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我國行政法學自上世紀八十年代初期興起，至今已近二十年。這些年來，行政法學獲得了長足發展，為我國行政法律制度的構建和完善作出了很大貢獻。我國行政法學自興起之時就強調其實踐性，尤其是在上世紀八十年代末期，圍繞著行政訴訟制度的立法和實務進行了大量研究，理論界與實務界合作默契，共同推動了行政訴訟制度的發展。然而近年來，行政法的理論界與實務部門有相互疏遠的趨勢，理論研究的重大成果極難為實務部門采納，同樣，實務部門的創新和困難也不易為理論界關注。這種狀況不僅阻礙了行政法學的發展，而且嚴重制約著行政法的實踐，進而影響到我國行政法治的進程。無疑，有必要對行政法理論與實務的關系進行深刻地反思與檢討。本文將從探討行政法理論與實踐的應然關系著手，分析我國行政法理論與實踐關系方面存在的問題及原因，進而對如何改變這種狀況提出相應對策。

一、行政法理論與實踐應然關系分析

對行政法理論與實踐關系的認識，很大程度上取決于對行政法學性質的定位。在法學體系中，行政法學雖面臨許多理論問題，但在總體性質上屬于應用法學的范疇。即行政法學應立足于行政法律制度的構建，行政法律制度既是行政法學研究的出發點，也是其歸屬點。在其研究重心上，應用法學和理論法學各有側重。應用法學以實踐為基礎，并以促進實踐發展為宗旨；而理論法學則著重于法律思想和法律制度規律的研究，為法律制度的發展提供一般性理論指導，并不直接以現實的法律實踐為研究重心。

當然，這不是說，行政法學不需要進行理論研究，而是強調行政法理論要服務于行政法的實踐，并經得起實踐的考驗。如果行政法理論與實踐不相關聯，或對實踐毫無指導意義，那么，行政法學的研究也就偏離了正確方向。

筆者認為，行政法理論與實踐的應然關系包括以下三個方面：

（一）行政法實踐為行政法理論的研究重心

行政法實踐主要包括三個方面：

第一，行政管理的法律實踐。在一定程度上，行政法是行政管理的法律技術。在行政組織形態的設計上，新的管理思想、管理理念，如行政分權的思想，社會中介組織的管理等需要法律的肯定和落實。在管理方面，如行政機關對經濟的調控，中央對地方的控制，以及管理手段等都需要相應法律保障。現代行政管理非常復雜，傳統的行政手段有很大局限，已無法滿足實際需要，因此，建立健全行政管理所需的各項法律制度也就成為實現行政目標的手段。當然，行政法的目的還在于在確認、擴展公民的行政權益以及控制行政權。如公民的受教育權，社會保障權，行政資訊權，行政聽證權等都需要相應行政法律制度的肯定和保障。對行政權的控制也要借助于相應的實體和程序制度才能實現。

第二，行政訴訟實踐。行政訴訟主要涉及公民的行政訴權和國家行政審判權。為保障公民行政訴權的實現和國家行政審判權的合理運作，行政訴訟中的各項具體制度，如審級制度、受案范圍制度、當事人制度、證據制度、庭審制度、裁判制度，執行制度，以及法院體制、法官制度等都需要合理建構。

第三，其它社會實踐。行政法律制度最富有開放性，國家政治、經濟、文化以及社會的任何變遷與發展，都要求行政法制度作相應的變革。如經濟全球化帶來的市場激烈競爭，要求行政法律制度體現效率性，中國加入WTO組織則要求政府減輕規制、政府的的運作更為透明和公正。

行政法理論要著眼于上述三類實踐，研究應然的行政法律制度，研究行政法律實踐中存在的各種問題，從而對現行的制度進行改革與完善。當然，行政法研究要立足于我國的行政法實踐，并不意味著對其他研究的排斥，如行政法的發展規律，國外行政法的理論與實踐等都需要系統研究。這里強調的是，行政法研究，無論是深層次的理論探索，還是具體問題的探討，都不應脫離我國的行政法實踐。

