「內容提要」農地過度非農化和建設用地配置效率低不僅導致我國的糧食安全、生態安全和社會安全受損，也是引起產業準入門檻過低、產業結構雷同、經濟運行質量不高的重要原因。本文從對我國土地管理主要問題的辨析入手，認為以土地產權主體缺位、土地征用權濫用為特征的基本制度缺陷和以中央政府與地方政府在土地資源配置上的非合作博弈為特征的政府治理缺陷是土地資源配置效率低下的主要成因。在此基礎上，作者提出了兩個重要的理論命題：我國農地損失存在著代價性損失和過度性損失；而導致過度性損失的主要經濟學原因是政府失靈，即對土地市場的排斥和對土地價格的扭曲。以科學發展觀為指導，認為我國土地管理的重點應以減少或消除農地過度性損失為主要目標，建立起“產權明晰、管制有效、市場配置、調控有序”的土地管理機制。文章對實現這一機制的政策建議進行了討論。

「關鍵詞」農地非農化/土地配置效率/政府失靈/土地市場創新

土地利用結構和利用效率問題是土地管理的基本命題。現實中，我國農地過度非農化與建設用地配置效率低下已經成為我國土地管理亟待解決的兩大問題，對經濟社會可持續發展關系重大。當前和未來相當長時間內，我國土地資源管理的難點在于協調經濟社會快速發展與農地資源保護的關系，重點在于如何確定合理的土地資源保護規模和相應的空間布局，以及在此基礎上如何高效配置土地資源，尤其是建設用地資源，以逐步轉變長期存在的依賴大量低成本土地消耗的經濟增長方式。科學發展觀的提出，為我們從根本上認識我國土地管理存在的問題、科學確定土地管理目標、實現土地管理機制的轉變提供了重要依據。

一、對我國土地管理主要問題的認識

中國經歷了20多年的持續高速經濟增長，取得了世界矚目的發展成就。但是隨著人—地關系日趨緊張，經濟發展過程中的土地配置問題日漸突出。在部分經濟發達地區，土地配置已經成為經濟社會可持續發展的重要制約因素。

（一）我國土地管理的主要問題及其影響

「內容提要」農地過度非農化和建設用地配置效率低不僅導致我國的糧食安全、生態安全和社會安全受損，也是引起產業準入門檻過低、產業結構雷同、經濟運行質量不高的重要原因。本文從對我國土地管理主要問題的辨析入手，認為以土地產權主體缺位、土地征用權濫用為特征的基本制度缺陷和以中央政府與地方政府在土地資源配置上的非合作博弈為特征的政府治理缺陷是土地資源配置效率低下的主要成因。在此基礎上，作者提出了兩個重要的理論命題：我國農地損失存在著代價性損失和過度性損失；而導致過度性損失的主要經濟學原因是政府失靈，即對土地市場的排斥和對土地價格的扭曲。以科學發展觀為指導，認為我國土地管理的重點應以減少或消除農地過度性損失為主要目標，建立起“產權明晰、管制有效、市場配置、調控有序”的土地管理機制。文章對實現這一機制的政策建議進行了討論。

「關鍵詞」農地非農化/土地配置效率/政府失靈/土地市場創新

土地利用結構和利用效率問題是土地管理的基本命題。現實中，我國農地過度非農化與建設用地配置效率低下已經成為我國土地管理亟待解決的兩大問題，對經濟社會可持續發展關系重大。當前和未來相當長時間內，我國土地資源管理的難點在于協調經濟社會快速發展與農地資源保護的關系，重點在于如何確定合理的土地資源保護規模和相應的空間布局，以及在此基礎上如何高效配置土地資源，尤其是建設用地資源，以逐步轉變長期存在的依賴大量低成本土地消耗的經濟增長方式。科學發展觀的提出，為我們從根本上認識我國土地管理存在的問題、科學確定土地管理目標、實現土地管理機制的轉變提供了重要依據。

一、對我國土地管理主要問題的認識

中國經歷了20多年的持續高速經濟增長，取得了世界矚目的發展成就。但是隨著人—地關系日趨緊張，經濟發展過程中的土地配置問題日漸突出。在部分經濟發達地區，土地配置已經成為經濟社會可持續發展的重要制約因素。

（一）我國土地管理的主要問題及其影響

同志們：

今天召開的土地管理工作會議非常重要，因為土地管理工作是一件政策性強、涉及面廣、牽一發而動全身的工作。2003年下半年以來，黨中央、國務院先后制定出臺了一系列加強宏觀經濟調控的政策和措施，把土地和信貸作為兩個“閘門”來抓，在嚴格控制信貸資金規模的同時，實行最嚴格的土地管理制度，大力加強土地市場治理整頓，清理各類開發區，嚴格控制建設用地。去年4月下旬，國務院作出了暫停農用地轉用審批半年的決定；10月21日，國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，簡稱28號文件。10月28日，國務院召開了全國深化改革嚴格土地管理電視電話會議，總理作了重要講話。隨后，國務院辦公廳下發了《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》，并組成8個抽查驗收組，對全國21個省、自治區、直轄市的60多個市、縣進行了實地抽查，針對抽查中發現的問題，責令有關地區進行了整頓，并處分了相關的責任人員。可以說，黨中央、國務院和市委、市政府對土地管理工作的重視程度，是前所未有的。

為了認真貫徹落實28號文件精神，薊縣縣委、縣政府把土地管理工作擺上了突出位置，振清書記對土地管理工作非常重視，相繼就嚴格土地管理、經營性土地實行招拍掛、礦產資源保護等問題作出了重要批示，提出了明確要求，并責令有關部門立即進行了堅決治理整頓。縣政府及時召開了第27次常務會議，幾位縣政府領導和政府主要職能部門的負責同志一起，集中學習了國務院28號文件精神，就一些重點內容進行了研究討論，同時結合我縣實際，認真查找了當前土地管理工作中存在的問題，對下步工作進行了有針對性的安排部署。

