我國行政法學自上世紀八十年代初期興起，至今已近二十年。這些年來，行政法學獲得了長足發展，為我國行政法律制度的構建和完善作出了很大貢獻。我國行政法學自興起之時就強調其實踐性，尤其是在上世紀八十年代末期，圍繞著行政訴訟制度的立法和實務進行了大量研究，理論界與實務界合作默契，共同推動了行政訴訟制度的發展。然而近年來，行政法的理論界與實務部門有相互疏遠的趨勢，理論研究的重大成果極難為實務部門采納，同樣，實務部門的創新和困難也不易為理論界關注。這種狀況不僅阻礙了行政法學的發展，而且嚴重制約著行政法的實踐，進而影響到我國行政法治的進程。無疑，有必要對行政法理論與實務的關系進行深刻地反思與檢討。本文將從探討行政法理論與實踐的應然關系著手，分析我國行政法理論與實踐關系方面存在的問題及原因，進而對如何改變這種狀況提出相應對策。

一、行政法理論與實踐應然關系分析

對行政法理論與實踐關系的認識，很大程度上取決于對行政法學性質的定位。在法學體系中，行政法學雖面臨許多理論問題，但在總體性質上屬于應用法學的范疇。即行政法學應立足于行政法律制度的構建，行政法律制度既是行政法學研究的出發點，也是其歸屬點。在其研究重心上，應用法學和理論法學各有側重。應用法學以實踐為基礎，并以促進實踐發展為宗旨；而理論法學則著重于法律思想和法律制度規律的研究，為法律制度的發展提供一般性理論指導，并不直接以現實的法律實踐為研究重心。

當然，這不是說，行政法學不需要進行理論研究，而是強調行政法理論要服務于行政法的實踐，并經得起實踐的考驗。如果行政法理論與實踐不相關聯，或對實踐毫無指導意義，那么，行政法學的研究也就偏離了正確方向。

筆者認為，行政法理論與實踐的應然關系包括以下三個方面：

（一）行政法實踐為行政法理論的研究重心

摘要：行政法的理論基礎是貫穿于行政法理論和基本制度的精神內核，對行政法理論基礎的研究是全球化時代的共同課題。我國當代行政法理論基礎確立可以從歐美行政法學術傳統中尋得內在的聯系。強調我國行政法應當兼顧“保權”與“控權”兩種功能具有規范意義。

關鍵詞：行政法理論基礎；平衡論，兼顧思想

一、行政法的理論源頭是研究行政法理論基礎的前提

行政法的理論基礎應當是貫穿于行政法理論和基本制度的精神內核，反映這些理論和制度之間的內在聯系。理論基礎可以從作用、范圍、本質、目標等角度進行分析。考察外國行政法的理論基礎，無論是強調“保障行政權”的歐陸功能主義理論，還是強調“控制行政權”的英美規范主義理論，都是從行政法的功能角度來闡述。我們在此給行政法的理論基礎定位為：從行政法的功能角度所確立的一個基本觀念，能夠奠定相當長的時期內行政法的立法、執法和司法等理論體系的基石和根據，它應該對該時期行政法實踐具有指導力、涵蓋力、滲透力和濃縮力。

不同時代或同一時代的不同國家，同一國家的不同時期的行政法規范體系都有各自的特點，其理論基礎亦不盡相同，但它們必然與行政法的理論源頭有著不可脫節的聯系，只能在原有的理論源頭上有所變革和調整，而不是背離。理論源頭具有絕對穩定性，貫穿行政法理論與實踐的始終，而理論基礎要隨著時展、社會變化而發展變化，是理論源頭在特定歷史條件下的具體化，具有階段性。1

行政法的理論源頭與行政法的目的相關聯，建立行政法規范體系的目的！決定了行政法之所以作為行政法而不是民法、刑法等法律規范體系而存在的共同的精神內核。分析古今中外行政法產生和存在的理由，2筆者認為，行政法的理論源頭應當是引導、保障行政權的有效實現。

摘要：行政法的理論基礎是貫穿于行政法理論和基本制度的精神內核，對行政法理論基礎的研究是全球化時代的共同課題。我國當代行政法理論基礎確立可以從歐美行政法學術傳統中尋得內在的聯系。強調我國行政法應當兼顧“保權”與“控權”兩種功能具有規范意義。