（二）行政法理論應服務和促進行政法制度的發展

行政法理論要以促進行政法實踐的發展為宗旨。行政法理論對實踐的指導包括四個方面：

第一，指導行政法體系的建立。雖然近一百多年來，西方各國都在尋找行政法治之路，但各國的國情不同，歷史傳統、法律文化也有很大差異，因此在行政法治的模式上各有特色。如英美等普通法系國家，行政法律制度以行政程序和司法審查制度為核心，而在德國法國等大陸法系國家，則注重各項具體行政法律制度的建設。行政法學界要立足于我國的實際情況，通過系統研究和論證，為我國行政法體系的建立和完善提供理論指導。

第二，指導具體行政法律制度的構建。自上世紀八十年代末期以來，我國建立了行政訴訟制度、行政復議制度、國家賠償制度、行政處罰制度等，但仍有大量的行政法律制度正在建立或需要建立。行政法理論為具體行政法律制度的創立和完善提供最直接的服務，各項行政法律制度的整體框架、具體內容，尤其是有爭議的難點、焦點問題都需要認真研究，仔細論證。

第三，指導行政法規范的適用。在具體的法律操作層面，行政法理論具有獨特作用。行政法研究需要解釋法律規范的涵義，適用對象和范圍，更要揭示法律條文背后的精神，以確保行政法規范適用的正確和統一。

第四，推動行政法治理念的形成。行政法律制度的建構和運作需要法律文化的支撐，沒有相應的法律文化，再好的法律制度也難以真正有效運行。而行政法律文化的生成和發展除了依靠制度運行所帶來的促進外，還需要行政法理論界的推動。行政法律制度中蘊涵的民主、公正、理性等公法理念的形成和普及都需要行政法理論的支持。

（三）行政法理論與實踐應處于良性互動狀態

從動態角度看，行政法理論和實踐相互依存，相互促進。在歷史上，行政法最早出現于法國，行政法理論則在法國行政審判實踐的基礎上發展而來。英國、美國的行政法理論都與十九世紀末、二十世紀初葉行政管理的變化，行政權的擴展相關。行政法理論一旦產生，又對實踐產生重大影響，并形成互動。行政法理論促進了實踐的發展，而行政法實踐中的創新和困難又推動著行政法研究的深入。在西方許多國家，行政法理論與實踐都表現出良性互動關系。

二、我國行政法理論與實踐關系上的問題

行政法理論與實踐的應然關系，決定了行政法的理論界與實務界需要相互配合。一方面，行政法研究要深入實踐，著力于行政法律制度的構建和完善，并隨著社會的發展不斷改進行政法；另一方面，實務界要為理論界提供足夠的研究空間，并要及時采納理論界的研究成果。但從我國目前的實際情況看，行政法理論與實踐的關系遠沒有理順。行政法理論與實踐存在著嚴重脫節現象。其具體表現為：

（一）理論研究脫離實踐

雖然二十年來，行政法學取得了很多研究成果，并在一定程度上推動了我國行政法實踐的發展，但客觀地說，行政法理論研究遠不能滿足實踐的需要。以下問題十分明顯：

第一，許多行政法領域缺乏研究。作為行政法重要組成部分的行政組織法律制度沒有引起理論界的充分關注，國立大學、國立科研機構等公法人至今仍游離在行政法規制之外。部門行政法學尚不發達，行政法學界幾乎沒有人把自己的研究定位在部門行政法學上。另外，我國加入WTO組織的談判和準備工作已進行多時，而且WTO規則主要涉及各國政府的運作，但行政法學界對其缺乏系統深入研究。

