2017年，某船籍港為內河A級航區的X輪在某沿海水域發生1名船上人員意外落水事故。雖人員獲救、事故影響輕微，然在當前嚴厲打擊內河船舶非法參與海上運輸活動、加強水上交通安全監管的背景下，對該類船舶違反海事行政管理秩序的行為的海事行政處罰應予以重視。

一、船舶情況

該輪存在“未標明船名、船籍港”“未攜帶證書”“證書過期失效”“未獲許可經營”“雇傭無證人員上船工作”“超核定航區航行”等違反海事行政管理秩序的行為。

二、海事行政處罰

人員獲救，事故影響輕微，值得慶幸。然對船舶違反海事行政管理秩序的行為如何進行海事行政處罰呢？有人提出按“三無”船處置，報船籍港召回；有人提出內河船舶應適用內河條例；有人說責任主體不明不易立案處罰……筆者就此做以下分析，予以警醒。（一）責任主體。“船舶”：從初步情況來看，該船船體沒有標明船名、船籍港，未攜帶船舶證書，似“三無”船舶。而調查后獲悉，該輪有證書，不過《船舶國籍證書》過期，《內河適航證書》失效。可見，該輪并非“三無”船舶，而屬證書過期船舶。“船舶經營人”：通過調查，船舶的經營人非證書登記經營人，然經營船舶的行為客觀存在。因該經營人不能提供經營該輪的法定文書或證明性文書資料，可定性為未獲許可經營船舶的經營人。“船上工作人員”：屬未持有船員證書參與船舶工作人員，與船舶經營人存在雇傭關系。（二）適用范圍。責任船舶為內河船舶，行為發生地又為沿海水域。那如何界定實施海事行政處罰的適用范圍呢？根據《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》第二條的規定：“對在中華人民共和國（簡稱中國）管轄沿海水域及相關陸域發生的，……違反海事行政管理秩序的行為實施海事行政處罰，適用本規定”；及第一百一十四條本規定“所稱沿海水域、船舶、設施、作業，其含義與《海上交通安全法》使用的同一用語的含義相同，……”。結合《海上交通安全法》第二條規定“本法適用于在中華人民共和國沿海水域航行、停泊和作業的一切船舶、設施和人員以及船舶、設施的所有人、經營人。”可見，雖該輪為內河船舶，但違法行為發生在沿海，故對該輪實施海事行政處罰適用《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》。（三）行政管轄。違法事實清楚，責任主體及適用范圍明確，應該由誰來執行行政處罰呢？船籍港還是沿海水域的海事監管部門？根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十條的規定“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。”顯而易見，應由沿海水域的海事監管部門執行。

綜上所述，該類違法行為應由事故水域的海事監管部門根據《中華人民共和國海上海事行政處罰規定》的相應條款對責任主體進行相應處罰。有法必依、執法必嚴、違法必究是維護水上交通安全的基石。從業人員應熟知自己的權責、義務，勠力同心，抵制內河船舶非法參與海上運輸的違法行為，消除水上安全隱患。

同志們：

黨的*屆*會于10月11日剛剛閉幕，會議審議通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，而今年又恰逢《行政處罰法》頒布實施十周年。值此之際，全省規范行政處罰自由裁量權現場會在淄博召開，具有十分重要的意義。這次會議，是向省政府領導請示后召開的。根據會議的安排，淄博市政府法制辦和4個市直部門介紹了他們的做法和體會，與會代表觀看了他們推進這項工作的專題片和幻燈片。剛才，同志們還進行了分組討論，并紛紛作了發言，歸納起來，主要是：①規范行政處罰自由裁量權是全面推進行政執法責任制的基礎性工作；②淄博的經驗和做法很好，花費了心血；③全面推開要采取政府推動的方式；④貫徹現場會精神，要發揚主動性，克服依靠性，打主動仗。下面，我再講幾點意見。