關鍵詞：行政法理論基礎；平衡論，兼顧思想

一、行政法的理論源頭是研究行政法理論基礎的前提

行政法的理論基礎應當是貫穿于行政法理論和基本制度的精神內核，反映這些理論和制度之間的內在聯系。理論基礎可以從作用、范圍、本質、目標等角度進行分析。考察外國行政法的理論基礎，無論是強調“保障行政權”的歐陸功能主義理論，還是強調“控制行政權”的英美規范主義理論，都是從行政法的功能角度來闡述。我們在此給行政法的理論基礎定位為：從行政法的功能角度所確立的一個基本觀念，能夠奠定相當長的時期內行政法的立法、執法和司法等理論體系的基石和根據，它應該對該時期行政法實踐具有指導力、涵蓋力、滲透力和濃縮力。

不同時代或同一時代的不同國家，同一國家的不同時期的行政法規范體系都有各自的特點，其理論基礎亦不盡相同，但它們必然與行政法的理論源頭有著不可脫節的聯系，只能在原有的理論源頭上有所變革和調整，而不是背離。理論源頭具有絕對穩定性，貫穿行政法理論與實踐的始終，而理論基礎要隨著時展、社會變化而發展變化，是理論源頭在特定歷史條件下的具體化，具有階段性。1

行政法的理論源頭與行政法的目的相關聯，建立行政法規范體系的目的！決定了行政法之所以作為行政法而不是民法、刑法等法律規范體系而存在的共同的精神內核。分析古今中外行政法產生和存在的理由，2筆者認為，行政法的理論源頭應當是引導、保障行政權的有效實現。

摘要：行政法的理論基礎是貫穿于行政法理論和基本制度的精神內核，對行政法理論基礎的研究是全球化時代的共同課題。我國當代行政法理論基礎確立可以從歐美行政法學術傳統中尋得內在的聯系。強調我國行政法應當兼顧“保權”與“控權”兩種功能具有規范意義。

關鍵詞：行政法理論基礎；平衡論，兼顧思想

一、行政法的理論源頭是研究行政法理論基礎的前提

行政法的理論基礎應當是貫穿于行政法理論和基本制度的精神內核，反映這些理論和制度之間的內在聯系。理論基礎可以從作用、范圍、本質、目標等角度進行分析。考察外國行政法的理論基礎，無論是強調“保障行政權”的歐陸功能主義理論，還是強調“控制行政權”的英美規范主義理論，都是從行政法的功能角度來闡述。我們在此給行政法的理論基礎定位為：從行政法的功能角度所確立的一個基本觀念，能夠奠定相當長的時期內行政法的立法、執法和司法等理論體系的基石和根據，它應該對該時期行政法實踐具有指導力、涵蓋力、滲透力和濃縮力。

不同時代或同一時代的不同國家，同一國家的不同時期的行政法規范體系都有各自的特點，其理論基礎亦不盡相同，但它們必然與行政法的理論源頭有著不可脫節的聯系，只能在原有的理論源頭上有所變革和調整，而不是背離。理論源頭具有絕對穩定性，貫穿行政法理論與實踐的始終，而理論基礎要隨著時展、社會變化而發展變化，是理論源頭在特定歷史條件下的具體化，具有階段性。1

行政法的理論源頭與行政法的目的相關聯，建立行政法規范體系的目的！決定了行政法之所以作為行政法而不是民法、刑法等法律規范體系而存在的共同的精神內核。分析古今中外行政法產生和存在的理由，2筆者認為，行政法的理論源頭應當是引導、保障行政權的有效實現。