今天，縣委、縣政府召開這么大規模、這樣寬范圍的土地管理工作會議，充分說明了對土地管理工作的重視程度。剛才，金生同志對我縣前段的土地管理工作進行了認真總結，對下步工作進行了安排部署；并就迎接國家“兩部委”的基本農田保護檢查工作進行了安排部署；三個鄉鎮作了表態發言，講的都很好。一會兒，振清書記還要做重要講話，希望各部門、各鄉鎮認真抓好落實。下面，我講五點意見：

一、充分認識嚴格土地管理的重要性和緊迫性

土地是民生之本，發展之基，土地問題始終是現代化進程中一個帶有全局性、戰略性的重大問題。我們必須充分認識到，嚴格土地管理，既是貫徹科學發展觀，確保經濟社會可持續發展的長遠大計，也是維護當前改革發展穩定良好局面的當務之急。

1我國土地管理制度的主要內容

針對我國當前土地管理制度的主要內容和主要涉及到的項目進行綜合性的研究，是加強工作以及改進缺陷不足的重點環節。我國土地管理制度的主要內容包含有以下幾個方面：第一，制定并且嚴格的執行相關土地管理的法規和政策；第二，全面的查清各個地方土地的利用情況，并且對土地的分布狀況、總體的質量和數量等進行全面的研究分析，結合實際的情況給予科學性的評價和管理政策；第三，在相關制度的執行過程之中應當進行土地登記，在登記之后才可以授權土地使用證書和土地所有權；第四，建立其科學化的、完善的、健全的統計制度，為土地的規劃建設奠定基礎；第五，加強土地和用地的管理，加強土地的建設，并且嚴格的控制出現非農用建設占地的情況，全面的、細致的、嚴謹的貫徹我國國家制定的政策和規定，依法對劃撥土地的情況進行管理和監督；第六，全面并且細致的制定出土地的利用規劃，為今后土地的建設和發展打下基礎；第七，嚴格的檢查并且監督土地的使用情況，對一些違規使用者進行嚴厲的處罰，并且妥善的處理土地利用過程之中出現的相關糾紛情況。我國當前的土地管理制度是全面的加強并且提升土地利用效率的一項關鍵性的政策制度。而國家政府為了進一步的加強土地的使用和規劃管理，還陸續的出臺了一系列的政策制度。我國針對土地管理是從改革開放之后逐步進行的，當前我國的土地管理制度主要包含有社會主要公有制制度、土地利用管制制度、有償土地使用制度、耕地保護制度、土地登記制度、國有土地農田保護制度等等。總的來講，土地管理制度對于我國完善土地的使用并且增強利用效率有著重大的價值和意義。

2土地管理制度的問題分析

通過上文針對我國當前土地管理制度的基本內容和相關的項目進行細致并且深入的研究，可以對加強土地管理和完善相關制度的重要性有著全面的掌握。下文將針對當前土地管理制度之中存在的一系列問題進行綜合性的研究，力求在此基礎之上提出改進和創新的對策，以全新的工作思路來對工作的方向進行科學化的引導，促進土地管理水準和效益的不斷提升。首先，我國當前的土地管理工作之中土地的產權制度不夠完善和健全。最為突出的是城市內部的土地產權不夠清晰，土地產權的主體不夠清晰，同時針對土地的登記制度也不夠健全和科學，針對土地的使用劃分和相關的界定也不夠科學合理。另外，在當前的土地管理工作之中，針對土地的價格機制建設不夠科學化，相關基準的價格不能夠真實的、全面的、客觀的反映出土地的實際價格水準，另外在地方政府之中也存在有壟斷性的行為，這一點對于土地價格也將產生不利影響。另外，在我國的農村土地管理制度之中，也存在有重大的缺陷。首先，現行的集體性的土地管理制度立法存在有巨大的問題，針對各項權限的規定均存在有較大的缺失，而在部分的法律規定和政策之中，難以體現出農民作為集體式土地主體的所有權，部分地方政府不能夠準確的貫徹和執行國家所制定的土地管理制度政策，所以不少村民申請的住宅建設均由于規劃方案的缺失而難以得到及時的審批。上述問題都對我國當前土地管理工作帶來巨大的阻礙，所以應當加以全面的改進。

3完善土地管理制度的政策研究

明晰土地產權，加強產權管理。應在法律上對城市土地所有權主體給予清晰地界定，厘清中央與地方政府在土地權利中的相互地位和關系，明確前者的控制管理方式渠道、后者的權限范圍，以及兩者的利益分配。通過政府監察和公眾監督對地方政府權力進行約束，使土地配置能夠反映國家與地方利益的協調。隨著市場經濟的不斷深入，豐富和完善土地相關權利法律體系，對土地使用權的各權力層次進行細化分割和明確規定，形成科學的權力層次體系。適應經濟發展和現實需要建立如土地發展權、地上通行權、空間使用權、地役權等土地權權能，有效地促進城市土地的管理和使用效率。結合全國土地調查，盡快建立全覆蓋的土地權屬信息資料數據庫。建立功能強大、技術先進的土地權屬管理信息系統平臺。加強土地權屬變更信息的動態監測。采取措施督促土地使用者及時辦理土地使用的相關手續。建立政府授權委托下的土地儲備市場運營機制。必須要先理順土地儲備制度主體也即土地收購儲備機構的角色和定位。土地儲備一是要實現政府目標，二是要通過市場運作，必須把目標主體和運營主體分割開來，尤其在利益關系上分割開來，才能實現公共目標和規范市場運作的雙贏。應建立政府授權委托下的土地儲備市場運營機制，由政府授權具有雄厚資金實力和高級經營資質的企業，進行完全市場化運作。建立土地儲備監督評估體系。建立一種高度透明的信息機制，將城市規劃、土地利用年度計劃等政府管理的約束指標向社會公開，土地收購或出讓、出租項目的信息提前公示，及時出讓、出租的結果，建立土地儲備相關信息定期的制度，以利于政府、行業組織以及全社會對土地收購儲備運行的監督。設置土地儲備的績效評估體系和制度。