一、把握全局，認真謀劃，充分認識開展規范行政處罰自由裁量權工作的重要意義

黨的*屆*會指出，“社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證”，要“按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求，以解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點，著力發展社會事業、促進社會公平正義、建設和諧文化、完善社會管理、增強社會創造活力，走共同富裕道路，推動社會建設與經濟建設、政治建設、文化建設協調發展”。“社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證”，要“加快建設法治政府，全面推進依法行政，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責，健全行政執法責任追究制度，完善行政復議、行政賠償制度。加強對權力運行的制約和監督”。從中我們可以清楚地看到，加強社會主義民主法制建設，保證依法治國的基本方略得到全面落實，人民的權益得到切實尊重和保障是構建社會主義和諧社會根本任務和首要條件。《行政處罰法》是規范政府共同行為的一部重要法律，與我們各級行政機關的行政執法工作密切相關，它所確立的各種制度和程序，充分體現了依法對行政權力進行規范和限制的法治理念，對促進政府職能轉變，轉變機關作風，推進行政執法體制改革，規范行政執法行為，強化程序意識，以及加強政府法制工作建設，都產生了重大深遠的影響，是我國依法行政推進進程中的一座里程碑。十年來，全省各級各部門認真貫徹落實《行政處罰法》，做了大量扎實有效的工作，依法行政的意識普遍提高，依法行政進程明顯加快。但我們也應清醒的認識到，《行政處罰法》的貫徹落實是一項長期的任務，還有許多工作需要我們去做，對行政處罰自由裁量權的規范工作就是如此。由于社會管理工作十分復雜，立法機關在設定行政處罰的時候，即便考慮得再周詳，也難以涵蓋實際工作中的方方面面，必然要賦予行政執法機關一定的自由裁量權。行政執法機關在實施處罰時，應根據實際發生的違法行為的性質、情節以及社會危害程度的大小，給予輕重適當的處罰，以保證公正性。但是，在我們各類行政執法活動中，隨意濫用此項權力的現象還比較普遍。例如，有的執法人員可以從開始聲稱要對企業處罰10萬元，到最后只處罰1萬元，甚至不了了之。這種情況的普遍存在，嚴重背離了法治原則和社會公平正義原則，損害了政府的公信力，敗壞了社會風氣，惡化了發展環境，阻礙了社會主義和諧社會的構建，人民群眾深惡痛絕，必須采取得力措施予以糾正和規范。最近，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，其中強調指出，要開展和加強對執法機關的行政裁量權細化、量化和規范工作，防止濫用行政裁量權，并將其作為能否堅持依法行政，從源頭上預防和減少行政爭議一項重要的工作來對待。規范行政處罰自由裁量權工作是落實黨的*屆*會精神，深入貫徹《行政處罰法》，全面推進依法行政，加快法治政府建設的重要舉措，同時也是落實中辦27號文件提出的細化、量化和規范行政裁量權工作的重要組成部分，而且是一個重要的突破點。開展這項工作，是堅持社會公平正義原則，構建社會主義和諧社會的需要，是正確處理人民內部矛盾、減少和消除社會不穩定因素的需要，是從源頭上預防和減少行政爭議的關鍵，也是新時期提高執政能力和領導水平的需要，更是各級各部門應盡的重要責任。規范行政處罰自由裁量權，對于有效預防權力尋租，建立公正科學的行政執法程序和制度，促進行政執法行為規范化，保證行政執法活動的廉潔性，提高執法水平和效率，都具有十分重要的意義。淄博市政府法制辦按照市委、市政府的部署，從貫徹《國務院全面推進依法行政實施綱要》和推行行政執法責任制的要求出發，采取了先試點，后全面推開的做法，用大約一年的時間，做了大量的工作，進行了非常有益的探索。應當說，淄博市率先開展的這項工作具有高度的前瞻性，是《山東省政府法制工作深滬杭座談會公識》提出的開拓思路，創新方法的具體體現。淄博經驗大體可以這樣概括：緊扣大勢，抓住要害；領導重視，工作細致；部門聯動，推行有序；依法推進，深入研究；經驗成熟，可資借鑒。全省各級各部門的政府法制工作機構都要從戰略全局的高度對待這項工作，將其作為當前政府法制工作的突出任務去完成。