第二，行政法理論脫離行政管理實踐。行政法研究中有不少“成果”流于空泛，甚至是在不了解實際運作的情況下完成的。一方面，對實踐中的創新，學術界反映緩慢，如行政管理中的綜合執法、國稅與地稅的分離、城市社區自治的發展以及依法治理的實踐等，都沒有引起行政法學界足夠的關注；另一方面，行政法的許多“理論”又對實踐缺乏指導意義。如在我國盛行了十多年的行政主體理論在規范行政組織、規范行政權的設定和分配方面無能為力。更有一些學者喜歡生造理論，貌似高深，實則不知所云，不說指導實踐，就是學人要將其讀懂都非常困難。

第三，行政法理論脫離行政訴訟實踐。與脫離行政管理實踐一樣，行政法理論也與行政訴訟實踐相脫節。行政法學界很少真正深入實際考察，不了解行政訴訟的實際運作，因而對實踐面臨的問題不敏感，往往缺乏有針對性的研究。另外，法學界比較熱中于對國外行政訴訟理論與制度的探討，與本國的實際相去甚遠，無法為我國實踐提供必要的指導。

（二）實務部門排斥理論（界）

近些年來行政法實踐的發展，雖然在一定程度要歸功于理論的指導，但實務部門對理論（界）的排斥卻越來越明顯。這具體表現在：

第一，實務部門封鎖信息。部分實務部門對實踐中的創新和難題有意無意的封閉，不與學術界進行交流。甚至于有些領導人從經驗主義出發，鄙視學術研究，鄙視研究人員，遇到難題總是繞開學術界自己研究、自我解決。

第二，實務部門很少參與理論研究。除個別人員和城市外，實務界對行政法理論研究缺乏興趣和參與。行政官員和法官大多忙于實際工作，而且只關心自己的工作領域，對理論界的研究不關注，對行政法理論的整體發展不敏銳，因而在實踐中難以自覺運用行政法理論。

第三，實務部門拒絕采納理論成果。實務界對一些有實用價值的研究成果不重視、不采納或極少采納，而是自行其是。結果造成了行政法理論被束之高閣，實務部門我行我素，理論研究的價值得不到實現。

三、行政法理論與實踐脫節的原因

行政法理論與實踐脫節由多種因素造成，既有深層次文化傳統的影響，又與制度的欠缺相關。具體可歸納為以下五個方面：

（一）缺乏行政判例制度

無論是采用判例法的普通法系國家還是實行成文法的大陸法系國家，大多承認行政判例的效力。行政判例往往成為聯結學術界與實務界的紐帶。通過行政判例，實踐（包括行政管理的法律實踐和行政訴訟實踐）中的創新和弊端得以顯現，為理論研究提供了豐富的素材，同時行政法理論研究的成果又常常透過行政判例而為實踐所肯定。由于我國一直奉行嚴格的成文法傳統，行政判例制度至今沒有建立，因而在很大程度上制約了理論研究與實踐的結合。

（二）缺乏合理交流機制

行政法理論與實踐結合需要建立在交流的基礎上，而我國目前尚缺乏有效的交流機制。在國外，比較流行的做法是：一方面，行政機關或法院吸收行政法專家參與管理或行政審判；另一方面，大量的重要官員在離開工作崗位后進入理論界，從事行政法的教學和研究。在我國，理論界與實務界雖也有部分接觸，如共同參加學術研討會，或學者參與案件的論證，但交流的范圍仍過于狹窄，相互了解的程度有限。

（三）咨詢論證制度不健全

咨詢論證是理論界參與實務，理論與實踐相結合的重要手段。目前，行政法學界參與行政法律的制定已成為慣例，《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》等都是在學者們的參與論證下完成的。相比之下，大量的行政立法、行政政策的制定以及部分司法解釋等卻缺乏學者的參與。即使學者參與，也只是零散的，淺層次的介入，沒有形成定制。咨詢論證無論對實務部門還是對學者都沒有制度上的約束，隨意性大，效果不理想。

