生態(tài)政區(qū)(Ecopolis)是人們對(duì)按生態(tài)學(xué)規(guī)律(包括自然生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)和人類(lèi)生態(tài))規(guī)劃、建設(shè)和管理一個(gè)行政單元(可以是一個(gè)省、一個(gè)市、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)縣或一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn))的簡(jiǎn)稱(chēng)，指在生態(tài)系統(tǒng)承載能力范圍內(nèi)運(yùn)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和系統(tǒng)工程方法去改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)和消費(fèi)方式、決策和管理方法，挖掘區(qū)域內(nèi)外一切可以利用的資源潛力，建設(shè)一類(lèi)經(jīng)濟(jì)高效、生態(tài)和諧、社會(huì)文明的生態(tài)社區(qū)。

生態(tài)政區(qū)建設(shè)的宗旨是通過(guò)生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)工程與生態(tài)管理，將單一的生物環(huán)節(jié)、物理環(huán)節(jié)、經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)和社會(huì)環(huán)節(jié)組裝成一個(gè)有強(qiáng)生命力的生態(tài)系統(tǒng)，從技術(shù)革新、體制改革和行為誘導(dǎo)入手，調(diào)節(jié)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，促進(jìn)全市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，物質(zhì)、能量、信息的高效利用，技術(shù)和自然的充分融合，人的創(chuàng)造力和生產(chǎn)力得到最大限度的發(fā)揮，生命支持系統(tǒng)功能和居民的身心健康得到最大限度的保護(hù)，經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和文化得以持續(xù)、健康的發(fā)展，促進(jìn)資源的綜合利用，環(huán)境的綜合整治及人的綜合發(fā)展。

自1987年由當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)保局和國(guó)家科委支持的江蘇大豐全國(guó)第一個(gè)生態(tài)縣規(guī)劃開(kāi)始以來(lái)，作為技術(shù)支持單位，中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心與當(dāng)?shù)卣鷳B(tài)政區(qū)建設(shè)辦公室合作組織了一大批跨學(xué)科的研究人員先后開(kāi)展和跟蹤了大豐生態(tài)縣、揚(yáng)州、日照生態(tài)市和海南生態(tài)省等國(guó)家環(huán)保總局批準(zhǔn)的典型生態(tài)政區(qū)規(guī)劃、建設(shè)與管理以及相關(guān)課題的理論和應(yīng)用研究。18年來(lái)，我們與當(dāng)?shù)氐目蒲小Q策和管理人員一起在理論探索、規(guī)劃編制、能力建設(shè)、人才培養(yǎng)和典型工程示范中取得了一定的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，也發(fā)現(xiàn)了一些挑戰(zhàn)和機(jī)遇，在這里與大家磋商。

1生態(tài)政區(qū)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高級(jí)階段、是富人陽(yáng)春白雪的奢侈品嗎？

生態(tài)政區(qū)的測(cè)度指標(biāo)是過(guò)程的健康程度而不是目標(biāo)的絕對(duì)數(shù)量，必須看趨勢(shì)、看進(jìn)步、看活力、看閾值(飽和度)、看公平性、看和諧度、看滿(mǎn)意度。經(jīng)濟(jì)富裕的不一定都是生態(tài)合理的，發(fā)展滯后不一定生態(tài)落后。生態(tài)政區(qū)的目標(biāo)是生態(tài)和諧而不是環(huán)境優(yōu)美，自然條件較差地區(qū)也可以通過(guò)生態(tài)建設(shè)實(shí)現(xiàn)關(guān)系和諧。目前創(chuàng)建生態(tài)政區(qū)的過(guò)程中，人們過(guò)分看重生態(tài)政區(qū)評(píng)估的絕對(duì)指標(biāo)而忽視相對(duì)指標(biāo)，著重結(jié)構(gòu)指標(biāo)而忽視功能指標(biāo)，著重靜態(tài)指標(biāo)而忽視動(dòng)態(tài)指標(biāo)，導(dǎo)致中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)建生態(tài)政區(qū)的積極性不高。今后除國(guó)家級(jí)的評(píng)估考核指標(biāo)要逐步完善、科研部門(mén)的重點(diǎn)要有所傾斜外、體制改革要相應(yīng)配套外，各地區(qū)的思想解放、觀(guān)念轉(zhuǎn)型十分重要。

生態(tài)政區(qū)的內(nèi)涵遠(yuǎn)不是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和環(huán)境優(yōu)美，其根本宗旨在于引進(jìn)統(tǒng)籌兼顧的系統(tǒng)觀(guān)，天人合一的自然觀(guān)，巧奪天工的經(jīng)濟(jì)觀(guān)和以人為本的人文觀(guān)，實(shí)現(xiàn)不同發(fā)展水平下城鄉(xiāng)建設(shè)的系統(tǒng)化、自然化、經(jīng)濟(jì)化和人性化。

生態(tài)政區(qū)(Ecopolis)是人們對(duì)按生態(tài)學(xué)規(guī)律(包括自然生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)和人類(lèi)生態(tài))規(guī)劃、建設(shè)和管理一個(gè)行政單元(可以是一個(gè)省、一個(gè)市、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)縣或一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn))的簡(jiǎn)稱(chēng)，指在生態(tài)系統(tǒng)承載能力范圍內(nèi)運(yùn)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和系統(tǒng)工程方法去改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)和消費(fèi)方式、決策和管理方法，挖掘區(qū)域內(nèi)外一切可以利用的資源潛力，建設(shè)一類(lèi)經(jīng)濟(jì)高效、生態(tài)和諧、社會(huì)文明的生態(tài)社區(qū)。

生態(tài)政區(qū)建設(shè)的宗旨是通過(guò)生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)工程與生態(tài)管理，將單一的生物環(huán)節(jié)、物理環(huán)節(jié)、經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)和社會(huì)環(huán)節(jié)組裝成一個(gè)有強(qiáng)生命力的生態(tài)系統(tǒng)，從技術(shù)革新、體制改革和行為誘導(dǎo)入手，調(diào)節(jié)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能，促進(jìn)全市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，物質(zhì)、能量、信息的高效利用，技術(shù)和自然的充分融合，人的創(chuàng)造力和生產(chǎn)力得到最大限度的發(fā)揮，生命支持系統(tǒng)功能和居民的身心健康得到最大限度的保護(hù)，經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和文化得以持續(xù)、健康的發(fā)展，促進(jìn)資源的綜合利用，環(huán)境的綜合整治及人的綜合發(fā)展。

自1987年由當(dāng)時(shí)的國(guó)家環(huán)保局和國(guó)家科委支持的江蘇大豐全國(guó)第一個(gè)生態(tài)縣規(guī)劃開(kāi)始以來(lái)，作為技術(shù)支持單位，中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心與當(dāng)?shù)卣鷳B(tài)政區(qū)建設(shè)辦公室合作組織了一大批跨學(xué)科的研究人員先后開(kāi)展和跟蹤了大豐生態(tài)縣、揚(yáng)州、日照生態(tài)市和海南生態(tài)省等國(guó)家環(huán)保總局批準(zhǔn)的典型生態(tài)政區(qū)規(guī)劃、建設(shè)與管理以及相關(guān)課題的理論和應(yīng)用研究。18年來(lái)，我們與當(dāng)?shù)氐目蒲小Q策和管理人員一起在理論探索、規(guī)劃編制、能力建設(shè)、人才培養(yǎng)和典型工程示范中取得了一定的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，也發(fā)現(xiàn)了一些挑戰(zhàn)和機(jī)遇，在這里與大家磋商。

