一、難以置信的判斷：制度變遷發動

當人們紛紛卷入市場化的社會大潮，擁擠在資本增益的通道，社會由毛式“領袖－人民－超驗目標”的宗教型，逐漸演變為鄧式“平民－官員－財富”的世俗形態。社會組織技術即制度的變遷，已經提上社會的議程。

外邦的高空偵察發現：毛社會打擊的自由經濟勢力，已經披上“先進生產力”的外衣，闊步進入承繼鄧氏思維的政權體系；階級政黨的顏色，正在全民政黨的鼓角聲中全境蛻變；中國朋友正在以國際合作者的姿態出現在二十一世紀的國際舞臺，鮑威爾先生放開大嗓，對全世界人證明：“中國的竹幕已經消失”。

社會中關于新式制度設計的爭論，已經在較為寬松的言說環境中出現：許多情形下，多少帶有因為資本通道擁擠引起的非專業話語的情緒發泄。在人們之間關于制度的話語鏖戰中，我們明顯地發現毛社會勢力對鄧以后社會變革力量的頑強抗拒；同時，任何一種超驗性的社會理論，都失去了自己企圖獲得的信眾，人們不得不回歸到世俗社會的言說方式之中。

的確出現了制度變遷的種種跡象；一個以聰明為慣常的民族，一個建立過輝煌王朝，又匪夷所思地在世界東方成功構建超級時髦的“社會主義社會”的民族，又在琢磨搞一種新的名堂：筆者將其謂為：“挑戰孟德斯鳩的制度創新”。

制度創新，不是對西方成功模式的仿習，而顯現一種建構中挑戰姿態，這反映出一種“學習態度”。這是“中央民族”的民族心理決定的“學習態度”：它不會象一個規矩的學生那樣，遵從先師的教誨；它沒有當規矩學生的習慣；它的任何導師，都要在一定時刻被反叛和被凌辱。孔孟、蘇俄等等導師，都是這種下場。近時代利馬竇等西方傳教士更為悲慘，他們根本就沒有被當成導師。中國即使在日本這樣的“規矩的學生”的優良學習成績面前，也壓根未曾羨慕過它。這就促進大家思考：對這樣一個個性特殊的民族，“通過法治邁向文明”的過程，可能是一個特別的過程：它即使要學習西方，也不會老實地拜西方為師；這并不妨礙中國悄悄學習西方；這也意味著，本著“治病救人”目的對西方社會組織技術的推崇，仍然要被鄙夷。這是對制度創新舉動的一種民族心理的解釋；或許這可以解釋制度創新舉動的突兀性。

【摘要】隨著我國城鎮化進程的快速推進，部分鄉鎮迅速發展成為經濟發達鎮，但傳統的鄉鎮行政管理體制使經濟發達鎮長期處于責任大、權力小、功能弱、效率低的艱難境地，嚴重制約了經濟發達鎮自身的建設、發展和管理。因此，探討我國目前鄉鎮管理體制中存在的問題，以及如何改革和完善鄉鎮管理體制，以適應農村經濟發展的要求具有十分重要的意義。

【關鍵詞】鄉鎮行政管理：體制；問題；改革；趨勢

國土面積46平方公里，耕地面積37230畝，全鎮轄46個行政村，人人，是“第一批全國發展改革試點小城鎮”。鎮域綜合實力躋身全國鄉鎮500強，在河南省排名第八。然而魏莊鎮歷史上卻一直是個典型的農業小鎮、工業小鎮、財政窮鎮、防汛重點鎮。該鎮在歷史上又是黃泛區，十年九淹，可以說是地上無資源、地下沒礦藏。沒有明顯的區位優勢，基礎設施也很落后，建國以來，國家、省、地(市)都沒有在魏莊鎮“建廠布點”，工業投資幾乎為零。尤其令人稱奇的是，在這個沒有資源優勢的地方，河南長垣魏莊鎮，這個地處黃河故道、鎮域面積僅lOO平方公里毫不起眼的豫北小鎮，竟是全國起重行業執牛耳者，居然打造出聞名全國的起重機，成為拉跑長垣縣域經濟的馬車。到底為何，讓這樣一個“窮鄉僻壤”能迅速崛起?又是什么，成為魏莊鎮經濟發展背后的神秘推手?

一、魏莊鎮行政管理體制發展歷程中存在的問題

改革開放以來，我國農村經濟社會狀況發生了巨大變化，城鎮化發展速度不斷加快。然而，傳統的鄉鎮行政管理體制由于無法滿足這些經濟發達鎮的基本的城鎮建設需求、無法提供充足的公共服務和有效管理，嚴重影響經濟發達鎮經濟社會的發展因此，經濟發達鎮的行政管理體制改革現已成為我國城鎮化中一個亟待解決的重要問題。

(一)權力與責任不對等，行政運作方式不適應發展的需要

【摘要】隨著我國城鎮化進程的快速推進，部分鄉鎮迅速發展成為經濟發達鎮，但傳統的鄉鎮行政管理體制使經濟發達鎮長期處于責任大、權力小、功能弱、效率低的艱難境地，嚴重制約了經濟發達鎮自身的建設、發展和管理。因此，探討我國目前鄉鎮管理體制中存在的問題，以及如何改革和完善鄉鎮管理體制，以適應農村經濟發展的要求具有十分重要的意義。