同志們：

今天召開的土地管理工作會議非常重要，因為土地管理工作是一件政策性強、涉及面廣、牽一發而動全身的工作。2003年下半年以來，黨中央、國務院先后制定出臺了一系列加強宏觀經濟調控的政策和措施，把土地和信貸作為兩個“閘門”來抓，在嚴格控制信貸資金規模的同時，實行最嚴格的土地管理制度，大力加強土地市場治理整頓，清理各類開發區，嚴格控制建設用地。去年4月下旬，國務院作出了暫停農用地轉用審批半年的決定；10月21日，國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，簡稱28號文件。10月28日，國務院召開了全國深化改革嚴格土地管理電視電話會議，總理作了重要講話。隨后，國務院辦公廳下發了《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》，并組成8個抽查驗收組，對全國21個省、自治區、直轄市的60多個市、縣進行了實地抽查，針對抽查中發現的問題，責令有關地區進行了整頓，并處分了相關的責任人員。可以說，黨中央、國務院和市委、市政府對土地管理工作的重視程度，是前所未有的。

為了認真貫徹落實28號文件精神，薊縣縣委、縣政府把土地管理工作擺上了突出位置，振清書記對土地管理工作非常重視，相繼就嚴格土地管理、經營性土地實行招拍掛、礦產資源保護等問題作出了重要批示，提出了明確要求，并責令有關部門立即進行了堅決治理整頓。縣政府及時召開了第27次常務會議，幾位縣政府領導和政府主要職能部門的負責同志一起，集中學習了國務院28號文件精神，就一些重點內容進行了研究討論，同時結合我縣實際，認真查找了當前土地管理工作中存在的問題，對下步工作進行了有針對性的安排部署。

今天，縣委、縣政府召開這么大規模、這樣寬范圍的土地管理工作會議，充分說明了對土地管理工作的重視程度。剛才，金生同志對我縣前段的土地管理工作進行了認真總結，對下步工作進行了安排部署；并就迎接國家“兩部委”的基本農田保護檢查工作進行了安排部署；三個鄉鎮作了表態發言，講的都很好。一會兒，振清書記還要做重要講話，希望各部門、各鄉鎮認真抓好落實。下面，我講五點意見：

一、充分認識嚴格土地管理的重要性和緊迫性

土地是民生之本，發展之基，土地問題始終是現代化進程中一個帶有全局性、戰略性的重大問題。我們必須充分認識到，嚴格土地管理，既是貫徹科學發展觀，確保經濟社會可持續發展的長遠大計，也是維護當前改革發展穩定良好局面的當務之急。

同志們：

今天召開的土地管理工作會議非常重要，因為土地管理工作是一件政策性強、涉及面廣、牽一發而動全身的工作。2003年下半年以來，黨中央、國務院先后制定出臺了一系列加強宏觀經濟調控的政策和措施，把土地和信貸作為兩個“閘門”來抓，在嚴格控制信貸資金規模的同時，實行最嚴格的土地管理制度，大力加強土地市場治理整頓，清理各類開發區，嚴格控制建設用地。去年4月下旬，國務院作出了暫停農用地轉用審批半年的決定；10月21日，國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，簡稱28號文件。10月28日，國務院召開了全國深化改革嚴格土地管理電視電話會議，總理作了重要講話。隨后，國務院辦公廳下發了《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》，并組成8個抽查驗收組，對全國21個省、自治區、直轄市的60多個市、縣進行了實地抽查，針對抽查中發現的問題，責令有關地區進行了整頓，并處分了相關的責任人員。可以說，黨中央、國務院和市委、市政府對土地管理工作的重視程度，是前所未有的。

為了認真貫徹落實28號文件精神，薊縣縣委、縣政府把土地管理工作擺上了突出位置，振清書記對土地管理工作非常重視，相繼就嚴格土地管理、經營性土地實行招拍掛、礦產資源保護等問題作出了重要批示，提出了明確要求，并責令有關部門立即進行了堅決治理整頓。縣政府及時召開了第27次常務會議，幾位縣政府領導和政府主要職能部門的負責同志一起，集中學習了國務院28號文件精神，就一些重點內容進行了研究討論，同時結合我縣實際，認真查找了當前土地管理工作中存在的問題，對下步工作進行了有針對性的安排部署。

今天，縣委、縣政府召開這么大規模、這樣寬范圍的土地管理工作會議，充分說明了對土地管理工作的重視程度。剛才，金生同志對我縣前段的土地管理工作進行了認真總結，對下步工作進行了安排部署；并就迎接國家“兩部委”的基本農田保護檢查工作進行了安排部署；三個鄉鎮作了表態發言，講的都很好。一會兒，振清書記還要做重要講話，希望各部門、各鄉鎮認真抓好落實。下面，我講五點意見：

一、充分認識嚴格土地管理的重要性和緊迫性

土地是民生之本，發展之基，土地問題始終是現代化進程中一個帶有全局性、戰略性的重大問題。我們必須充分認識到，嚴格土地管理，既是貫徹科學發展觀，確保經濟社會可持續發展的長遠大計，也是維護當前改革發展穩定良好局面的當務之急。

為貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[]28號）精神，規范村民用地行為，促進社會主義新農村建設，依據國家有關法律、法規和政策的規定，提出如下實施意見：

一、指導思想

堅持以“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，以法律法規為依據，以尊重群眾意愿、維護群眾利益為根本，以規范村民用地秩序為重點，以切實保護耕地節約集約用地為目的，以提高干部群眾國土資源法制意識為抓手，強化村級抓落實，依靠群眾抓管理，全面加強村級國土資源管理工作。

二、工作目標

學習和借鑒三溪鎮姜福村村規民約管理村民建房的做法與經驗，逐步在全縣范圍內推行村規民約管理土地模式，形成國土資源社會共同關注、人人自覺參與管理的良好氛圍，使村民用地管理更加規范，保護耕地工作更加有力，責任更加落實，群眾更加滿意，扎實推動全縣社會主義新農村建設。具體目標是：年，各鎮（區）開展二至三個村的試點工作；2012年，力爭實現全縣三分之二以上行政村實行村規民約管理村民用地。