一、行政法理念更新之一：由管理本位向服務本位的遷移

傳統的觀點認為，行政法是行政機關管理國家、社會事務之法，是規制行政相對人行為之法。在行政立法中，行政目的僅僅局限于“高效的管理”，以維持社會秩序或者其他公共利益，而很少兼顧私人利益。從行政法的比例原則來看，以“高效管理”或者公共利益的名義毫無節制的漠視、犧牲私人利益的行政行為顯然是不正當的。比例原則要求包括行政立法行為在內的，一切行政權力的行使都不僅要具備追求行政目的的妥當性，而且要具備必要性和比例性。比例原則的必要性內涵要求因行政權力的行使給人民或者行政相對人帶來的損害應當是最小的，而比例原則的比例性內涵要求，行政權力所采取的措施與其所達到的目的之間必須合比例或相稱。也即是說，行政主體在行使某項行政權力前，必須將行政目的達到的利益與給人民造成的后果之間進行權衡，只有在證明行政目的重于所侵害的人民權利時才能采取。%&’在舊的《婚姻登記管理條例》之體制下為了高度監控或者有效地“管理”人民，防止重婚等非法婚姻的滋生，也為了計劃生育之國策，無論結婚或者離婚，婚姻當事人都必須通過所在單位、村民委員會或者居民委員會出具的婚姻狀況證明這一“非行政”的程序，使行政確認變質為“非行政”確認。婚姻當事人所在單位、村民委員會或者居民委員會，憑空擁有了本因歸屬于行政機關的行政確認權力，而又并不對此承擔相應的行政義務；婚姻當事人有獲取婚姻狀況證明的義務，而并不擁有獲取婚姻狀況證明的權利。徒然增大婚姻當事人的成本與不便，以求取行政管理之功效，顯然是不符合行政法之比例原則的。從行政法的目的來看，尋求人民之福祉是為根本。所謂行政效率之提高、行政管理之完善也必須服從于這一根本目的。故新條例之出臺，變他人證明為自我聲明，實為行政法從管理本位向服務本位轉變之彰顯。換言之，在比例原則的規劃下，行政權力之行使，須以協助相對人正確實現權利、完善婚姻家庭等私人利益為目的，集私人利益為公共利益。在市場經濟體制下，行政法由管理本位向服務本位的遷移有著更多的實證經驗證明之。事實上，以權力輔助權利，以權利協同權力，更能達到行政管理在高效軌道上的自我良性循環，使行政管理在服務權利的基礎上達到一個質的飛躍。換言之，行政法的服務本位在尊崇權利的同時，并不否認行政管理的功能或者作用。服務是目的，管理是手段，在實現行政服務這一過程中，作為手段的行政管理也在效能上實現了自我飛躍！

二、行政法理念更新之二：權利自主與權力謙抑

在我國這樣一個“超大陸法系”傳統的國家，一般的觀點認為，以公共利益為旨意的行政權力應當是不受或者基本不受個體權利的限制的，個體權利因其所代表的狹隘的私人利益而在運行當中趨于盲目，從公共利益的宏觀角度來看，個體權利的行使往往是非理性的或者是反社會理性的。因此，權利須在行政的范圍內受到一定的牽制，或者權利主體在行使權力時應當接受行政主體的指導，這是權利主體的義務。在權利義務統一論的指導下，上述解釋被認為是完美無缺的理論體系。由于行政權力是遂行公共利益的，行政機關被假定為沒有任何自身利益——尤其是在我國這樣一個社會主義國家，因此行政機關擁有了代表社會的完整的、全能的集體理性，因此，行政權力也應當是無所不在的，對個體權利運行的規制是它的終極使命，即使是在私人關系主導的婚姻登記方面也莫能例外。在舊的《婚姻登記管理條例》體制下，婚姻當事人不僅要在結婚、離婚登記時出示所在單位、村民委員會或者居民委員會出具的婚姻狀況證明，而且在結婚登記中婚姻當事人還必須到指定的醫療保健機構進行婚前健康檢查，向婚姻登記管理機關提交婚前健康檢查證明。也就是說，只有在被輔助或者被指導下婚姻當事人才有可能“正確”地實現自己的權利。關于婚姻狀況證