1生態(tài)政區(qū)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高級(jí)階段、是富人陽(yáng)春白雪的奢侈品嗎？

生態(tài)政區(qū)的測(cè)度指標(biāo)是過(guò)程的健康程度而不是目標(biāo)的絕對(duì)數(shù)量，必須看趨勢(shì)、看進(jìn)步、看活力、看閾值(飽和度)、看公平性、看和諧度、看滿(mǎn)意度。經(jīng)濟(jì)富裕的不一定都是生態(tài)合理的，發(fā)展滯后不一定生態(tài)落后。生態(tài)政區(qū)的目標(biāo)是生態(tài)和諧而不是環(huán)境優(yōu)美，自然條件較差地區(qū)也可以通過(guò)生態(tài)建設(shè)實(shí)現(xiàn)關(guān)系和諧。目前創(chuàng)建生態(tài)政區(qū)的過(guò)程中，人們過(guò)分看重生態(tài)政區(qū)評(píng)估的絕對(duì)指標(biāo)而忽視相對(duì)指標(biāo)，著重結(jié)構(gòu)指標(biāo)而忽視功能指標(biāo)，著重靜態(tài)指標(biāo)而忽視動(dòng)態(tài)指標(biāo)，導(dǎo)致中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)建生態(tài)政區(qū)的積極性不高。今后除國(guó)家級(jí)的評(píng)估考核指標(biāo)要逐步完善、科研部門(mén)的重點(diǎn)要有所傾斜外、體制改革要相應(yīng)配套外，各地區(qū)的思想解放、觀(guān)念轉(zhuǎn)型十分重要。

生態(tài)政區(qū)的內(nèi)涵遠(yuǎn)不是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和環(huán)境優(yōu)美，其根本宗旨在于引進(jìn)統(tǒng)籌兼顧的系統(tǒng)觀(guān)，天人合一的自然觀(guān)，巧奪天工的經(jīng)濟(jì)觀(guān)和以人為本的人文觀(guān)，實(shí)現(xiàn)不同發(fā)展水平下城鄉(xiāng)建設(shè)的系統(tǒng)化、自然化、經(jīng)濟(jì)化和人性化。

一、國(guó)土規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系

1國(guó)土規(guī)劃是踐行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體措施。國(guó)土規(guī)劃在現(xiàn)有國(guó)土資源的基礎(chǔ)上，綜合考量國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)于重大建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃，對(duì)于區(qū)域國(guó)土資源項(xiàng)目進(jìn)行針對(duì)性的管控，能夠適時(shí)宜的結(jié)合地區(qū)的優(yōu)勢(shì)資源，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的優(yōu)化配置，從而使得社會(huì)，經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益達(dá)到統(tǒng)一的狀態(tài)，這對(duì)于保護(hù)生態(tài)環(huán)境來(lái)講，是至關(guān)重要的。另外，以強(qiáng)制國(guó)土資源管理的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)于部分有限資源的保護(hù)，并且使得資源使用朝著制度化和法制化的方向發(fā)展，可以使得國(guó)土資源利用率得以提升，這也是有利于生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)的。

2生態(tài)環(huán)境保護(hù)是引導(dǎo)國(guó)土規(guī)劃的指導(dǎo)思想。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的時(shí)代，人類(lèi)實(shí)踐與環(huán)境之間的關(guān)系處理越發(fā)成為我們所關(guān)注的問(wèn)題，尤其在全球性環(huán)境問(wèn)題不斷出現(xiàn)，生物多樣性銳減，水土流失嚴(yán)重，溫室效應(yīng)明顯等，都在告訴我們?nèi)绻蛔⒅厣鷳B(tài)環(huán)境的保護(hù)，勢(shì)必會(huì)有資源耗盡，環(huán)境惡劣的一天。為此，積極樹(shù)立生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，倡導(dǎo)以科學(xué)發(fā)展觀(guān)去引導(dǎo)國(guó)土規(guī)劃，處理好國(guó)土資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，充分展現(xiàn)出國(guó)土規(guī)劃方案經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的融合。

3生態(tài)環(huán)境保護(hù)是國(guó)土規(guī)劃不斷追求的目標(biāo)。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，國(guó)家越發(fā)注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，積極提出建設(shè)資源節(jié)約型，環(huán)境友好型社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略，也開(kāi)始思考如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間做好權(quán)衡。此時(shí)的國(guó)土規(guī)劃作為資源規(guī)劃分配的重要手段，也開(kāi)始積極思考生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。也就是說(shuō)對(duì)于現(xiàn)階段的國(guó)土規(guī)劃工作來(lái)講，應(yīng)該將如何保證當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)，人口，資源，環(huán)境的和諧發(fā)展問(wèn)題，如何規(guī)避?chē)?guó)土規(guī)劃中對(duì)于生態(tài)環(huán)境的破壞行為問(wèn)題。簡(jiǎn)單來(lái)講，生態(tài)環(huán)境保護(hù)已然成為當(dāng)前國(guó)土規(guī)劃不斷追求的目標(biāo)。

二、現(xiàn)階段國(guó)土規(guī)劃中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題

1行政區(qū)間意識(shí)制約生態(tài)環(huán)境保護(hù)。受到傳統(tǒng)國(guó)土規(guī)劃體制的影響，以行政區(qū)為單位進(jìn)行規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)行政區(qū)域內(nèi)部資源的優(yōu)化整合，忽視了行政區(qū)之間的資源利用分配。這種行政區(qū)間意識(shí)的存在會(huì)造成以下困境：其一，地域之間的國(guó)土資源聯(lián)系被行政區(qū)間所隔斷，不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和進(jìn)步；其二，行政區(qū)間要求規(guī)劃的穩(wěn)定性，一般都不會(huì)擺脫自身行政區(qū)的框架，此時(shí)就難以實(shí)現(xiàn)與其他行政區(qū)間的溝通，這就可能出現(xiàn)各行政區(qū)間埋頭做好自身國(guó)土規(guī)劃，忽視了區(qū)間內(nèi)造成的生態(tài)平衡和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。