二、精心研究，明確概念，準確把握規范行政處罰自由裁量權的內涵

行政處罰自由裁量權是行政執法機關在實施行政處罰時，在法律、法規或者規章規定的種類和幅度范圍內，自主確定與違法行為的社會危害性相當的處罰幅度的行政權力。自由裁量權的行使，應當符合并體現法律對裁量權限的授權目的，不得以形式上的合法背離立法宗旨上的實質要求，它應當建立于對相關因素的正當考慮之上，并符合正當程序的要求。行政處罰自由裁量權的立法本意是針對紛繁復雜和發展變化的各種社會現象，在立法不能完全調整的情況下，按照公平、公正的原則，給予行政機關以自由裁量權。目的是提高行政效率，發揮行政機關的能動作用，以實現法治的要求，滿足社會管理的需要。而濫用自由裁量權,就從根本上背離了立法宗旨，使行政管理活動偏離了正常的軌道，從而就會破壞法制的公平環境，滋生權力絕對化、私有化、畸形化，侵害行政相對人的合法權益，損害政府的形象。不受約束和規范的行政處罰自由裁量權的存在，成為個別行政執法部門和執法人員“權力尋租”、“執法腐敗”的重要根源，群眾反映非常強烈。淄博市通過規范行政處罰自由裁量權，建立和完善行政執法工作制度，按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一的要求，從源頭上預防濫用和亂用行政處罰自由裁量權，進一步轉變機關作風，切實推進依法行政，產生了積極的影響。結合淄博市的經驗介紹，我再強調并明確六個問題：

摘要：動物衛生行政處罰中當事人的正確認定十分重要，是處罰案件正確與否的關鍵因素之一，本文對實施動物衛生行政處罰時個體工商戶、農民專業合作社、個人獨資企業和合伙企業類當事人，如何認定進行了探討分析。

關鍵詞：動物衛生行政處罰；當事人；認定

動物衛生行政處罰案件中當事人的正確認定，是動物衛生行政處罰案件是否正確、是否合法、處罰決定是否能夠正確執行的關鍵因素之一。在動物衛生行政執法實踐中，部分執法人員對當事人的正確認定不夠重視，造成部分動物衛生行政處罰案件存在不合法現象。本文就動物衛生行政處罰案件中認定當事人的問題進行分析。動物衛生行政管理主要根據《畜牧法》、《動物防疫法》、《獸藥管理條例》、《生豬屠宰條例》等法律法規對當事人的違法行為給予行政處罰，《畜牧法》、《動物防疫法》、《獸藥管理條例》、《生豬屠宰條例》等法律法規不像《行政處罰法》將行政相對人分為公民、法人和其他組織三種類型。如《畜牧法》表述為畜牧生產經營者、《動物防疫法》表述為個人和單位、《獸藥管理條例》表述為企業、《生豬屠宰條例》表述為個人和屠宰廠（場）。動物衛生行政處罰中應將當事人是個人的對應《行政處罰法》中的公民，是單位和企業的對應《行政處罰法》中的法人和其他組織來進行區別確認。但因行政法規中并未對公民、法人和其他組織進行詳細分類，可參照民法體系中對公民、法人和其他組織的分類方法。實際執法實踐中執法人員對于公民類當事人的認定一般不會出錯，法人和其他組織的認定則情況較為復雜，筆者就以下幾種情況的當事人認定進行著重分析討論。

1個體工商戶違法案件中當事人的認定

對于個體工商戶是屬于公民還是其他組織是執法人員爭論較多。《民法總則》中將個體工商戶列為第二章自然人第四節中，可見行政處罰中個體工商戶應該按照公民對待。根據《民法總則》第五十四條規定“自然人從事工商業經營，經依法登記，為個體工商戶。個體工商戶可以起字號”，可見個體工商戶分為有字號和無字號兩種。動物衛生行政處罰中對于無字號的個體工商戶以業主個人作為當事人；對于有字號的參照《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》（2008年12月24日修正版）第39條“起字號的個體工商戶，在民事訴訟中，應以營業執照登記的戶主(業主)為訴訟當事人，在訴訟文書中注明系某字號的戶主”規定，在動物衛生行政處罰中以業主個人為當事人，在文書中填寫到個人一欄，同時應在業主姓名后填寫上字號。

2農民專業合作社違法案件中當事人的認定

為強化行政執法監督工作，規范行政執法行為，提高行政執法部門辦理行政處罰案件的質量和水平，促進依法行政，根據《中華人民共和國行政處罰法》及有關法律、法規、規章和省政府有關規定，制定本標準。

一、基礎標準部分

(一)主體合法

1、實施行政處罰的主體具備法定資格。

2、實施行政處罰的主體在法定職權范圍內實施行政處罰。

3、被處罰主體認定準確。

摘要：本文依據行政處罰法的立法精神和處罰法實施一年多來的實踐,具體論述了我國行政處罰制度的特點,主要表現為:一是統一、分層次地設定了行政處罰權;二是規范了行政處罰主體;三是在程序的設計上注重處罰權力和救濟權利的平衡和協調。在論述行政處罰的制度時,注意將行政處罰的立法規定與處罰實踐中面臨的一些現實問題結合起來進行探討,為完善我國現行的行政處罰制度提出了一些有益的建議和主張。