明，如前所述，婚姻當事人所在單位、村民委員會或者居民委員會并沒有行政法上的義務對應之，婚姻當事人亦無權利要求之。通過如此給當事人徒增成本或者障礙的制度設計，巧妙的使婚姻當事人的實體權利主張兌變為毫無權利支持的程序請求，可謂以權力規制權利的典范。實證經驗已經表明，權利的被規制意味著權利的被蔑視或者權利的被消滅，權力對權利的無所不在的要求意味著權力的膨脹和失范。在倡導相互制衡或者利益平衡的行政法國度里，膨脹和失范的權力意味著對人民的暴虐。就婚前強制體檢而言，行政權力的行使似乎是為集體的或者個體的健康、為了國家優生的國策。從婚姻登記的行政許可之本質這一角度來看，婚姻權是不可剝奪的固有人權，婚姻登記的行政許可本質并不在于對婚姻權的普遍禁止或者限制，而在于對特定婚姻的確認和維護，這與行政法的謀求人民福祉之目的是完全一致的。婚前強制體檢，既體現了法定的社會理性對于個體理性的不信任，更體現了制定法對婚姻權的極大漠視或者普遍限制。就婚姻之本身而言，它既不代表性，也不代表生育。在一個法無禁止即自由的法治國度里，性、生育與婚姻都是彼此獨立的存在，相互之間并沒有必然的關聯。

因為性或者生育而禁止或者限制婚姻權都是違反自然法的，也是不合理的。當然，在婚姻法本身就存在如此缺陷的情況下，似乎也沒有譴責舊條例的可行性。但是，考慮到實際上新條例是在同一個婚姻法基礎上的操作，我們不只可以看到立法者的智慧，更可以看到立法者對行政權力的重新審視。由于新的《婚姻登記條例》不僅取消了婚姻當事人所在單位、村民委員會或者居民委員會出具婚姻狀況證明的規定，而且也取消了婚前強制體檢，婚姻當事人的實體婚姻自主權得到了程序上的尊重和實現，行政機關的行政權力范圍與行使方式，也因為當事人權利的自由行使而受到了一定的規制。權利因為沒有不合理的束縛而自我張揚，權力因為對權利自我運行、自我實現的尊重或者不干涉而保持謙抑的品質，這是保證行政合法和行政合理的一個根本因素。

一、行政法核心理念變遷的歷史條件

行政法核心理念自產生起共經歷了‘保權說”、“控權說”及“保權一控權均衡說”三個階段，可以在法律價值觀、政治體制、經濟形態這三個層次尋找歷史原因來說明這一變化。

(一)行政法核心理念隨法律價值觀的變化而變化

到目前為止，法的價值觀已經歷了義務本位—權利本位—社會本位這樣一個發展、演化過程。行政法核心理念發展的三個階段是與這一過程相吻合的。

1.義務本位與“保權說”:義務本位是指在權利與義務這一法的基本范疇之中，義務是目的，權利是手段。這種立法具有權利與義務不對等的特點。為了維護社會上層集團過多的權利即特權，而給社會廣大的下層公眾設定了過多的義務。所以這種義務的履行必須借助于外力，義務越多，這種外力就應越大。行政權作為一種最有效、最常用的國家強制力，在義務本位的法系統中，被統治者視為一種不可替代的、須臾不得離身的法寶。因此統治者希望行政權能被強化成為一種可以肆意踐踏個體權利的、無責任、無限制的權力。“保權”理念由此形成。此時，個體權利受到壓抑和排擠，行政權趨向無限擴大，權力的來源非出自法律，而是自我授權。

2.權利本位與“控權說.:權利本位指在權利與義務的關系中，權利是目的，義務是手段。這種法的特點是權利與義務對等。此時，秩序平等地體現著每個社會個體的權利，因此，社會個體對于義務的履行就有了主動性。權利本位法所面臨的最大任務已非秩序的維護，而在于保護法律主體的平等性，促進自由狀態的實現。權利本位價值觀則意味著社會個體對政府管理盡服從的義務，要以個體權利為界限。行政權若還是無限制、無責任地行使將勢必影響自由的實現。因此，.控權說”就成為反映權利本位價值觀的行政法核心理念。

關于行政法的理論基礎，或曰行政法治的基本觀念，是本世紀、特別是近半個世紀各國憲法行政法學者們“經久不衰”的議題，也是“爭論不休”、難以取得共識的問題。從法德行政法院派生出行政法，到英國長期否認行政法和美國在本世紀中葉以后發展起來并深深影響整個普通法系的、具有全新含義的行政法。各國歷史及各國立法與司法的巨大差異，造成世界行政法學界對行政法的性質與目的、功能與作用的認識必然是俱說紛云。對此，王名揚先生在他的英、美、法行政法三部巨著中，已有詳盡、精辟的論述。臺灣學者對此亦作了簡明的結論：“行政法學在歐陸法、奧、德諸國發軔，而后在英、美、日等國賡續發展，其遞嬗過程深受各該國歷史、政治及法律等傳統文化的穿梭影響；……，相去甚遠，故非可東施效顰，期待一勞永逸的單純繼受。”〔1〕