（四）學術研究手段落后

行政法理論與實踐能否有機結合，在一定程度上取決于采用的研究方法是否可行。在這里，實證研究必不可少。多年來，行政法學界并不十分重視實證研究。鑒于各種原因，教師和學生很少走出校門，在行政法研究生的課程設置中沒有實踐方面的要求，其結果造成理論研究脫離實踐。另外，學術界一直缺乏合理分工，大多數行政法學者沒有專門的研究領域，其研究常常是泛而不精，更談不上深入實踐研究。學術研究手段的落后影響到行政法理論與實踐的結合。

（五）思想觀念陳舊

由于傳統“官本位”、“行政至上”觀念的影響，有些官員法治意識淡漠，對行政法治有抵觸情緒，對規范行政權、控制行政權的理論研究不感興趣，甚至于采取敵視態度，自然更不愿意與理論界合作。另外，實務界人員的整體素質也影響到實際部門對行政法研究成果的合理吸納。

除上述主要原因外，還有其他影響因素，如司法體制不健全，行政管理透明度不高，信息收集困難等。從更深層次看，還與我國大的政治、經濟和文化環境相關聯。

四、走出誤區的建議

行政法理論與實踐相脫節的狀態既影響行政法學發展，也阻礙著行政法治進程，因而需要從根本上加以改變。如何走出行政法理論與實踐關系的誤區，值得認真研究。我們認為，除要重視理論與實踐的關系，轉變落后的思想觀念、研究手段和在學術界進行合理分工外，更要建立有效制度，以真正促進理論與實踐的交融。以下制度可以考慮：

（一）確立行政判例制度

如前所述，行政判例制度是連接行政法理論與實踐的重要紐帶。通過行政判例，可將行政管理實踐、行政訴訟實踐和行政法理論緊密結合在一起。一方面，行政判例反映了實踐中需要解決的問題，行政判例中的判決意見也反映了實務界對有關問題的態度，行政判例更以其完整公開的特點為行政法研究提供空間；另一方面，學者們可運用行政法理論對行政判例進行分析評論，從而為實務部門的制度改革提供指導。當然，行政判例制度的價值不僅于此。行政判例制度可彌補成文法之不足，法官可以根據變化的情況對法律規定作出新的闡釋。行政判例制度還有利于法律適用的統一。

（二）確立人員交流制度

這里包括二項內容：其一，鼓勵學者到實務部門任職，包括短期工作和長期任職。前者如學者參與行政案件的審判，參與規章的制定等，后者如學者到法院擔任法官或行政官員等。當然，學者也可以到實務部門兼職。學者到實務部門工作，可以把其理論研究成果應用于實際，促進實踐的發展。其二，鼓勵實務部門的官員、專家到理論界工作。這里包括工作調動，也包括離任的官員、法官到大學、研究機構工作。這些官員、專家賦有實踐經驗，他們把實踐中的創新和問題帶到研究中來，可以提高理論研究的實用價值。

（三）確立信息交流制度

理論界與實務界的信息交流可以有多種。如實務部門可將實踐中存在的問題、難題用合同方式委托給學者研究，并為其提供研究環境和條件，也可以由實務界的人員與學者共同組成研究小組，進行攻關研究。再如建立定期會議制度，由實務界通報實踐需要解決的問題，由理論界通報已取得的研究成果。信息交流可以極大促進理論與實踐的結合。

（四）完善咨詢論證制度

咨詢論證制度本身就是理論與實踐的交融。健全的咨詢論證制度應包含以下要素：第一，確定咨詢論證的范圍；第二，成立咨詢論證委員會；第三，咨詢論證委員會的報告一般應向社會公開；第四，是否采納論證意見要予以說明。健全的咨詢論證制度無論對參與研究論證的學者，還是對實務部門都必須有直接約束力。參與研究者必須投入足夠的時間、精力，以保證咨詢論證的質量；實務部門對咨詢論證報告也要作合理取舍，并說明理由，防止流于形式。