編者按：社會醫療救助制度是多層次醫療保障體系的重要組成部分。盡快建立這一制度，對于緩解社會弱勢群體的醫療困難問題具有重要作用。這也是十六大提出的健全社會保障體系的任務之一。在中國勞動保障科學研究院劉學民副院長的主持下，該院課題組對建立社會醫療救助制度進行了系統研究，并撰寫了報告。研究表明，在我國全面建立社會醫療救助制度的條件基本具備。現摘要刊登《社會醫療救助制度研究報告》，供讀者學習參考。

社會醫療救助制度是在政府的主導下，動員社會力量廣泛參與的一項面向弱勢群體的醫療救助行為。它作為多層次醫療保障體系中的最后一道保護屏障，其目的是將一部分生活處于低收入甚至貧困狀態的社會弱勢群體網羅在醫療保障體系之中，通過實施社會醫療救助制度，為他們提供最基本的醫療支持，以緩解其因病而無經濟能力進行醫治造成的困難，防止因病致貧、因病返貧，增強自我保障和生存的能力。

社會醫療救助制度的產生與發展是同我國經濟社會發展，尤其是醫療保險制度的變革聯系在一起的。20世紀90年代末，政府在實施基本醫療保險制度改革的同時，把醫療救助問題提到日程。但由于種種原因，這項工作的發展很不平衡，只在極少數經濟較為發達的地區開始試行，從總體上看基本處于探索階段。

一、社會醫療救助制度的性質和特點

（一）籌資方式的多樣性

社會醫療救助制度遵循積極籌資、量力而行、有多少錢辦多少事的原則。從籌資方式上看，救助資金來源主要是政府財政支持和社會捐助兩個方面。這種籌資方式，不強調權利與義務的對等。出資者的行為不是為了獲得享受社會醫療救助的權利，主要是出于一種愛心、一種社會責任感。

編者按：社會醫療救助制度是多層次醫療保障體系的重要組成部分。盡快建立這一制度，對于緩解社會弱勢群體的醫療困難問題具有重要作用。這也是十六大提出的健全社會保障體系的任務之一。在中國勞動保障科學研究院劉學民副院長的主持下，該院課題組對建立社會醫療救助制度進行了系統研究，并撰寫了報告。研究表明，在我國全面建立社會醫療救助制度的條件基本具備。現摘要刊登《社會醫療救助制度研究報告》，供讀者學習參考。

社會醫療救助制度是在政府的主導下，動員社會力量廣泛參與的一項面向弱勢群體的醫療救助行為。它作為多層次醫療保障體系中的最后一道保護屏障，其目的是將一部分生活處于低收入甚至貧困狀態的社會弱勢群體網羅在醫療保障體系之中，通過實施社會醫療救助制度，為他們提供最基本的醫療支持，以緩解其因病而無經濟能力進行醫治造成的困難，防止因病致貧、因病返貧，增強自我保障和生存的能力。

社會醫療救助制度的產生與發展是同我國經濟社會發展，尤其是醫療保險制度的變革聯系在一起的。20世紀90年代末，政府在實施基本醫療保險制度改革的同時，把醫療救助問題提到日程。但由于種種原因，這項工作的發展很不平衡，只在極少數經濟較為發達的地區開始試行，從總體上看基本處于探索階段。

一、社會醫療救助制度的性質和特點

（一）籌資方式的多樣性

社會醫療救助制度遵循積極籌資、量力而行、有多少錢辦多少事的原則。從籌資方式上看，救助資金來源主要是政府財政支持和社會捐助兩個方面。這種籌資方式，不強調權利與義務的對等。出資者的行為不是為了獲得享受社會醫療救助的權利，主要是出于一種愛心、一種社會責任感。

摘要：農村醫療救助從2003年開始發展以來，對緩解農村貧困人口看病難看病貴的問題作出了極大的貢獻，但是在發展過程中，仍然存在著救助對象確定缺乏科學性、農村醫療資源短缺、農村醫療救助和農村新農合制度銜接錯位等問題，試圖通過對上述問題進行分析并提出建議，目的使中國農村醫療救助更好更快更強的發展。

