一、農(nóng)地效率問題

農(nóng)地的產(chǎn)出能力（農(nóng)地效率）是一直以來廣受關(guān)注且多有爭(zhēng)議的問題，其中勞動(dòng)投入和農(nóng)田水利是決定農(nóng)地效率的兩個(gè)決定性因素。從勞動(dòng)投入方面解釋1980年代初土地承包制度的成功，已成為一個(gè)不容質(zhì)疑的“真理”。勞動(dòng)投入不僅有量的方面，而且有質(zhì)的方面。體制下面，集體組織即使可以一年讓農(nóng)民在田間勞動(dòng)350天，農(nóng)民也可能以怠工來抵消這些漫長(zhǎng)的勞動(dòng)時(shí)間。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有難以監(jiān)督的特點(diǎn)，在沒有內(nèi)在積極性的情況下，勞動(dòng)投入的效率很低。很低的勞動(dòng)投入降低了農(nóng)地本來可能的高產(chǎn)能力。老田曾質(zhì)疑說中國農(nóng)村勞動(dòng)力在時(shí)期過剩就已經(jīng)十分嚴(yán)重，當(dāng)勞動(dòng)力嚴(yán)重過剩的時(shí)候，決定農(nóng)地產(chǎn)量的因素就不應(yīng)該是勞動(dòng)投入的多少，而是其他決定農(nóng)地效率的要素投入水平。因?yàn)檫^剩勞動(dòng)力投入農(nóng)地的邊際收益遞減。黃宗智更進(jìn)一步認(rèn)為，自明朝晚期以來的500年，中國農(nóng)村勞動(dòng)力就過剩，過剩的農(nóng)村勞動(dòng)力成為中國農(nóng)業(yè)精耕細(xì)作的原因，也構(gòu)成一直以來相當(dāng)高的農(nóng)地效率。他還以在長(zhǎng)江三角洲的調(diào)查為例說明，上海郊縣土地畝產(chǎn)糧食最高的年份是體制下的1970年代末，而不是承包制后的1980年代[1]。

二、是個(gè)異數(shù)

從全國情況來看，1980年代初的承包制的確是從根本上改變了中國數(shù)十年（甚至可能是數(shù)百年）來的糧食緊張局面，其中的主要原因之一可能與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入質(zhì)量的提高有關(guān)系。體制下，因?yàn)殡y以對(duì)勞動(dòng)精確計(jì)量（雖然也有評(píng)工方、計(jì)件管理等制度），偷懶不可避免，勞動(dòng)投入的質(zhì)量大成問題。承包制將土地承包給農(nóng)戶，對(duì)勞動(dòng)的監(jiān)督及精確計(jì)量不再需要，農(nóng)民為自己勞動(dòng)的內(nèi)在積極性被調(diào)動(dòng)起來，農(nóng)地效率因?yàn)閯趧?dòng)投入質(zhì)與量的增加而提高。

不過，若不只是在1980年代初實(shí)行承包制的這一時(shí)點(diǎn)上，而是從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的視角來看勞動(dòng)投入對(duì)農(nóng)地效率的影響，情況可能會(huì)大為不同。在建國前，中國農(nóng)地一直是私有的，允許土地自由買賣。建國前后實(shí)行，將地主和富農(nóng)的土地分配給貧下中去，土地也是私有的，私有土地上的勞動(dòng)投入成果完全歸已所有，勞動(dòng)的內(nèi)在積極性不成問題。1956年建立初級(jí)社，以后建立高級(jí)社，私有土地一步步被收歸集體所有，集體占有土地不能調(diào)動(dòng)勞動(dòng)的內(nèi)在積極性，農(nóng)地產(chǎn)出能力因此大為下降，林毅夫用退出權(quán)解釋了1958年以來糧食產(chǎn)量的大幅下降。

換句話說，1980年代初的土地承包制并不是中國歷史上的一次革命性創(chuàng)新，而不過是對(duì)1956年初級(jí)社之前農(nóng)地制度的某種復(fù)歸，是中國幾千年來農(nóng)地制度的常態(tài)。在目前的土地承包制和1956年前數(shù)千年的土地私有制之間的體制下的農(nóng)地制度是這一常態(tài)的異數(shù)。體制下的農(nóng)地制度這一異數(shù)壓抑了農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，從而限制了農(nóng)地的產(chǎn)出能力。

中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的相對(duì)成功是對(duì)西方產(chǎn)權(quán)理論的一個(gè)有力挑戰(zhàn)，并引起中外學(xué)者的廣泛關(guān)注和爭(zhēng)論。在比較中國和前蘇聯(lián)、東歐的改革時(shí)，人們注意到中國的農(nóng)村人口和勞動(dòng)力比重很大，而后者的這些比重很小。這可能是造成轉(zhuǎn)軌差別的重要原因（SachsandWoo，1994）。另外，中國農(nóng)村部門中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定不清，按西方產(chǎn)權(quán)理論它應(yīng)很難發(fā)展（WeitzmanandXu，1994）。但事實(shí)是，它在改革中最有活力，并與農(nóng)業(yè)共同成為中國80年代高增長(zhǎng)的兩大支柱。簡(jiǎn)言之，爭(zhēng)論者們強(qiáng)調(diào)了中國較大的農(nóng)村部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在轉(zhuǎn)軌中的重要作用。

但這些研究過多地重視了改革時(shí)期，忽視了改革前，似乎凡是舊體制的因素都肯定不會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)軌有積極作用。其實(shí)，所謂漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌就是沒有徹底迅速地拋棄舊體制的因素。那么它們?cè)谵D(zhuǎn)軌中必然要發(fā)生作用，但人們本能地不去考慮它們是否會(huì)有積極作用。一個(gè)最基本卻被忽視的事實(shí)是中國的耕地在改革前后都是集體所有的。這一土地制度正是以上被強(qiáng)調(diào)的兩大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不會(huì)有鄉(xiāng)村集體企業(yè)。但這一制度的作用卻從未被提及，更不用說被研究了。因此，中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的三大基本問題至今無答案。什么是聯(lián)結(jié)改革前后發(fā)展模式的制度基礎(chǔ)？什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度根源？什么是中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的最終原因？本文嘗試一攬子地解答它們。

經(jīng)濟(jì)史告訴我們，土地制度是任何農(nóng)業(yè)社會(huì)的制度根基。如果對(duì)某一經(jīng)濟(jì)問題的解答追到了這個(gè)層次，就找到了根上。這一點(diǎn)對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌也不例外，因?yàn)橥恋刂贫仍谵r(nóng)業(yè)社會(huì)中的影響和作用是最為深遠(yuǎn)的。例如：土地曾是中國地主階級(jí)權(quán)利的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝國民黨的真正武器正是其當(dāng)時(shí)受億萬農(nóng)民擁護(hù)的土地政策。它以后靠構(gòu)筑集體土地制度和直接控制集體土地及其產(chǎn)出，能很快地建起一個(gè)完整的工業(yè)體系。近年來東南亞房地產(chǎn)市場(chǎng)中的投機(jī)和價(jià)格的大幅起落，導(dǎo)致了泡沫經(jīng)濟(jì)在先，銀行倒閉和金融危機(jī)隨后。中國之所以未被卷入，其與周邊國家不同的土地制度是一個(gè)根本性的原因。