一、主體功能區(qū)的法制意蘊(yùn)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)以行政區(qū)為單元發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這種傳統(tǒng)的按照行政區(qū)的界限發(fā)展經(jīng)濟(jì)因沒(méi)有分工和重點(diǎn)，往往造成各自為政、資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)的無(wú)序開(kāi)發(fā)局面。而根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ瑢?duì)不同區(qū)域的空間開(kāi)發(fā)方向與時(shí)序、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行主體功能定位，分別按照優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區(qū)制定差別化的區(qū)域法律政策，則深刻體現(xiàn)了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理念的必要內(nèi)涵。主體功能區(qū)規(guī)劃體系的完善、機(jī)制的保障，有利于突破行政區(qū)劃范圍，引導(dǎo)生產(chǎn)要素有序流動(dòng)，建立起更為合理的地域分工體系，避免地區(qū)間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和低水平重復(fù)競(jìng)爭(zhēng)；[2]有利于四類(lèi)主體功能區(qū)根據(jù)各自的主體功能定位進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，調(diào)動(dòng)各地政府的積極性。推進(jìn)形成主體功能區(qū)的重中之重在于法律政策。任何一項(xiàng)決策的形成，除了理念和所需的知識(shí)外，還需要足夠的激勵(lì)和約束，以使相關(guān)各方有強(qiáng)大的動(dòng)力按照主體功能區(qū)的理念和規(guī)劃行事，使不按主體功能區(qū)的理念和規(guī)劃執(zhí)行的，付出高昂的代價(jià)，從而有足夠的警示作用使相關(guān)各方不去做不應(yīng)當(dāng)做的事。[3]推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要尊重自然、順應(yīng)自然，一方面要引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)、人口向發(fā)展條件好的區(qū)域集聚，并使集聚程度與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)；另一方面要對(duì)一些涉及全國(guó)或較大范圍區(qū)域生態(tài)安全的區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，限制或禁止進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，切實(shí)從源頭上改變?cè)介_(kāi)發(fā)、越破壞、越貧困的弊端。主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)采取差別化的區(qū)域政策、統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系、各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)以及精準(zhǔn)細(xì)致的空間管理以提供一個(gè)可操作、可控制、可監(jiān)管的基礎(chǔ)平臺(tái)，旨在增強(qiáng)區(qū)域調(diào)控的針對(duì)性、有效性和公平性。主體功能區(qū)政策的要旨在于統(tǒng)籌有限的自然資源，提升生態(tài)服務(wù)的跨區(qū)溢出效益，維護(hù)國(guó)家整個(gè)生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全。但是該項(xiàng)政策的實(shí)施，一方面減少了當(dāng)?shù)厝嗣窭卯?dāng)?shù)刈匀毁Y源謀求發(fā)展的機(jī)會(huì)，使其收入受損；另一方面減少了當(dāng)?shù)卣糜诠卜?wù)的收入來(lái)源，從而加重了當(dāng)?shù)卣M(jìn)行生態(tài)建設(shè)的負(fù)擔(dān)。這就要求實(shí)施分類(lèi)管理的區(qū)域政策，基本形成適應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律政策體系，完善利益補(bǔ)償機(jī)制。主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建構(gòu)旨在解決一個(gè)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中生態(tài)環(huán)境資源的存量、增量問(wèn)題和改善區(qū)域間的非均衡發(fā)展問(wèn)題,逐步達(dá)到和體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展,從而激勵(lì)人們從事生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的積極性，促進(jìn)生態(tài)資本增值、資源環(huán)境持續(xù)利用。

二、主體功能區(qū)法制建設(shè)存在的問(wèn)題

主體功能區(qū)建設(shè)目前尚缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一的制度保障。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，區(qū)域政策一般都有相應(yīng)的法律政策體系，以通過(guò)立法來(lái)保證區(qū)域政策的權(quán)威性和執(zhí)行力。我國(guó)在區(qū)域政策立法領(lǐng)域尚有盲區(qū),主體功能區(qū)建設(shè)實(shí)施的過(guò)程中還缺乏同步推進(jìn)的法制保障。1．主體功能區(qū)劃分的部分覆蓋原則與法律的統(tǒng)一性相矛盾。法制統(tǒng)一性的含義為二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一個(gè)國(guó)家的立法活動(dòng)只有以維護(hù)法制統(tǒng)一為宗旨，該立法才具有合法性和正當(dāng)性。因此，維護(hù)法制的統(tǒng)一性也是現(xiàn)代法治國(guó)家所共同恪守的一個(gè)重要原則。根據(jù)法律的統(tǒng)一性原則，在我國(guó)的領(lǐng)土范圍內(nèi)應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的法律，即我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)采用國(guó)土全覆蓋原則。為區(qū)域管理提供基礎(chǔ)的區(qū)域規(guī)劃必須覆蓋整個(gè)國(guó)土，包括陸地和海洋，不能允許飛地的存在。[4]但是，目前我國(guó)主體功能區(qū)的劃分在國(guó)家和省兩個(gè)層面展開(kāi)，全國(guó)主體功能區(qū)的劃分并未采取國(guó)土全覆蓋原則，以期為各省主體功能區(qū)的劃分留有余地，發(fā)揮各省的積極性。可見(jiàn)，在實(shí)踐中，我國(guó)主體功能區(qū)劃分的全國(guó)部分覆蓋與法律的統(tǒng)一性存在矛盾。2．主體功能區(qū)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整與法律的穩(wěn)定性相悖。法律的穩(wěn)定性是指法律在一定時(shí)間內(nèi)應(yīng)保持相對(duì)的穩(wěn)定，以保持法律的權(quán)威性，適應(yīng)社會(huì)生活的需要。穩(wěn)定性是法律的本質(zhì)屬性之一。當(dāng)然，法律的穩(wěn)定性是相對(duì)的而非絕對(duì)的。社會(huì)在發(fā)展，人們的生活也日新月異，法律也必須因時(shí)而變。基于法律的穩(wěn)定性，主體功能區(qū)劃定后，也應(yīng)當(dāng)在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)保持不變這樣才有利于主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施。但是各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力和未來(lái)開(kāi)發(fā)潛力又是在不斷變化的，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)會(huì)隨著承載能力的下降成為限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，而限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)則會(huì)在國(guó)家扶持政策的幫助下因資源環(huán)境承載能力逐步增強(qiáng)而轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)。如果不進(jìn)行定期調(diào)整，則會(huì)在各區(qū)域間引發(fā)新的矛盾和沖突。3．主體功能區(qū)規(guī)劃與地方行政區(qū)及各類(lèi)規(guī)劃的關(guān)系不協(xié)調(diào)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)都是以行政區(qū)作為空間單元來(lái)進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理的，形成了以行政區(qū)為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系。現(xiàn)階段，行政區(qū)劃已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但是，由于涉及一系列敏感問(wèn)題，這種行政區(qū)劃分割未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)仍將存在。而主體功能區(qū)則是在新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下根據(jù)四類(lèi)主體功能區(qū)的不同功能定位進(jìn)行的劃分，是在維護(hù)生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展前提下的一種新型的經(jīng)濟(jì)管理方式。某一行政區(qū)內(nèi)可以存在一種或多種類(lèi)型的主體功能區(qū)，某一類(lèi)型的主體功能區(qū)又可以散布在不同的行政區(qū)中。實(shí)踐中，完全脫離行政區(qū)而以主體功能區(qū)管理經(jīng)濟(jì)，雖然從理論上說(shuō)更為科學(xué)合理，但是如何確定每個(gè)主體功能區(qū)的實(shí)施和監(jiān)管主體，目前的法律政策尚無(wú)規(guī)定，在我國(guó)現(xiàn)有的行政區(qū)體制下還無(wú)法實(shí)施，須待以后條件成熟時(shí)加以推行。同時(shí)，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)制定出臺(tái)了大量的規(guī)劃。這些規(guī)劃包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、人口規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各類(lèi)規(guī)劃。但由于所制定的各類(lèi)規(guī)劃的適用范圍不同、依據(jù)和側(cè)重點(diǎn)不同，造成了各類(lèi)規(guī)劃相互之間以及各類(lèi)規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃之間的內(nèi)容相互重復(fù)甚至相互矛盾的情況出現(xiàn)。因此，明確主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類(lèi)空間規(guī)劃是合作還是替代抑或其他方面的關(guān)系，也是主體功能區(qū)建設(shè)所面臨的首要問(wèn)題。4．中央財(cái)政支付轉(zhuǎn)移和多層次區(qū)級(jí)利益補(bǔ)償機(jī)制有待完善。目前，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度主要存在以下問(wèn)題：第一，財(cái)政預(yù)算的隨意性大，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，透明度不高。[5]第二，單一的縱向轉(zhuǎn)移支付模式，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的未來(lái)發(fā)展尤為不利。中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模還不夠大，結(jié)構(gòu)也不盡合理，主體功能區(qū)的財(cái)稅政策杠桿沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，在目前的形勢(shì)下，基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)還無(wú)法實(shí)現(xiàn)。第三，在區(qū)域發(fā)展中，限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是生態(tài)功能區(qū)，主要任務(wù)是進(jìn)行生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。為此，它們不但要喪失發(fā)展機(jī)會(huì)而影響區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而且還要為生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)支出一定的費(fèi)用，然而，當(dāng)前的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)因提供生態(tài)保護(hù)給予充分的補(bǔ)償。

