制的基礎(chǔ)與核心。作為扶貧攻堅(jiān)的最后一環(huán)，貧困退出制度的良好構(gòu)建不僅關(guān)系著業(yè)已取得的脫貧成績，更與后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代返貧風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防息息相關(guān)，因此具有高度的研究價(jià)值。學(xué)界對(duì)貧困退出的關(guān)注始于近年，且形成了價(jià)值頗高的系列性研究。但和反貧困機(jī)制中其他領(lǐng)域獲得的成果相比，貧困人口退出的專屬研究仍顯薄弱。③對(duì)最具基礎(chǔ)地位的貧困人口退出制度及法律問題的研究更是稀少。其中，對(duì)于退出制度的整體設(shè)計(jì)，劉司可的系列研究通過收集與整理基層調(diào)研材料，認(rèn)為貧困人口退出存在程序不健全，動(dòng)態(tài)管理薄弱，扶貧資源分配不精準(zhǔn)，返貧預(yù)防機(jī)制尚未建立等一系列問題，并提出規(guī)范扶貧動(dòng)態(tài)管理，建立正向激勵(lì)機(jī)制，重視返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，引入社會(huì)力量等對(duì)策建議④;王志章、黃明珠基于英國反貧困經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，強(qiáng)調(diào)貧困人口退出過程的公開性與民主性，提出采用貧困漸退機(jī)制，降低返貧風(fēng)險(xiǎn)①;鄭海瑞認(rèn)為貧困人口退出制度的完善需要優(yōu)化退出指標(biāo)體系、嚴(yán)格退出程序、強(qiáng)化宣傳教育、注重正負(fù)激勵(lì)結(jié)合以及提升退出人口生計(jì)可持續(xù)發(fā)展能力②。對(duì)于退出人口的識(shí)別，侯莎莎基于以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論，提出貧困人口退出標(biāo)準(zhǔn)的完善應(yīng)當(dāng)綜合考慮價(jià)值體系、指標(biāo)體系、組織體系、技術(shù)支撐體系與績效環(huán)境體系五個(gè)方面③;而陳成文與陳建平從精準(zhǔn)扶貧“契合度”偏差的角度，指出退出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)走向多元化與具體化的必要性，認(rèn)為在“兩保障”領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展消費(fèi)清單、考慮家庭規(guī)模效應(yīng)并明確“三保障”的具體邊界④。對(duì)于退出責(zé)任的探討，檀學(xué)文在區(qū)分實(shí)際脫貧、政策兜底與未脫貧三種退出結(jié)果的基礎(chǔ)上，指出由縣黨委及政府作為基層退出責(zé)任主體，統(tǒng)籌劃分貧困人口退出工作。⑤對(duì)于退出主動(dòng)性的建設(shè)，李壯、陳書平在介紹西方貧困發(fā)生理論中的社會(huì)結(jié)構(gòu)解釋路徑與社會(huì)文化解釋路徑后，認(rèn)為貧困文化理論難以解釋我國貧困人口退出中的“等靠要”現(xiàn)象，并以非均衡治理的視角重新解讀，提出了豐富貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)貧困戶組織度、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)與提高扶貧工作隊(duì)伍素質(zhì)的建議。⑥縱觀上述研究，對(duì)于貧困人口退出制度的整體設(shè)計(jì)已經(jīng)較為完善，“嚴(yán)格程序”“防范返貧”“標(biāo)準(zhǔn)多元”“激勵(lì)優(yōu)先”等已經(jīng)成為共識(shí)。但在具體現(xiàn)實(shí)問題的解決與制度建設(shè)方面仍顯不足，具有可填補(bǔ)的研究空白。同時(shí)，現(xiàn)有研究均忽視了相關(guān)法律規(guī)范的收集與整理，未能概括出規(guī)范意義上的貧困人口退出范式，也無法完整體現(xiàn)政府這一扶貧與脫貧責(zé)任主體在貧困人口退出中所發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)作用。我國貧困問題因制度而生，⑦反貧困問題也必將因制度而去。為此，本文通過有關(guān)理論與中央及地方各省市相關(guān)法律規(guī)范的梳理，總結(jié)貧困人口退出亂象產(chǎn)生的深層次原因，并指出制度優(yōu)化的突破口，借以革新貧困退出機(jī)制的法律規(guī)則形態(tài)，增添機(jī)制整體的長效性，以保障脫貧質(zhì)量，全面防范脫貧攻堅(jiān)期后規(guī)模化的返貧風(fēng)險(xiǎn)。

