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[摘要]政府論是指政府權力機關對國家事務進行管理。行政法的理論基礎是民法制度在國家管理中的運用，因而行政法的理論基礎為政府論。

[關鍵詞]人；被人；政府；國家權力機關

一、政府論的概念

20世紀80年代以來，行政法學科在中國大地上生根、開花，并結出了累累碩果。關于現代行政法的理論基礎也已形成了許多不同的觀點和流派。他們對行政法的發(fā)展作出了不同程度的貢獻。但筆者認為，行政法的理論基礎是民法制度在國家管理中的運用，因而現代行政法的理論基礎則為政府論。

所謂政府論，是指政府權力機關對國家事務進行管理。行政則是政府權力機關管理國家事務的活動。行政法則為政府權力機關管理國家事務所依據的法律規(guī)范的總稱，主要包括權力機關制定的法律規(guī)范及政府為執(zhí)行權力機關的意志而制定的法律規(guī)范兩部分。本文所指的是指英美國家采用的廣義，即包括直接和間接——受托人以自己的名義代他人的法律行為。[1]民法制度運用在國家管理中，呈現出四個特點：第一，人是政府（具體為國務院及地方各級行政機關）。第二，被人為國家權力機關（包括全國人民代表大會及地方各級人民代表大會）。第三、事項具有特殊性：即對國家事物進行管理，往往涉及到相對人（國家權力的實質擁有者）的利益。第四、權相當于行政權。權與行政權具有相同的性質，都是一種法律權力。[2]

二、政府論的成因

有國家，必有管理，而國家權力機關不可能事必躬親，因此它必須挑選出自己的人去管理社會，只不過現代國家把管理國家事務的任務委托給政府去執(zhí)行罷了。正如盧梭在《社會契約論》中指出“公共力量就必須有一個適當的人來把它結合在一起，并使它按照公意的指示而活動，…政府和主權者往往被人混淆，其實政府只不過是主權者的執(zhí)行人。”[3]政府和主權者之間的關系“那完全是一種委托，是一種任用；在那里，他們僅僅是主權者的官吏，是以主權者的名義在行使著主權者所托付給他們的權力，而且只要主權者高興，他就可以限制、改變和收回這種權力。”[3]現代意義的行政法，最早產生于資本主義國家。在封建社會，國王是最高的統治者，集立法、行政、司法權于一身，實行專制統治。資產階級革命勝利后，掌握國家政權的資產階級按照三權分立的原則分割了原本統一的權力。而行政權則交由政府其行使。由于各國的國體及政體有所不同，政府權力機關管理國家事務的形式亦呈現出不同的特色。在我國，社會主義制度建立之初，以憲法的形式規(guī)定了中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。而國家行政機關是由人民代表大會產生，對它負責，并受它監(jiān)督。因而我國政府是權力機關的執(zhí)行機關。政府與權力機關的地位是不平等的，非互相制衡關系。政府只是權力機關執(zhí)行管理國家事務的任務。政府與權力機關之間的關系實質上是一種與被的關系，即政府根據權力機關的意志（法律），以自己的名義獨立地執(zhí)行管理國家事務的任務。

三、政府論對依法行政原則的質疑①

根據政府與權力機關的關系，筆者認為依法行政原則不是行政法的基本原則，而是行政的基本原則。人按被人的意志（法）進行，是制度的必然要求，至于所依之法（行政法的具體淵源）所共同體現的精髓才是行政法的原則（如前圖所示）。因而行政法的最高原則應當是為人民服務原則，因為行政法是人民意志的反映。而效率原則、比例原則、公開原則、民主原則、合理性原則等應當是服務于為人民服務原則的下位原則。

為人民服務原則可以貫穿于行政法的始終，并指導行政立法、執(zhí)法、司法，甚至無法時也可根據該原則積極行政。建國之初，在我國行政法制不健全的情況下，行政機關正是依據該原則而積極行政的。依法行政原則是怎樣貫穿于全部行政立法、執(zhí)法、司法之中的呢？如果沒有法是否可以行政呢？依法行政原則是不能很好地回答上述兩個問題的。