關鍵詞：農村；貧困；醫療救助

一、中國農村醫療救助制度及現狀

20世紀90年代以來，老百性“看病難、看病貴”的問題受到越來越多的社會關注。在廣大農村地區，存在著一大批因經濟困難而不能參加新型農村合作醫療制度的貧困農民，這些人一旦患病后，需要支付的醫藥費是低保救濟金的數倍，疾病讓他們陷入“貧困—疾病—治病—更加貧困”的惡性循環之中。因此，對貧困人群實施醫療救助制度，幫助他們擺脫疾病困擾，維持健康水平具有重要意義。

從2002年開始，國家了《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，在這個文件中明確指出了“要建立和完善農村合作醫療制度和醫療救助制度”。2003年，在民政部下發的《關于實施農村醫療救助的意見》中指出“農村醫療救助制度是通過政府撥款和社會各界自愿捐助等多渠道籌資，對患大病農村五保戶和貧困農民家庭實行醫療救助的制度”，同時也對醫療救助的內涵、目標原則、救助對象和救助辦法做了更為具體的規定。2004年，民政部、財政部聯合了《農村醫療救助基金管理試行辦法》，對農村醫療救助基金來源、使用和管理做出了明確規定。2009年民政部、財政部、衛生部、人力資源和社會保障部聯合了《關于進一步完善城鄉醫療救助制度的意見》，要求建立城鄉統一的醫療救助體制，提高農村醫療救助標準和救助水平。

經過多年的探索和實踐，中國的醫療救助形成了一套比較全面的實施制度。醫療救助主要通過國家、地方財政撥款、彩票公益金、社會捐助等方式進行籌資，并實行屬地管理原則。各地在自身財政收入情況，需要醫療救助的對象數量基礎上制定救助標準，按照按照“廣覆蓋，低標準”原則對貧困人員進行救助。

各設區市人民政府，各縣(市、區)人民政府，省政府各部門：

為貫徹落實黨的十六大和十六屆三中全會確定的社會保障體系建設目標和《國務院辦公廳轉發民政部等部門關于建立城市醫療救助制度試點工作意見的通知》(國辦發〔20**〕10號)精神，進一步健全和完善我省城市醫療保障體系建設,切實保障城市貧困群眾基本醫療得到救助,現結合我省實際,就建立城市醫療救助制度提出如下實施意見：

一、指導思想、工作目標和基本原則

(一)指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，貫徹落實黨中央、國務院關于改革和完善城鎮社會保障制度的有關精神，從實際出發，通過多種渠道籌措資金，在全省范圍內逐步建立城市醫療救助制度，使城市貧困群眾在就醫方面的困難得到及時救助。

(二)工作目標：20**年選取64個縣(市、區)(名單附后)進行試點，并從中選取4個縣(市、區)(名單附后)作為全省示范點，重點探索城市醫療救助的管理體制、運行機制和資金籌措機制。試點縣(市、區)要在20**年8月底前出臺實施辦法或細則并組織實施，10月底前確保城市醫療救助資金發放到位；其他縣(市、區)要在20**年年底前全部建立起管理制度化、操作規范化的城市醫療救助制度。(三)基本原則：1、實事求是，因地制宜。建立城市醫療救助制度，要從實際出發，醫療救助水平既要與當地經濟社會發展水平和財政支付能力相適應，又要盡量幫助城市貧困群眾解決最基本的醫療困難。2、分類救助，區別對待。城市醫療救助要從城市居民中最困難的人員和最急需的醫療支出中開始實施，并隨著經濟發展逐步完善，在實施過程中要堅持做到公開、公平、公正。3、多方籌資，形式多樣。通過發動社會力量資助、城市醫療救助基金適當補助和醫療機構自愿減免有關費用等多種形式對救助對象實施救助。