《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《處罰法》)于1996年3月17日在第八次全國人民代表大會第四次會議上通過,并于同年10月1日正式生效實施,它的頒布和實施是我國依法治國的一個重要步驟,是我國民主與法制建設史上的重要里程碑。本文根據《處罰法》的立法規定以及實施一年多來的實踐,具體論述我國行政處罰制度的特點。

一、統一、分層次地設定了行政處罰權

行政處罰權的設定意義重大,它直接關系到行政相對人的基本權利,因此,應當實行法定原則,具體來說,它包括以下三個方面的內容:第一,只有法律明文規定應予處罰的,行政相對人才受處罰,沒有法律明文規定的,不受處罰,即法無明文不得罰。第二,行政處罰的設定必須嚴格依法進行。第三,行政處罰的實施,必須嚴格依法進行。要真正實行法定原則,首先必須明確行政處罰的設定權。

行政處罰的種類較多,要確立行政處罰的設定權,首先必須明確行政處罰的種類。根據行政處罰的性質,行政處罰可以分為以下四個種類:一是人身處罰,如行政拘留等限制人身自由的處罰。二是財產罰,如罰款、沒收非法財產等的行政處罰。三是行為罰,如吊銷許可證或執照、責令停產停業等處罰。四是申誡罰,如警告等行政處罰。為此,《處罰法》規定了行政處罰6個基本的處罰種類:(1)警告;(2)罰款;(3)沒收違法所得、沒收非法財物;(4)責令停產停業;(5)暫扣或者吊銷許可證,暫扣或者吊銷執照;(6)行政拘留。同時還規定了法律、行政法規規定的其他行政處罰。在行政處罰立法中,除規定6個基本的處罰種類之外,還規定了其他的行政處罰,其目的主要有二:

一是為今后增設新的處罰種類提供法律依據,上述的6個處罰種類只是處罰的基本種類,隨著社會的發展,如果需要增設新的處罰種類則可依據該彈性條款的規定。二是避免與現行立法的矛盾,在現行的關于處罰種類的立法中,只要是法律、法規中確認的并且符合《處罰法》立法規定的處罰種類仍然有效。

第一章總則

第一條為保證衛生行政機關正確行使行政處罰職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護公共利益和社會秩序，根據《行政處罰法》和有關衛生法律、法規的規定，制定本程序。

第二條本程序所指行政處罰，是指縣級以上衛生行政機關依據衛生法律、法規、規章，對應受制裁的違法行為，作出的警告、罰款、沒收違法所得、責令停產停業、吊銷許可證以及衛生法律、行政法規規定的其他行政處罰。

第三條縣級以上衛生行政機關對違反衛生法律、法規、規章的單位或個人進行行政處罰．適用本程序。

衛生法律、法規授予衛生行政處罰職權的衛生機構行使衛生行政處罰權的，依照本程序執行。

第四條衛生行政機關實施行政處罰必須事實清楚，證據確鑿，適用法律、法規、規章正確．堅持先調查取證后裁決、合法、適當、公正、公開和處罰與教育相結合的原則。

一、一般程序的具體過程

(一)立案。林業行政機關凡發現或者通過其他信息渠道獲悉行政相對方實施了涉林違法行為，應在7日內先予以立案。立案是林業行政處罰的啟動程序，應通過一定的法律形式表現出來。首先，應當填寫《林業行政處罰立案登記表》，在經本機關負責人審查批準后即完成了法律上的立案程序。林業行政機關認為不符合立案條件的，或者負責人對立案報告不予批準的，應當制作不予立案的決定書送達利害關系人。不屬于自己管轄的，應該移交有關主管部門，案情特別重大應追究刑事責任的，應移送司法機關。