三、加強(qiáng)主體功能區(qū)法制建設(shè)建言

這項(xiàng)工作的主旨在于，通過(guò)更新立法理念,基本形成適應(yīng)主體功能區(qū)要求的法律政策體系，推動(dòng)主體功能區(qū)建設(shè)的各項(xiàng)工作全面落實(shí)和持續(xù)發(fā)展，確保主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。1．主體功能區(qū)現(xiàn)階段應(yīng)采用全國(guó)部分覆蓋的立法原則。從理論上說(shuō)主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)該覆蓋我國(guó)的整個(gè)國(guó)土，不僅包括陸地，海洋也應(yīng)當(dāng)納入其中。世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國(guó)和歐盟的經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分,均采用的是國(guó)土全覆蓋方式，僅僅針對(duì)一些問(wèn)題區(qū)域采用國(guó)土部分覆蓋。考慮到我國(guó)的基本國(guó)情和目前所處的發(fā)展階段,市場(chǎng)機(jī)制尚未健全，政府的財(cái)力、管理能力和手段有限，現(xiàn)階段的主體功能區(qū)規(guī)劃可以考慮按照國(guó)土部分覆蓋的原則進(jìn)行。[6]四類(lèi)主體功能區(qū)的劃分依據(jù)確立后，即按照這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我國(guó)的區(qū)域進(jìn)行歸類(lèi)，這會(huì)導(dǎo)致一些區(qū)域無(wú)法歸入任何一類(lèi)主體功能區(qū)，但是，可隨著各區(qū)域資源環(huán)境承載能力、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和未來(lái)開(kāi)發(fā)潛力的變化需要而對(duì)主體功能區(qū)的原有范圍重新調(diào)整。這種劃分方式將有利于政府集中財(cái)力和人力搞好現(xiàn)有的主體功能區(qū)建設(shè)，確保主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)效。2．主體功能區(qū)是一種初始性劃分，應(yīng)允許定期動(dòng)態(tài)調(diào)整法律政策。任何事物都有一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，各國(guó)的規(guī)劃目標(biāo)也是隨著不同時(shí)期的客觀(guān)情況而動(dòng)態(tài)調(diào)整的。譬如德國(guó)及歐洲一些國(guó)家的規(guī)劃經(jīng)歷了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心向促進(jìn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展和保持文化多樣性的變化，日本國(guó)土規(guī)劃也經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整從集中轉(zhuǎn)向分散的變化，韓國(guó)的產(chǎn)業(yè)或投資也經(jīng)歷了從聚集效益的城市到成長(zhǎng)據(jù)點(diǎn)廣域圈化的變化。因此，我國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃也應(yīng)該隨著四類(lèi)主體功能區(qū)發(fā)展變化的實(shí)際情況定期進(jìn)行調(diào)整。我國(guó)的主體功能區(qū)規(guī)劃是對(duì)于國(guó)土空間的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略性開(kāi)發(fā)和布局安排,具有長(zhǎng)期性、指導(dǎo)性和約束性等特征，隨著開(kāi)發(fā)的逐步深入，四類(lèi)主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿σ苍诓粩嗟卣{(diào)整變化。一般說(shuō)來(lái)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)會(huì)因過(guò)高的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，資源環(huán)境承載能力逐漸減弱而轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)；限制開(kāi)發(fā)區(qū)會(huì)因生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，資源環(huán)境承載能力逐漸增強(qiáng)，有較好的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條件以及承接優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)；禁止開(kāi)發(fā)區(qū)比較穩(wěn)定，而且隨著人們逐漸認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境的重要性，該區(qū)域的范圍還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。由此可見(jiàn)，主體功能區(qū)規(guī)劃一經(jīng)制定，雖然會(huì)在長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定,但仍需一個(gè)定期調(diào)整機(jī)制，需要進(jìn)行局部性和階段性調(diào)整。因此，我們要立足當(dāng)前，謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃中近期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，在合理的動(dòng)態(tài)調(diào)整與長(zhǎng)期有效之間尋找均衡點(diǎn)。[7]3．建構(gòu)主體功能區(qū)規(guī)劃與其他各類(lèi)規(guī)劃的合作關(guān)系。從理論上講，主體功能區(qū)在劃分時(shí)不應(yīng)當(dāng)受限于行政區(qū)，應(yīng)依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?lái)劃定。但是，由于行政區(qū)涉及利益分配、民族宗教等一系列敏感問(wèn)題，這種行政區(qū)劃分割短時(shí)期內(nèi)難以改變；主體功能區(qū)劃定還涉及到各類(lèi)區(qū)域的實(shí)施主體與監(jiān)管主體問(wèn)題，故在我國(guó)現(xiàn)有的行政區(qū)體制下，完全不考慮行政區(qū)來(lái)劃分主體功能區(qū)不切實(shí)際，不利于主體功能區(qū)建設(shè)的順利實(shí)施。因此，在進(jìn)行主體功能區(qū)劃分時(shí)，要兼顧行政區(qū)分割，要以行政區(qū)為依托，以行政區(qū)的邊界為限，將其確定為主體功能區(qū)的實(shí)施主體和監(jiān)管主體，使主體功能區(qū)的建設(shè)落到實(shí)處。當(dāng)然，在局部區(qū)域，可以嘗試打破行政區(qū)的界限來(lái)構(gòu)建主體功能區(qū)。同時(shí)，主體功能區(qū)規(guī)劃與其它各類(lèi)規(guī)劃都是協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃，總的目標(biāo)是一致的。主體功能區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)各區(qū)域的主體功能，從宏觀(guān)上配置資源、布局基礎(chǔ)設(shè)施和促進(jìn)人口有序流動(dòng)，而其他各類(lèi)規(guī)劃則各有所側(cè)重，大多屬于專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，適用范圍有一定的局限性。主體功能區(qū)規(guī)劃作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性規(guī)劃，可以為區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃等各類(lèi)規(guī)劃在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)方面提供重要基礎(chǔ)和依據(jù)，有利于增強(qiáng)規(guī)劃間的一致性、整體性以及規(guī)劃實(shí)施的權(quán)威性、有效性。[8]可見(jiàn)，主體功能區(qū)規(guī)劃是其他各類(lèi)規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)，也為其他規(guī)劃間以及和主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)奠定了基礎(chǔ)。同樣，其他各類(lèi)規(guī)劃也是對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃的細(xì)化，對(duì)保障主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)起了助推作用，相互間是一種功能互補(bǔ)的合作關(guān)系。4．建立多層次的區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)設(shè)立用于限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域生態(tài)修復(fù)和維護(hù)的專(zhuān)門(mén)的生態(tài)效益補(bǔ)償基金。建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步增加對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，完善縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移，建立橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。（1）盡快出臺(tái)財(cái)政預(yù)算的法律和法規(guī)，使專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法律化，增強(qiáng)透明度。在預(yù)算法中明確規(guī)定用于主體功能區(qū)建設(shè)的資金比例和具體用途，形成硬約束力。政府按照財(cái)政預(yù)算規(guī)定的比例對(duì)單一生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)進(jìn)行財(cái)政撥款。各地方政府可以根據(jù)相關(guān)指標(biāo)計(jì)算出當(dāng)?shù)氐呢?cái)政轉(zhuǎn)移輸出和輸入量，從而避免地方與中央之間長(zhǎng)期以來(lái)的不規(guī)范交易行為，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付透明化。（2）建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。橫向轉(zhuǎn)移支付制度實(shí)質(zhì)上是財(cái)政資源的再分配，是各方主體就自身利益不斷博弈的過(guò)程。目的就是讓發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、無(wú)災(zāi)地區(qū)對(duì)受災(zāi)地區(qū)、優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)（經(jīng)濟(jì)區(qū)）對(duì)限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)（生態(tài)區(qū)）無(wú)償提供部分財(cái)力支持，提供物資、技術(shù)和資金的援助，進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，縮小各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距，實(shí)現(xiàn)各區(qū)域間基本公共服務(wù)水平的均等化。（3）加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。保護(hù)生態(tài)環(huán)境同樣是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)。“生態(tài)也是財(cái)富”和“保護(hù)好生態(tài)也是發(fā)展”的理念，為限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的持續(xù)健康發(fā)展提供了制度上的保障。[9]正是以“不開(kāi)發(fā)”為代價(jià)換取了全國(guó)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)的大發(fā)展。尤其對(duì)限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，要加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，切實(shí)改善績(jī)效考核辦法，使這些地區(qū)最終實(shí)現(xiàn)“不開(kāi)發(fā)的發(fā)展”、“不開(kāi)發(fā)的富裕”。[10]通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革，制定合理的財(cái)稅政策，以求達(dá)到基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。具體來(lái)講，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模要逐步加大，以促進(jìn)要素合理流動(dòng)，形成良好的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)；對(duì)中西部落后地區(qū)要加大轉(zhuǎn)移支付的力度，對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)要給予財(cái)政扶持，對(duì)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的企業(yè)要給予支持。