正因?yàn)檫@一根基性因素被長(zhǎng)期忽視，中國轉(zhuǎn)軌中的一系列現(xiàn)象成為難以理解之謎。Oi（1992）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中起了重要作用，但她（1989）也曾強(qiáng)調(diào)它們?cè)诟母锴白鳛閲胰巳ヂ訆Z農(nóng)村集體組織的利益。那么是什么因素使它們?cè)诙唐趦?nèi)發(fā)生如此重大的變化呢？對(duì)此我們至今沒有一個(gè)內(nèi)因的解釋。常與王（ChangandWang，1994）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村企業(yè)的所有權(quán)在村民，控制權(quán)在鄉(xiāng)村政府。這種兩權(quán)分離非常象西方股份公司的體制，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的機(jī)制效率非常高。但他們認(rèn)為這是中央政府集權(quán)和“設(shè)計(jì)”的結(jié)果。這種外因性的解釋很牽強(qiáng)，并與改革中分權(quán)化的現(xiàn)實(shí)不符。DongandPutterman（1997）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村集體企業(yè)不僅比國有工業(yè)，甚至比私人企業(yè)的效率還高。對(duì)此我們也缺乏內(nèi)在機(jī)制的解釋。

中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的一些宏觀現(xiàn)象也是至今未破解的謎。諾頓（Naughton，1994）認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展同產(chǎn)品市場(chǎng)與要素市場(chǎng)的不對(duì)稱密切相關(guān)，它們有適應(yīng)這一外部環(huán)境的靈活機(jī)制。這也是一個(gè)外因性的分析，并且沒回答是什么造成了這種市場(chǎng)不對(duì)稱的奇怪現(xiàn)象。Weitzman（1993）說中國轉(zhuǎn)軌模式提倡競(jìng)爭(zhēng)而非私有化，但他并沒回答：為什么不私有化就能有競(jìng)爭(zhēng)？

下面的章節(jié)就按逐個(gè)解答這些迷的順序來安排。其邏輯關(guān)系是1-3節(jié)討論微觀問題，4-6節(jié)討論宏觀問題，第7節(jié)再回顧國際學(xué)術(shù)界對(duì)中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的大辯論。這里有三點(diǎn)需說明。第一，本文不采用西方文獻(xiàn)用大量篇幅去證明一個(gè)簡(jiǎn)單現(xiàn)象或假設(shè)的方法，因?yàn)槠鋬?nèi)容建立在中國讀者皆知的事實(shí)基礎(chǔ)上。這樣能以較少的篇幅容納較多的信息。第二，本文的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要指鄉(xiāng)村集體企業(yè)。第三，本文所談的轉(zhuǎn)軌主要指80年代。

本文作者：董燕工作單位：上海交通大學(xué)法學(xué)院

我國環(huán)境法治中的突出問題是環(huán)境執(zhí)法問題,主要是由于對(duì)破壞環(huán)境的公、私行為缺乏有效的監(jiān)督和對(duì)受害人的權(quán)益缺乏有效的救濟(jì)。而在各種監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制中,司法機(jī)制尤其重要,相對(duì)于其它各種現(xiàn)代權(quán)威和力量,獨(dú)立的司法權(quán)和有效的司法運(yùn)作機(jī)制更能穩(wěn)定地調(diào)整和調(diào)和各種相互沖突的利益,包括個(gè)體利益和社會(huì)利益。同時(shí),司法救濟(jì)本身所具有的宣示、教育和引導(dǎo)作用使其成為環(huán)境教育的有效途徑。從目前的情形來看,環(huán)境司法機(jī)制尚未有效發(fā)揮其作用。因此,在強(qiáng)調(diào)環(huán)境法治的今天,有必要健全和完善我國的環(huán)境司法機(jī)制,以保障公眾和個(gè)人的環(huán)境權(quán)益,推動(dòng)我國環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)行。