英美法系對行政法理論基礎的論述，在我國最具權威影響的莫過于美國的伯納德？施瓦茨。他的點睛之筆就在于：“行政法是管理行政機關的法，而不是由行政機關制定的法。”他認為：“現在的焦點是行政程序自身-是行政機關在行使它們的權力時必須遵從的程序。行政法更多的是關于程序和補救的法，而不是實體法”：“行政法的對象僅限于權力和補救”，即“對行政機關的授權；行使行政權力必須遵從的方式；以及對行政行為的司法審查。〔2〕”施氏對行政行為司法審查中法官是在公權與私權之間走鋼絲的形象比喻，對我國學者也頗具影響力。然而施氏的基本觀念，如王名揚先生所說，只代表美國行政法主流派，屬于狹義行政法的理念，亦非普通法系所有行政法學者的觀念。

師承法德奧行政法的基本觀念、二戰后雖強行美制，然理念難改的日本行政法學者認為。法國革命確立的近代法治國家原理，即“法治行政原理”、“依法行政原理”或“行政的合法性原理”，均以一國憲法為基礎，其理念有三項原則：第一，法律保留原則。寬狹可分為：（1）侵害保留論；（2）重大事項論；（3）全部保留論。第二，法律優先原則。即一切行政活動（權力、非權力性行為；侵益、受益行為以及事實行為）都不得違反法律，且行政決定不得在事實上廢止、變更法律。第三，司法審查最終原則。行政法上的一切（亦有保留部分）爭議均服從司法法院審判的統制〔3〕。這些學者在理念上大多持廣義行政法的觀點，即認為：行政法既包括程序，又有實體；即包括外部行政，又有內部行政。

現代各國行政法學學者在理念上彼此交流、相互吸納，但仍各有側重。

十多年前，我曾與師長共同撰寫了我國最早關于行政法理論基礎的論文，認為新中國行政法的理論基礎是“服務”（為人民服務）。今天回首看來：一則是在剛剛宣布我國社會主義初級階段，作為“初探”，意識形態色彩多了些，理想成份多了點；但與國體政體一致，也與我國行政法將來的發展方向吻合。二則是有必要為“管理法”正名：（1）“管理法”不應當簡單等同于“管制法”，根據管理的三要素，管理法的確切內含應當是：第一，管理管理者的法；第二，規制管理者行為的法；第三，對管理者及其行為進行監督的法。三則是重申一個理念：即管理首先要依法管理好人民的公仆；進而全面規制政府的行政行為；最后在健全完善各項對人民政府的法律監督制度的基礎上，確立“服務”。這一觀念應成為我國行政法的理論基礎。

近年來我國行政法學界有“控權法”與“平衡論”之爭，亦略陳己見。有人認為，“行政法如果不是對行政權加以控制的法，那社會主義的行政法和封建社會的所謂行政法還有何區別呢？”甚至對“行政法既有保障，又有監督作用的‘兩面說’”作出尖刻的評論〔4〕。持此基本觀念，無論在中國，還是在外國；也無論是過去、現在，還是將來，顯然都過于偏頗。另外一些學者認為，行政法不應當視為管理公民的工具的“管理法”或“管制法”，也不應該視為“控權法”，而應看作是“平衡法”。這些學者以‘平衡論’作為我國行政法的理論基礎〔5〕。我認為，持此理念存在問題有三：第一，我國政府將根據自我完善的要求，強化行政監督，而不是強化司法審查；第二，我國是人民代表大會制度，將不斷完善權力機關監督，而主要不是司法監督；第三，任何法律都有調節和促進權力之間的平衡、權利與義務的平衡的功能，這一點憲法尤為明顯。在行政領域中，“平衡”只是行政法調整行政關系過程當中的一個相對的、暫時性的狀態而已。總之，平衡論為行政法的理論基礎，尚難自圓其說。應該指出的是，上述兩論爭辯雖激烈，但都屬于狹義的行政法說，這是比較一致的一面。