一、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式的基本架構(gòu)

為了對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的重點(diǎn)生態(tài)功能實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)，及時(shí)構(gòu)建職能統(tǒng)一、目標(biāo)統(tǒng)一、政策統(tǒng)一、管理統(tǒng)一的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制，是貫徹和強(qiáng)制實(shí)施禁止開(kāi)發(fā)區(qū)環(huán)境政策、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理法治化進(jìn)程的重要組織保障。(一)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式制度設(shè)計(jì)行政管理機(jī)構(gòu)采用什么樣的管理模式是由政府所在區(qū)域的區(qū)位功能決定的。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)為社會(huì)提供的是生態(tài)服務(wù)，供給的是生態(tài)產(chǎn)品，這就要求禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理體制以適應(yīng)生態(tài)保護(hù)為前提，滿(mǎn)足提供生態(tài)產(chǎn)品的環(huán)境管理要求，建立符合生態(tài)保護(hù)功能定位的管理戰(zhàn)略和管理模式。1.以功能定位職能，統(tǒng)一管理體制禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是我國(guó)保護(hù)自然文化資源的重要區(qū)域，珍稀動(dòng)植物基因資源保護(hù)地，國(guó)家對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施強(qiáng)制性的管制原則。但在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)“多頭共管”的管理體制已經(jīng)損害了生態(tài)管護(hù)的環(huán)境政策選擇，國(guó)家有必要設(shè)立一個(gè)有法律權(quán)威的管理部門(mén)對(duì)全國(guó)的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)，具體的管理協(xié)調(diào)部門(mén)由“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”(在本文第三部分詳述)依法設(shè)立，明確其對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理的具體職能和職責(zé)，同時(shí)協(xié)調(diào)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)之間和不同利益部門(mén)之間的環(huán)境政策和利益沖突，提高禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理的效率和質(zhì)量。統(tǒng)一管理體制的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的政府職能。職能是政府管理機(jī)構(gòu)定位的核心，政府職能轉(zhuǎn)變的本質(zhì)在于利益格局的調(diào)整，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的禁止開(kāi)發(fā)和重在保護(hù)的主體功能決定了該區(qū)域政府職權(quán)關(guān)系的調(diào)整重在轉(zhuǎn)變政府現(xiàn)有傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，以禁止開(kāi)發(fā)區(qū)主體功能為基調(diào)撤銷(xiāo)、精簡(jiǎn)或合并原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能的管理機(jī)構(gòu)，重新配置和規(guī)范該區(qū)域政府管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)和職責(zé)。2.以強(qiáng)制實(shí)施生態(tài)保護(hù)為基石，設(shè)置基本空間單元的管理機(jī)構(gòu)(1)合理的基本空間單元設(shè)置有助于提高生態(tài)保護(hù)效率主體功能區(qū)基本空間單元的合理設(shè)置對(duì)功能區(qū)劃和強(qiáng)制實(shí)施生態(tài)保護(hù)意義重大。正如高國(guó)力先生所說(shuō):“主體功能區(qū)劃的基本空間單元和邊界如何確定將直接決定區(qū)劃的成效”。功能區(qū)規(guī)劃基本空間單元是區(qū)劃的基本單位，也是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的基層行政管理機(jī)構(gòu)，為此，基本空間單元的合理界定對(duì)區(qū)劃和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)影響深遠(yuǎn)。筆者認(rèn)同主體功能區(qū)規(guī)劃以目前縣級(jí)單位作為基本單元。其一，以目前縣級(jí)單位作為基本單元容易確定且實(shí)施成本及管理技術(shù)成本相對(duì)低廉;其二，空間單元也是單元管理機(jī)構(gòu)實(shí)施強(qiáng)制生態(tài)保護(hù)的基本單位，以縣級(jí)為單位合理界定基本空間單元便于縣級(jí)政府各職能部門(mén)轉(zhuǎn)變政府管理職能，降低重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)執(zhí)法和治理成本，有利于提高生態(tài)保護(hù)管理效率。(2)基本空間單元管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置是履行生態(tài)保護(hù)職能的必要條件行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置基礎(chǔ)和根本依據(jù)是政府職能，而履行政府職能的運(yùn)行載體是行政管理機(jī)構(gòu)，行政管理機(jī)構(gòu)隨著政府職能的轉(zhuǎn)變而變化。對(duì)于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的政府職能就是實(shí)施強(qiáng)制性生態(tài)保護(hù)，政府各職能部門(mén)的職權(quán)職責(zé)也應(yīng)圍繞生態(tài)保護(hù)被授予職權(quán)，同時(shí)履行生態(tài)安全的維護(hù)和監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的主體功能定位，區(qū)域行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置分兩種情況:一種情況是生態(tài)功能相對(duì)完整的行政區(qū)域，生態(tài)功能區(qū)可依托現(xiàn)有行政區(qū)域，直接轉(zhuǎn)變政府職能;另一種情況是生態(tài)功能區(qū)域相對(duì)獨(dú)立，且地理空間位置與其他生態(tài)行政區(qū)域又不毗鄰的生態(tài)區(qū)域，可考慮設(shè)置生態(tài)特區(qū)。第一，轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整管理機(jī)構(gòu)對(duì)于生態(tài)功能相對(duì)完整的行政區(qū)劃，縣級(jí)政府原有各職能部門(mén)，應(yīng)科學(xué)合理調(diào)整，或并、或減、或撤、或強(qiáng)化，力求機(jī)構(gòu)調(diào)整符合政府履行生態(tài)保護(hù)職能的需要。城鄉(xiāng)規(guī)劃局或撤或并。依照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第11條第2款規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作”。然而，按照禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的主體功能定位:禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是“禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)”。由此，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的原縣級(jí)規(guī)劃職能部門(mén)，履行職能的前提條件已不存在，要么撤銷(xiāo)，要么并入其他生態(tài)保護(hù)職能部門(mén)。