一、從計劃秩序到市場秩序：多重秩序的混合

我們把秩序理解為可預見的模式，它使行為主體形成穩定的預期。秩序包括行動的秩序和規則的秩序（柯武剛、史漫飛，2000）。計劃秩序是人為設計的秩序，它依賴外在的權威，通過設計和指令“有形之手”自上而下、有目的的協調。封閉性、強制性、被動服從和層級結構是計劃秩序的特點。權力秩序通常是計劃秩序的表現形式。市場秩序是自發性秩序，它依賴各種主體自發遵守制度。市場秩序的特點是開放、平等、自由和自愿。

體制轉軌意味著市場秩序逐步替代計劃秩序。為了更好地理解我國漸進式制度變遷，有必要把轉軌秩序大致分為兩個階段：第一階段是維持舊秩序——計劃經濟秩序不變，“激勵”和培育新市場秩序階段。第二階段是市場秩序與計劃秩序并行、交錯的時期。政府開始有意識地打破舊的計劃秩序，讓市場秩序發揮主導作用。

第一階段是市場自發性秩序的發育和擴展期。計劃秩序在總體上有所松動，但計劃秩序的根基沒有變化。市場秩序從計劃秩序外萌發。最初從體制外的農村開始，家庭承包責任制是對計劃秩序的“反叛”，是農民自發、自愿簽定契約。國家與農民的關系從過去的指令——服從關系變成權利義務的契約關系。盡管這種契約關系帶有濃厚的權力治理色彩，但農民畢竟擁有土地的自主權和經濟剩余權。隨后，鄉鎮企業和外資的發展使內生的市場秩序與外生（引進）的市場秩序相結合，最終導致非國有經濟在產值上超過國有經濟。這時，市場自發秩序的擴展已是不可逆轉。

值得注意的是，植根于我國傳統社會中的“關系”秩序開始與市場秩序一同擴展，“關系”秩序是建立在“三緣”（血緣、地緣、業緣）基礎上的關系網絡，具有“熟人社會”的特點。它與計劃秩序和市場秩序糾纏得非常緊密，并兼有計劃秩序（縱向秩序）和市場秩序（橫向秩序）的功能。

第二階段是明確以市場秩序為導向的時期。隨著市場經濟目標的確立，開始著手對舊的計劃體制進行改革。首先確定市場經濟的基本制度框架，用市場規則替代計劃經濟的行政命令和權力，讓市場規則發揮資源配置的功能。這個過程從兩個方向進行：“自上而下”的制定規則與“自下而上”的“修改”規則，最后博弈出各方都“滿意”的制度。

[養老資金問題在1999年惡化，中央政府不得不介入，為25個省提供支付養老金的資金。很顯然，必須為支付轉軌成本尋找到額外的資金來源。]

養老金隱性債務指一個養老金計劃向職工和退休人員提供養老保險金的承諾。它等于如果該計劃在今天即終止的情況下，所有必須付給當前退休人員的養老金的現值加上在職職工已積累、并必須予以償付的養老金權利的現值。養老金隱性債務通常是在養老金計劃終止的假設下計算的，該終止假設假定沒有資金積累的養老體系將立即終止，所有退休人員和在職職工將得到其未來退休金和應計權利的補償。隱性養老金債務作為一個存量概念代表了政府能夠明確預計到，并必須列入財政計劃的直接和隱性的債務。與政府的潛在債務不同（例如挽救國有銀行），隱性養老金債務不形成不可預料的財政支出需求。

轉軌成本的概念產生于即使在部分繳費已分流到個人帳戶的情況下仍要繼續向養老金領取者（和未來的退休人員）支付退休金而出現的融資缺口，它是一個流量的概念。轉軌成本的產生是由于仍需要在一定時期內償還舊體系的債務。該融資缺口源于隱性養老金債務，但并不等于隱性養老金債務，因為部分支出是用于因為保留部分舊體制而每天新增長的債務，而部分當前債務則是由繼續的繳費所覆蓋。



隱性養老金的規模取決于許多經濟和人口因素，例如養老金體系的覆蓋面、其所覆蓋職工和退休人員的年齡結構、養老金福利水平、退休年齡、替代率、指數化機制和貼現率等。基于其養老金體系于1994年終止的假設，世界銀行（1997）測算中國的隱性養老金債務為1994年GDP的46—69%。而最近世界銀行的一項新的測算則認為中國的隱性養老金債務約為1998年GDP的94%（DorfmanandSin,2000）。

中國政府一直沒有明確承認養老金債務，并在尋求其他減少轉軌成本的辦法。實際上，政府已嘗試著使用3種方式的組合來減少隱性養老金債務和支付轉軌成本：首先，中國保持著繳費率為13%、替代率為20%的小規模現收現付支柱（國務院26號文件）。繳費的約4個百分點被設計用于轉軌目的(根據世界銀行(1997)，工資稅/繳費的9%足以支付替代率為24%的小規模現收現付支柱。根據國務院26號文件，13%的繳費率相對于20%的替代水平顯然綽綽有余。工資稅額外的4個百分點（＝13－9）是設計用于轉軌目的的。)。第二，老職工被保留在老體系中，這將在一定程度上減少轉軌成本。第三，政府沒有削減養老金，而是希望擴大養老金覆蓋范圍能提供一些額外的資金。

一、從計劃秩序到市場秩序：多重秩序的混合

我們把秩序理解為可預見的模式，它使行為主體形成穩定的預期。秩序包括行動的秩序和規則的秩序（柯武剛、史漫飛，2000）。計劃秩序是人為設計的秩序，它依賴外在的權威，通過設計和指令“有形之手”自上而下、有目的的協調。封閉性、強制性、被動服從和層級結構是計劃秩序的特點。權力秩序通常是計劃秩序的表現形式。市場秩序是自發性秩序，它依賴各種主體自發遵守制度。市場秩序的特點是開放、平等、自由和自愿。

體制轉軌意味著市場秩序逐步替代計劃秩序。為了更好地理解我國漸進式制度變遷，有必要把轉軌秩序大致分為兩個階段：第一階段是維持舊秩序——計劃經濟秩序不變，“激勵”和培育新市場秩序階段。第二階段是市場秩序與計劃秩序并行、交錯的時期。政府開始有意識地打破舊的計劃秩序，讓市場秩序發揮主導作用。