【關鍵詞】鄉鎮行政管理：體制；問題；改革；趨勢

魏莊鎮位于河南省長垣縣東南部5公里處。國土面積46平方公里，耕地面積37230畝，全鎮轄46個行政村，人口人，是“第一批全國發展改革試點小城鎮”。鎮域綜合實力躋身全國鄉鎮500強，在河南省排名第八。然而魏莊鎮歷史上卻一直是個典型的農業小鎮、工業小鎮、財政窮鎮、防汛重點鎮。該鎮在歷史上又是黃泛區，十年九淹，可以說是地上無資源、地下沒礦藏。沒有明顯的區位優勢，基礎設施也很落后，建國以來，國家、省、地(市)都沒有在魏莊鎮“建廠布點”，工業投資幾乎為零。尤其令人稱奇的是，在這個沒有資源優勢的地方，河南長垣魏莊鎮，這個地處黃河故道、鎮域面積僅lOO平方公里毫不起眼的豫北小鎮，竟是全國起重行業執牛耳者，居然打造出聞名全國的起重機，成為拉跑長垣縣域經濟的馬車。到底為何，讓這樣一個“窮鄉僻壤”能迅速崛起?又是什么，成為魏莊鎮經濟發展背后的神秘推手?

一、魏莊鎮行政管理體制發展歷程中存在的問題

改革開放以來，我國農村經濟社會狀況發生了巨大變化，城鎮化發展速度不斷加快。然而，傳統的鄉鎮行政管理體制由于無法滿足這些經濟發達鎮的基本的城鎮建設需求、無法提供充足的公共服務和有效管理，嚴重影響經濟發達鎮經濟社會的發展因此，經濟發達鎮的行政管理體制改革現已成為我國城鎮化中一個亟待解決的重要問題。

(一)權力與責任不對等，行政運作方式不適應發展的需要

一、深入了解深化當地當局機構變革的嚴重意義

當地各級人民當局是國度大政方針的貫徹執行者，是當地區經濟社會開展和社會不變的組織指導者，更是當地區公共產物、公共效勞的組織供應者，與人民群眾的聯絡最為直接，人民群眾的權益和好處需求當地當局去完成、維護和開展。變革開放特殊是黨的十六大以來，順應經濟社會情勢開展的需求，各級當局依照中心的一致擺設，勇敢立異行政治理體系體例，不時深化機構變革，在改變當局本能機能、完美運轉機制、進步效勞質量等方面獲得了分明成效，有力保證了變革開放和社會主義現代化建立事業的開展。然則，我們也應該清醒地看到，現行行政治理體系體例依然存在一些與經濟社會開展不相順應的方面。當局本能機能改變還不到位，當局依然管了一些不應管、管不了、管欠好的事項。在機構設置上，部分機構分設細致、本能機能穿插、權責脫節、責任不清、行政本錢過高級問題仍分歧水平存在，這些問題直接影響了當局具體準確實行本能機能，在必然水平上制約了經濟社會的開展。

黨的十七大從我國經濟社會開展計謀和變革開放的總體結構動身，做出了加速行政治理體系體例變革的主要擺設。當時，國務院機構變革已完成階段性義務，合時推進當地當局機構變革顯得尤為需要和急迫。這是新情勢下增強當局本身建立，做好上下聯接，確保政令一致，具體準確實行當局本能機能的必定要求，是加速完美社會主義市場經濟體系體例、開展社會主義民主政治的必定要求，是推進科學開展、促進社會調和、一心一意為人民效勞的必定要求。只要當地當局機構變革真正獲得實效，行政治理體系體例變革的總體目的才干完成。

二、精確掌握深化當地當局機構變革的根本要乞降首要義務

國務委員兼國務院秘書長、中心編委委員馬凱在當地當局機構變革任務電視德律風會議上指出，深化當地當局機構變革，要高舉中國特征社會主義偉大旌旗，以鄧小平理論和“三個代表”主要思維為指點，深化貫徹落實科學開展觀，對峙以報酬本，在朝為民，把維護人民群眾的基本好處作為變革的起點和落腳點，出力處理人民群眾最關懷、最直接、最實際的好處問題，建立人民稱心的當局。要以改變本能機能為中心，依照精簡、一致、效能的準則，理順職責關系，明白和強化責任，優化組織構造，完美體系體例機制，推進依法行政，進步行政效能。“改變本能機能，優化構造，強化責任，嚴控編制”是此次當地當局機構變革首要義務的扼要歸納綜合。

（一）改變本能機能是當地當局機構變革的中心

認真組織部署,各鎮辦、各有關部門和有關單位要認真制定和落實行政執法責任制的相關配套制度.建立推行行政執法責任制的長效機制。有關推行行政執法責任制工作的重要情況和問題,要及時演講區推行行政執法責任制領導小組辦公室。