三、基本原則

為了認真落實黨中央、國務院關于擴大內需促進經濟平穩較快發展的重大決策部署，確保國家土地調控政策全面、準確、規范執行，促進嚴格規范管理，落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度。根據國土資源部、省國土資源廳保增長保紅線行動工作的統一部署，我局認真貫徹落實《州保增長保紅線行動宣傳工作方案》，結合我縣實際，采取多種形式廣泛宣傳，現將保增長保紅線行動宣傳工作匯報如下：

一、認真學習、統一思想

為了搞好“雙保行動”宣傳工作，我局領導高度重視，專門召開會議，認真組織學習《國土資源部關于為擴大內需促進經濟平穩較快發展做好服務和監管工作的通知》（國土資發[]237號）。《省國土資源廳關于為擴大內需促進經濟平穩較快發展做好保障服務工作的通知》（國土資[]374號）文件精神，使大家進一步了解“雙保行動”是部黨組在擴大內需保增長形勢下做出的重大決策。是應對當前土地管理的新形勢和新問題。保證中央擴大內需保增長戰略決策的全面貫徹實施，糾正、預防擴大內需政策過程中已經出現或者可能出現的傾向性問題和保證土地管理制度較穩定化，常態化的一個重要舉措。有利于督促各地把土地調控政策執行到位，措施落實到位，用地保障到位。有利于及時調整完善土地政策和措施，更好地貫徹落實中央擴內需保增長的重大戰略決策，有利于堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度、堅守18億畝耕地紅線不動搖，維護土地管理的正常秩序，通過學習，全局干部職工充分意識到“雙保行動”是實現積極主動服務和嚴格規范管理的有機統一，是創新保障科學發展土地管理新機制的具體實踐，對提高用地保障能力和水平，維護土地管理的正常秩序具有重要意義。

二、加強組織領導、明確目標任務

為確保土地利用規劃和計劃管理，建設用地審批供給，地質信息服務，執法監管措施全面、準確、規范實施，有效確保擴大內需項目用地提高土地調控政策的應變能力和效果，維護土地管理秩序。堅守18億畝耕地紅線，促進經濟平穩較快發展，把握上級國土資源部門要求。我縣局成立了縣國土資源局保增長，保紅線行動工作領導小組和辦公室（雙國土資發（）13號）文件。局長任組長，三位副局長任副組長,成員由各辦公室組成。領導小組下設辦公室在政策法規股。法規股股長任辦公室主任。執法大隊長任副主任。各股室的主要職責是：政策法規股主要做好宣傳調研工作。大力宣傳國家土地調控政策。宣傳堅守18億畝耕地和維護土地管理法制的重要意義，使擴大內需用地符合科學發展觀的要求。執法大隊主要做好執法監察工作。強化土地管理批、供、用、補、查的監督；堅決糾正違背產業政策和供地政策、供地搭車用地、侵害被征地農民權益等問題，嚴防違法違規用地反彈，保持土地管理良好秩序。耕保股主要做好用地保障工作。準確掌握擴大內需等項目用地數量結構、分布和利用情況，摸清用地需求底數。認真分析土地利用和管理形勢。強化對擴大內需用地的審查報批。土地利用股主要做好具體建設項目供地工作，嚴格執行產業政策，土地供給政策和標準，保證有限的土地投放符合中央擴內需、調結構要求。礦管股、地質環境股主要做好技術服務工作。

三、落實階段步驟，確保取得成效

當前中國土地管理面臨的形勢與問題

中國現行土地管理制度建立至今這段時期，正值中國實施改革開放戰略，走中國特色社會主義發展道路，中國經濟取得奇跡般的增長。自1978年改革開放以來，國內生產總值（GDP）持續以10%左右的速度增長，2011年中國GDP總量為47.16萬億元，成為世界第二大經濟體，GDP占全球的份額由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。與此同時，中國步入了工業化、城鎮化快速發展時期。中3國城鎮化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城鎮人口數千年以來首次超過農村人口。面對中國社會經濟發展的大好形勢，中國土地管理工作始終處于兩難境地。一方面，中國是一個人口大國，理應將保障國家糧食安全，解決13億人口吃飯以及子孫后代的生存與發展問題作為頭等大事對待，“保護耕地就是保護我們的生命線”。這是中國土地管理要處理好的第一要務；另一方面，“發展才是硬道理”，工業化、城鎮化是現代化發展的必由之路。土地是工業化、城鎮化的物質載體，各項建設不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保護資源與保障發展，是我國今天和今后相當長時期內需要認真研究和破解的兩難問題，處理好這一對矛盾，是對中國土地管理制度和中國人民智慧與能力的嚴峻考驗。當今中國土地管理實踐中出現了一些問題，引起學術界對中國現行土地管理制度的反思和對現行制度設計及其執行效率的質疑。中國實行世界上最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，實際上耕地面積逐年急劇減少，1996—2011年15年間減少1.24億畝，減幅為6.4%。1996—2005年各類建設用地占用耕地面積達178.36萬公頃，占這段時期耕地減少總量的15.26%。按照土地管理法規定嚴格控制建設用地總量，實際上城鄉建設用地逐年擴展，1996—2009年13年間擴展3.8萬平方公里，增幅為13.33%。隨著城鎮化進程的推進，政策期望農村人口減少伴隨農村居民點用地減少，實際上城市用地增長速度快于人口增長速度和農村人地逆向變化，2005年城市用地人口彈性系數為2.09（合理限1.12），1997-2008年12年農村人口減少13%，農村居民點用地增加4%。出臺閑置土地管理辦法，實際上大量閑置土地依然存在，2011年底全國閑置土地17.9萬畝，2011年全國未開工房地產用地為21.3萬公頃，和未竣工房地產用地45.5萬公頃，按1.5容積率計，可建32億平方米和68億平方米的房屋。村莊用地無法流轉，全國閑置村莊用地達7萬平方公里（1億畝）。在中國實行最嚴格的節約用地制度，實際上開發區用地無序擴張，2009年全國開發區用地面積3.86萬平方公里，已超過全國存量城市建設用地3.40萬平方公里，土地低效利用，2008年全國每億GDP占用2281公頃，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分稅制施行以后，突顯現行土地管理制度的“賣地機制”，造成城市化對土地財政的嚴重依賴，2010年全國土地出讓收入2.9萬億元，占全國財政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分險，2011年土地金融達11萬億元，為當年地方財政收入的3倍，為當年全國財政收入的1.6倍。面對上述總總政策執行中事以愿為的現象不得不引起人們的反思，是有關制度與政策設計出了問題，還是由于政府執行力有誤而違背其設計初衷，中國現行土地管理制度面臨著嚴峻挑戰，對其改革的討論自然地被提上了議事日程。目前我國學術界對我國現行土地管理制度改革取向存在三種不同意見：（1）實行土地管理的市場決定制。充分發揮土地市場在土地配置中的主導作用，政府發揮輔導作用。（2）實行土地管理的委托制。中央政府作為委托人將全國大部分土地下放給地方政府（作為人）代管，地方政府每年向中央政府交納“土地占有稅”。（3）實行土地管理中央集權制。從中央到地方各級政府土地管理系統實行單線、垂直、封閉式管理。作者認為上述三種改革取向各有利弊，但以在現行土地管理制度框架內實行改革為上。以下就是本人關于中國現行土地管理制度改革內容的思考。