第一階段是市場自發性秩序的發育和擴展期。計劃秩序在總體上有所松動，但計劃秩序的根基沒有變化。市場秩序從計劃秩序外萌發。最初從體制外的農村開始，家庭承包責任制是對計劃秩序的“反叛”，是農民自發、自愿簽定契約。國家與農民的關系從過去的指令——服從關系變成權利義務的契約關系。盡管這種契約關系帶有濃厚的權力治理色彩，但農民畢竟擁有土地的自主權和經濟剩余權。隨后，鄉鎮企業和外資的發展使內生的市場秩序與外生（引進）的市場秩序相結合，最終導致非國有經濟在產值上超過國有經濟。這時，市場自發秩序的擴展已是不可逆轉。

值得注意的是，植根于我國傳統社會中的“關系”秩序開始與市場秩序一同擴展，“關系”秩序是建立在“三緣”（血緣、地緣、業緣）基礎上的關系網絡，具有“熟人社會”的特點。它與計劃秩序和市場秩序糾纏得非常緊密，并兼有計劃秩序（縱向秩序）和市場秩序（橫向秩序）的功能。

第二階段是明確以市場秩序為導向的時期。隨著市場經濟目標的確立，開始著手對舊的計劃體制進行改革。首先確定市場經濟的基本制度框架，用市場規則替代計劃經濟的行政命令和權力，讓市場規則發揮資源配置的功能。這個過程從兩個方向進行：“自上而下”的制定規則與“自下而上”的“修改”規則，最后博弈出各方都“滿意”的制度。

我們正向現代成熟市場社會轉軌。過去三十年的收獲證明，這種向自由競爭開放的市場社會的轉軌是積極的。

轉軌之前，大街上偶爾傳來的馬車鈴鐺聲和馬蹄聲，也許為深夜燈下苦讀的你增添一份靜謐。而轉軌中，呼嘯而過的刺耳的汽車聲，也許使你更加心煩意亂，即使在苦暑盛夏也得門窗緊閉，還不一定有那份清靜。

即便如此，大部分中國人恐怕也不愿意再回到過去那種靜謐中去，因為那種靜謐總是伴著停滯、單調、封閉和貧窮。

但是，轉軌也有個效率問題：轉軌過程可以在一兩代人完成，也可以是幾代人都看不到頭的過程，還可能會中途夭折。獲得醫學和哲學博士的威廉·伯恩斯坦在其《財富的誕生》中解讀了這三種情況的典型例子。

也許令一些法國人現在還糊涂的是，無論從哪個方面講，基礎條件都不比英國差的法蘭西，為什么經濟騰飛卻比英國晚了一個世紀以上？相比英國，法國本土面積更遼闊，道路河流運輸系統四通八達，農業穩定而有“歐洲的谷倉”之稱，有諸如以笛卡爾為代表的思想家，更是科學啟蒙的家鄉，法國政府也大力運用國債這樣的金融工具來大量籌集資本。然而，這些優勢卻沒能被有效利用，甚至還被政治統治者肆意破壞了，有些后來被證明足以加速轉軌的因素遲遲難以找到立身之地。

比如，糟糕的政治體制帶來了糟糕的亂收費與稅收制度。道路運河關卡林立，收費遍地，統治者將其作為重要收入來源，致使在當時歐洲堪稱最發達的法國道路與河流運輸體系的競爭力蕩然無存。貴族、僧侶與官僚免交任何稅收，而種類繁雜的稅收主要以土地和建筑為對象，由一批從中漁利的“包稅人”——收稅農民——負責征收。這不僅導致法國家庭千方百計使其成員或后代爭取獲得官僚、僧侶或者包稅人身份，沒人真正想也無法通過誠實勞動掙得財富，整個社會呈現一種巨大的“尋租體制”——靠著特權或身份巧取豪奪。這種體制的最大惡果就是國家沒能提供一個足夠的激勵機制，保證以土地為主的“產權體系向私有制轉換”。當民眾創造力被這種鼓勵尋租的體制“抽干”時，就不存什么可靠或者健全的個人產權了。而且，如此稅制使那些實在無計可施的下層民眾承擔著難以負擔的稅收，致使法國農業衰敗到只能依靠無法確保的谷物進口。

一、問題的提出

改革開放40余年來,伴隨著我國從傳統計劃經濟向市場經濟轉軌的實踐過程的不斷推進,經濟轉軌理論研究也不斷推進,形成了風格各異、內容不同的多種轉軌經濟學范式。由于不同流派的經濟學家對于市場經濟的結構和機理、經濟轉型的性質和規律、政府的作用、國有企業地位和宏觀政策的目標等一系列問題的認識存在很大差別,由此形成了轉型經濟學的不同范式[1]。從其基本內容與主要影響來看,我國轉軌經濟研究主要有五種經濟學范式:一是新制度經濟學的“轉軌成本-轉軌收益”范式。新制度經濟學轉軌研究主要是在大的制度環境即基本制度結構為既定前提下著力研究的是具體制度(行為規則)變革問題,提供一個關于轉軌經濟研究的新制度經濟學分析框架。新制度經濟學認為,經濟轉軌的主要原因在于新體制給人們所能帶來的預期收益明顯高于舊體制的實際收益,轉軌路徑選擇的標準就是轉軌過程的效益最大化[2]。二是新古典經濟學的“市場化經濟改革-資本主義憲政轉軌”范式。以“華盛頓共識”為標本的新古典經濟學認為,社會主義國家的經濟轉軌必須把產權從政府手中轉移到私人手中,實現產權的私有化,同時資源配置方式由政府中央計劃轉向自由市場配置。新古典經濟學范式一方面主張實行大規模的制度轉軌,轉軌是后社會主義國家的制度與全球資本主義制度趨同的過程;另一方面主張以激進方式實現產權的私有化和資源配置的市場化,認為這可以最大限度地降低制度變遷的成本。三是社會主義市場經濟學的“社會主義基本制度-市場經濟體制”范式。一些學者認為,中國經濟改革的實質是要在社會主義基本制度的基礎上完成經濟運行機制中用市場機制對原有的計劃機制的置換任務。中國經濟轉軌的路徑應當是:在保持社會主義基本制度不變的基本前提下進行資源配置方式的改革[3]。四是基于馬克思經濟學的“市場化生產方式-市場型社會主義制度”范式。有的學者認為,根據馬克思主義經濟學的基本原理,社會主義經濟轉軌的根本原因在于傳統社會主義生產方式及其社會結構的內在矛盾運動。社會主義經濟轉軌是從生產方式、生產關系到上層建筑全面的社會變革,社會主義經濟轉軌的基本路徑是全面推進市場化制度創新,基本方向是全面構造市場化生產方式為基礎、民主法治為核心的現代社會主義模式[4]。五是整體的政治經濟學范式,該范式試圖建立一個以馬克思主義整體的政治經濟學理論為基礎的過渡經濟學理論框架,這一框架有兩個基本特點:①對目前國內外流行的以西方新制度經濟學為基礎、以新古典范式為核心的個人主義分析方法提出了批評,強調從主觀與客觀、歷史與現實、個人與社會、經濟政治與文化的統一中去深入剖析中國漸進式改革的內在邏輯。②否定了目前國內外流行的把漸進與激進的差別僅僅歸結為改革的速度和方式的流行觀點,而把中國漸進式改革定義為工業化與社會主義憲法制度雙重約束下的市場化,把工業化、市場化與社會主義憲法制度三者的關系當作支配中國漸進式改革內在邏輯和歷史進程的“普照之光”[1]。從總體上看,一方面,已有各種轉軌經濟學研究范式都有一定的科學性,對經濟轉軌都有一定的解釋力;另一方面,已有各種轉軌經濟學研究范式也各有其局限性。在發展與完善新時代中國特色社會主義的新形勢下,應當認真總結轉軌經驗、科學揭示轉軌客觀規律,繼續推進經濟轉軌的理論研究,努力探索新的轉軌研究范式,以更科學地解釋轉軌現實、更有效地指導轉軌實踐。目前方興未艾的西方新政治經濟學轉軌理論,從經濟與政治互相聯系與互相作用的整合研究來分析社會主義經濟轉軌,為我們提供了一個全新的轉軌研究視角,對社會主義經濟轉軌具有較強的解釋力,業已成為經濟轉軌研究的一種重要理論范式。