一、我國現(xiàn)有環(huán)境司法機(jī)制面臨的困境

沿用傳統(tǒng)的司法機(jī)制,現(xiàn)有的環(huán)境司法機(jī)制面對(duì)環(huán)境問題及環(huán)境法律關(guān)系的復(fù)雜性,表現(xiàn)出極大的不協(xié)調(diào),主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先,我國現(xiàn)有5民事訴訟法6和5行政訴訟法6中將原告資格限于/直接利害關(guān)系人0。由于環(huán)境問題具有潛伏性、積累性、流動(dòng)性、復(fù)合性等特點(diǎn),環(huán)境污染侵害的對(duì)象經(jīng)常是不特定的多數(shù)人,很多環(huán)境污染與資源破壞行為并不直接針對(duì)特定人。按照現(xiàn)有關(guān)于原告資格的規(guī)定,這一類沒有直接利害關(guān)系人的環(huán)境侵權(quán)行為就無法通過司法途徑予以制止;另一方面,當(dāng)有關(guān)政府部門因錯(cuò)誤決策或怠于履行環(huán)境保護(hù)職責(zé),造成現(xiàn)實(shí)的或潛在的環(huán)境污染與資源破壞時(shí),依照現(xiàn)有的行政訴訟法對(duì)行政訴訟主體資格的要求,除行政管理相對(duì)人或直接利益相關(guān)人外,其他人是無權(quán)提起訴訟的。事實(shí)上,政府的環(huán)境決策和抽象環(huán)境行政行為往往沒有嚴(yán)格意義上的直接利害關(guān)系相對(duì)人,但政府的環(huán)境決策和抽象環(huán)境行政行為對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響往往更為重大和深遠(yuǎn)。〔1〕環(huán)境訴訟中對(duì)于原告資格的這一嚴(yán)格限制排除了環(huán)境公益訴訟的可能性,在實(shí)踐中造成了環(huán)境權(quán)益保護(hù)范圍的狹隘性,公益訴訟對(duì)環(huán)境損害的預(yù)防作用無法發(fā)揮。其次,由于環(huán)境問題具有其復(fù)雜性,一方面,環(huán)境損害存在著長(zhǎng)期性、潛伏性、不易逆轉(zhuǎn)性等特點(diǎn),其損害的結(jié)果在侵害人實(shí)施侵害行為時(shí)不一定立即表現(xiàn)出來,而是要經(jīng)過一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期才實(shí)際爆發(fā),現(xiàn)有的訴訟時(shí)效規(guī)則可能使部分受害人的權(quán)益無法獲得保護(hù);另一方面,基于環(huán)境侵權(quán)行為的單方性和環(huán)境問題的科學(xué)性,環(huán)境侵權(quán)行為中雙方當(dāng)事人的地位差異明顯,企業(yè)、行政機(jī)關(guān)等有關(guān)環(huán)境侵權(quán)人在信息掌握、取證能力等方面具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì),現(xiàn)有民事訴訟/誰主張誰舉證0的舉證責(zé)任分配方式難以適用。此外,對(duì)于環(huán)境案件的審理除了要解決私權(quán)利之間的沖突外,還要以環(huán)境公共利益為優(yōu)先的價(jià)值取向,對(duì)于以/平等、自愿、所有權(quán)神圣0等為原則的民事案件的法官和以/合法0為原則的行政訴訟案件的法官而言,這無疑是一個(gè)新的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。除此之外,環(huán)境問題本身的復(fù)雜性決定了環(huán)境案件的判斷處理除需法律知識(shí)外,還需要相關(guān)的環(huán)境科學(xué)知識(shí),這對(duì)于法官的知識(shí)結(jié)構(gòu)提出了挑戰(zhàn)。另外,環(huán)境司法機(jī)制存在的更大困境在于其對(duì)三大訴訟的嚴(yán)格區(qū)分。盡管從環(huán)境侵權(quán)行為的主體和性質(zhì)來看,存在公行為侵權(quán)和私行為侵權(quán)兩種方式,由此構(gòu)成行政訴訟、民事訴訟乃至刑事訴訟的對(duì)象。但不可否認(rèn),環(huán)境訴訟和其它訴訟存在很大的差別。很多情況下,基于行政機(jī)關(guān)在環(huán)境管理中的特殊地位和管理權(quán)力,對(duì)于環(huán)境侵權(quán)行為,環(huán)境管理機(jī)關(guān)往往依受害人的申請(qǐng)或依職權(quán)對(duì)侵害行為進(jìn)行調(diào)查,作出確認(rèn),并在此基礎(chǔ)上形成有關(guān)停止侵害、賠償損失的行政裁決。此時(shí),環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)除了行使其行政管理權(quán)之外,其目標(biāo)是環(huán)境權(quán)這一社會(huì)性公權(quán)的保護(hù),而其處理的公民之間或者公民與法人之間的民事糾紛是一種社會(huì)性私權(quán)的糾紛,環(huán)境權(quán)這一社會(huì)性權(quán)利的存在,使得行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)與享有私權(quán)的公民和法人在過去純粹的行政法律關(guān)系之外又建立了一種新的法律關(guān)系)))社會(huì)法律關(guān)系,這種關(guān)系是以社會(huì)性公權(quán)與社會(huì)性私權(quán)的平衡、協(xié)調(diào)與制約為特征的新型關(guān)系。在這種新型關(guān)系中,環(huán)境管理機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力來源于傳統(tǒng)的行政權(quán)又異化于傳統(tǒng)的行政權(quán)力,其行為類似于行政行為又不同于行政行為。〔2〕對(duì)此,按照現(xiàn)行環(huán)境司法機(jī)制,一方面會(huì)產(chǎn)生法院對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)結(jié)論作為證據(jù)的采用與審查問題,一方面也可能導(dǎo)致很多案件在審理和判決的過程中,或者由于行政機(jī)關(guān)的行為發(fā)生變化而使民事案件的審理結(jié)果發(fā)生變化,或者由于不同的審判庭遵循不同的理念進(jìn)行審查,導(dǎo)致對(duì)同一事實(shí)的認(rèn)定矛盾。〔3〕可見,環(huán)境訴訟在一定程度上具有傳統(tǒng)的行政訴訟與民事訴訟的特征,但更多地具有其本身的特性。導(dǎo)致環(huán)境訴訟特殊性的原因除了環(huán)境問題本身的復(fù)雜性之外,更因?yàn)榄h(huán)境權(quán)的社會(huì)權(quán)屬性。社會(huì)法以社會(huì)本位、國家干預(yù)、公私法融合為特征,超越了傳統(tǒng)行政法、民法的理論與制度,具有全新的理念和制度,其法律關(guān)系主體所具有的許多權(quán)利的行使具有公私法交融的特性,對(duì)這些權(quán)利的保護(hù)也需要有公法和私法手段的結(jié)合。目前將環(huán)境訴訟劃分為行政訴訟與民事訴訟,并依照現(xiàn)有的5民事訴訟法6和5行政訴訟法6予以調(diào)整的環(huán)境司法機(jī)制無法完全適應(yīng)環(huán)境法的需求,無法有效、全面解決公眾環(huán)境權(quán)的保障問題。對(duì)環(huán)境權(quán)的司法救濟(jì)需要在制度設(shè)計(jì)和程序要求方面對(duì)傳統(tǒng)行政訴訟和民事訴訟有所突破或異化,只有通過機(jī)制創(chuàng)新,健全和完善專門的環(huán)境司法機(jī)制,才能實(shí)現(xiàn)對(duì)公民環(huán)境權(quán)的有效保障,使公民環(huán)境權(quán)益不致落空。從各國現(xiàn)有的機(jī)制設(shè)置來看,通過機(jī)制創(chuàng)新較好地完成上述目標(biāo),為公眾環(huán)境權(quán)提供有效司法保護(hù)的是澳大利亞新南威爾士州的土地與環(huán)境法庭制度。

二、澳大利亞新南威爾士州土地環(huán)境法院制度

(一)產(chǎn)生背景

中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的相對(duì)成功是對(duì)西方產(chǎn)權(quán)理論的一個(gè)有力挑戰(zhàn)，并引起中外學(xué)者的廣泛關(guān)注和爭(zhēng)論。在比較中國和前蘇聯(lián)、東歐的改革時(shí)，人們注意到中國的農(nóng)村人口和勞動(dòng)力比重很大，而后者的這些比重很小。這可能是造成轉(zhuǎn)軌差別的重要原因（SachsandWoo，1994）。另外，中國農(nóng)村部門中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)界定不清，按西方產(chǎn)權(quán)理論它應(yīng)很難發(fā)展（WeitzmanandXu，1994）。但事實(shí)是，它在改革中最有活力，并與農(nóng)業(yè)共同成為中國80年代高增長(zhǎng)的兩大支柱。簡(jiǎn)言之，爭(zhēng)論者們強(qiáng)調(diào)了中國較大的農(nóng)村部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在轉(zhuǎn)軌中的重要作用。

但這些研究過多地重視了改革時(shí)期，忽視了改革前，似乎凡是舊體制的因素都肯定不會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)軌有積極作用。其實(shí)，所謂漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌就是沒有徹底迅速地拋棄舊體制的因素。那么它們?cè)谵D(zhuǎn)軌中必然要發(fā)生作用，但人們本能地不去考慮它們是否會(huì)有積極作用。一個(gè)最基本卻被忽視的事實(shí)是中國的耕地在改革前后都是集體所有的。這一土地制度正是以上被強(qiáng)調(diào)的兩大因素的制度根基。如果土地在80年代初被私有化，今天不會(huì)有鄉(xiāng)村集體企業(yè)。但這一制度的作用卻從未被提及，更不用說被研究了。因此，中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的三大基本問題至今無答案。什么是聯(lián)結(jié)改革前后發(fā)展模式的制度基礎(chǔ)？什么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度根源？什么是中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的最終原因？本文嘗試一攬子地解答它們。

經(jīng)濟(jì)史告訴我們，土地制度是任何農(nóng)業(yè)社會(huì)的制度根基。如果對(duì)某一經(jīng)濟(jì)問題的解答追到了這個(gè)層次，就找到了根上。這一點(diǎn)對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌也不例外，因?yàn)橥恋刂贫仍谵r(nóng)業(yè)社會(huì)中的影響和作用是最為深遠(yuǎn)的。例如：土地曾是中國地主階級(jí)權(quán)利的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨戰(zhàn)勝國民黨的真正武器正是其當(dāng)時(shí)受億萬農(nóng)民擁護(hù)的土地政策。它以后靠構(gòu)筑集體土地制度和直接控制集體土地及其產(chǎn)出，能很快地建起一個(gè)完整的工業(yè)體系。近年來東南亞房地產(chǎn)市場(chǎng)中的投機(jī)和價(jià)格的大幅起落，導(dǎo)致了泡沫經(jīng)濟(jì)在先，銀行倒閉和金融危機(jī)隨后。中國之所以未被卷入，其與周邊國家不同的土地制度是一個(gè)根本性的原因。