中國現行土地管理制度未來改革取向

1.重新確立政府角色定位，充分發揮土地管理主體的作用《中華人民共和國憲法》第十條第一款規定：“城市土地屬國家所有。”1998年8月29日修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》第二條第二款規定：“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”我國現行法律明確指出，國務院是國有土地所有權的代表行使主體（而非所有主體），是典型機制下的執行主體。實際上由于我國地域遼闊，各地社會經濟發展不平衡，由國務院直接行使土地所有權是不現實的，于是國務院要用分級機制，委托省、地（市）、縣、鄉各級政府行使土地所有權。從法律上講，各地方政府不具有代表國家行使土地所有權的資格，但具有代表國務院行使具體的土地管理職能。值得指出的是，由于我國現行土地產權與管理制度，使得我國政府在一定程度上集所有、經營和管理三者于一身，在職能或權益上表現出重疊特征，但三者的利益并不重合，這就是我國現行土地管理制度種種弊端之根源所在。由于中央政府考慮的是國家整體和長遠利益，而地方政府行為則多強調地方局部和當前利益，這就是常說的中央政府和地方政府的管理目標函數不一致。現實生活中保護耕地是中央政府的政策目標，而地方政府則以發展經濟為其目標，這也就是嚴格的耕地保護制度的執行結果是耕地面積逐年減少的根源之所在，這就是我們常說的中央和地方政府之間的博弈。正是因為所有、經營和管理三種權益的重疊和沖突，在土地管理實踐中不可避免地出現經營者利益為導向，所有者的權益被忽略，管理者的職能被弱化。按照委托—制運作分析，委托人（中央政府）追求土地所有權益最大化，而人（各級地方政府）卻尋求在滿足一定所有權益要求的條件下實現自我收益的最大化。可是這兩個最大化的不重疊，其目標與政策導向是不一致的，在信息不對稱的條件下，最終必將以損失土地所有者權益而告終。這就是許多中央政府出臺的政策無法按設計初衷得以執行或采取所謂的“下有對策”限度內執行，甚至冠以實行“差別化管理”的真實原因。重新確立政府角色定位，除去要確立中央政府和地方政府權利邊界以外，主要突顯政府的管理者功能，要充分發揮政府作為土地管理主體的作用。具體改革指向是政府不參與土地經營活動，將土地經營權交給國務院授權的國有地產經營公司負責經營，地方政府的財政收入可以通過開征不動產稅來解決。實踐證明，政府經營土地制度，實際上使政府扮演了“經營者”的角色，政府既是“運動員”，又是“裁判員”，這就決定了政府管理者功能的缺失。尤其是自1992年分稅制建立以來，政府作為土地經營者的角色得到進一步強化，現行土地使用權出讓制度的弊端導向是土地出讓面積愈多，政府獲得土地出讓金愈多，地方財政收入越豐，最終形成了一個以出讓土地為中心的有地就有錢，要錢就賣地，土地經營至上的怪圈，而使政府作為所有者和管理者的角色形同虛設。這種制度安排使市場秩序混亂，管理過程不透明和企業行為扭曲，大量國有資產流失，同時為熱衷于以權謀私的政府官員提供尋租機會。土地管理部門不參與土地經營活動，其建立初期就已經明確。當時國務院機構改革辦公室對土地管理部門的定位就是國家行政管理體系中的執法部門和監督部門，同時是國有土地產權代表，承擔著保護國家土地資源，防治國有資產流失的責任，不參與土地經營活動。2.盡快出臺土地根本法律，構建良好的土地管理的法制環境至今我國僅頒布實行《中華人民共和國土地管理法》，在土地管理過程中常常遇到該法與《草原法》《森林法》《農業法》《土地承包法》《漁業法》《城市房地產管理法》《城鄉規劃法》等法律如何協調和銜接問題，在操作層面上未得到解決導致土地管理政策受制于現行土地法律框架而無法執行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。作為土地管理客體的土地，既包括城市土地，又包括農村土地；既包括農用6地，又包括建設用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。這里所指的土地是廣義的概念，不同時代的學者和相關法律由于其研究的出發點和側重點不同，使“土地”這一核心概念及其特征的認識極不統一，見仁見智，這就造成我國土地立法上存在核心概念上的“硬傷”。1986年頒布《中華人民共和國民法通則》第七十四條規定，“集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等是勞動群眾集體組織的財產，屬于勞動群眾集體所有”。之后頒布的《土地管理法》、《物權法》等均采用此種土地概念，其弊端將土地母概念及其子概念混為一談，試想管理客體尚未明晰、權利邊界尚未劃定的土地管理制度在實踐中如何執行？于是就出現了《土地管理法》在規定對林地、草原、水面、灘涂確權時，應按照《森林法》、《草原法》和《漁業法》的有關規定辦理也就不奇怪了。在《土地管理法》86條款中僅有4條款涉及城市土地，實難據其對城市土地實行科學管理。試問《土地管理法》中“土地”兩字是指什么土地？依其既不能管理城市土地，又不能管理非耕地的其他農用地，由此得出的最終結論是《土地管理法》的法律作用僅限于耕地，難怪有人稱謂《土地管理法》為“農業土地管理法”或“耕地管理法”。有限的法律效率的《土地管理法》怎能肩負城鄉土地統一管理的重任，又為管理全部土地提供法律保障？土地是由各類用地包括耕地、林地、牧地、水域、建設用地、未利用地所組成。各類用地之間存在著彼此消長關系。既然是土地管理法就要管理農用地又要管理建設用地了。只管理農用地不管理建設用地，農用地是無法管理好的。為了明確土地管理制度的法律邊界，必須明晰土地管理的客體，構建良好的土地管理法律環境，盡快頒布實施《中華人民共和國土地法》。這是中國現行土地管理制度改革的呼喚，也是多年來中國政府和學術界為之努力的至今尚未實現的目標。據我所知，1986年《土地管理法》文本在向人大常委會提交審議時的名稱為《中華人民共和國土地法》，正式頒布卻增加“管理”兩字。1986年3月黨中央、國務院就提出“抓緊制定《中華人民共和國土地法》”。1998年原國家土地管理局已草擬《中華人民共和國土地法》（初稿）。2010年9月在夏季達沃斯論壇上，總理提出解決中國土地問題的有效途徑，就是將其納入《中華人民共和國土地法》的調整范圍，彌補《土地管理法》的不足。