二、新政治經濟學經濟轉軌研究的主要特色

二十世紀六七十年代,西方社會科學的發展出現整體化趨勢,西方經濟學界重新使用“政治經濟學”概念,促使政治經濟學的復興,出現了把經濟與政治進行整合研究的“新政治經濟學”,相對于古典政治經濟學的研究傳統,這是一種繼承與創新的關系。新政治經濟學試圖把理性選擇分析和制度分析、歷史分析結合起來,把政策評價、規范描述和實證分析融入同一個理論體系,這使得新政治經濟學具有與西方主流經濟學明顯不同的特征,從其研究取向來看,新政治經濟學的研究取向是進行經濟與政治的整合研究。西方主流經濟學和政治學已經不能適應資本主義市場經濟發展的需要,單純的經濟學和單純的政治學無法說明和解釋市場經濟社會普遍存在的政治與經濟、國家與市場、社會與個人的矛盾。研究經濟問題需要考慮政治因素,分析政治問題需要使用經濟學的方法,因為政治和經濟是相互聯系、相互影響的,研究經濟問題無法脫離政治或制度因素,政治過程也無時無刻不受經濟因素的影響。從其實質來看,新政治經濟學是對決策的政治本質如何影響經濟制度與經濟政策選擇,從而最終影響經濟結果的研究。從一般意義上而言,政治對經濟的影響表現為兩個層面:從較高的層面來看,社會成員通過政治活動或公共選擇確立一個社會的基本制度結構,這一基本制度結構構成了社會成員經濟活動的制度環境。從較具體的層面來看,在一定的制度環境中社會成員通過政治活動或公共選擇形成具體的經濟政策,以國家政府的名義對社會成員的經濟活動進行干預。新政治經濟學不僅研究基本制度的形成與演變及其對經濟活動的影響,而且著重研究具體制度(各種規則)對經濟政策與經濟活動的影響,這樣,就突破了新古典經濟學的限制,大大擴展了對經濟活動的研究范圍。二十世紀九十年代以來,國內外一些學者開始從新政治經濟學的角度來研究社會主義經濟轉軌問題。新政治經濟學不是從一般意義上研究經濟改革和轉軌,而是著重研究在決定轉向市場經濟的最優路徑時政治因素所扮演的重要角色、所發揮的重要作用及其重要影響,因此,新政治經濟學的轉軌研究的最大特色在于把經濟體制轉軌與政治制度變革結合起來,對經濟轉軌進行“經濟-政治”的整合研究,對經濟轉軌所必然引起的經濟變化與政治變化進行綜合分析,研究的重心在于探討政治約束如何影響轉軌決策、轉軌性質、轉軌過程與轉軌結果。2000年,阿倫•德雷澤(AllanDrazen)把新政治經濟學定義為對決策的政治本質如何影響政策選擇,從而最終影響經濟結果的研究,其核心建立在這樣一個事實基礎上:現實世界的經濟政策,不是由蟄居在教科書中的社會計劃者———他不受利益沖突的影響,而只在那里計算最優政策———所選定的。經濟政策是平衡利益沖突,從而產生集體選擇的決策過程的結果,基于這樣的認識,阿倫•德雷澤從新政治經濟學的視角,運用現代經濟分析的概念和技術工具,系統分析了隱藏在大規模經濟改革和轉軌問題背后的政治問題,解釋了經濟改革和轉軌的政治維度,闡明了改革和轉軌的共性和差異,論證了改革和轉軌的經濟與政治約束,尤其是政治約束對改革和轉軌戰略選擇的顯著影響,從而建立了“改革和轉軌的政治經濟學”理論。新政治經濟學經濟轉軌研究的主要特色在于:在轉軌理論方面,它強調政治因素與制度因素在經濟轉軌中的重要地位,闡明利益關系、權利結構與政治約束對于經濟轉軌的重要作用,提示我們必須重視約束改革和轉軌的政治因素與制度因素的研究;在轉軌實踐方面,它強調應當充分考慮政治因素與制度結構對改革戰略和轉軌路徑的選擇所產生的重要影響。