正因?yàn)檫@一根基性因素被長(zhǎng)期忽視，中國轉(zhuǎn)軌中的一系列現(xiàn)象成為難以理解之謎。Oi（1992）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中起了重要作用，但她（1989）也曾強(qiáng)調(diào)它們?cè)诟母锴白鳛閲胰巳ヂ訆Z農(nóng)村集體組織的利益。那么是什么因素使它們?cè)诙唐趦?nèi)發(fā)生如此重大的變化呢？對(duì)此我們至今沒有一個(gè)內(nèi)因的解釋。常與王（ChangandWang，1994）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村企業(yè)的所有權(quán)在村民，控制權(quán)在鄉(xiāng)村政府。這種兩權(quán)分離非常象西方股份公司的體制，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的機(jī)制效率非常高。但他們認(rèn)為這是中央政府集權(quán)和“設(shè)計(jì)”的結(jié)果。這種外因性的解釋很牽強(qiáng)，并與改革中分權(quán)化的現(xiàn)實(shí)不符。DongandPutterman（1997）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村集體企業(yè)不僅比國有工業(yè)，甚至比私人企業(yè)的效率還高。對(duì)此我們也缺乏內(nèi)在機(jī)制的解釋。

中國漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的一些宏觀現(xiàn)象也是至今未破解的謎。諾頓（Naughton，1994）認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展同產(chǎn)品市場(chǎng)與要素市場(chǎng)的不對(duì)稱密切相關(guān)，它們有適應(yīng)這一外部環(huán)境的靈活機(jī)制。這也是一個(gè)外因性的分析，并且沒回答是什么造成了這種市場(chǎng)不對(duì)稱的奇怪現(xiàn)象。Weitzman（1993）說中國轉(zhuǎn)軌模式提倡競(jìng)爭(zhēng)而非私有化，但他并沒回答：為什么不私有化就能有競(jìng)爭(zhēng)？

下面的章節(jié)就按逐個(gè)解答這些迷的順序來安排。其邏輯關(guān)系是1-3節(jié)討論微觀問題，4-6節(jié)討論宏觀問題，第7節(jié)再回顧國際學(xué)術(shù)界對(duì)中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的大辯論。這里有三點(diǎn)需說明。第一，本文不采用西方文獻(xiàn)用大量篇幅去證明一個(gè)簡(jiǎn)單現(xiàn)象或假設(shè)的方法，因?yàn)槠鋬?nèi)容建立在中國讀者皆知的事實(shí)基礎(chǔ)上。這樣能以較少的篇幅容納較多的信息。第二，本文的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主要指鄉(xiāng)村集體企業(yè)。第三，本文所談的轉(zhuǎn)軌主要指80年代。

十七屆三中全會(huì)決定指出，要穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，并且要毫不動(dòng)搖地繼續(xù)堅(jiān)持；簡(jiǎn)要說明了現(xiàn)行土地制度的不足，明確表示要按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則進(jìn)一步完善土地管理制度。

一、集體所有制框架中農(nóng)村土地股份合作制的探索與實(shí)踐

（一）以農(nóng)戶擁有產(chǎn)權(quán)的土地股份制是較好的制度安排

我國農(nóng)村傳統(tǒng)的土地集體所有制產(chǎn)生了很多難以解決的與社會(huì)化生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相矛盾的現(xiàn)實(shí)問題，而土地私有化和國有化兩條道路又走不通，那么，現(xiàn)實(shí)選擇的可能性就在于對(duì)傳統(tǒng)的集體所有制進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度而不是土地所有制的根本改變上探索農(nóng)村土地集體所有制新的實(shí)現(xiàn)形式。這種改革是努力把那種“人人都有，人人都沒有感覺到”的抽象的集體所有制改革為農(nóng)民可以實(shí)實(shí)在在地感覺到的、具體的、人格化的集體所有制。

在這里，農(nóng)民個(gè)人作為集體的一分子而成為土地的現(xiàn)實(shí)的所有者。集體所有的土地通過股權(quán)化，折股量化到農(nóng)民個(gè)人頭上，使農(nóng)民切身感受到自己是集體土地的真正所有者，是集體土地的真正的股東。

其股權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、可以抵押，同時(shí)農(nóng)民個(gè)人又不能完全與集體相脫離。農(nóng)民集體是土地股份制的董事會(huì)，它由股東構(gòu)成，同時(shí)又可以決定每個(gè)單個(gè)股東對(duì)土地所擁有的產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和最終處置權(quán)。這實(shí)際上是由農(nóng)民自己組織起來的高度自治的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民之間既是具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的土地股東與股東的關(guān)系，又是一種土地合作關(guān)系，即土地股份制。在這種新的土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式中，其集體已經(jīng)不再是原來的以行政村委會(huì)或自然村民小組為代表的最基層的政權(quán)組織，農(nóng)民在土地上的切身利益不再是由村長(zhǎng)或村支書說了算，而是真正交給農(nóng)民集體討論投票決定；其農(nóng)民也已經(jīng)不再是原來的僅僅是在土地承包關(guān)系上的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，而是擁有土地股權(quán)的，對(duì)自己所擁有的土地股權(quán)可以在一定范圍和一定程度上進(jìn)行自由處置的股民，是自己土地的真正的實(shí)際所有者。

1、從歷史成因看，應(yīng)該取消集體土地所有權(quán)制。

新中國解放至今，中國的土地所有權(quán)制度也是經(jīng)歷過轉(zhuǎn)變的，1954年的《中華人民共和國憲法》第8條：國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。可見新中國解放后，中國共產(chǎn)黨將土地的所有權(quán)分給了農(nóng)民。后來在歷次憲法修改時(shí)，才確立了集體土地的概念，并將農(nóng)民的土地所有權(quán)歸入到集體土地所有權(quán)中，并且限制了集體土地的流轉(zhuǎn)。這個(gè)轉(zhuǎn)變過程是剝奪了農(nóng)民的土地所有權(quán)，但是這與中國的社會(huì)制度有關(guān)，土地統(tǒng)一為國家所有是符合中國的根本制度。但是之后的立憲將農(nóng)民所有的土地歸為集體所有加以限制，卻是極大地侵害了農(nóng)民的權(quán)利。無論是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)居民都是中國公民，即便他們都沒有土地所有權(quán)，也應(yīng)該擁有平等的土地使用權(quán)，而不能區(qū)別對(duì)待。城鎮(zhèn)居民不能買集體土地，這是對(duì)城鎮(zhèn)居民的不公；農(nóng)民不能賣集體土地則是對(duì)農(nóng)民不公。所以取消集體土地所有權(quán)制，統(tǒng)一到國有土地，是最為公平和最符合中國根本制度的做法。