強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部門(mén)職能。依照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第6條第3款規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)是強(qiáng)制性實(shí)施保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，對(duì)我國(guó)有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然文化資源的重要區(qū)域和珍稀動(dòng)植物基因資源，必須強(qiáng)制實(shí)施保護(hù)。這些職能無(wú)疑加重了環(huán)境保護(hù)部門(mén)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的壓力，需要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)部門(mén)的職能。土地管理部門(mén)的職能減弱。依照《中華人民共和國(guó)土地管理法》和《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定:土地部門(mén)是負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)土地、城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的職能部門(mén)。由于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)，土地管理部門(mén)相對(duì)應(yīng)的城鎮(zhèn)發(fā)展土地規(guī)劃、編制土地利用和土地后備資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃，以及土地的征用、劃撥建設(shè)用地的審查或報(bào)批等職能，可能被嚴(yán)重削弱。林業(yè)部門(mén)的職能加強(qiáng)，農(nóng)牧部門(mén)的職能削弱。依照《森林法》和《野生動(dòng)物保護(hù)法》等法律的相關(guān)規(guī)定，林業(yè)部門(mén)的保護(hù)職能將愈來(lái)愈重;依照禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)要求，禁止所有不利于生態(tài)保護(hù)的任何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并逐漸實(shí)施生態(tài)移民，因此，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)農(nóng)牧部門(mén)的管理職能將逐漸減弱。總之，為了適應(yīng)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)定位的要求，該區(qū)域基本空間單元的政府各職能管理部門(mén)應(yīng)作合理調(diào)整。筆者認(rèn)為，城鄉(xiāng)規(guī)劃局應(yīng)并入職能需要強(qiáng)化的環(huán)境保護(hù)部門(mén)，農(nóng)牧部門(mén)應(yīng)并入職能需加強(qiáng)的林業(yè)部門(mén)。這樣，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)管理部門(mén)的職能，使其能夠有效地建設(shè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和治理環(huán)境，履行生態(tài)管理與環(huán)境維護(hù)兩個(gè)方面的管理職能，并建立起以生態(tài)環(huán)境管理為中心，以資源管理、土地管理和人口管理為輔的資源環(huán)境管理體系。第二，設(shè)立生態(tài)特區(qū)有助于保障生態(tài)安全生態(tài)特區(qū)，是指具有多種主體功能混合的行政區(qū)劃，生態(tài)功能區(qū)域相對(duì)獨(dú)立，且地理空間位置與其他生態(tài)行政區(qū)劃又不毗鄰的生態(tài)區(qū)域;或者該生態(tài)區(qū)域跨行政區(qū)劃，可突破行政區(qū)劃，單獨(dú)設(shè)置生態(tài)特區(qū)。生態(tài)特區(qū)在局部打破一些行政區(qū)劃是為了保障生態(tài)功能區(qū)劃的順利實(shí)施，在實(shí)際運(yùn)作中，應(yīng)當(dāng)以中央和省兩級(jí)政府為主導(dǎo)來(lái)構(gòu)建生態(tài)特區(qū)在生態(tài)環(huán)境政策實(shí)施上具備的有效性和可操作性。生態(tài)特區(qū)統(tǒng)籌本生態(tài)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)，在不影響生態(tài)保護(hù)的前提下，適度的旅游資源開(kāi)發(fā)和提供公共服務(wù)等職能。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)———縣級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)和生態(tài)特區(qū)，都隸屬“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”設(shè)立的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理部門(mén)垂直領(lǐng)導(dǎo)并具有禁止開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的行政管轄權(quán)限，就如同我國(guó)四川臥龍自然保護(hù)區(qū)由中央部門(mén)垂直領(lǐng)導(dǎo)并具有保護(hù)區(qū)內(nèi)的行政管轄權(quán)限一樣。3.禁止開(kāi)發(fā)區(qū)“官民共管”權(quán)責(zé)一致，依法提高管理效率政府機(jī)構(gòu)如何行使職權(quán)履行自己所承擔(dān)的職能，將直接影響著政府職能的效率。針對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的屬性和特點(diǎn)，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)基層管理機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)調(diào)整至禁止開(kāi)發(fā)或生態(tài)管理的模式，開(kāi)展生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)工程，禁止所有不符合主體功能定位的任何開(kāi)發(fā)活動(dòng)，強(qiáng)制性地確保主體生態(tài)功能的實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)講，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理者應(yīng)嚴(yán)格遵循生態(tài)管理的相關(guān)法律，方便社會(huì)主體監(jiān)督;建立本區(qū)域生態(tài)考核獎(jiǎng)懲制度，對(duì)生態(tài)保護(hù)不達(dá)標(biāo)的區(qū)域，應(yīng)采取限期整改并追究相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任等措施，以根治禁止開(kāi)發(fā)區(qū)自身違規(guī)經(jīng)營(yíng)和執(zhí)法不力的頑癥。“官民共管”是在禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)依法管理的前提下，吸納當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與區(qū)域生態(tài)保護(hù)，這樣一方面減少了生態(tài)移民，另一方面增加了保護(hù)力量，更有利于提高保護(hù)效率。如海南省鸚歌嶺自然保護(hù)區(qū)，起初自然保護(hù)區(qū)的工作人員把保護(hù)區(qū)內(nèi)的村民視為破壞環(huán)境的主要力量，村民把保護(hù)區(qū)管理組織視為阻礙發(fā)展生計(jì)的障礙。但自從保護(hù)區(qū)輻射范圍內(nèi)的很多青壯村民，被發(fā)展成保護(hù)區(qū)“協(xié)管員”后，保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)卮迕竦年P(guān)系大為改善，保護(hù)區(qū)內(nèi)5個(gè)自然村都分別建立了禁漁區(qū)，并將保護(hù)魚(yú)類(lèi)寫(xiě)進(jìn)了村規(guī)民約，當(dāng)?shù)亟邼啥鴿O的歷史就此終結(jié)。