四、政府論與其他理論的關系

管理論注重管理，但不強調對政府（人）的監(jiān)督與控制，這實質上是制度在國家管理中的不成熟、不完善運用的表現。我國建國之初，國家的權力掌握在人民的手中，而行使行政權的政府組織里的個人也是國家權力的實質擁有者，正是基于對單個管理者的“善”的信任，國家權力機關對行政機關采取的是全權的模式，并忽略了對其監(jiān)督與控制。再者，客觀上權力機關剛剛建立，其授予政府的行政權限只能是概括的，而不可能是具體的，政府主要根據權力機關的意志，遵循為人民服務的原則而管理社會。

控權論則比管理論進了一步，它是被人對人權限的限制與控制的表現，控權并沒有否定管理，控權只是為了更好的和有序的管理。正是因為管理的無序才有控權。平衡論認為行政法的目的是：“既要保障行政管理的有效實施，又要防止公民權利的濫用或違法行使。行政機關的權力和相對方的權利應保持總體平衡。”[4]筆者認為行政法的最終目的是保證行政機關如何達到為人民服務的目的。保障行政權的有效實施只是為最廣大人民謀利益的手段。

平衡論認為，行政法的內容：“調整行政關系和監(jiān)督行政關系的法律規(guī)范和原則的總稱。”[4]筆者認為，行政法是行政機關權力機關管理國家事務所依據的法律規(guī)范的總稱，其主要內容是調整行政關系，即行政實體關系和行政程序關系。至于行政監(jiān)督關系乃是防止行政實體關系和行政程序關系遭到破壞而產生的派生關系。行政訴訟法和行政法應當是分離的。任何事物都有其兩面性。民法中的當事人法律地位平等、無過錯責任原則，刑法中的罪刑相適應原則，訴訟法中當事人法律地位平等及舉證規(guī)則都含有平衡的因素。運用抽象的“平衡”概念來解釋行政法律現象，其局限性是顯而易見的。例如，平衡論至今尚未找到其平衡的支點。

為人民服務論則可視為是政府論的目的。我國行政機關是權力機關的執(zhí)行機關，它的唯一目的是執(zhí)行權力機關的意志，即人民的意志。人當然應以為被人服務為宗旨。

公共利益本位論為政府作為人所的內容。政府權力機關管理國家事務，由于其內容的特殊性，必然涉及到人民的整體利益與個人利益、長遠利益與現實利益的沖突。這正是政府作為管理者應當協調的內容。當然，政府內容的范圍也是適時而有所變化的，從“全能政府”向“有限政府”的過渡，便是這種變化的表現之一。這實質上是權限的變化。

政府論與馬克思主義的政府論最為接近。早在1989年，楊海坤教授在《論我國行政法的理論基礎》一文中把中國行政法學的理論基礎概括為：政府由人民產生、政府由人民控制、政府為人民服務、政府對人民負責和政府與公民之間逐步平等化等幾方面。[5]顯然政府（人）與人民（權

力所有者）之間的關系實質為與被的關系。

五、結束語

總之，政府論產生于筆者對行政法的各種學說、理論及依法行政原則等的困感與懷疑。政府論能夠全面地解釋行政法各種理論、學說及現象，使許多問題豁然開朗起來。這必將會豐富、完善我國的行政法理論。最為有意義的是，它將行政機關置于人的地位，將權力機關及相對人（權力的實質擁有者）置于被人的地位，這無疑大大提高了權力機關，特別是行政相對人的地位，為行政監(jiān)督、行政訴訟產生積極的推動作用，為行政機關依法行政產生很好的促進作用，為以權利制約權力奠定堅實的理論基礎，為中國民主化進程開辟廣闊的道路。

[參考文獻]

[1]彭萬林。民法學[M].北京：中國政法大學出版社，1997.149。

[2]梁慧星。“九五”規(guī)劃高等學校法學教材。民法總論[M].北京：法律出版社，1995.214。

[3][法]盧梭。社會契約論[M].北京：商務印書館，1980.76-77。

[4]姜明安。行政法與行政訟訴法[M].北京：北京大學出版社，高等教育出版社，1999.81-82。

[5]羅豪才。現代行政法的平衡理論[M].北京：北京大學出版社，1997.186-191。