2、從區(qū)分的界限看，可以取消集體土地所有權(quán)制。

隨著社會(huì)的發(fā)展，國有土地與集體土地的界限是越來越模糊。從土地用途分，國有土地與集體土地都分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，兩者沒有區(qū)別。從登記的角度分，集體土地與國有土地的登記部門也是一樣的。從物理形態(tài)分，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家土地不斷地蠶食集體土地，每年有大量的集體土地被征收或者征用，造成了集體土地與國有土地越來越混同，經(jīng)常在一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的轄區(qū)內(nèi)既有國有土地又有集體土地。從所有權(quán)人角度，集體土地的所有權(quán)人村委會(huì)也是隸屬于國家，所有權(quán)人角度也是一樣的。

3、從戶籍制度看，取消集體土地所有權(quán)制是大勢(shì)所趨。

現(xiàn)在城鎮(zhèn)戶籍越來越多，農(nóng)村戶籍越來越少，只有農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，沒有城鎮(zhèn)戶籍轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶籍的。而且戶籍制度嚴(yán)重制約了人口的流動(dòng)與人才的交流，部分地區(qū)仍然存在戶籍歧視，現(xiàn)有的戶籍制度越來越跟不上時(shí)代的發(fā)展，進(jìn)行戶籍制度改革的呼聲越來越高漲，國家也出臺(tái)了一些變通政策。筆者認(rèn)為取消農(nóng)村、城鎮(zhèn)戶籍的區(qū)別，打破二元戶籍制度，建立統(tǒng)一的戶籍制度是大勢(shì)所趨。若統(tǒng)一了戶籍制度，那么城鎮(zhèn)居民理所當(dāng)然可以買農(nóng)村宅基地的房屋，農(nóng)村居民當(dāng)然也有權(quán)購買城市里的房屋。那么基于戶籍制度建立的集體土地與國有土地所有權(quán)制度，將隨之而改革，集體土地歸并到國有土地也是大勢(shì)所趨。

一、我國土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制存在的必要性

現(xiàn)階段，中國處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊期和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展期。土地糾紛的日益增多以及多元化和復(fù)雜性的背后，土地當(dāng)事人面對(duì)實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益都“志在必得”。我國是人情傳統(tǒng)的熟人社會(huì)，目前，我國的法律雖不斷健全完善，但針對(duì)土地糾紛僅通過訴訟是難以做到公正標(biāo)準(zhǔn)、利益平衡，尚有法難以之難，使其判決雖合法但不盡合理，導(dǎo)致結(jié)果上訪、申訴等問題，導(dǎo)致當(dāng)事人質(zhì)疑法院判決的權(quán)威性及公正性。法院調(diào)解在解決目前的土地糾紛案件仍發(fā)揮著不可或缺的作用。以下是選擇法院調(diào)解機(jī)制解決土地糾紛的原因和優(yōu)勢(shì)所在。(一)農(nóng)村土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制是對(duì)已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序的土地糾紛案件進(jìn)行調(diào)解，相對(duì)于人民調(diào)解的主動(dòng)排查糾紛和行政機(jī)關(guān)主動(dòng)調(diào)解與其職權(quán)相關(guān)的糾紛，法院對(duì)土地糾紛案件能否進(jìn)行調(diào)解，取決爭(zhēng)議主體意思表示。因我國法院調(diào)解不告不理原則、當(dāng)事人自愿原則及《民事訴訟法》九十三條規(guī)定，法院應(yīng)在爭(zhēng)議主體自愿事實(shí)清楚的前提下啟動(dòng)調(diào)解機(jī)制，即法院調(diào)解不是必經(jīng)程序。由此，土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制程序的啟動(dòng)應(yīng)取決爭(zhēng)議主體真實(shí)意思表示，法院不得強(qiáng)行調(diào)解。因此，土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的爭(zhēng)議主體可根據(jù)自律和自主性原則選擇適用的規(guī)范，彌補(bǔ)法律適用的不足。(二)從土地糾紛法院調(diào)解協(xié)議的啟動(dòng)來看，法院調(diào)解書與判決書有同等效力。相對(duì)人民調(diào)解協(xié)議和行政調(diào)解協(xié)議的效力，法院調(diào)解協(xié)議具有最高效力及強(qiáng)制力，使得爭(zhēng)議主體必須履行，不得對(duì)調(diào)解事項(xiàng)再次提起訴訟。由此，法院調(diào)解協(xié)議簡(jiǎn)化了訴訟程序，并在實(shí)踐中提高解決土地糾紛的辦案效率，利于土地糾紛的妥善解決。(三)法院調(diào)解的調(diào)解程序具有更強(qiáng)的規(guī)范性。如調(diào)解主體的選擇，調(diào)解書成立有效的條件。在此基礎(chǔ)上，程序方便靈活，沒有嚴(yán)格的程序規(guī)制，不似審判那般要求嚴(yán)格依法辦事，利于當(dāng)事人充分行使處分權(quán)，維護(hù)自身權(quán)利實(shí)現(xiàn)雙贏的局面，實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人主義的司法功能，提高當(dāng)事人及有關(guān)群眾的法制觀念，減少土地糾紛的發(fā)生。(四)低廉高效地徹底解決土地糾紛，緩解當(dāng)事人的訟累和訴訟成本，達(dá)到最佳效果。尤其當(dāng)法律服務(wù)收費(fèi)高的時(shí)候，進(jìn)行法院調(diào)解，對(duì)于貧困者或富者都是有利的。同時(shí)，在熟人社會(huì)，法院調(diào)解可以促進(jìn)爭(zhēng)議主體友好協(xié)商、互諒互讓，促使?fàn)幾h主體達(dá)成調(diào)解協(xié)議，有效降低訴訟的對(duì)抗性，防止民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生。由此，即維持爭(zhēng)議主體的友好關(guān)系和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，又能促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、我國土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制存在的問題及成因分析