二、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)之間爭(zhēng)端

協(xié)調(diào)法律保障機(jī)制穩(wěn)定、可持續(xù)的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)必須建立在制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，而禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域之間的沖突協(xié)調(diào)同樣需要一套有效解決爭(zhēng)端的法律保障機(jī)制。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)之間的沖突大多表現(xiàn)為政府之間的區(qū)域利益沖突，也表現(xiàn)為資源歸屬不同部門(mén)而需要生態(tài)資源整合的法律法規(guī)之間的沖突，因此，協(xié)調(diào)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)之間的資源利益關(guān)系必須有明確的、有權(quán)威的協(xié)調(diào)主體，協(xié)調(diào)主體的職權(quán)、職責(zé)來(lái)自法律授權(quán)，并按照相應(yīng)的協(xié)調(diào)原則，切實(shí)履行解決爭(zhēng)端的職責(zé)。“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域管理協(xié)調(diào)組織建設(shè)的法律基礎(chǔ)。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)之間邊界的劃分難免會(huì)有地方政府之間利益的沖突，這不僅需要協(xié)調(diào)主體的自身制度建設(shè)，也需要禁止開(kāi)發(fā)區(qū)政府之間橫向關(guān)系的規(guī)范。借鑒國(guó)外的成功做法，我國(guó)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)協(xié)調(diào)保障機(jī)制的建立和運(yùn)行應(yīng)當(dāng)通過(guò)“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”的制定與實(shí)施，為該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體建設(shè)提供法律依據(jù)。具體而言，“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”應(yīng)當(dāng)從該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體的法律地位、設(shè)立職權(quán)職責(zé)、運(yùn)行保障機(jī)制等方面，對(duì)該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體的法律屬性加以明確。(一)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的法律地位禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體法律地位的確立，對(duì)其職能的有效發(fā)揮意義重大。第一，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體應(yīng)當(dāng)以“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”作為成立的法律依據(jù)。具有明確的法律授權(quán)既是對(duì)我國(guó)區(qū)域管理協(xié)調(diào)組織的設(shè)立一直缺乏明確的法律依據(jù)的制度性突破，也是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體取得合法性地位的前提性條件。第二，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體是全國(guó)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的權(quán)威管理機(jī)構(gòu)。該管理協(xié)調(diào)主體不僅對(duì)全國(guó)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域行使統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理的職能，而且對(duì)涉及該區(qū)管理的其他職能部門(mén)的利益沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的法律地位應(yīng)是國(guó)家行政管理機(jī)構(gòu)。(二)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的職權(quán)范圍禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的職能不同于一般的行政管理機(jī)構(gòu)，其職權(quán)、職責(zé)應(yīng)由法律明確授權(quán)，若職權(quán)劃分不明，將無(wú)法正常運(yùn)作。“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”在分配該區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的職責(zé)權(quán)限時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則。其一，保護(hù)原則。建設(shè)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的基本出發(fā)點(diǎn)就是對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施強(qiáng)制性保護(hù)，確保國(guó)家生態(tài)安全，該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)有利于建設(shè)生態(tài)安全。其二，生態(tài)效益原則。提供生態(tài)產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的基本功能，也是其不同于其他主體功能區(qū)的根本區(qū)別。該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)有助于促進(jìn)生態(tài)區(qū)域合作，協(xié)調(diào)生態(tài)區(qū)域沖突，從而實(shí)現(xiàn)最佳生態(tài)效益。其三，統(tǒng)一原則。禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的職權(quán)職責(zé)應(yīng)當(dāng)以建設(shè)和發(fā)展生態(tài)功能為限，包括對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)之間的統(tǒng)一監(jiān)管和協(xié)調(diào)。(三)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的運(yùn)行保障禁止開(kāi)發(fā)區(qū)管理協(xié)調(diào)主體的良性運(yùn)行，是確保該區(qū)域提供生態(tài)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)安全的重要組織保障。為此，“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”應(yīng)當(dāng)明確該管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部各主體之間在法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確規(guī)定該管理協(xié)調(diào)主體的權(quán)責(zé)一致性，濫用職權(quán)、怠于或疏于履行職責(zé)，必須承擔(dān)的法律上的不利后果，從而提高執(zhí)法主體違法的成本，進(jìn)而規(guī)范引導(dǎo)各管理主體選擇守法的行為路徑。因此，“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”是徹底扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化趨勢(shì)、使生態(tài)環(huán)境實(shí)質(zhì)性改善的法律支撐，是促進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)良性發(fā)展、實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)安全的重要法律保障。

三、結(jié)語(yǔ)

面對(duì)全國(guó)主體功能區(qū)空間功能不同定位的新格局，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的功能定位不僅要變革傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)治理模式，更要改革自上而下高度同構(gòu)的政府管理體制，以實(shí)施強(qiáng)制性生態(tài)保護(hù)的管制原則為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)構(gòu)建禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的政府管理體制。實(shí)現(xiàn)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)和管理的法治化，是禁止開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的法律保障。考慮制定“禁止開(kāi)發(fā)區(qū)保護(hù)管理法”不僅為該區(qū)域管理協(xié)調(diào)主體建設(shè)提供了法律依據(jù)，而且為該區(qū)域提供生態(tài)產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)安全提供了重要法律保障。此外，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)還必須有配套的國(guó)家縱向、橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度支持，必須有符合主體功能區(qū)定位的政府績(jī)效考評(píng)制度作支撐。

安徽省撤銷(xiāo)地級(jí)巢湖市并對(duì)部分行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整后，擴(kuò)大了合肥市的行政區(qū)范圍，合肥市進(jìn)入了新的發(fā)展階段，必然會(huì)帶動(dòng)合肥經(jīng)濟(jì)圈的新發(fā)展，認(rèn)識(shí)把握這種發(fā)展趨勢(shì)，是推進(jìn)合肥經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的前提。因此，分析行政區(qū)劃調(diào)整后合肥經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展趨向，就是非常重要的課題。

1與南京經(jīng)濟(jì)圈、武漢經(jīng)濟(jì)圈競(jìng)合關(guān)系的發(fā)展趨向

合肥經(jīng)濟(jì)圈與南京經(jīng)濟(jì)圈、武漢經(jīng)濟(jì)圈是相鄰城市圈，在國(guó)家主體功能區(qū)“兩橫三縱”城市化布局中同處于長(zhǎng)江發(fā)展橫軸，形成跨東部中部地區(qū)的“寧合漢結(jié)構(gòu)”，在全國(guó)具有重要的戰(zhàn)略地位。①在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)相鄰經(jīng)濟(jì)圈之間的關(guān)系是競(jìng)爭(zhēng)與合作的關(guān)系，而競(jìng)合關(guān)系的發(fā)展趨向，是由經(jīng)濟(jì)圈核心城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和發(fā)展能力所決定的。但是，與南京、武漢這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)圈的核心城市相比，合肥市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和發(fā)展能力都弱于南京與武漢，合肥經(jīng)濟(jì)圈與南京經(jīng)濟(jì)圈、武漢經(jīng)濟(jì)圈在競(jìng)合關(guān)系上就處于弱勢(shì)。根據(jù)地理板塊理論，一個(gè)地理板塊若受到周邊地理板塊的擠壓，前景只有兩個(gè):一是沉降，一是隆起，合肥經(jīng)濟(jì)圈就是處于這樣的狀態(tài)之下，為避免“沉降”，爭(zhēng)取“隆起”，唯一的辦法是要做大做強(qiáng)合肥經(jīng)濟(jì)。

“十一五”以來(lái)合肥市加快了發(fā)展步伐，與南京、武漢的差距逐步縮小，如合肥市的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相對(duì)于南京、武漢的程度，地區(qū)生產(chǎn)總值﹙GDP﹚由2005年的37．8%和40．9%，上升到2010年的53．9%和49．0%;人均GDP由2005年的49．4%和71．9%，上升到2010年的69．1%和83．9%;規(guī)模以上工業(yè)增加值由2005年的31．9%和39．2%，上升到2010年的54．8%和54．3%;地方一般財(cái)政收入由2005年的27．3%和33．8%，上升到2010年的50．0%和66．5%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由2005年的64．6%和89．2%，上升到2010年的67．3%和91．6%;農(nóng)民人均純收入由2005年的51．5%和73．9%，上升到2010年的64．0%和85．8%。②由于合肥市同南京、武漢差距的縮小，合肥經(jīng)濟(jì)圈與南京經(jīng)濟(jì)圈、武漢經(jīng)濟(jì)圈的競(jìng)合關(guān)系也逐步得以改善。行政區(qū)劃調(diào)整后，縣級(jí)巢湖市與廬江縣劃歸合肥所轄，擴(kuò)大了合肥市的政區(qū)范圍，合肥的人口與經(jīng)濟(jì)總量已達(dá)到特大城市規(guī)模，在城市體量上也進(jìn)入與南京、武漢相同的城市等級(jí)，從而會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)合肥的聚勢(shì)發(fā)展。由于核心城市的這種變化，合肥經(jīng)濟(jì)圈與南京經(jīng)濟(jì)圈、武漢經(jīng)濟(jì)圈的競(jìng)合關(guān)系也會(huì)隨之發(fā)生變化。其基本趨向是:競(jìng)合范圍會(huì)逐步擴(kuò)大，競(jìng)合程度會(huì)逐步加深。合肥經(jīng)濟(jì)圈與南京經(jīng)濟(jì)圈、武漢經(jīng)濟(jì)圈競(jìng)合關(guān)系的變化，主要體現(xiàn)在核心城市合寧漢競(jìng)合關(guān)系的變化上。合肥市雖然在城市體量上與南京、武漢處在相同規(guī)模等級(jí)上，但在經(jīng)濟(jì)規(guī)模與發(fā)展能力上與南京及武漢都有相當(dāng)?shù)牟罹啵@種差距才是實(shí)質(zhì)上的差距。針對(duì)這種情況，合肥應(yīng)把追趕南京、武漢作為今后的前進(jìn)標(biāo)桿，努力縮小這種實(shí)質(zhì)上的差距。