回顧中國土地制度改革的歷程和《土地管理法》實施20多年的實踐經驗，充分證明制定并明確公民在土地上的權利和義務，調整土地關系包括公法和私法關系，協調土地民事權利與土地行政管理之間的關系，出臺包括土地上多種權利關系的根本大法，即《中華人民共和國土地法》是非常必要也是勢在必行。必須以廣義“土地”概念作為土地立法基礎，全面系統地設定各類土地權利及其法律地位，為中國現行土地管理制度改革提供良好的法制環境。3.實施土地權利登記，切實保護土地權人的權益孟子曰：“仁政必自經界始”。我國《民法通則》采用登記要件主義，買賣契約雖有效成立，標的物所有權并不當然移轉，其所有權的移轉必須以登記為要件。我國《物權法》規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力。土地確權是明晰產權主體和所有權歸屬，定界是確定土地權利邊界四至，登記是土地權利的法律保障，發證是土地登記的法律文件。土地權利登記是土地制度改革的重要基礎性工作，長期以來，由于各種原因，這項關系產權制度建設的基礎性工作進展不盡如人意。以2003年為例，全國有519.2萬個村民小組，共頒發《集體土地所有權證》110萬本，僅占村民小組的21.2%，土地登記覆蓋率極低。這種現象與“重確權輕定界”的認識誤區有關，甚至于形成“產權不明晰無法登記——未經登記的土地權利無法保障”的怪圈，打破這一怪圈的有效途徑就是適時開展土地權利登記，借助登記推進明晰產權，否則產權永遠是模糊的。從另外一個角度而言，在中國模糊產權之所以得以存在，就是沒有認真開展土地權利登記工作。這里必須指出，定界是登記的基礎和依據，定界就是要確定每宗地的邊界線上界址點的坐標之后，該宗地在空間上才是唯一的，也就不會發生土地邊界糾紛。當農民就像城市居民一樣拿到屬于自己的土地證書，保證土地權利合理流轉，保障農民土地權益才有可能實現，否則，充其量屬于理論探討。2011年我國有關部門聯合下發了有關農村集體土地確權定界登記發證的文件，要求充分利用全國第二次土地調查成果，以大比例尺地籍圖件為基礎，查清農村每一宗地的權屬、界址、面積和用途，這是中國土地制度改革中具有劃時代意義的舉措。只有通過宗地定界才能實現土地確權的實體化、物質化。如同我國公布釣魚島基點坐標和臨海基線用以維護我國領土主權和海洋權益。土地權利具體體現在法律層面和經濟層面，前者可稱為土地法律權利即土地歸誰所有，歸誰使用；后者稱為土地經濟權利（土地物質權利），即誰占有哪里和多少土地，誰使用哪里和多少土地。定界體現土地權利的初始界定，是法律上保護土地權利的要件。以登記的要件來判斷土地權利的歸屬，而不依占有，這已為我國土地制度史和國際經驗所證實。我國《物權法》的頒布執行催生不動產統一登記制度問世，預計明年6月份將出臺不動產登記條例，國家對不動產實行統一登記制度，有望解決目前存在多部門（農業、林業、漁業部門等）按地類發證，按地類經營和分散多頭管理問題。4.轉變土地管理思路，努力提高制度安排效率人類社會發展對土地需求呈多元化特點，土地物質具有多樣性和發散性，兩者之間的有賴于土地資源合理配置。就宏觀配置而言，政府與市場是土地資源配置的兩個重要手段和路徑，兩者互補，不可替代，因為客觀上存在“市場失靈”和“政府失靈”。在我國土地管理實踐中，只重視政府作用，認為政府是萬能的，而忽視市場作用，沒有發揮市場在土地資源配置中的基礎作用，這是我國土地管理制度效率低下的根本癥結。微觀配置而言，應當對于現行土地管理思路進行反思，為什么中國現行土地管理制度設計的制度目標與實踐后果反差如此之大？不得不對現行土地管理思路的科學性和可操作性提出質疑。如耕地保護只強調耕地數量，忽視耕地質量，更沒有考慮耕地數量與質量之間的替代性，結果導致耕地數量還會減少，耕地質量也隨之降低；建設用地管理只強調外延擴展，幾乎不考慮內涵挖潛，“年年指標不夠用，年年指標用不完”，導致城市用地規模一味地向外擴展，呈現“攤大餅”之勢，制度設計導向低成本的大量占用耕地；對于土地用途管制的源頭——城市用地管制束手無策，對于與城市用地存在消長關系的耕地則采取最嚴格的保護，難免有本末倒置之嫌，耕地保護后果背離初衷則不言而喻；城市用地隨著城市人口增加而擴展，卻沒有估計進城的農民的承包地和宅基地又怎么管理而使其流動起來，導致農村人口在減少，而農村建設用地面積卻在增加；又如為了保護耕地和基本農田面積，明知基層土地圖數不符，卻采取約束性指標從中央到地方層層分解，明知規劃實施面臨大量的不確定性問題，卻采用確定性的用地指標加以規劃控制；明知數年前編制的靜態性規劃卻要據以控制數年之后的動態性用地計劃，導致這種規劃永遠逃脫不了頻繁地修改的命運，到底是規劃編制方法不科學，還是規劃思路出了問題？凡此種種還可以列舉更多實例足以說明，中國現行土地管理制度效率低下的主要原因之一是土地管理思路有失偏頗，在中國土地管理實踐中出現了如諾斯所說的“制度悖論”，“現在經濟發展過程中，人們本著追求經濟利益最大化原則，所選擇的某種制度，其變遷的結果卻偏離了資源有效配置的方向，反過來成為限制自身利益和社會利益發展的根源”。關于土地管理思路的轉變與改革問題，應當注意兩點：其一是樹立制度設計總效果思想。當在各自為改進決策的前提下，對各種制度格局進行選擇時，必須記住，將導致某些決策的改善的現行制度的變化也會導致其他決策的惡化。在設計和選擇制度結構時，應當改善執行制度總的效果，以得大于失的行為和制度才是應當追求的。設計和選擇耕地保護的制度和決策時，應當考慮對建設用地管理制度的正面和負面的影響，相反也同理。其二是樹立土地需求概念的更新認識。人類對土地的需求屬于引致需求或稱為次生需求，也就是說，人類需要土地不是土地本身，而是土地功能。土地功能是與其本底特性密切相關，我們常把由土地質量特性和人類社會干預所決定的土地功能的過程稱為土地利用。人類需要耕地，本質上是需要耕地的養育功能即耕地能夠生產糧食；同樣地，人類需要建設用地，本質上講是需要建設用地的承載功能即承載建筑物和構筑物。對于土地功能的需求本質上就包含數量和質量兩層含義。對于耕地來講，在其上生產的糧食總產量是耕地面積（A）與單位耕地產量（B）的函數即V=f(A,B)，換句話說，只要實現規劃的糧食總產量就說明滿足了人類對耕地的需求。