二、救助對象

編者按：本文主要從指導思想、基本原則和目標任務；健全制度，滿足困難群眾的基本醫療服務需求；簡化程序，充分發揮醫療救助的便民救急作用；加強配合，做好醫療救助與相關基本醫療保障制度的銜接；加大資金投入力度，強化基金的管理；加強協議監管，控制醫療費用不合理支出；加強組織領導，密切配合，確保醫療救助工作順利開展進行講述。其中，主要包括：指導思想：以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，堅持以人為本、執政為民的工作理念、基本原則：堅持從我國經濟和社會發展實際出發，保障困難群眾基本醫療需求、目標任務：進一步完善醫療救助制度，筑牢醫療保障底線、合理確定救助范圍、實行多種方式救助、完善救助服務內容、合理制定補助方案、各級民政部門要會同衛生等部門，鼓勵和推行定點醫療機構即時結算醫療救助費用的辦法，民政部門可結合實際提供必要的預付資金、各地在制定醫療救助制度實施方案時，要結合城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險與新型農村合作醫療制度的建立、多渠道籌集資金、嚴格基金的管理和使用、各級民政部門要會同有關部門，建立醫療救助定點醫療機構的準入和退出機制，實行動態管理、城鄉醫療救助工作直接關系困難群眾切身利益，是一項重大的民心工程，各地民政、財政、衛生、人力資源社會保障部門要在當地政府領導下，高度重視，各負其責，密切配合，共同抓好落實等，具體材料請詳見：

為貫徹落實《中共中央、國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》和《國務院關于印發醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009－2011年）的通知》的精神，進一步完善城鄉醫療救助制度，保障困難群眾能夠享受到基本醫療衛生服務，現提出如下意見：

一、指導思想、基本原則和目標任務

（一）指導思想：以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，堅持以人為本、執政為民的工作理念，貫徹落實關于深化醫藥衛生體制改革的有關精神，不斷強化政府責任，完善醫療救助制度，創新機制，加強管理，改進服務，著力解決城鄉困難群眾最關心、最現實、最迫切的基本醫療保障問題，努力實現困難群眾“病有所醫”的目標。

（二）基本原則：堅持從我國經濟和社會發展實際出發，保障困難群眾基本醫療需求；堅持統籌協調，搞好醫療救助制度與相關社會保障制度的銜接，探索建立城鄉一體化的醫療救助制度；堅持突出重點，分類施救，公開便捷，發揮醫療救助的救急救難作用；堅持政府主導，社會參與，大力發展醫療慈善事業。

（三）目標任務：進一步完善醫療救助制度，筑牢醫療保障底線。用3年左右時間，在全國基本建立起資金來源穩定，管理運行規范，救助效果明顯，能夠為困難群眾提供方便、快捷服務的醫療救助制度。

各市、縣人民政府，省各委、辦、廳、局，省各直屬單位：

為加快新型社會救助體系建設，進一步加強城鄉困難群眾醫療救助工作，根據《省政府關于完善城鄉居民最低生活保障標準增長機制進一步加強社會救助工作的通知》（蘇政發〔20**〕137號）精神，結合近年來全省城市醫療救助試點和農村醫療救助工作開展情況，現就建立和完善城鄉醫療救助制度提出如下意見：

一、指導思想、工作目標和總體要求

（一）指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，圍繞“全面達小康，建設新江蘇”的戰略目標，立足當前我省經濟社會發展水平，全面建立符合我省實際的城鄉醫療救助制度，切實緩解困難群眾看病就醫問題，促使經濟社會發展成果更多惠及困難群眾。

（二）工作目標：2007年底之前，在全省全面建立起以城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療為基礎，以惠民醫療和醫療救助為補充的新型醫療保障體系，確保實現基本醫療服務覆蓋城鄉全體居民，逐步實現醫療救助管理制度化、操作規范化、服務社會化。

（三）總體要求：患病的城鄉困難群眾，在獲得城鎮職工和居民基本醫療保險、新型農村合作醫療補償以后，個人醫藥費支出負擔仍然較重的，由民政部門提供補充性醫療救助。醫療救助實行政府主導與社會參與相結合，堅持因地制宜、突出重點，統籌兼顧、分類施救，公正合理、公開公平，努力實現救助水平與當地經濟社會發展水平和財政支付能力相適應，確保城鄉醫療救助制度規范運行。