三、新政治經濟學對中國經濟轉軌的理論分析

新政治經濟學的轉軌研究主要是利用公共選擇理論提供的分析工具,將改革與轉軌過程中的利益沖突和與之相聯系的權利調整與制度變遷作為分析重點,對從計劃經濟向市場經濟轉軌的國家的社會制度變遷作出系統而深刻的理論解釋。具體來說,新政治經濟學對經濟轉軌的理論解釋包括三個主要內容:(一)利益沖突———經濟轉軌的動因與過程。新古典經濟學等轉軌研究范式屬于資源配置方式轉換理論,它們認為,制度變遷只是用一個效率較高的制度安排替代效率較低的制度安排,只要實現簡單的“替代”或“轉換”而能夠帶來資源配置效率的提高就夠了,因此,它們沒有分析改革與轉軌中的利益關系問題,它們或者認為在改革與轉軌中人們的利益是一致的,經濟改革與轉軌可以實現“帕累托改進”,或者認為人們福利增進的利益問題會隨著資源配置效率的提高而自動解決,這就是經濟轉軌研究中的“利益分配無關論”。與此不同,新政治經濟學的轉軌研究則十分重視經濟改革與轉軌中的利益問題,它不僅充分肯定了在改革與轉軌中人們利益沖突的必然性,而且充分肯定人們的利益關系在改革與轉軌中的重要作用。對利益關系問題的高度關注既是新政治經濟學轉軌理論區別于新古典經濟學的一個重要方面,同時又是我們應當引進和借鑒新政治經濟學轉軌理論的重要緣由①。新政治經濟學轉軌研究的基本前提就是承認與肯定在轉軌過程中必然存在著人們的利益沖突,經濟轉軌絕不僅僅是一個資源配置方式轉換的技術性過程,而且也是同人們利益密切相關的社會性過程。現實的經濟轉軌決策,不是由遠離現實的轉軌設計者所設計的最優路徑,而是受社會利益沖突影響的經濟轉軌決策。同時,在經濟轉軌中資源配置的改善不僅不會自動解決利益分配問題,而且還會出現利益沖突,這是因為,一個能夠帶來資源配置改善的新的制度安排,既不能使每個經濟主體的收益都有所增長,更不能使每個經濟主體的收益同等增長。改革與轉軌最難處理的就是這樣的問題:那些可以極大增進生產力與社會財富的改革方案,卻可能因為分配導致的利益不一致而無法被采納與實施。換言之,改革能否順利推進的關鍵并不在于改革能否極大增進生產力與社會財富,而在于能否處理好改革過程中的利益分配問題[5]。經濟轉軌中的制度變遷在更多時候意味著法律制度的變革,這一變革不僅會強制性地改變權利結構與利益格局,而且會采取少數服從多數的公共選擇規則,從而使轉軌在本質上具有利益沖突的性質與內涵,因此,新政治經濟學十分重視并著力研究經濟轉軌過程中的利益沖突問題,它認為利益分配、利益沖突及對利益沖突的解決方式主宰著經濟轉軌與制度變遷的過程、命運,是轉軌經濟學討論的核心問題②。從現實來看,盡管中國轉軌經濟學主流范式忽視了中國轉軌經濟中的利益沖突問題,但這些沖突和矛盾不僅普遍存在而且日益加劇。具體來看,在中國經濟轉軌過程中人們的利益沖突主要表現為5個方面的問題:①在國企改革中,出現了許多暴富起來的國有企業官員,同時產生了大量的下崗失業人員;②在農村改革中,產生了許多“先富起來”的鄉村干部,同時產生了大量失地或收入微薄的貧困農民;③在多種經濟形式與多種經營方式的發展中,產生了許多富甲一方的私營企業主,同時出現了收入低微的打工人員;④在行業結構方面,產生了許多獲取高額利潤的壟斷行業與大型壟斷企業,同時競爭性行業許多中小企業陷入困境、苦苦支撐。⑤在加強國家宏觀調控過程中,由于政府統制、行政審批以及地方政府直接從事投資、基本建設,產生了大量的尋租行為,從而一方面許多政府官員腐敗暴富,另一方面廣大民眾收入增長緩慢③。因此,不管從經濟個體還是社會總體來考察,中國轉軌經濟并沒有真正實現帕累托改進,在肯定改革取得重要成果的同時,我們更應關注轉軌中所出現的利益沖突特別是分配不公、兩極分化等問題。新政治經濟學的“利益沖突”理論不僅可以解釋經濟轉軌中的利益關系特征,而且能夠解釋與解決經濟轉軌路徑的形成與轉軌方案的設計等重大問題。新政治經濟學轉軌理論認為,改革與轉軌的方式選擇不是無條件的而是客觀的,它受制于當時的社會經濟政治結構所決定的利益結構。利益格局、利益再分配和利益沖突是理解制度變遷速率或方式選擇的關鍵。中國經濟改革與轉軌之所以要采取從體制外到體制內、從增量到存量的漸進性改革方式,完全可以從利益沖突及沖突解決方式中找到答案。中國經濟改革與轉軌是在原有的憲政秩序約束下、在維護而不能改變原有的社會基本制度框架的前提下進行的,這一方面決定了中國經濟改革與轉軌必然遇到原有制度環境限定下可能的利益調整邊界(底線)的約束,另一方面還會遇到傳統計劃經濟體制中的既得利益集團(官員階層)的約束。在這種利益格局與利益關系下,為了維護計劃經濟體制中既得利益集團的利益,換取他們對改革的承認與支持,中國的經濟改革與轉軌必然而且只能采取以體制外改革、增量改革和雙軌制等為主要特征的漸進性轉軌方式,而絕不可能采取體制內改革、存量改革和“休克療法”等為主要特征的激進性轉軌方式④。從客觀事實來看,各國經濟轉軌之所以會產生轉軌具體路徑的差別,其主要的原因既不在于人們的主觀認識上的差別,更不在于人們的“無知”與“失誤”,而在于人們的“利益”“偏好”與力量對比關系的狀況及其變動。社會主義經濟轉軌的實踐經驗證明,經濟轉軌方案與轉軌路徑的設計,絕不能由理論家們脫離實際去設計一張理想的宏偉藍圖,相反,我們必須從客觀實際出發去探索轉軌路徑,只有從不同社會主體對制度的需求以及它們之間的利益關系出發,才能科學地設計出實現經濟轉軌與制度創新的具體路徑,才能真正對有效推進轉軌有所裨益。(二)權利配置:經濟轉軌的核心與實質。新古典學派以成本和收益作為分析工具研究資源的配置效率,認為市場機制會使得資源配置自動達到最優。我國實行市場化經濟轉軌的初期,人們認為經濟體制改革必須實現資源配置方式的轉換,改革的實質就是實現從行政命令配置資源向市場機制配置資源的轉變,只要實現從計劃經濟到市場經濟的轉變,資源配置效率就會大大提高。根據新政治經濟學的觀點,經濟改革與轉軌過程既是充滿利益沖突的過程,也是全力結構調整與變革的過程,之所以如此,主要是因為在利益沖突的背后存在著權利的對立。在一定社會中,人們進行經濟活動的根本目的是追求利益的最大化,利益是通過分配得到的,利益分配機制的形成又是各種權利博弈的結果,而且分配體系與權利體系是同構的,權利的格局決定分配的格局,利益的沖突歸根結底就是權利的較量。權利配置結構的不合理必然導致社會福利減少,使利益沖突得以形成并不斷加劇,利益沖突的加劇必然導致社會變革,以改變權利結構、改善社會福利狀況⑤。從實踐經驗來看,社會主義經濟轉軌過程中之所以存在大量的利益沖突,其原因就在于人們之間的權利沖突與權利配置結構的失衡,其主要表現是國家機構擁有過多、過大的權力,而民眾的個人權利明顯缺失。從歷史上來看,計劃經濟失靈并不只在于資源配置效率低下,計劃體制的深層次問題是缺乏個人自由權利和激勵機制。在傳統計劃體制下,一切經濟權利、政治權利完全集中于國家手中,國家自覺不自覺地“居高臨下”統領、統配全社會的一切資源,主宰全社會的一切,剝奪個人的經濟社會權利,使個人完全依附于國家政府、各級行政部門及企事業單位,成為各級行政組織的附屬物。