這就是不同時期耕地面積未變，被養活的人口卻增加了的原因所在。建設用地也是同樣道理，相同面積的建設用地由于選擇不同的建筑密度和容積率，卻承載著不同的建筑面積。僅土地三維立體利用就可增加大量的建設用地，據有關研究表明，全國城市平均容積率提高10%，就可增加40×108平方米的建筑面積，按容積率1.5計算，可增加27萬平方公里建設用地面積。又如北京市建成區10米深以上地下空間資源量為13.9億立方米，可提供6.4億平方米的建筑面積，相當于北京市存量建筑面積。土地管理思路的轉變具體體現為：（1）土地用途管制的指導思想因以作為源頭的城市土地用途管制為主，不能本末倒置，才能緩解耕地保護的壓力。（2）耕地數量與質量并重管理，確保國家糧食安全。保護耕地的實質是保護耕地綜合生產能力，這才是保護國家糧食安全的根基，也只有這樣才能給耕地保護政策帶來轉機和活力。（3）建設用地內涵外延并舉管理，破解保護耕地與保障發展的“雙保”難題。轉變城市發展模式和土地利用方式，采取經濟手段，加大處置閑置土地的力度，推進城市存量土地的二次開發利用，實施節約集約用地政策。（4）實行土地資源、資產與資本三位一體管理，顯化土地的潛在價值，實施城鄉土地“同地、同權、同價”的目標，推進城鄉統一的土地市場的建立，提升市場在土地配置中的基礎作用。（5）城鄉建設用地與城鄉人口增減掛鉤，緩解城鄉人地關系，推進閑置村莊用地流轉利用，實施農村宅基地制度改革。盤活現存農村閑置宅基地并將其視為破解“雙保”的關鍵性措施。（6）轉變土地利用觀念，樹立由二維平面轉變為三維立體的土地利用觀，開發利用地上和地下空間。這是符合當代土地產權制度發展由地表產權向土地立體產權演變趨勢。5.營造良好的管理環境，降低制度執行成本學術層面上講，土地管理制度可分解為地籍管理制度、地權管理制度、地價管理制度和地用管理制度，前者可理解為后者四項制度的綜合，也就是說，土地管理母系統是由地籍、地權、地價和地用四個子系統所構成，系統內存在著子系統與子系統之間關系和子系統與母系統之間關系，系統外存在土地管理系統與周圍環境系統之間關系。同理，我國現行土地管理制度的改革，不僅與地籍、地權、地價和地用四項管理制度相關，而且與內部和外部環境中相關制度改革有著密切的聯系。從這個角度來講，中國現行土地管理制度改革有賴于土地信息管理制度改革、財稅制度改革、行政管理體制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，擇其要者加以表述。關于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活動生存和發展的基礎，是土地管理的重要資源，是實現土地管理有計劃、組織、監督和控制職能的重要手段。回顧中國現行土地管理實踐不難發現，許多不可思議的問題的主導成因不是制度設計本身而是土地本底信息扭曲、虛假、失真、不對稱所造成的，基層土地地籍信息不實、不準，存在圖數不相符的問題，卻偏要以精確的土地利用規劃指標層層分解落實，以實施土地用途管制；又如中國大陸地區基本農田面積大于耕地面積，卻偏要在規劃中保持基本農田保護率不降低，基本農田保護面積不許減少，在這種地籍信息狀況下，基本農田配置上山和下水也就不足為奇了。依據失真的信息作出的任何土地利用決策就不可能逃脫失效的命運，為了處理信息失真和不對稱，后續土地管理活動必然付出高昂的制度成本。信息失真產生的主要原因是信源與信宿之間的矛盾。要有效地防止失真，確保傳輸信息的真實可靠，除了改善獲取和傳輸的技術條件外，最重要的是根據發送者（地方政府）與接受者（中央政府）各自的客觀狀況，協調好他們之間的利益關系，處理好他們的目標不一致的矛盾。如有可能，建立具有相對獨立性和專業性的權威機構——中國土地調查局，以全國“一張圖”為平臺，建立集全國遙感影像、土地利用現狀、土地利用變化、土地本底等多元信息，獨立地完成土地數量、質量、權屬、利用等本底信息的獲取、處理、傳輸、更新等項業務，及時地為土地利用與管理決策提供真實的圖件和數據。關于財稅制度改革。1994年我國大陸地區實行財政制度改革導致在其后中央政府逐步大幅度集中各地財力，同時默許地方政府大量收取財政外資金收入，包括來自“土地財政”的大量收入，以緩解地方政府財權與事權不匹配和財力緊張的困境。在現行土地管理法律框架下，地方政府以低補償的形式大量征收農村土地，低價儲備后高價轉讓給開發商，獲得大量的土地轉讓收入，同時又通過財政擔保和土地抵押的方式取得大量的銀行貸款來投入城市建設，由此形成“征地——土地收入——銀行貸款——城市建設——征地”不斷滾動開發循環怪圈，現在這這種勢頭有增無減。以2009年為例，全國與土地相關稅收收入達3077.03億元，其中房產稅804.64億元，城鎮土地使用稅820.97億元，土地增值稅719.43億元，耕地占用稅632.99億元；全國土地出讓收入1.6萬億元，占當年地方財政收入的48.8%，約占當年的GDP的5%；全國地方融資貸款卻高達7.66億元。雖然政府的土地財政增值發揮了正面的推動作用，對于工業化和城鎮化作出了積極的貢獻，但隨著歷史的演進，其弊端日益凸顯。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。當今中國的土地財政已成為保護耕地政策不能得到落實的主要原因；由于其與民爭利，成為社會分配不公的重要原因；土地財政和土地金融透支未來，孕育著政府信用危機和財政金融風險。土地財政金融制度的改革方向首先應當是把土地經營職能從土地管理部門分解出去，成立獨立的國有土地資產管理委員會，由其經營國有土地，參與市場運作，通過轉讓、出讓、聯營、入股等途徑，使這部分國有土地保值增值。同時向國家財政上交土地收益，各級政府的土地管理部門專注于管理，保證其職能不錯位，避免與民爭利。建立財產稅（物業稅）制度，保證地方政府從存量土地獲取穩定的稅源，擺脫對增量土地的依賴，從根本上改變外延擴張的增長方式和土地粗放利用方式。強化土地利用規劃制度，改變現行的“軟約束”的規劃體制，將各級土地利用規劃上升為法律，由人民代表大會批準頒布，政府沒有修改規劃的權力，只有實施規劃的義務，從根本上管住城市用地增長邊界和堵住城市用地外延擴張，改變土地利用方式，提高土地集約利用水平，從土地利用源頭上加強土地用途管制，真正把保護耕地和基本農田政策落到實處。