(二)調查取證。違法行為立案后，林業行政機關應立即客觀、全面、公正地調查收集有關證據。詢問有關當事人應當制作《詢問筆錄》，筆錄經被詢問人核對認為無誤后，再由被詢問人在筆錄上簽名或蓋章并寫明“以上記錄和我說的一樣”的字樣，詢問人也應當在筆錄上簽名。林業行政機關進行調查取證，還可依法暫扣違法行為嫌疑人的物證、書證等(如:木材檢查站可依法查扣無木材運輸證運輸的木材)。在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經負責人批準可以先行登記保存，填寫《林業行政處罰先行登記保存證據通知單》一份交當事人一份附案件卷宗，并應當在七日內作出處理決定。此外，在調查取證過程中，可以對涉案物品等進行鑒定、勘驗檢查。對鑒定、勘驗檢查情況和結果應分別制作《鑒定書》和《林業行政處罰勘驗、檢查筆錄》，并由執法人員、見證人、當事人簽名或蓋章。

(三)作出處罰決定。決定作出林業行政處罰決定之前，應依法向被處罰人告知給予處罰的事實、理由和依據，拒絕聽取被處罰人陳述、申辯的(被處罰人放棄陳述、申辯權的除外)，行政處罰不能成立。可見，告知程序之關鍵，因此，林業行政機關應填制《林業行政處罰先行告知書》一式二份，一份附卷，一份交被處罰人(被處罰人放棄陳述、申辯權的，由被處罰人在先行告知書上自行書寫注明)。同時要填制《林業行政處罰文書送達回證》交被處罰人簽名，表明已收到《林業行政處罰先行告知書》。如果涉及到作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等林業行政處罰決定之前，應根據《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條規定，告知被處罰人有要求舉行聽證的權利，當事人要求聽證的，林業行政機關應當組織聽證，被處罰人不承擔組織聽證的費用。聽證結束后根據《中華人民共和國行政處罰法》第38條規定的幾種情況依法作出處罰或不予處罰決定。決定不予處罰的應制作《不予林業行政處罰決定書》;決定作出處罰決定時，應制作《林業行政處罰決定書》，按法律要求載明有關事項，并加蓋公章(需加蓋法律授權機關的公章，加蓋被委托機關的公章則無法定效力)。

(四)送達決處罰定書。作出林業行政處罰決定后應及時將《林業行政處罰決定書》送達被處罰人，并由被處罰人在《林業行政處罰文書送達回證》上簽名或者蓋章;被處罰人不在，可以交給其成年家屬或者所在單位的負責人員代收，并在送達回證上簽名或者蓋章。被處罰人或者代收人拒收的，按法律規定作相應處理后也即為送達。還可以通過掛號郵寄方式送達。完成林業行政案件處罰決定書的送達，即表明該案的法定處罰程序已完結，被處罰人應當遵照處罰決定書裁定的期限和方式予以履行。

二、關鍵環節

一、存在問題

（一）、法律用語的表述不嚴謹。

一是案卷封面的案由表述不規范。案由要反映案件的本質特征，它是案件分類、登計的依據。有的中隊隨意表述，當事人名稱和卷內案由名稱不統一，違法行為當事人名稱和違法后果等表述很不規范。表述案件的案由時，當事人和違法事實描述的不概要、不全面。在處罰種類和處罰幅度的自由裁量上有一定的隨意性，部分案件有的重大行政處罰行為缺少集體討論審查把關的記錄。

二是文書中的書寫用語不規范。有的中隊在說明違法行為時，寫成違法行為發生的原因；有的中隊口語化用語表述案件等。對違法事實的說明使用法律、法規、規章中條、款、項的用語未做到盡量詳細。

（二）、筆錄制作不規范。根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》（以下簡稱證據規定）要求，筆錄應當載明時間、地點和事件等內容，并由執法人員和當事人簽名；當事人拒絕簽名的，應當注明原因或者由其他人簽名見證。從本次檢查情況看，執法人員提問針對性不強，內容過于簡單，部分筆錄的修改處缺乏當事人的手印或簽字確認；二是現場檢查筆錄或照片證據中，對現場記錄不全面、不具體，特別是數碼照片打印后沒有得到當事人確認；有些筆錄中執法人員簽名由一人代簽；有些筆錄中當事人不簽名時，沒有見證或者注明原因；三是有些筆錄內容不全，該填寫的部分沒有寫完整；個別筆錄的內容有涂改，但是沒有改動人的簽名。存在偏重采用調查（詢問）筆錄作為定案的主要證據，對證人證言等證據收集不夠全面，缺乏證明力較強的原始證據和直接證據。