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、法律和國家政策不斷修改等原因?qū)е罗r(nóng)村土地糾紛數(shù)量、類型均呈上升趨勢(shì)，極大地影響了農(nóng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。雖然法院調(diào)解機(jī)制在面對(duì)土地糾紛解決的問題上仍不斷改革，但面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期及土地糾紛的復(fù)雜化、多樣性，土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制在解決現(xiàn)代的土地糾紛陷入了困境。主要體現(xiàn)以下方面:(一)我國土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的程序規(guī)范性問題。目前，我國法院在調(diào)解土地糾紛的過程中，因存在法院調(diào)解和訴訟程序是否應(yīng)該適用不同法理，遵循于各自程序規(guī)范的問題上，導(dǎo)致了法院調(diào)解和訴訟在調(diào)解土地糾紛時(shí)，交叉在相同的程序空間，導(dǎo)致土地糾紛法院調(diào)解過程中，因混淆造成實(shí)體和程序限制的雙重軟化。由此，既無法充分、純粹的保障程序，也無法使土地糾紛有效率的妥善解決。在土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制程序中，法官因顧忌土地糾紛調(diào)解不成的訴訟程序而怠于主動(dòng)調(diào)查取證;在訴訟程序中，因“調(diào)審合一”模式，法院調(diào)解土地糾紛過程中接觸到的事實(shí)，雖不能當(dāng)作裁判證據(jù)適用，但難以避免法官的自由心證，容易導(dǎo)致事實(shí)上的“心證突襲”。由于法院在調(diào)解土地糾紛實(shí)踐中，因程序適用的隨意性及法院調(diào)解具有靈活性這一正當(dāng)理由，造成土地糾紛爭(zhēng)議主體無法追究和保障法院調(diào)解過程中因程序適用帶來的不足。因此，如不注重程序規(guī)制，可能導(dǎo)致合意型程序公平性上弊端的擴(kuò)大。(二)我國土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制因現(xiàn)行的“調(diào)審合一”模式引發(fā)的問題，即審判組織和調(diào)解組織重合。“調(diào)審合一”是建國初期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，但面對(duì)今日國情下的土地糾紛，已無法發(fā)揮其功能，已帶來緊張和不協(xié)調(diào)。例如，無益于司法工作的開展導(dǎo)致法官的“角色”沖突，導(dǎo)致出現(xiàn)強(qiáng)制調(diào)解和任意審判問題。損害土地糾紛當(dāng)事人的利益，影響其公正性和權(quán)威性的建立。另外，我國目前法庭審判的組織形式是合議庭或獨(dú)任庭。前者是由審判和陪審員組成，后者僅為審判員獨(dú)任。由于我國"調(diào)審合一”的司法模式，在解決土地糾紛的司法實(shí)際工作中，多方面因素導(dǎo)致陪審制度僅存于形式，阻礙其實(shí)際功效的發(fā)揮，造成司法調(diào)解在解決土地糾紛的過程及結(jié)果由專業(yè)法官?zèng)Q定。(三)我國法院調(diào)解原則嚴(yán)重走樣。如法院的調(diào)解偏好和審調(diào)并重原則，目前，我國法官因國家政策、個(gè)人喜好和利益，往往選擇趨利避害的解決方式處理糾紛。即一般偏重法院調(diào)解。在法官調(diào)解土地糾紛過程中，間接承擔(dān)積極主動(dòng)的角色，提高了"強(qiáng)迫調(diào)解”或法官不中立的危險(xiǎn)。雖土地糾紛爭(zhēng)議主體在發(fā)生糾紛時(shí)有意選擇訴訟，但法官以法院裁判性預(yù)測(cè)的話語間接的影射訴訟不如調(diào)解的結(jié)果好等間接干涉侵犯當(dāng)事人的自愿調(diào)解權(quán)利。屬于法院間接強(qiáng)制調(diào)解，違背當(dāng)事人自愿原則。另外，法院調(diào)解的合法原則導(dǎo)致了土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制在本質(zhì)上發(fā)生改變。法院調(diào)解在解決土地糾紛過程中，因我國現(xiàn)屬社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期、民眾法律意識(shí)的提高，但仍存在部分地區(qū)民眾意識(shí)淡薄、法律知識(shí)貧乏等因素，合法原則無法使得土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制大展拳腳。(四)法院調(diào)解在解決土地糾紛的作用功能日益弱化，其本身存在的問題已使本應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，如在我國農(nóng)村地區(qū)人情傳統(tǒng)仍保留的熟人社會(huì)、歷史遺留的“以和為貴”及農(nóng)民的厭訴情結(jié)等問題導(dǎo)致糾紛進(jìn)入訴訟程序之前，習(xí)慣選擇政府調(diào)解或上訪等方式解決。就算進(jìn)入訴訟，意味著當(dāng)事人之間的勢(shì)不兩立，法院很難進(jìn)行調(diào)解。另外，片面追求提高法院調(diào)解協(xié)議的效力，忽視土地糾紛解決的其他方面。法院調(diào)解土地糾紛結(jié)案后，從法院調(diào)解土地糾紛新動(dòng)向看，進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行比例高、執(zhí)行難等問題，削弱法院調(diào)解本應(yīng)具有的“案結(jié)事了”的功能和價(jià)值。目前，根據(jù)我國《民事訴訟法》最新的司法解釋第151條，雖強(qiáng)化了調(diào)解協(xié)議的效力，賦予調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制力，使得名義上調(diào)解協(xié)議和司法裁判具有同樣的效力，但本質(zhì)上僅賦予當(dāng)事人“眼見為實(shí)”的確定力與執(zhí)行力的調(diào)解協(xié)議。法律規(guī)定調(diào)解書不能上訴，僅在違反自愿原則和內(nèi)容違法的情況下由土地糾紛爭(zhēng)議主體申請(qǐng)?jiān)賹彛纱丝闯鰧?duì)調(diào)解協(xié)議的確定力具有較強(qiáng)的保護(hù)力度。然而法院調(diào)解土地糾紛制作的調(diào)解書與司法裁判相同，即爭(zhēng)議主體不主動(dòng)履行時(shí)仍由法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行，目前我國民事裁判仍有嚴(yán)重的"執(zhí)行難”的問題，對(duì)保障和提高調(diào)解書執(zhí)行力的問題上仍面臨挑戰(zhàn)。