本文作者：王萬茂工作單位：南京農業大學

各鄉（鎮）人民政府（管委會），縣政府各工作部門：

為了進一步加強土地管理工作，嚴格耕地保護措施，強化土地調控管理，促進土地的依法依規、節約集約利用，有效預防各類土地違法違規問題，更好地服務和保障全縣經濟社會又好又快發展，根據國土資源管理有關規定，現就進一步加強土地管理工作提出如下意見。

一、統一思想，充分認識進一步加強土地管理工作的重要意義

土地是經濟社會發展的根本保障。實行最嚴格的土地管理制度，是貫徹落實科學發展觀，促進經濟社會可持續發展的必然要求。近年來，中、省、市不斷強化土地管理政策措施，認真貫徹執行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，堅持把依法合理用地、節約集約用地貫穿于經濟社會發展始終，確保了土地管理工作的持續健康發展。2009年，國土資源部在全國范圍內實行了“天上看、網上管、地上查”的全方位、立體式土地衛片執法檢查監管模式，監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部聯合制定下發了《違反土地管理規定行為處分辦法》（以下簡稱“15號令”），對土地管理工作提出了更高更嚴的要求。各鄉鎮、各有關部門要充分認識做好當前土地管理工作的重要性，切實增強土地管理工作的責任感和使命感，牢固樹立嚴格保護土地資源、依法用地管地的意識，明確耕地保護責任，強化耕地保護措施，按照最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約集約用地制度，全面落實好土地管理各項政策規定。要深刻認識違法違規用地對我縣經濟社會發展的嚴重影響，正確處理保護資源與保障發展的關系，處理好發展經濟與依法依規合理利用土地的關系，切實維護土地管理和利用秩序。

二、明確職責，強化土地管理和耕地保護責任

（一）進一步強化土地管理責任。各鄉鎮鄉鎮長是土地管理第一責任人，要對本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和年度計劃執行情況、節約集約用地情況、依法依規用地情況負責。縣政府將定期對土地管理行為進行監督檢查，凡發現違法違規問題的，責令限期糾正或整改；對糾正不力的，要依法嚴格追究責任人的責任。縣國土資源局要切實履行職責，采取行之有效的措施，嚴格土地審批制度，嚴肅查處違規占地行為，確保土地管理和耕地保護目標的實現。縣經濟發展、財政、公安、監察、住房和城鄉建設規劃、農業等部門要各司其職，各負其責，加強協調配合，認真落實好土地管理各項措施，努力形成齊抓共管的工作格局。