個人經濟權利的空缺,當然也就會波及到企業自主權的落空,從而最終導致全社會經濟運行效率低下。從現實來看,40多年的經濟改革與轉軌雖然取得了許多重大成就,但并沒有觸及社會權利結構問題,更沒有解決公民權利與國家權力之間關系的問題,也沒有建立起防止政府官員瀆職與腐敗的制度保證。無論是農村改革和城市改革,至今還未能從最本質、最深層次上觸及社會權利配置問題。由于原有的權利格局沒有打破,致使國家官員階層擁有過多的經濟、政治權利,而社會公眾個人權利嚴重缺失,因而也在改革過程中產生了大量腐敗現象,在很大程度上出現了特殊利益集團侵害社會大眾利益、攫取改革成果的嚴重現象。由于以國家官員為主體的社會權利結構沒有改變,就使得改革和發展從惠及大眾的普惠模式逐步向僅僅惠及少數人的權貴化模式轉換,這不僅是對社會公正的挑戰,也大大加劇了社會沖突,大大增加了經濟社會發展停滯的危險。近年來黨和政府實行的惠民政策在一定程度上緩和了這些矛盾,給老百姓帶來了實惠,但惠民政策沒有也不可能真正解決經濟轉軌過程中所出現的各種深層矛盾。只有實現社會權利結構的變革并且全面確立公民權利才有可能從根本上解決這些問題,同時,由于私人資本的迅速發展并“俘獲”政府官員,從而使資本的權力過大,而勞動者權利嚴重缺失,由此導致了大量資本嚴重侵害勞動者利益的現象,這樣,由于國家與公民權利結構和勞資權利結構的嚴重失衡,就產生了大量的官民利益沖突和勞資利益沖突,使民眾與勞動者的利益受到嚴重損害,從而沒有實現經濟改革與轉軌過程中的“帕累托改進”,對此我們必須有清醒的認識,否則,如果經濟轉軌始終回避而不觸動權利配置這一本質問題,就會導致“千改萬改最終會重來”,進一步加大改革與轉軌成本。因此,未來中國推進經濟改革與經濟轉軌的核心在于真正解決權利配置問題,應當正確處理公民個人權利與國家權力之間的關系,真正落實公民的各項經濟權利與政治權利。只有從以往資源配置的理念轉變為權利配置的新理念,并以此來進行下一步的經濟體制轉軌設計,中國經濟體制轉軌問題才能得到解決,中國的經濟體制改革才能向縱深推進,才能真正建立市場經濟體制⑥。(三)制度創新:經濟轉軌的要求與路徑。根據新政治經濟學的觀點,人們的權利配置既是由一定社會制度結構所規定的也是由一定經濟制度及其政治制度所實現的,因此,經濟體制不僅是一個社會一定時期關于資源占有方式與資源配置方式的系統化的制度安排,而且是確立、維持和協調人與人之間利益關系與權利結構的制度框架與行為規則。利益沖突與權利配置不合理的根源在于經濟社會制度結構的缺陷,經濟體制改革與轉軌意味著變革舊的制度結構與行為規則、構造新的制度結構與行為規則,改革與轉軌這種重新締約的性質本身意味著社會權利結構和人們之間的利益分配關系的改變。社會主義市場經濟體制能否建立與完善,其關鍵就在于是否建立和培育了這種制度結構。從社會主義經濟轉軌的一般規律來看,經濟體制轉軌的根本問題在于解決制度結構而不是運行機制問題,經濟體制轉軌過程必然伴隨著全面而深刻的制度變遷,因此,社會主義經濟轉軌的基本路徑在于全面進行制度創新,實現社會制度結構的變革,為市場經濟體制的建立奠定堅實的制度基礎。從這一角度講,市場化過程實質上是一種制度變遷過程,是一場深刻的制度革命,是一個制度的替代、轉換與重建過程,這一過程主要表現為兩個方面:一是構成微觀基礎的社會產權結構及其生產制度的變化,多種所有制形式與民營經濟迅速發展起來;二是社會資源配置方式及其宏觀調節機制的變化,市場交易制度、競爭制度與商業銀行制度開始形成,建立公共財政制度與國家間接調控制度。向市場化的制度安排和制度結構的持續演進成為改革中推動經濟發展與社會進步的主要力量,由于市場化改革與轉軌的內在邏輯與來自社會大眾的外在壓力的作用,不斷推動著市場化的制度變革與創新。回顧中國經濟制度的變遷歷程,不難發現,每一次重大制度創新都給經濟發展注入了巨大的活力,帶來了國民經濟長時期的快速增長。可以說,1978年以來的經濟改革與轉軌實際上是制度變革與創新的過程,同時中國經濟的波動實際上也是一種“制度波動”,經濟周期實際上也就是“制度創新周期”,制度變遷是中國改革開放40年經濟增長的最主要原因⑦。然而,我國市場取向的改革是在保持原有制度框架的條件下推進的,在相當長時期內采取了增量改革的戰略,雙重體制并軌運行。由于政府目標函數的多元性和政府官員特有的目標函數,在利益結構大調整的過程中,一方面會遇到原有既得利益者的阻礙和抵抗,另一方而又很容易出現“尋租”現象,產生特定的利益階層,干擾市場機制的有效運轉,從而形成“壞”的市場經濟。不改變這種局面,要完成市場化的經濟轉軌是不可能的,因此,必須用制度創新推進體制轉軌,為構建社會主義市場經濟體制奠定堅實的制度基礎、確立系統的制度框架。現代市場經濟不僅是法治經濟,而且是以權利配置權利為核心的“憲法經濟”,任何一種經濟體制都具有特定的游戲規則,而現代市場經濟的根本游戲規則就是基于憲法的規則,憲法與市場經濟之間有極為密切的關聯。從憲法的層面來觀察中國的市場化改革及其問題能得出許多富有新意的理解⑧。在政府干預市場經濟的條件下,如果政府的權力不受制約,就會侵犯公民的自由與權利,市場自發秩序就難以形成,即使已經形成的市場秩序也會面臨瓦解的危險。在中國市場化經濟轉軌的過程中,由于政府的定位不合理,中國社會目前正承受著市場競爭不完善和“市場失靈”消極影響的雙重之苦。雖然中國自改革開放以來一直強調要轉變政府職能,建立服務型政府,但由于國家權力與公民權利配置不合理,政府集中了過多的經濟政治權力,同時,又由于國有制和政府主導意識的存在,一方面使政府嚴重越位而成為經濟建設型政府,大量地卷入微觀經濟活動,過多地干預社會經濟生活;另一方面,在調節利益關系、維護社會公正、提供公共產品和維持市場秩序等方面嚴重缺位而成為弱政府甚至導致無政府狀態。之所以如此,關鍵原因在于政府作為一個國家機構的地位與作用還沒有完全納入民主、法治的憲法制度軌道。權利配置與制度結構都是由一定的憲法制度規定的,權利配置與制度結構的變革必然要求并導致憲法規則的變革。憲法的基本精神是民主、法治與人權,憲法制度的核心價值在于實現和保護公民權利。在我國,憲法規則改革的關鍵在于確立國家權力與公民權利的合理界限,對公民權利進行有效保護,對國家權力進行有效約束:一方面,國家應當放權還權于公民,使廣大人民真正擁有與切實行使公民社會經濟權利和政治權利與自由;另一方面,實現公民對國家權力的有效監督,使國家機構在合理的權限范圍內活動。因此,在法治建設中首先要清理和廢除限制微觀經濟主體市場活動空間的法律,必須加快制定與實施限制政府權力的法律。在此基礎上,把計劃經濟時期的全能政府和轉軌時期的經濟建設型政府轉變為服務型政府,這就需要削減那些與服務政府身份不相符的權力。深化政治體制改革,不僅要減少和消除對資源配置和價格形成的行政干預,使市場機制充分發揮其決定作用,而且必須建設一個能夠為市場機制提供支持的制度基礎與法治環境。