（三）、執法案卷歸檔質量不高。從檢查的情況來看，突出表現在：（1）卷內目錄不規范。雖然一案一卷，但卷內材料編寫頁碼、排列無序雜亂。（2）書寫不工整。個別執法人員的書寫潦草，字跡難以辨認。（3）案卷紙張不統一，目前我局案卷為A4紙、有其他類型的證據、證明、回執的未使用規范的粘貼紙張整理粘貼，看起來很不美觀、不協調。（4）有些中隊文書歸檔和裝訂未按照統一標準進行，案卷封皮制作、目錄填寫、文書順序、頁碼編寫、案卷裝訂等不規范。

1責令改正是否為行政處罰的種類

許多學者們和執法工作者持不同意見，有的人認為責令改正不是一種行政處罰，因為《行政處罰法》中沒有規定，因此它只是行政措施或行政命令，或者是行政強制，而有的人認為，它是一種行政處罰，因為它是行政機關向行政相對人書面文書送達的，并且對行政相對人具有約束力，要求相對人必須執行的。《行政處罰法》除了規定6種基本行政處罰種類外，還規定：法律、行政法規規定的其他行政處罰、行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。另如《中華人民共和國種子法》第10章法律責任第62條規定，違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府農業、林業行政主管部門或者工商行政管理機關責令改正，處以1000元以上10000元以下罰款：①經營的種子應當包裝而沒包裝的。②經營的種子沒有標簽或者標簽內容不符合本法規定的。③偽造、涂改標簽或者試驗、檢驗數據的。④未按規定制作、保存種子生產、經營檔案的。⑤種子經營者在異地設立分支機構未按規定備案的。

這些規定中的“責令改正”是不是一種行政處罰呢？筆者認為如果由行政處罰機關沒對行政相對人下達處罰決定之前，單獨口頭或者以文書下達的“責令改正通知書”就不是行政處罰，只是起要求違法的行政相對人糾正其違法行為的作用，具有教育意義；如果單行法條款中規定了責令改正，行政處罰機關對行政相對人以行政處罰決定形式書面下達的，那就是行政處罰。地方法規中規定的“責令改正”是不是行政處罰呢？如《江蘇省種子條例》第6章法律責任第42條規定，違法本條例第6條第2款規定，未經批準采集或者采伐省重點保護的天然種質資源的，由縣級以上地方人民政府農業或林業行政主管部門責令改正，沒收種子和違法所得，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款；沒有違法所得的，處以1000元以上20000元以下的罰款。按理《江蘇省種子條例》只是地方法規，只能規定6種基本的處罰種類，但是該條例的第1條規定，根據《中華人民共和國種子法》和有關法律、行政法規的規定，結合本省實際，制定本條例。《行政處罰法》第11條規定，地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。法律行政法規對違法行為作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。該條例的這條規定，實際上是對《種子法》第61條第3項作出的具體規定。另外，在法律和行政法規的法律責任或者罰則中規定類似于責令改正的，應一并如上理解。

2通報批評是否為行政處罰的種類

對于通報批評，在法學界也有不同的看法，有的人認為通報批評不是行政處罰的一種，而是一種機關內部指出錯誤的方法，不具有處罰性，有的人認為通報批評是一種行政處罰，一旦作出將會對行政相對人的名譽、信譽等產生影響。筆者認為，通報批評用于單位內部上級處理違紀的下級，或者黨和行政機關內部監察部門或者紀委處理違反紀律的人，這時只是一種行政處分，不是行政處罰。當行政機關對違法的行政相對人使用通報批評時，是否是行政處罰呢？按照《行政處罰法》的第8條第（7）項規定，先看一個例子。《中華人民共和國審計法》第6章法律責任第43條規定，被審計單位違反本法規定，拒絕或者拖延提供與審計事項有關的資料的，或者提供的資料不真實、不完整的，或者拒絕、阻礙檢查的，由審計機關責令改正，可以通報批評，給予警告；拒不改正的，依法追究責任。這條規定中包含警告，也就是行政處罰的一種，筆者認為，單獨對違法行政相對人以書面形式通報批評時，不是行政處罰，只是行政機關利用責權對違法的行政相對人一種警示，利用其聲譽對其施加壓力，迫使其停止或者改正違法行為。但是如果行政機關將通報批評寫入行政處罰決定中，并在一定范圍內書面通報批評的，就是行政處罰。因此，通常有人把通報批評同警告一起，作為申誡罰的2種最重要的形式。其實，警告通常僅限于直接告知違法行為人，而通報批評告知的范圍較廣泛，不僅限于告知行為人自己，還包括告知與行為相關的公民、法人和其他組織。