追趕雖有競(jìng)爭(zhēng)，更有合作，是競(jìng)爭(zhēng)與合作的交織。根據(jù)合、寧、漢的現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，合肥與寧漢間的城際競(jìng)爭(zhēng)主要表現(xiàn)在制造業(yè)大項(xiàng)目的招商引資、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、高端人才的吸引等方面;合肥與寧漢間的城際合作主要表現(xiàn)在特色產(chǎn)業(yè)的分工合作、市場(chǎng)體系的協(xié)調(diào)建設(shè)、勞動(dòng)力流動(dòng)中的社會(huì)保障銜接和跨行政區(qū)交通體系的完善以及長(zhǎng)江水資源、生態(tài)資源利用與保護(hù)的合作等方面。有些領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)多于合作，有些領(lǐng)域的合作會(huì)多于競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)合中會(huì)各有所獲、共同發(fā)展。合肥市應(yīng)著力培育優(yōu)勢(shì)、挖掘潛力，在更多競(jìng)合領(lǐng)域中獲得主動(dòng)權(quán)。根據(jù)城市“引力模型”計(jì)算，合肥與南京、武漢的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系轉(zhuǎn)化系數(shù)分別是2．13和0．75［1］，南京是武漢的2．84倍，合肥與南京的關(guān)聯(lián)度大大超過(guò)了與武漢，在“寧合漢結(jié)構(gòu)”的競(jìng)合關(guān)系中，應(yīng)突出合肥與南京的戰(zhàn)略競(jìng)合關(guān)系，核心是合肥要在競(jìng)合中追趕南京。“十一五”以來(lái)，盡管合肥追趕南京的步伐明顯加快，合肥與南京的差距有所縮小，但縮小的主要是經(jīng)濟(jì)總量，而在結(jié)構(gòu)與質(zhì)量上還有較大差距。

比如，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，合肥的第三產(chǎn)業(yè)比重低于南京，在空間結(jié)抅上，合肥的城市化水平低于南京;在發(fā)展質(zhì)量上，合肥的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比南京弱，城鄉(xiāng)人均收入水平比南京低;合肥追趕武漢，也是總量上步子大、質(zhì)量與結(jié)抅上步子小，與追趕南京的情況相類(lèi)似。因此，合肥將寧漢作為發(fā)展標(biāo)桿，特別是把追趕南京作為重點(diǎn)，既是必要的，也是艱巨的，為此，合肥市應(yīng)充分利用行政區(qū)劃調(diào)整所形成的有利條件，既要強(qiáng)化合肥在培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基地和吸引高端人才等方面的競(jìng)爭(zhēng)力，又要在更多領(lǐng)域推進(jìn)與寧漢的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，把握“寧合漢結(jié)抅”競(jìng)合關(guān)系的新趨向，在競(jìng)合中追趕，在追趕中競(jìng)合，把合肥市建成在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等方面與寧漢同等級(jí)的區(qū)域性特大城市，帶動(dòng)合肥經(jīng)濟(jì)圈的更好更快發(fā)展。

為落實(shí)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》確定的編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務(wù)，按照20*年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”的要求，現(xiàn)就做好全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見(jiàn)：

一、編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義

編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)，確定主體功能定位，明確開(kāi)發(fā)方向，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，完善開(kāi)發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局。

編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措，有利于堅(jiān)持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，適應(yīng)和減緩氣候變化，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；有利于打破行政區(qū)劃，制定實(shí)施有針對(duì)性的政策措施和績(jī)效考評(píng)體系，加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控。

全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開(kāi)發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時(shí)，編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實(shí)施管理等方面做好銜接工作。

二、編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

為落實(shí)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第**年規(guī)劃綱要》確定的編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務(wù)，按照20**年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議關(guān)于“分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”的要求，現(xiàn)就做好全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見(jiàn)：

一、編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義

編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)，確定主體功能定位，明確開(kāi)發(fā)方向，控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，完善開(kāi)發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局。

編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)形成主體功能區(qū)，是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措，有利于堅(jiān)持以人為本，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，適應(yīng)和減緩氣候變化，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；有利于打破行政區(qū)劃，制定實(shí)施有針對(duì)性的政策措施和績(jī)效考評(píng)體系，加強(qiáng)和改善區(qū)域調(diào)控。

全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃、交通規(guī)劃、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開(kāi)發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時(shí)，編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐，并在政策、法規(guī)和實(shí)施管理等方面做好銜接工作。

第一條為保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)，防治農(nóng)業(yè)環(huán)境污染，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱(chēng)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)，是指對(duì)農(nóng)業(yè)生物賴(lài)以生存和發(fā)展的農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)業(yè)用水、農(nóng)田大氣等農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

第三條各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，并采取有利于農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的政策和措施，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。

第四條環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)我市行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)我市行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)工作，組織本辦法的實(shí)施。土地、水利等行政主管部門(mén)按照各自職責(zé)依法做好農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)工作。

第五條農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)依據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃擬定農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

第一條為實(shí)施水量分配，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置，合理開(kāi)發(fā)、利用和節(jié)約、保護(hù)水資源，根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》，制定本辦法。

第二條水量分配是對(duì)水資源可利用總量或者可分配的水量向行政區(qū)域進(jìn)行逐級(jí)分配，確定行政區(qū)域生活、生產(chǎn)可消耗的水量份額或者取用水水量份額（以下簡(jiǎn)稱(chēng)水量份額）。

水資源可利用總量包括地表水資源可利用量和地下水資源可開(kāi)采量，扣除兩者的重復(fù)量。地表水資源可利用量是指在保護(hù)生態(tài)與環(huán)境和水資源可持續(xù)利用的前提下，通過(guò)經(jīng)濟(jì)合理、技術(shù)可行的措施，在當(dāng)?shù)氐乇硭Y源中可供河道外消耗利用的最大水量；地下水資源可開(kāi)采量是指在可預(yù)見(jiàn)的時(shí)期內(nèi)，通過(guò)經(jīng)濟(jì)合理、技術(shù)可行的措施，在不引起生態(tài)與環(huán)境惡化的條件下，以鑿井的方式從地下含水層中獲取的可持續(xù)利用的水量。

可分配的水量是指在水資源開(kāi)發(fā)利用程度已經(jīng)很高或者水資源豐富的流域和行政區(qū)域或者水流條件復(fù)雜的河網(wǎng)地區(qū)以及其他不適合以水資源可利用總量進(jìn)行水量分配的流域和行政區(qū)域，按照方便管理、利于操作和水資源節(jié)約與保護(hù)、供需協(xié)調(diào)的原則，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)與環(huán)境用水，確定的用于分配的水量。

經(jīng)水量分配確定的行政區(qū)域水量份額是實(shí)施用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度的基礎(chǔ)。

第三條本辦法適用于跨省、自治區(qū)、直轄市的水量分配和省、自治區(qū)、直轄市以下其他跨行政區(qū)域的水量分配。