未來幾十年，中國老齡人口將急劇增加，人口年齡結構這一變化趨勢對中國經濟社會必然要產生深刻而持久的影響。中國必須在較短時期內建立一個良好的養老體制以應對人口老齡化所引致的經濟和社會問題。可是，中國是在社會生產水平，經濟尚不發達的背景下迎來了人口的老齡化，這使得中國在建立和完善養老體制過程中，在經濟上要承受一個十分沉重的壓力，特別是今天，中國的養老保障制度正處于新舊制度轉軌過渡時期，經濟尚不發達的社會經濟條件，使得新舊制度交替過程中的經濟問題——轉軌成本的承付問題愈加突出。這一問題不僅關系到新制度的有效運行，更為重要的是關系到中國能否在一個間緊迫的時期內建立和完善應有養老體系以應對人口年齡結構變化。

一、中國養老保障制度轉軌問題的形成

中國人口年齡結構的變化給現收現付制的養老保險體系帶來了嚴重的挑戰。在現收現付制下，要求每個工作人口必須能夠贍養更多的老年人口，這就意味著或年輕的工作者要交納更多的養老保障稅，或老齡人口的養老金水平要下降。由于稅收的增加和老年福利的減少在政治上缺乏可行性，因此，在養老基金自身無法平衡運行時，只得求助于公共財政。這時政府的公共財政就面臨很大的壓力，必須承擔日益加重的養老金負擔，公共財政終將不堪重負。現收現付制養老保障體系出路已成為值得考慮的問題。中國養老保障制度經過十余年改革建立起的“統賬結合制度”，由于始終沒有明確的轉軌成本支付安排，養老金隱性債務顯性化、剛性化，形成“空賬問題”，養老金給付缺口也不斷放大，這將放大日后的養老金財政給付風險。另外，覆蓋面低、養老基金制有效運行的相應制度建設等問題尚沒得到解決。因此，目前中國的養老保障制度仍然暴露在嚴重的轉軌問題之下。

(一)體制覆蓋面低

在中國養老保障體系的改革和過渡過程中，養老保障參保職工人數增長速度較低，年均增長在7％左右，但相對增長并不顯著，若考慮到我國的養老保障只覆蓋城鎮就業人員，則用參保職工與城鎮就業人口比例衡量的覆蓋面l0余年間也只增加了十幾個百分點。現存養老保障體系僅覆蓋面了50％的城鎮就業人口。由于就職于國有企業人員比例不斷下降，國有企業的產出比重也隨之下降。其結果是向養老保障體系提供資金來源的人數的增長遠趕不上退休人數的增加。另一方面是收繳率的下降，隨著統籌范圍的擴大，統籌單位對地方的管理越來越難。近幾年來，我國的養老保障基金收繳率呈逐年下降趨勢。目前養老金支出的增長速度已快于國有企業平均工資的增長速度和人均收入的增長速度。養老保障體系的負擔依舊日益加重。

(二)空賬問題

進入新世紀之后，作為20世紀最大的政治經濟事件之一的原社會主義國家的“過渡”和“轉軌”問題還是各國經濟學家關注和研究的重大課題。近年來在國際重要的經濟學期刊上發表了一批有關過渡經濟和中國改革的論文，其中有兩篇論文的觀點值得中國經濟學家的高度關注。因為這兩篇論文新提出的如何判別“過渡”或“轉軌”成功與否的全局性標準問題，特別是所涉及的“過渡”的本質問題，關系到對中國經濟改革基本性質的判斷和今后走向的把握。