一、貧困人口退出的問題檢視

(一)“消極脫貧”現(xiàn)象及其理論根源“消極脫貧”描述的是經(jīng)過國家扶助已實(shí)質(zhì)滿足脫貧條件的人群，基于享受政策優(yōu)待的依賴性而拒絕退出貧困范圍的行為。在貧困退出的語境中，“消極脫貧”源于貧困戶的“惰性思維”。如廣東省民政廳官方網(wǎng)站刊發(fā)的文章曾稱:“……(某些貧困人口)總認(rèn)為當(dāng)個(gè)貧困戶，得到黨和政府的物質(zhì)幫助和資金救助就無比光榮，得到政府的關(guān)愛就可以衣食無憂，甚至一些貧困戶產(chǎn)生了惰性思想。”精準(zhǔn)扶貧規(guī)制體系屬于一種再分配性制度，對(duì)于工作激勵(lì)產(chǎn)生的扭曲作用小于傳統(tǒng)的稅收手段，從而更適合于縮減社會(huì)中的貧富差距。⑧但作為一種福利政策，其“獎(jiǎng)懶”的副作用始終存在，“消極脫貧”思維的滋生亦不可避免。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，可以通過“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)對(duì)“消極脫貧”予以理論溯源。“經(jīng)濟(jì)人”理論假定人是被工具理性指引的，是被未來預(yù)期的報(bào)酬拉動(dòng)的。⑨立足扶貧領(lǐng)域，貧困戶出于對(duì)自身利益最大化的追求，在脫貧決策前會(huì)反復(fù)進(jìn)行利益衡量，只有在內(nèi)心確信退出后所獲收益大于既有利益時(shí)，才會(huì)選擇主動(dòng)退出，擺脫貧困身份。受制于主客觀等諸多方面的原因，現(xiàn)階段退出后的貧困戶并無有力的政策保障，相比原貧困身份所帶來的全方位照顧，脫貧后的生活充滿風(fēng)險(xiǎn)。無論選擇務(wù)農(nóng)、務(wù)工或是經(jīng)商，貧困戶都將不同程度地面臨市場(chǎng)競(jìng)爭所伴隨的優(yōu)勝劣汰，投入的勞動(dòng)力及其他資本難以獲得足額回報(bào)。因此，在貧困戶看來，選擇退出極有可能得不償失。換言之，貧困戶拒絕脫離貧困身份的一個(gè)深層原因是其在幫扶的確定性與市場(chǎng)的不確定性中選擇了前者。故而，只有通過制度創(chuàng)新為退出后的貧困戶增加確定收益，才能影響既有的決策過程，促使其決定積極脫貧。遺憾的是，這種利益訴求并沒有在貧困退出機(jī)制的設(shè)計(jì)中獲得重視與適當(dāng)回應(yīng)。恰恰相反，對(duì)于這類人群的不信任，使得我國在貧困退出中采取了使之弱化同時(shí)強(qiáng)化救濟(jì)者的做法———命令控制范式的規(guī)制體系。(二)“被脫貧”現(xiàn)象及其制度根源與“消極脫貧”相對(duì)的一個(gè)概念是“被脫貧”。隨著扶貧攻堅(jiān)步入尾聲，“被脫貧”現(xiàn)象近年來常見于新聞報(bào)道。以山東省濟(jì)南市為例，當(dāng)?shù)氐碾娨晢栒?jié)目披露，居于山區(qū)的68歲孤寡老人除耕種一畝土地外再無其他收入，卻在2017年被取消了低保及其他扶助政策。該地政府部門以老人尚有勞動(dòng)能力作解釋，將其納入“脫貧群體”。在山西省太原市做扶貧工作調(diào)研時(shí)曾強(qiáng)調(diào):“……脫貧過程必須扎實(shí)，脫貧結(jié)果必須真實(shí)……扶貧標(biāo)準(zhǔn)不能隨意降低，決不能搞數(shù)字脫貧、虛假脫貧。”中央的三令五申可以反證類似問題在地方絕不罕見。以貧困人口并未實(shí)際達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)卻被地方政府從建檔立卡系統(tǒng)中注銷為標(biāo)志的各種形式的“被脫貧”行為不僅浪費(fèi)了國家扶貧資源，而且侵害了有關(guān)群體的權(quán)益，為后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代鞏固扶貧成果留下了嚴(yán)重隱患。通過對(duì)我國中央與各省份相關(guān)規(guī)范文件的分析，①可以發(fā)現(xiàn)，政府貫穿貧困人口退出機(jī)制的啟動(dòng)、實(shí)施、核查全過程，其中，政府在6個(gè)省份中擔(dān)任退出機(jī)制啟動(dòng)主體，在13個(gè)省份中占據(jù)退出過程中的主導(dǎo)地位，并在14個(gè)省份中負(fù)責(zé)退出結(jié)果核查工作。而村級(jí)組織在12個(gè)省份中擔(dān)任退出啟動(dòng)主體，在6個(gè)省份中占據(jù)退出過程中的主導(dǎo)主體，但不參與退出結(jié)果的核查。第三方機(jī)構(gòu)則在1個(gè)省份中負(fù)責(zé)退出結(jié)果核查工作。貧困人口未能在退出過程中獲得任何主導(dǎo)地位。同時(shí)，中央及各省在貧困人口退出機(jī)制中規(guī)定的權(quán)利因素主要集中于貧困戶對(duì)退出的“同意審查”及其對(duì)退出結(jié)果的申訴與核查參與。只有黑龍江省考慮到貧困戶否認(rèn)退出的情形并在退出過程中賦予貧困戶抗辯權(quán)利。至于對(duì)退出人口的權(quán)利救濟(jì)制度，則未見規(guī)定。