首先聲明，我寫的這些不能算是學術文章，也無意對王學輝教授的這篇文章進行面面俱到的品評。只不過因為王學輝副教授的這篇《社會轉型時期行政法學的新視野》提出了許多行政法學面臨的正在研究的和將要研究的新問題，許多想法正好和自己的研究興趣不謀而合，盡管自己的學識也淺，還是想把自己的回應寫在這里，與王老師與所有對行政法學理論研究感興趣的朋友共同討論這些話題。

（一）行政法學的“支撐性概念”與跨學科的研究進路

想起來一年來讀到的幾篇行政法學理論文章，包萬超在今年年初《法制日報》上發表的《作為嚴格規范社會科學的行政法學》，包萬超在《中外法學》2000年第4期發表的《閱讀英美行政法的學術傳統》，宋功德在《法制日報》發表的《平衡論，跨世紀的行政法理論》，羅豪才、宋功德在《中國法學》第4期發表的《論現代行政法學的激勵—制約機制》。這幾篇北京大學學者的文章，都代表了從社會科學的多元視角，從跨學科的研究進路解構重塑行政法（reinventingadministrativelaw）的努力，行政法學不能繼續淪落為“社會科學語境中的陌生人”。中國行政法學和行政法制建設存在著脫節現象，一方面行政法學界津津樂道于行政程序、行政契約、行政指導等行政法學研究中真真假假的命題，另一方面行政法律制定過程中，特別是部門行政法制定過程中，并沒有幾個人把行政法學的“理念”或“支撐性概念”當回事兒，這不是說這些東西不重要，只不過因為我們行政法學界也沒有把這些東西研究透，所以實務界缺少認同感也是不足為奇的村姜明安教授認為，21世紀人類將告別刑法時代和民法時代，進入行政法時代。現代行政早已不是“最好政府，最少管理”，即使是在一向把行政法視為控制行政權利器的美國，近年來也開始以政府管制學說重新解構行政法，福利國家（welfarestate）理念的勃興，給付行政和服務理念的興起。經濟學界開始強調用企業精神改造公營部門，構建企業家政府。在這樣一個大背景下，所謂“市場經濟下的行政法”，應該考慮“市場、政府和社會”等多重因素，從行政法學的視角研究國家與社會、公權力和私權利、政府管制和私人自治等多重矛盾，建立一個“符合市場經濟需要，通過民主程序產生的、依法辦事的政府”。在這種情況下，就更應該強調政府職能和行政行為模式的轉化，“掌舵而不是劃槳”，對行政職能進行重新分解定位；注意發揮“非強制性行政行為”的功用，做到剛柔并濟。

因而我基本同意王學輝先生關于行政法學科的支撐性概念（我把它稱為行政法學的“核心語詞”）的定位，對于行政、行政權、行政行為、行政程序、行政違法、行政責任、行政救濟、合法性審查這些詞語，應該放在現代社會科學的共通語境下進行深入研究，重新詮釋。

我非常贊成王學輝先生倡導用均衡理論和公共選擇理論研究行政法的努力。羅豪才先生最近正式提出來的行政法學的激勵和制約機制對于我們有許多啟發意義，公共選擇和新制度理論無疑可以全方位的重構行政法，比如行政組織法與行政改革，更多時候屬于國家力量推動的“強制性制度變遷”，需要重新認識政府管制的能力和限度，認識到政府管制和行政權干預運作的很重要原因在于存在“市場不靈”，如存在產業和消費者之間的“信息不對稱”（asymmetricinformation），企業合謀的壟斷定價，以及公益產品（publicgoods）提供中出現的“外部性”（externality）和“搭便車”

（freerider）。但是還應該認識到也存在“政府不靈”，政府管制中可能會出現信息的失真，導致管制的無效率，比如說行政許可就可能導致尋租（rent-seeking），乃至導致行政機關被企業“管制俘獲”

[摘要]政府論是指政府權力機關對國家事務進行管理。行政法的理論基礎是民法制度在國家管理中的運用，因而行政法的理論基礎為政府論。

[關鍵詞]人；被人；政府；國家權力機關

一、政府論的概念

20世紀80年代以來，行政法學科在中國大地上生根、開花，并結出了累累碩果。關于現代行政法的理論基礎也已形成了許多不同的觀點和流派。他們對行政法的發展作出了不同程度的貢獻。但筆者認為，行政法的理論基礎是民法制度在國家管理中的運用，因而現代行政法的理論基礎則為政府論。