3罰金是否為行政處罰的種類

本文作者：丁廉工作單位：蘇州市東吳公證處

法學界歸納的“顯失公正”內容繁多，但多數學者將其表現理解為下列幾種：1.出于不正當的動機；2.違背立法的精神；3.不相關的考慮；4.行政處罰反復無常；5.畸輕畸重；6.同責不同罰；7.不同責同罰；8.行政處罰執法不一。筆者認為，顯失公正的表現主要有以下幾種：(一)動機和目的不當根據法律規定，行政機構雖然有自由裁量，作出某種行為的權力，但行政機關如果為不正當的目的而行使這種權力，就是濫用自由裁量權，在法律幅度內處罰不合理即為顯失公正。這類行政處罰顯失公正，行政主體具有主觀上的意(即故意濫用執罰自由裁量權)，為“顯失公正”中較惡劣的一種，如出于個人好惡、謀取個人或小集團的私利等。對此，人民法院可以酌情判決撤銷，也可以直接予久變更，這是符合立法精神的。(二)專斷和反復無常行政處罰自由裁量應符合立法的原則和宗旨，禁止主觀武斷。所以“，執罰自由裁量不應是專斷、含糊不清、捉摸不定的權力。而應是法定的，有一定之規的權力。如果把自由裁量看作是含糊不清，捉摸不定的權力，就會導致法律范圍內任意執罰，造成明顯不適當、不合理，從而損害公民、法人或怎其他組織的合法權益。反復無常是行政主體對兩個在主要方面相同的問題作出截然不同的處理，或對兩個主要方面相同的案件作出截然不同的裁決。即“法律不允許行政機關許可某人做此項機關在同樣情形不許可別人做的事，不應當星期一用一種原則，星期二又用另一種原則”。(三)責罰懸殊這種表現須具備兩項條件：1.考慮失實。一種是沒有考慮法律規定應考慮的因素，如法定情節和態度；另一種是考慮了法律不要求考慮的因素，如考慮了被處罰人的出身、社會關系等。2.行政處罰結果失去了準確性，如行政處罰畸輕畸重。(四)行政處罰強人所難，不符合行政相對人的實際情況如行政主體對相對人處以巨額罰款，遠遠超出相對人的實際履行能力。

行政自由裁量權是行政機關在法律無詳細規定的條件下，依據事實在法律范圍內自行決定實施其行為的權力。這個權力存在的法律根據主要是行政處罰法律規定。而“顯失公正”也是針對該類法律規范而言的，因而“顯失公正”與“自由裁量權”成正比關系，即行政自由裁量權越大，顯失公正現象越多，反之亦然。筆者認為，這主要是由行政處罰法律規范本身的特征所決定的：(一)模糊性行政處罰規范模糊性表現在三個方面。1.一些行政處罰規定沒有明確的幅度。如罰款規定既沒有起點，也沒有最高限額，執行中只能由執罰者自由裁量。礦山安全管理等方面的規定就是如此，從而留給執罰者廣闊的自由裁量空間，雖然于法有據，也難免顯失公正。2.處罰幅度太大，擴大了行政自由裁量權，滋長了顯失公正。如食品衛生、物價管理等方面的處罰規定。3.行政處罰規范中講到“情節嚴重、“情節較重”、“情節輕微”、“情節顯著輕微”、“后果較重”等執罰依據，因對其內涵均未作界界定。而是由執罰者自由裁量，雖然形式上合法、實質上往往不合理。(二)滯后性由于我國人口眾多，地域遼闊，經濟、文化發展很不平衡，特別是在當前政治、文化、教育、科學技術等各方面的改革正在深入進行的形勢下，許多措沲、辦法帶有探索性、試驗性，加之行政關系發展變化較快，紛繁復雜，但行政處罰規范應保持其相對穩定。因此，上述因素蘊含著穩定性轉化為保守性的可能，這勢必成立法者授予行政執法者更多的自由裁量權，使“顯失公正”的蓋然性大大增加。綜上所述，顯失公正反映了如下特征：1.顯失公正只發生在自由裁量范圍內，超越這一界限便構成行政違法，這是其與行政違法、濫用職權、違反法定程序的區別。2.行政主體不合理地行使自由裁量權。3.顯失公正是一種行政不當行為(行政瑕疵)，而不是行政違法行為。我國《行政訴訟法》和《行政復議條例》己表明了這種立場。4.顯失公正只存在于拘留、罰款、吊銷許許可證和執照、責令停產停業、沒收財產等行政處罰之中。