一、科爾奈：制度“品性”與過渡標準

科爾奈教授是中國經濟學家十分熟悉的。他現在除任匈牙利科學院資深研究員之外，還是美國哈佛大學的經濟學教授，長期駐美研究。90年代以來，科爾奈教授的經濟改革理論已經定型。他認為，所謂“過渡”，就是從社會主義向資本主義轉變。這種過渡的歷史過程的完結，取決于社會主義的經濟特征和政治制度被資本主義的經濟與政治制度所取代的過程。他的這一觀點，系統地反映在他在美國《經濟學展望雜志》2000年冬季號（2000年第一期）上發表的《從社會主義到資本主義變化意味著什么》的長篇論文中。值得注意的是，該期雜志的主題是“千禧年”經濟學的回顧與展望，而這篇論文又是討論“過渡”問題唯一的一篇。因而，這篇文章不僅是對“過渡”問題的宏觀理論總結，而且由作者的身份所決定，實際上也系統地表達了國際經濟學界的一種“改革觀”。科爾奈在這篇論文中并沒有討論“過渡”和“改革”的具體枝節，而是構造了一個從社會主義向資本主義過渡的總體模型。他認為，從各個歷史背景和文化中產生的各種形態的資本主義和社會主義，從其最基本層次分析，都有其共同的特征，可以將其稱為“體制的特殊品性”（TheSystem-SpecificAttributes）。由于這些“品性”，就成為判定社會經濟制度的重要標準。“社會主義”和“資本主義”的制度就是由這些“品性”來支撐和發展的。按照這一思路，科爾奈構造了社會主義和資本主義各自的“制度模型”：

（1）社會主義制度模型

在馬克思、列寧國有制和準國軟預算約束、弱長期短缺經濟、

主義政黨的統→有制占據支配→官僚行政協調→價格調節；計劃→賣方市場、勞動

未來幾十年，中國老齡人口將急劇增加，人口年齡結構這一變化趨勢對中國經濟社會必然要產生深刻而持久的影響。中國必須在較短時期內建立一個良好的養老體制以應對人口老齡化所引致的經濟和社會問題。可是，中國是在社會生產水平，經濟尚不發達的背景下迎來了人口的老齡化，這使得中國在建立和完善養老體制過程中，在經濟上要承受一個十分沉重的壓力，特別是今天，中國的養老保障制度正處于新舊制度轉軌過渡時期，經濟尚不發達的社會經濟條件，使得新舊制度交替過程中的經濟問題——轉軌成本的承付問題愈加突出。這一問題不僅關系到新制度的有效運行，更為重要的是關系到中國能否在一個間緊迫的時期內建立和完善應有養老體系以應對人口年齡結構變化。

一、中國養老保障制度轉軌問題的形成

中國人口年齡結構的變化給現收現付制的養老保險體系帶來了嚴重的挑戰。在現收現付制下，要求每個工作人口必須能夠贍養更多的老年人口，這就意味著或年輕的工作者要交納更多的養老保障稅，或老齡人口的養老金水平要下降。由于稅收的增加和老年福利的減少在政治上缺乏可行性，因此，在養老基金自身無法平衡運行時，只得求助于公共財政。這時政府的公共財政就面臨很大的壓力，必須承擔日益加重的養老金負擔，公共財政終將不堪重負。現收現付制養老保障體系出路已成為值得考慮的問題。中國養老保障制度經過十余年改革建立起的“統賬結合制度”，由于始終沒有明確的轉軌成本支付安排，養老金隱性債務顯性化、剛性化，形成“空賬問題”，養老金給付缺口也不斷放大，這將放大日后的養老金財政給付風險。另外，覆蓋面低、養老基金制有效運行的相應制度建設等問題尚沒得到解決。因此，目前中國的養老保障制度仍然暴露在嚴重的轉軌問題之下。

(一)體制覆蓋面低

在中國養老保障體系的改革和過渡過程中，養老保障參保職工人數增長速度較低，年均增長在7％左右，但相對增長并不顯著，若考慮到我國的養老保障只覆蓋城鎮就業人員，則用參保職工與城鎮就業人口比例衡量的覆蓋面l0余年間也只增加了十幾個百分點。現存養老保障體系僅覆蓋面了50％的城鎮就業人口。由于就職于國有企業人員比例不斷下降，國有企業的產出比重也隨之下降。其結果是向養老保障體系提供資金來源的人數的增長遠趕不上退休人數的增加。另一方面是收繳率的下降，隨著統籌范圍的擴大，統籌單位對地方的管理越來越難。近幾年來，我國的養老保障基金收繳率呈逐年下降趨勢。目前養老金支出的增長速度已快于國有企業平均工資的增長速度和人均收入的增長速度。養老保障體系的負擔依舊日益加重。

(二)空賬問題

摘要：統籌層次作為貫穿我國養老保險制度改革全過程的難點問題，其實質是如何合理配置政府間的養老保障責權。我國財政分權體制和單一制國家結構對中央政府和地方政府的行為選擇產生了很大影響，進而影響到統籌層次的提高。為了從根本上解決統籌層次問題，為最終實現全國統籌打下基礎，應該在明確轉軌成本籌資渠道的基礎上，合理劃分中央和地方在財政補貼方面的責任，并建立有效妁養老保險結余資金管理體制。

關鍵詞：養老保險；統籌層次；轉軌成本；財政補貼

一、文獻綜述

2008年3月，勞動和社會保障部設定了實現省級統籌的時間表，即到2009年，全國各省、直轄市和自治區都應實現養老保險省級統籌，爭取到2012年實現全國統籌。可以說，統籌層次成為貫穿我國養老保險制度改革全過程的重點和難點問題。

理論上，大多數學者都主張盡快提高統籌層次，近期目標是實現省級統籌，最終實現全國統籌。李珍認為應把省級社會統籌建成為社會保險實體機構，而不是一個省級準備金制度或再保險制度，應該把省級統籌做實。馮蘭瑞指出：社會化是社會保障的本質特征，統籌層次提高就是社會化水平提高。”陸解芬、朱玉林指出省級統籌存在許多弊端，認為應建立全國統籌的養老保險制度。萬春、邱長溶的研究明確指出建立全國統籌是健全我國養老保險制度的重要保障，并認為我國具備實現全國統籌的條件。