因此，能夠認(rèn)為我國貧困人口退出制度始終秉持著公權(quán)力發(fā)揮決定性作用的命令控制范式，其主要特點(diǎn)包括:各地貧困人口的退出由政府或村級(jí)組織啟動(dòng);退出過程由政府或村級(jí)組織主導(dǎo)，②退出人口僅有配合的義務(wù)而無實(shí)際抗辯的權(quán)利;退出結(jié)果主要由政府核查，③少數(shù)運(yùn)用第三方機(jī)構(gòu)核驗(yàn)退出效果，退出人口無明定申訴權(quán)利。由上觀之，命令控制范式下的貧困人口退出機(jī)制，公權(quán)力一方④頗具壓制性，擁有所有權(quán)力，并穿透式地行使;貧困戶權(quán)利稀少且被架空，僅有配合義務(wù)，甚至淪為被支配的境地。具體而言，首先，我國貧困人口退出機(jī)制的啟動(dòng)主體無一例外均為公權(quán)力一方，這使得貧困戶對(duì)退出的“同意審查”淪為虛置———或出于不知情、或出于被欺騙甚至被強(qiáng)制———先動(dòng)的公權(quán)力一方在這一階段保持著對(duì)退出人口的制度壓制，使其僅有同意的權(quán)利。有省份考慮到貧困戶不予同意的情形，卻以“一并提交評(píng)議”對(duì)之⑤;有省份甚至突破中央意見要求的“民主評(píng)議推選退出名單”，將其異化為領(lǐng)導(dǎo)干部組成的“評(píng)議小組”⑥。可見，該階段貧困戶自身的退出意愿難以導(dǎo)地位，擁有多項(xiàng)權(quán)力;而貧困戶重要的抗辯權(quán)利則不多見，即使規(guī)定了“貧困戶提出異議”，也僅以“由‘村兩委’、駐村工作隊(duì)和第一書記組織村民代表再次入戶核查”對(duì)之①。如政府及村級(jí)組織在啟動(dòng)階段有所失誤，退出過程中貧困戶無力抵抗、糾正，公權(quán)力一方也可能基于主導(dǎo)地位予以強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)。最后，在退出結(jié)果的核查中，政府發(fā)揮壟斷性的權(quán)力，第三方機(jī)構(gòu)參與力度不足。且核查方式多為“公告”“備案”等，其能否起到應(yīng)有的審核作用，在政府利益上下一體的體制中仍然存疑;并且該階段貧困戶的參與方式實(shí)際上僅有對(duì)公告內(nèi)容進(jìn)行申訴一種，是一種對(duì)政府核查結(jié)果的再核查，并鮮有省份明文規(guī)定了申訴權(quán)，能夠想見這種既無法定權(quán)利支撐又無實(shí)際參與的監(jiān)督難以改變退出結(jié)果。(三)救濟(jì)者面臨的雙重困境在“消極脫貧”與“被脫貧”的交互影響下，身為救濟(jì)者的公權(quán)力一方陷入兩難境地。若針對(duì)“被脫貧”，弱化公權(quán)力，減少政府及村級(jí)組織的主導(dǎo)作用，且信賴扶助對(duì)象，賦予其啟動(dòng)主體、過程主導(dǎo)主體及結(jié)果核查主體的地位等舉措，則“消極脫貧”現(xiàn)象有可能泛濫，退出將在數(shù)量上銳減;若針對(duì)“消極脫貧”，繼續(xù)秉持命令控制范式的退出機(jī)制，必然有更多的“被脫貧”問題發(fā)生，退出將有嚴(yán)重質(zhì)量缺陷。由此，為使脫貧工作及時(shí)、合格地完成，突破“質(zhì)”與“量”的耦合困境，必須在后續(xù)的制度構(gòu)建中同時(shí)考慮“消極脫貧”與“被脫貧”雙重因素。很大程度上，我國選擇具有一定強(qiáng)制色彩的貧困退出機(jī)制，主要是源于對(duì)西方福利國家問題的檢視。二戰(zhàn)后，西方國家在社會(huì)政策領(lǐng)域普遍奉行“再分配主義”，為國內(nèi)的弱勢(shì)群體、邊緣人群提供普惠性的社會(huì)保護(hù)。為了取悅選民，各國右翼政黨主張減少國家干預(yù)、降低稅負(fù)，但不敢主張大幅降低福利水平;左翼政黨則主張?jiān)黾痈＠⒋龠M(jìn)社會(huì)平等，但對(duì)增稅十分謹(jǐn)慎。由此，兩種嚴(yán)重的問題同時(shí)產(chǎn)生，一是政府財(cái)政開支遞增，社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重;二是因?yàn)樯鐣?huì)信息機(jī)制、識(shí)別機(jī)制具有或多或少的局限性，部分無需救助的社會(huì)成員因缺乏勞動(dòng)意愿也成為了救助對(duì)象，福利欺詐出現(xiàn)，福利依賴與敗德現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。②如果貧困人口像福利國家中的民眾一樣，對(duì)救助政策產(chǎn)生依賴，喪失勞動(dòng)積極性，萌生遠(yuǎn)超“需求”的“需要”，輕則阻礙脫貧攻堅(jiān)任務(wù)按期完成，重則導(dǎo)致“國家經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”侵蝕、“大眾忠誠”無法長期維持、政府行政理性不斷降低等后果。③因此，我國決策層對(duì)扶助對(duì)象采取了一種“不信任”的態(tài)度，對(duì)其貧困與否、接受救助與否、脫離貧困與否等問題代為決定，盡量避免“懶人階層”，也就是“消極脫貧”人群的出現(xiàn)。基于此，既然命令控制范式的退出機(jī)制是“被脫貧”現(xiàn)象的成因，那么消滅“被脫貧”必然要求范式轉(zhuǎn)變;但該范式的合理性在于抵御“消極脫貧”進(jìn)一步擴(kuò)大，促成其消解的前提是對(duì)這類現(xiàn)象的控制。所以，解決“消極脫貧”是杜絕“被脫貧”的必要條件，必須在后續(xù)的制度建設(shè)中優(yōu)先考慮。