我國《行政訴訟法》規定，行政濫用職權屬人民法院判決撤銷的行政行為，撤銷后該行政行為即無效；而顯失公正屬人民法院判決變更的行政行為，顯然兩者在邏輯是不相容的。那么，兩者之間到底是什么關系呢?對此，法學界有幾種不同看法一種認為“顯失公正”是濫用職權的一種表現，兩者為種屬關系，即顯失公正蘊含在用職權之中、另一種認為顯失公正與濫用職權是同一問題的兩個方面或者同一事物的不同角度表述，兩者為同等關系。筆者認為上述兩種觀點都有失偏頗。因為按照第一種觀點，顯失公正是濫用職權的一種，必然演繹出人民法院對行政處罰顯失公正只能判決撤銷，而不可以判決變更。根據《行政訴訟法》規定，人民法院對濫用職權的行政行為應當判決撤銷或部分撤銷，這里是“應當”撤銷，而不是“可以”撤銷，更不能解釋成“可以”變更。只有行政處罰顯失公正才可以判決變更，當然也可以不判決變更，而酌情判決撤銷，并要求行政主體重新作出具體行政行為。但不能因為一部分“顯失公正”被判決撤銷，而認為顯失公正為濫用職權的一種，所以，第一種觀點是與行政訴訟立法直接抵觸的，也是不合邏輯的。第二種觀點混淆了顯失公正與濫用職權兩個內涵不同的概念，顯然與立法精神相悖。雖然“顯失公正”與濫用職權均為行政主體在其職權內所為的具體行政行為(主體合格)，但透過這一共性，我們就不難發現兩者之間存在質的差異。(一)主觀因素不同顯失公正一般不問行政行為的動機和目的是否符合公利益和法律要求，只要行政處罰在事實上達到明顯不合理的程度這種程度大多通過一個“參照系”(如同案比較或異案比較等)得出，從而確認該行政處罰為顯失公正。顯失公正主觀因素有故意和過失兩種，而濫用職權主觀上只能出于故意，不可能是過失。(二)法律原則、范圍的表現后果不同行政處罰顯失公正均發生在法律原則、在圍內，而濫用職權常常超越法律的原則、范圍。(三)存在的范圍不同顯失公正在于行政處罰之中，而濫用職權可存在在所有的具體行政行為中(包括羈束行為)。可見，濫用職權與顯失公正的主要區別是主觀惡性的不同。濫用職權違背行政合法性原則，是行政主體故意地作出違背法律授予其某項行政職權之目的的行為，帶有主觀性；而顯失公正違背行政合理性原則，是行政主體非故意地作出的行為，帶有客觀性。這種行為由于不符合客觀事實而呈現畸輕畸重的特點。

享有行政處罰權、能夠實施行政處罰的機關應具備以下條件：第一，必須是行政機關。行政機關一般是指依法行使國家行政權，按照法律、法規、規章的規定管理國家行政事務的機關。它能夠獨立行使職權，是具有法人資格的行政主體。第二，必須具有外部管理職能。不具有獨立主體資格，不能以自己的名義獨立地行使職權、承擔法律責任的內部行政機構就不能成為行政處罰的實施主體。第三，必須取得特定的行政處罰權。具有外部管理職能的行政機關雖然享有管理社會事務的權力，但是，它并不必然地享有行政處罰權，行政機關所享有的行政處罰權必須經法律、法規和規章的明確授權。第四，必須在法定的職權范圍內實施。六、結語綜上所述“，顯失公正”只限于具有行政處罰權的行政主體作出的行政處罰,沒有行政處罰權的行政主體或其他組織作出的顯失公正的處罰屬于超越職權的行為,行政處罰以外的行政行為也不構成行政訴訟法上的“顯失公正”。“顯失公正”只發生在自由裁量權限范圍內，超越權限范圍就構成其他形式的違法。“顯失公正”雖然在形式上合法，但違背了合理性原則，表現出明顯的不公正。