三、我國土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的完善

為使土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制適應(yīng)我國現(xiàn)在的國情，首先對(duì)我國相關(guān)法院調(diào)解的理論和土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制實(shí)踐出現(xiàn)的問題進(jìn)行較全面的分析和探討。目前，法院調(diào)解在面對(duì)新時(shí)期的土地糾紛有不可替代的作用。因此，面對(duì)不健全的土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制，需對(duì)法院調(diào)解在解決土地糾紛上進(jìn)行改革完善，無論是從土地糾紛當(dāng)事人還是法院調(diào)解主體等多方面進(jìn)行完善。完善多元化糾紛解決機(jī)制，為土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的調(diào)審分離模式奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。通過對(duì)人員分離、角色分離、程序分離和地點(diǎn)分離以及現(xiàn)有民事訴訟制度的框架內(nèi)完成調(diào)審分離的改革。(一)面對(duì)我國土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制的程序規(guī)范性問題，最優(yōu)的解決方案是將調(diào)審兩個(gè)程序分離，如此減少法院程序的交錯(cuò)問題，同時(shí)確立法院調(diào)解和訴訟遵循其不同的程序規(guī)范，實(shí)現(xiàn)各個(gè)程序價(jià)值。在法院調(diào)解土地糾紛過程中，如不能從機(jī)制上直接分離，即在當(dāng)前的程序構(gòu)架下，盡量針對(duì)其不同的程序交叉適用不同的法理，做到土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制實(shí)行職權(quán)探知主義，保障調(diào)解組織解決糾紛對(duì)象的范圍不受爭(zhēng)議主體主張的限制，保障因事實(shí)調(diào)查獲得證據(jù)，保障程序的正當(dāng)性，保障爭(zhēng)議主體的合意。另外，保障法院在調(diào)解土地糾紛不成后的審判程序中，采取當(dāng)事人主義，強(qiáng)調(diào)程序的嚴(yán)謹(jǐn)性與對(duì)當(dāng)事人充分的程序保障，最終使程序保障與土地糾紛妥善解決。(二)目前，運(yùn)用"審調(diào)合一”的模式的法院調(diào)解解決土地糾紛實(shí)踐中，缺陷日益明顯。面對(duì)此問題，我們應(yīng)建立法院的調(diào)解和審判分離模式，將調(diào)解程序前置到立案后開庭審理前，改革調(diào)解庭的組成方式，設(shè)立專門的調(diào)解法官，以避免調(diào)解法官和審判法官的"角色沖突”。但在設(shè)立過程中，仍要堅(jiān)持法院調(diào)解庭引入普通民眾，擴(kuò)大調(diào)解組織群眾基礎(chǔ)。在此，不得剝奪當(dāng)事人選擇調(diào)解員的權(quán)利和違背回避制度。另外，建立多元糾紛解決機(jī)制。加強(qiáng)訴調(diào)對(duì)接，發(fā)展和完善訴調(diào)對(duì)接機(jī)制。面對(duì)復(fù)雜多變的土地糾紛，設(shè)立或重建關(guān)于土地糾紛專業(yè)的基層調(diào)解組織，或在法院內(nèi)設(shè)立土地糾紛調(diào)解室，并實(shí)行協(xié)助調(diào)解，建立協(xié)助人隊(duì)伍，積極培育專業(yè)性調(diào)解組織。建立專業(yè)性的土地糾紛法院調(diào)解機(jī)制，由有法律素養(yǎng)的專業(yè)人士擔(dān)任調(diào)解員調(diào)解解紛。不僅能起到分流作用，緩解積案壓力，還可緩解訴訟調(diào)解"審調(diào)不分”，調(diào)解過程影響審理程序的弊端。(三)重構(gòu)法院調(diào)解制度的原則。法院調(diào)解在解決農(nóng)村土地糾紛過程中，法院應(yīng)取消因調(diào)解結(jié)案率作為法院、法官的重要考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)、法院的硬指標(biāo)等衡量因素所帶來的不良"調(diào)解之風(fēng)”，讓法院調(diào)解自愿原則落到實(shí)處，避免調(diào)解率成為法院或法官之間互逐的目標(biāo)。為此，法院應(yīng)理性對(duì)待"調(diào)解優(yōu)先”，著重處理好調(diào)解優(yōu)先與調(diào)解結(jié)案率、自愿原則以及民事權(quán)利保護(hù)等之間的關(guān)系。如法官對(duì)土地糾紛當(dāng)事人選擇糾紛的處理方式予以保護(hù)并充分尊重其權(quán)利。在調(diào)解土地糾紛過程中，應(yīng)及時(shí)查明雙方糾紛爭(zhēng)執(zhí)點(diǎn)，合理合法地開展調(diào)解工作，充分考慮當(dāng)事人利益，準(zhǔn)確合理地確定雙方利益的平衡點(diǎn)，使?fàn)幾h主體的各項(xiàng)權(quán)利保持基本均衡，做到公開、公平、公正。確保簽訂調(diào)解協(xié)議時(shí)的真實(shí)性、合法性，內(nèi)容上確保當(dāng)事人真實(shí)合意。至于法院調(diào)解的合法原則應(yīng)與審前調(diào)解程序的合法原則一致，即不同于審判程序中的合法。這里“合法”的考察指標(biāo)為當(dāng)事人是否“合意”。土地糾紛法院調(diào)解過程中爭(zhēng)議主體解決糾紛的合意是其私法行為，即采取寬松的標(biāo)準(zhǔn)，法不禁止即合法。保證土地糾紛爭(zhēng)議主體在自愿合意的基礎(chǔ)上，確保調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不違反法律禁止性、限制性規(guī)定，不損害國家利益、社會(huì)公共利益和第三人的合法權(quán)益，不違反公序良俗原則，即為合法。(四)強(qiáng)化土地糾紛法院調(diào)解協(xié)議的效力，針對(duì)農(nóng)村土地糾紛的解決，加強(qiáng)法院調(diào)解與訴訟銜接，強(qiáng)化其調(diào)解機(jī)制，有效運(yùn)用農(nóng)村“熟人社會(huì)”，減少調(diào)解資源的浪費(fèi)，賦予調(diào)解協(xié)議相應(yīng)的法律效力，既有利于及時(shí)、有效和良好地解決土地糾紛，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也是對(duì)法院調(diào)解工作成效的認(rèn)可。另外，法院在面對(duì)大量復(fù)雜土地糾紛進(jìn)入執(zhí)行程序等問題，應(yīng)樹立正確的調(diào)解觀，理性地對(duì)待調(diào)解結(jié)案率，合理準(zhǔn)確定位基層法院調(diào)解在大調(diào)解格局中地位，合理運(yùn)用大調(diào)解，將土地糾紛化解在基層，加強(qiáng)法院調(diào)解與執(zhí)行相銜接的工作機(jī)制。從理論和實(shí)踐上防范和縮小法院調(diào)解案件進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行的有效措施。

為認(rèn)真落實(shí)監(jiān)察部、國土資源部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合頒布的《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》（第15號(hào)令）、《省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省監(jiān)察廳等部門關(guān)于落實(shí)違反土地管理規(guī)定行為處分辦法意見的通知》（黔府辦發(fā)〔2009〕85號(hào)）及《畢節(jié)地區(qū)行政公署辦公室轉(zhuǎn)發(fā)地區(qū)監(jiān)察局等部門關(guān)于落實(shí)違反土地管理規(guī)定行為處分辦法建立土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制意見的通知》（畢署辦通〔2009〕222號(hào)）,明確鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府及有關(guān)部門在土地管理中的職責(zé)和分工，形成政府主導(dǎo)、部門配合、社會(huì)參與、齊抓共管的土地執(zhí)法監(jiān)管共同責(zé)任機(jī)制，切實(shí)保護(hù)土地資源，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，確保國家關(guān)于土地管理的各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處，根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定，結(jié)合我縣實(shí)際，提出如下意見：

一、明確責(zé)任主體

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是耕地保護(hù)和土地管理的責(zé)任主體，主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)具體責(zé)任，要將耕地保護(hù)和土地執(zhí)法監(jiān)管列入重要議事日程，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，精心組織，及時(shí)調(diào)度；要成立以主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人為成員的土地執(zhí)法監(jiān)管工作領(lǐng)導(dǎo)小組,將土地執(zhí)法監(jiān)管和耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)工作同安排、同部署、同檢查、同落實(shí)。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府要建立領(lǐng)導(dǎo)干部任期耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積責(zé)任制度，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)；落實(shí)查處土地違法違規(guī)行為的責(zé)任，將其納入政府及有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和干部績(jī)效目標(biāo)考核的重要內(nèi)容。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)國土資源保護(hù)工作，大力支持國土資源部門查處違法案件。要建立和完善村組信息員制度，加強(qiáng)管理，調(diào)動(dòng)其工作積極性。

二、明確部門職責(zé)，建立共同責(zé)任

國土資源部門是土地管理的牽頭部門，是查處土地違法案件的主要行政執(zhí)法部門，負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查轄區(qū)內(nèi)土地管理法律法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；預(yù)防違法用地行為的發(fā)生；組織土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查工作；受理對(duì)土地違法行為的檢舉、控告；依法查處土地違法案件。

公安部門負(fù)責(zé)對(duì)涉嫌土地方面的犯罪行為進(jìn)行立案?jìng)刹椋?duì)相關(guān)部門的土地執(zhí)法工作提供保障。

1．我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的弊端與缺陷。

我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的弊端與缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.土地承包主要以家庭人口數(shù)分配土地，承包經(jīng)營(yíng)戶擁有的土地量遠(yuǎn)不足以形成規(guī)模化作業(yè)，形式上仍然是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、粗放經(jīng)營(yíng)，這種分散的零碎的小規(guī)模的并輔以平均主優(yōu)劣搭配的分配制度造成了土地利用率低下的狀況。