二、法律激勵(lì)路徑的提出

根據(jù)官方公布的數(shù)字，截止2005年9月底，中國城市共有貧困人口2186萬人；[1]截至2004年底，中國農(nóng)村共有絕對(duì)貧困人口2610萬人，[2]以及近6000萬低收入人口。城鄉(xiāng)貧困人口在構(gòu)成、致貧原因等方面并不相同。在城市，下崗、失業(yè)、困難企業(yè)職工，以及上述人員的家屬構(gòu)成了貧困人口的主體，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整是導(dǎo)致這部分人陷入貧困的主要原因；在農(nóng)村，自然條件因素和個(gè)性因素同時(shí)對(duì)貧困起作用。上述城鄉(xiāng)貧困人口的差別與城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)不無關(guān)系，與這一社會(huì)結(jié)構(gòu)同樣關(guān)系密切的還有城市和農(nóng)村各自獨(dú)立的社會(huì)制度，醫(yī)療保障制度也不例外。

一、城鄉(xiāng)貧困人口的衛(wèi)生服務(wù)利用和醫(yī)療保障覆蓋

1.衛(wèi)生服務(wù)利用之比較

2003年全國第三次衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示[3]了城市不同收入居民的健康和衛(wèi)生服務(wù)利用情況。按照收入五等分法劃分，從最低收入的1/5家庭到最高收入的1/5家庭(從左到右)，兩周患病率呈上升趨勢(shì)，但是差別并不明顯(不過值得注意的是，該調(diào)查數(shù)據(jù)的來源是“居民自我報(bào)告”，如果考慮到收入不同的被調(diào)查者對(duì)患病的主觀判斷因素在內(nèi)，結(jié)果可能略有不同)；然而，從因病臥床率的數(shù)據(jù)來看，收入最低的1/5家庭卻遠(yuǎn)高于其他收入的家庭；同時(shí)低收入人口的未住院率和未就診比例均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他人口(見表1)。

表12003年城市不同收入居民健康和醫(yī)療服務(wù)利用情況

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