一、目標和原則

農村醫療救助制度是政府撥款和社會各界自愿捐助等多渠道籌資，對患大病農村五保戶和貧困農民家庭實行醫療救助的制度。各省、自治區、直轄市在全面推行農村醫療救助制度的同時，可選擇2-3個縣(市)作為示范點，通過示范指導推進農村醫療救助工作的開展。力爭到2005年，在全國基本建立起規范、完善的農村醫療救助制度。

建立農村醫療救助制度，要從當地實際出發，醫療救助水平要與當地經濟社會發展水平和財政支付能力相適應，確保這項制度平穩運行。農村醫療救助從貧困農民中最困難的人員和最急需的醫療支出中開始實施，并隨著經濟的發展逐步完善農村醫療救助制度。

二、救助對象

(一)農村五保戶，農村貧困戶家庭成員。

(二)地方政府規定的其他符合條件的農村貧困農民。

根據官方公布的數字，截止2005年9月底，中國城市共有貧困人口2186萬人；[1]截至2004年底，中國農村共有絕對貧困人口2610萬人，[2]以及近6000萬低收入人口。城鄉貧困人口在構成、致貧原因等方面并不相同。在城市，下崗、失業、困難企業職工，以及上述人員的家屬構成了貧困人口的主體，經濟和社會結構調整是導致這部分人陷入貧困的主要原因；在農村，自然條件因素和個性因素同時對貧困起作用。上述城鄉貧困人口的差別與城鄉二元社會結構不無關系，與這一社會結構同樣關系密切的還有城市和農村各自獨立的社會制度，醫療保障制度也不例外。

一、城鄉貧困人口的衛生服務利用和醫療保障覆蓋

1.衛生服務利用之比較

2003年全國第三次衛生服務調查的數據顯示[3]了城市不同收入居民的健康和衛生服務利用情況。按照收入五等分法劃分，從最低收入的1/5家庭到最高收入的1/5家庭(從左到右)，兩周患病率呈上升趨勢，但是差別并不明顯(不過值得注意的是，該調查數據的來源是“居民自我報告”，如果考慮到收入不同的被調查者對患病的主觀判斷因素在內，結果可能略有不同)；然而，從因病臥床率的數據來看，收入最低的1/5家庭卻遠高于其他收入的家庭；同時低收入人口的未住院率和未就診比例均遠遠高于其他人口(見表1)。

表12003年城市不同收入居民健康和醫療服務利用情況

12345

為深入貫徹落實《中共中央國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》（中發〔2002〕13號）、《國務院辦公廳轉發民政部等部門關于建立城市醫療救助試點工作意見的通知》（國辦發〔2005〕10號）和《**壯族自治區民政廳印發〈關于進一步建立和完善城鄉醫療救助制度的意見〉的通知》（桂民發〔2008〕53號）文件精神，我縣要建立城市醫療保障制度和完善農村醫療保障制度，切實幫助城鄉困難群眾解決醫療難的問題，促進社會和諧穩定，推動我縣經濟和各項事業發展，特制定本辦法。

一、指導思想、目標任務和基本原則

（一）指導思想：以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，認真貫徹落實黨的十七大精神，堅持城鄉統籌協調發展，全面建立和完善城鄉醫療救助制度，健全我縣社會救助體系，加快建設富裕文明和諧新天等步伐。

（二）目標任務：到2008年底，全面建立以資助城鄉困難群眾參加城鄉醫療保險、日常醫療救助、大病醫療救助為主體，臨時醫療救助、慈善醫療援助為補充，管理規范、救助快捷、效果明顯的城鄉醫療救助制度。

（三）基本原則

1、實事求是，因地制宜。醫療救助水平要與當地經濟社會發展水平相適應，既要量力而行，又要盡力而為。

為了進一步完善農村醫療救助制度，緩解農村特困群眾就醫難問題，加快推進本市新農村建設，構建社會主義和諧社會首善之區，根據國家及本市有關規定，現提出進一步完善本市農村特困人員醫療救助制度的意見：

一、醫療救助對象

（一）享受本市農村居民最低生活保障（以下簡稱農村低保）待遇的人員；

（二）享受民政部門生活困難補助的人員；

（三）民政部門認定的其他困難人員。

二、醫療救助待遇