2.農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體范圍狹窄，限制性強(qiáng)。我國的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第十五條規(guī)定家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。這一規(guī)定具有明顯的身份限制，雖然是出于保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員用地優(yōu)先的考慮，但是在實(shí)踐中卻大大的防礙了對(duì)土地充分合理的利用。這種限制在土地承包經(jīng)營(yíng)初期、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展水平低、技術(shù)落后、社會(huì)成員流動(dòng)性不強(qiáng)的情況下是符合實(shí)際的，并且有利于保護(hù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民利益的，但是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)成員地區(qū)流動(dòng)加強(qiáng)、尤其是大量農(nóng)村人口涌進(jìn)城市務(wù)工經(jīng)商的情況下，已經(jīng)有大量農(nóng)地被閑置、拋荒，這顯然違背了法律規(guī)定的“十分珍惜、合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策。雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第四十八條規(guī)定集體外成員承包本集體土地的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)過本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。但是在現(xiàn)實(shí)中這并未對(duì)減少拋荒、丟荒土地現(xiàn)象有多少作用，并且本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人只能直接承包不宜家庭承包的荒山、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。凡此種種嚴(yán)格限制，最終導(dǎo)致了農(nóng)村耕地的大量閑置，阻礙了土地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)和土地資源的效益的發(fā)揮，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.農(nóng)村土地承包調(diào)整頻繁，農(nóng)民沒有穩(wěn)定的地權(quán)，沒有安全感。（4）

土地權(quán)利是農(nóng)民的基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利，甚至可以說是主要的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。理論上說土地具有兩種基本功能，一是生產(chǎn)功能，即農(nóng)民通過耕作土地而生產(chǎn)糧食，以此來保障農(nóng)民的基本生存所需。二是土地作為不動(dòng)產(chǎn)的財(cái)富功能，即農(nóng)民通過土地的流轉(zhuǎn)，可以是所有權(quán)的流轉(zhuǎn)也可以是使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以是農(nóng)用目的的流轉(zhuǎn)也可以是非農(nóng)用目的的流轉(zhuǎn)，使土地具有交換價(jià)值。而在我國，法律是禁止農(nóng)地具有第二種功能的。事實(shí)上法律并沒有必要禁止第二種功能，因?yàn)橥恋氐牧鬓D(zhuǎn)并不一定需要以土地的私有權(quán)為前提，而在于土地上設(shè)定的各種權(quán)利是否穩(wěn)定。那么如何衡量土地權(quán)利是否穩(wěn)定呢？可以從以下幾個(gè)方面來考量：一，權(quán)利的內(nèi)容，即所有權(quán)之外，在占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、排他權(quán)、處分權(quán)等等權(quán)利之中，權(quán)利人持有什么樣的權(quán)利。二，所持有權(quán)利的期限，比如說十年，三十年，五十年，期限越長(zhǎng)權(quán)利越穩(wěn)定。三，權(quán)利是否有保障，即所享有的權(quán)利與期限是否得到法律的認(rèn)可并受到有效執(zhí)法的保障。那么農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)實(shí)權(quán)利狀況如何呢？據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示，自80年代實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，80％的村進(jìn)行過承包調(diào)整，且調(diào)整頻率非常之高，有的村甚至調(diào)整高達(dá)五次。由此可見，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不穩(wěn)定。

「內(nèi)容提要」文章從物權(quán)基本理論出發(fā)，探討了在我國堅(jiān)持土地公有制的前提下應(yīng)建立的土地物權(quán)法體系，認(rèn)為地上權(quán)是構(gòu)建我國土地他物權(quán)制度的核心，并認(rèn)為在土地物權(quán)制度中應(yīng)摒棄“產(chǎn)權(quán)”概念的使用。

「關(guān)鍵詞」物權(quán)、他物權(quán)、地上權(quán)、物權(quán)法原則

1我國土地物權(quán)制度的基本理論

物權(quán)與債權(quán)同為財(cái)產(chǎn)法的兩大支柱，但相較于債權(quán)，物權(quán)具有支配性、絕對(duì)性及排他性，故物權(quán)法在各國立法原則上均采取物權(quán)法定主義規(guī)則，即由法律事先強(qiáng)行對(duì)物權(quán)之種類、內(nèi)容及其效力等予以規(guī)定，而不允許當(dāng)事人在此內(nèi)容方面有意思自治。同時(shí)又因物權(quán)法（尤其是土地物權(quán)制度）與各國的政策性規(guī)定關(guān)聯(lián)很強(qiáng)（如各國所有制的不同），這樣各國物權(quán)法雖在物權(quán)法原則及物權(quán)效力上具有相通性，但彼此的物權(quán)種類卻因各國的政策性選擇及習(xí)慣法的作用而有很大差異。

自物權(quán)法的發(fā)展及其規(guī)范內(nèi)容來觀察，土地自始至終均為物權(quán)的最重要的標(biāo)的，土地物權(quán)是最基本的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)。我國目前有關(guān)土地的立法性文件林林總總，雖已達(dá)100多件，但從土地為物權(quán)標(biāo)的角度來看，因我國目前尚無完善物權(quán)法，民法基本法《民法通則》甚至未使用“物權(quán)”之概念（其第五章僅有“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”為章名），如嚴(yán)格依物權(quán)法定主義原則，則除所有權(quán)之外，很難依現(xiàn)行法而確定我國的土地物權(quán)種類及其體系。此立法背景亦導(dǎo)致法學(xué)理論界在闡述我國的土地物權(quán)制度時(shí)，于概念使用的不規(guī)范、土地物權(quán)種類及其體系的極不統(tǒng)一與混亂的現(xiàn)狀。相應(yīng)地亦導(dǎo)致土地經(jīng)濟(jì)學(xué)界在概念使用上的不統(tǒng)一（如土地產(chǎn)權(quán)概念），故目前在我國確有制定一部物權(quán)法之迫切需要。而制定物權(quán)法則首應(yīng)明確我國物權(quán)法在民法體系上的選擇與定位，即我國目前的物權(quán)立法（實(shí)質(zhì)內(nèi)容的）與理論研究均經(jīng)前蘇聯(lián)而繼承傳統(tǒng)大陸法系（以德國民法、法國民法為首）一脈，并非英美法系的財(cái)產(chǎn)法制度。而在大陸法系，物權(quán)是以所有權(quán)為核心而建立其抽象體系，并經(jīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展而側(cè)重向他物權(quán)體系拓展，以達(dá)物盡其用的社會(huì)目的。至于“產(chǎn)權(quán)”則為英美財(cái)產(chǎn)法上的概念，而英美財(cái)產(chǎn)法（包括整個(gè)英美私法）是在判例的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，沒有由能夠適用于各種具體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的共同性效力及屬性構(gòu)建起來的一般性的、抽象性的財(cái)產(chǎn)權(quán)概念，這與將物權(quán)作為與債權(quán)相對(duì)應(yīng)的概念，并將支配性屬性寓于整個(gè)物權(quán)制度之中，講究抽象的演繹方法的大陸法系很不一樣，英美法中的財(cái)產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)權(quán)概念很難在大陸法系的物權(quán)法體系中找到合適的定義，這是兩大法系的差異性所致。而我國目前所討論或擬將制定的，很明顯是繼受大陸法系的“物權(quán)法”制度。故在我國應(yīng)摒棄產(chǎn)權(quán)概念在土地物權(quán)制度中的使用。

2土地所有權(quán)-公有制的定位