所謂政府論，是指政府權力機關對國家事務進行管理。行政則是政府權力機關管理國家事務的活動。行政法則為政府權力機關管理國家事務所依據的法律規范的總稱，主要包括權力機關制定的法律規范及政府為執行權力機關的意志而制定的法律規范兩部分。本文所指的是指英美國家采用的廣義，即包括直接和間接——受托人以自己的名義代他人的法律行為。[1]民法制度運用在國家管理中，呈現出四個特點：第一，人是政府（具體為國務院及地方各級行政機關）。第二，被人為國家權力機關（包括全國人民代表大會及地方各級人民代表大會）。第三、事項具有特殊性：即對國家事物進行管理，往往涉及到相對人（國家權力的實質擁有者）的利益。第四、權相當于行政權。權與行政權具有相同的性質，都是一種法律權力。[2]

二、政府論的成因

近年來，學術界圍繞行政法學的理論基礎這一問題展開了廣泛的討論，研究者從不同角度分析產生了“平衡論”、“管理論”、“服務論”及“控權論”等代表性觀點，這些觀點都有可取之處，但由于認識方法上的差異，至今仍是眾說紛紜，尚未形成大一統的觀點。我國行政法學法理論基礎的研究開始于20世紀80年代，至今已有約30年歷史，行政法學理論體系在不斷走向成熟。行政法學的法理論基礎問題關鍵是要弄明白為什么需要行政法學和需要什么樣的行政法學。文章認為，就我國當下的社會狀況和發展趨勢看來，將控權論作為行政法學的理論基礎，在理論和實踐上都是合理并可行的。

1、行政法學理論內涵的探討

行政法學理論基礎的概念應當與行政法理論基礎嚴格區分。行政法學作為法學理論，存在著理論基礎[1]。行政法學的理論基礎反映出不同類型行政法學的階級本質，及其形成過程中具體的歷史特點，同時直接影響了行政法學的體系構建、觀點流派以及整個行政法學的研究與發展方向，是整個行政法學體系的基礎。行政法理論基礎來源于行政法學理論基礎，是行政法學體系基礎理論的組成部分，因此，行政法學理論基礎是行政法最基礎的理論。行政法學的理論基礎是構建行政法學的基石，它指導著行政法學的研究以及行政法制的建設。

2、行政法學理論基礎的主流觀點評析

2.1平衡論。平衡論是上世紀90年代由羅豪才教授等學者提出，它的主要內容是行政權與公民權保持平衡狀態，該理論認為現代行政法本質上是平衡法，行政法史是行政機關與相對一方的權利義務的平衡史。行政法保證行政機關與相對一方的權利義務的關系總體上處于平衡狀態，不僅表現在行政機關與相對一方的權利達到平衡，也表現在行政機關與相對一方的義務也達到平衡；不僅表現在行政機關自身權利義務達到平衡，也表現為相對一方自身權利義務達到平衡。平衡論又稱兼顧論，意即兼顧公益和私益的一致。2.2管理論。管理論最初流行于前蘇聯等大陸法系國家，后被我國采用。該觀點認為行政法即管理法，其目的是為了保障國家與社會公共權益。在內容上，行政法規定著國家管理原則，賦予管理者行政權，強制命令被管理者服從于管理者，管理者行政行為就是國家行政管理活動。管理論的觀點帶有濃厚的計劃經濟色彩，過分強調行政權對社會的控制，不重視保障個人權利，極易造成行政權力的披著法律的外衣膨脹，在現階段已逐漸退出主流理論行列。2.3控權論。控權論是英美行政法系的“控權”思想在上世紀80年代我國改革開放時期被引入的，該觀點認為行政法的核心在于行政機關行使行政權要依照法律規范，其目的在于防止行政權濫用、保護人民的合法權益不受不當行政行為或違法行政行為的侵害，宗旨是最大限度地保障個人自由權利。在內容上，控制論要求行政法控制行政權力，并將司法審查和行政程序作為重要手段，其基本原則是依法行政。

3、再探行政法學理論基礎