但在長達十幾年之久的過程中，中央政府數次提出實現省級統籌的目標，卻未能得到很好的執行，其原因是多方面的。王曉軍認為：由于不同地區在歷史債務、經濟發展水平、人口結構、養老保險覆蓋范圍、待遇水平等方面的差異，以及過去長期以來形成的中央、地方、企業、個人等不同的利益格局嚴重制約了統籌層次的提高。江春澤、李南雄認為實行省級統籌會出現多方面利益的矛盾和摩擦。

經濟轉軌是整體性的制度結構變遷，這里特指20世紀末許多國家由計劃經濟向市場經濟轉變的改革運動。對經濟全球化則有不同的解釋，在俄羅斯比較普遍認同的是從兩個方面來理解，“全球化意味著：第一，世界上任何國家的社會主體、經濟主體和其他主體之間建立關系的可能性；第二，這些關系與國家法律和規范相比，其重要意義增長得更快。”（注：［俄］Π．И．阿巴爾金主編：《俄羅斯發展前景預測——2015年最佳方案》，中譯本，社會科學文獻出版社，2001年版，第23頁。）上述定義的第一個方面是指全球性經濟和生產關系的加強，各國各經濟主體之間商品、生產要素和信息等各種交易的空前迅速的發展；第二個方面則強調了全球性制度結構在市場經濟原則下的一定程度的趨同，經濟主體所確立的跨國家邊界關系的規則的作用越來越重要。因此，有人提出經濟全球化將朝著5個方向發展：金融全球化、跨國公司形成、經濟地區化、世界貿易集約化、趨同發展趨勢。（注：［俄］В．庫茲涅佐夫：《什么是全球化？》，載《世界經濟與國際關系》，1998年第2期。）有的經濟學家則強調各國經濟國際化與全球化的區別，提出：由于戰后生產、技術、國際貿易、國際投資和金融的發展，使世界經濟開始成為整體性的全球經濟，導致各國經濟越來越緊密聯系的紐帶不僅是市場作用下的國際分工，還有規模巨大的世界性的生產和銷售結構、全球性的金融體系和信息網絡等，使經濟主體的運行空間擴大為整個世界。（注：［俄］Ю．希什科夫：《20世紀的對外經濟關系——從衰落到全球化》，載《世界經濟與國際關系》，2001年第8期。）在此前提下，上述兩個方面的發展才成為經濟全球化的內容。

基于以上對經濟轉軌和經濟全球化的理解，我們對經濟轉軌與經濟全球化之間的互動關系的研究可以在許多不同層次上進行，如在全球范圍的、國家的和企業的層面上分析。這里，將以經濟轉軌大國俄羅斯作為研究客體，分析一個國家的經濟轉軌與融入經濟全球化之間的關系。應該指出的是，這種關系是受各類復雜因素影響的，既有國際環境的因素，也有國內條件的因素；從另一個角度看，這些因素又可分為政治、經濟、社會、歷史等各個方面。本文側重分析政府的經濟轉軌政策是如何使經濟轉軌和經濟運行融入經濟全球化進程，并使經濟全球化因素作用于經濟轉軌過程的。

預期與現實

20世紀的最后10年，既是世界上大多數原計劃經濟國家向市場經濟轉軌的時期，又是經濟全球化加速發展的時期。這絕不是歷史的巧合，而是反映了經濟轉軌與經濟全球化之間的內在聯系。向市場經濟轉軌，就是要使國民經濟運行的基礎性調節由原來的計劃機制轉換成市場機制，以實現資源的有效配置。而在現代經濟中，資源的有效配置不僅在一國范圍內而且在全球范圍內展開。為此，經濟運行機制的市場化轉軌內在地要求在對外經濟關系方面也實行市場化趨向的體制轉型，由封閉經濟的體制轉變成開放經濟的體制，使國民經濟運行融入經濟全球化的趨勢，才能利用國際市場來達到優化資源配置的目的。所以，經濟轉軌與融入經濟全球化的關系，在經濟體制改革的層面上，表現為國內經濟轉軌與對外經濟體制轉型在目標模式上的一致性及其相互聯系和制約。兩者之間的良性互動，在經濟體制過渡時期形成國內經濟轉軌與國際接軌之間的互相配合和互相促進，對外經濟開放有助于市場經濟體制的建立和完善。

與此同時，經濟轉軌與融入經濟全球化的緊密關系，還反映在經濟全球化因素作用于經濟轉軌過程的機制方面，進而反映在經濟實際運行方面。以融入經濟全球化從而利用世界市場為目標的對外經濟體制改革，和以建立市場經濟為目標的國內經濟轉軌，其最終目的都是為了實現舊制度下無法得到的潛在利益，提高全國經濟效益，為國民經濟持續高速增長提供制度性基礎。因此，經濟轉軌與融入經濟全球化之間的良性關系，就國內經濟運行的效果看，應該表現為經濟轉軌所帶來的國內經濟發展和居民福利水平的提高，并為本國經濟進一步融入經濟全球化提供越來越豐富的物質基礎；而開放型對外經濟體制所創造的國際貿易和其他國際經濟交往關系的擴大和優化，又對本國經濟進一步發展產生各種積極的促進效應。

俄羅斯在轉軌初期，正是出于對經濟轉軌和經濟開放的美好預期，采取了所謂“休克療法”的激進方式，同時進行國內的市場化改革和對外開放市場。它在迅速推進國內經濟自由化和私有化的同時，也立即摧毀了阻隔俄羅斯與世界市場聯系的幾乎所有藩籬和障礙。這一轉軌戰略的實際效果是眾所周知的，20世紀90年代，俄羅斯在制度轉換和經濟實際運行兩個方面都沒有取得兩者之間的良性互動的預期效應。在建立市場經濟制度方面，盡管私有化任務已基本完成，價格和市場自由化程度已經達到相當的高度，相應的立法也在積極進行，一般說來，市場經濟體制框架已初步建立，但是，無論在國內經濟制度還是對外經濟關系的制度方面，都經歷了一個反復、曲折的過程，進展極不順利。而且，在整體上，很難發揮市場經濟體制應有的經濟效應。所以，至今，許多俄羅斯經濟學家認為，俄羅斯的市場經濟是“扭曲的”市場經濟，甚至是“假市場經濟”。