為盡快在全區范圍內建立權責明確、行為規范、監督有效、保證有力的行政執法體制,為貫徹落實《國務院辦公廳關于推行行政執法責任制的若干意見》國辦發〔〕37號）,根據《市人民政府貫徹國務院辦公廳關于推行行政執法責任制若干意見的通知》鄭政文〔〕43號）文件要求。經區人民政府研究，決定在區行政機關全面推行行政執法責任制。現就有關問題通知如下:

一、充分認識推行行政執法責任制的重要意義

積極實行行政執法責任制,多年來,各鎮辦、各有關部門和有關單位認真貫徹落實區委、區政府的要求。加強行政執法管理、規范行政執法行為方面做了大量工作,得到社會各界的肯定。但是,應該看到,還存在一些問題,直接影響了執法效果,影響到黨和政府在人民群眾中的威望,突出表示在:行政執法責任制不夠健全,順序不夠完善;評議考核機制不夠科學,責任追究難以落實;缺少必要的組織措施,沒有形成制度上的保證機制等。因此,各鎮辦、各有關部門和有關單位要充分認識推行行政執法責任制的重要意義,梳理執法依據,理清行政機關的法定職責,分解執法職權和責任,制定執法責任評議考核方法。

二、依法界定行政執法職責

（一）清理行政執法依據

a．市在探索和完善建設行政管理體制上的

一）統籌城鄉建設管理的理論基礎

1城鄉統籌理論概述

a．城鄉統籌的概念

指站在國民經濟和社會發展的全局高度，城鄉統籌。把城市和農村的社會經濟作為整體統一籌劃、通盤考慮，把城市與農村存在問題及相互關系綜合起來研究，進行統籌解決。既要發揮城市對農村的輻射作用，發揮工業對農業的帶動作用，又要發揮農村對城市、農業對工業的促進作用，實現城鄉良性互動，以改變城鄉二元結構為目的建立起社會主義市場經濟體制下的平等、和諧、協調發展的工農關系和城鄉關系，實現城鄉經濟社會一體化。其中，城鄉良性互動是城鄉統籌發展的核心內容。實現城鄉協調發展的實質是解決中國的三農”問題，促進二元結構的轉變。城鄉統籌發展的目標是實現城鄉一體化。

b.城鄉統籌的主要內容

【論文摘要】黨的十一屆三中全會以來，我國對農村鄉（鎮）村管理體制進行了大的調整。由過去的"政社合一"的公社、生產大隊、生產小隊高度集中的垂直管理體制改變為"政社分設"的鄉、村、組的相對獨立和集中的管理體制。改變了過去政企不分的狀況。自治權力在基層政權體系中的比重日益增加，農村基層政權建設也得到了加強。隨著農村改革的深化，社會主義市場經濟體制的逐步建立。

農村經濟一體化要求日益突出。但目前我國實行的條塊分割、相互封閉的鄉（鎮）村管理體制，客觀上制約了農村大市場的統一管理和規劃，人國地阻礙了區域之間、鄉鎮之間、村與村之間的橫向聯系和緊密協作，嚴重影響了農村經濟的協調、健康、迅速發展。因此，探討我國目前鄉（鎮）村管理體制中存在的問題，改革和完善鄉（鎮）村管理體制，以適應農村經濟發展的要求。具有重要的意義。

一、我國鄉鎮行政管理體制的發展和存在的問題

1.鄉鎮一級"條條"與"塊塊"互相分割，政府利益與部門利益的沖突日益加劇。條塊分割的鄉鎮管理體制與鄉鎮政府行政效率的要求不相適應。鄉鎮政府。作為國家在農村最基層的一級政權，承擔著管理本地區政治、經濟、文化和各項事務等繁重任務。繁重的任務客觀上要求行政的高效率運轉。但由于現行條塊分割的鄉鎮管理體制。鄉鎮政權的職能受到了嚴重的削弱。行政管理很難實現高效運作。

2.鄉鎮一級政府的"事權"與"財權"嚴重失衡。解體后。鄉村兩級組織仍然承擔著舊體制遺留下來的公共服務職能。如興辦農村教育、修建鄉村公路、優待軍烈屬、供養五保老人、興辦農林水基礎設施等等。

此外，還有落實計劃生育國策、征收農業稅費和"三提五統".調整農業生產結構、發展鄉鎮企業和小城鎮、保護生態環境、維護社會治安、調節民事糾紛、組織防洪救災、實施移風易俗、舉辦民間文化娛樂活動等項工作。鄉鎮一級"小政府"與"大服務""強政府"與"弱財政"長期并存的格局。造成鄉鎮主要領導想方設法增加鄉鎮財政收入，必然成為鄉鎮政府的第一要務。

區屬各用人單位：

為進一步規范企業改制勞動關系調整工作，維護職工的合法權益，保持社會穩定，根據**區委區政府《關于加快推進企業改革的意見》（四委〔**〕96號）和**市勞動保障局《關于做好企業改制勞動關系調整和人員分流安置方案審核工作的通知》（青勞社〔**〕150號）的有關規定，現就做好全區企業改制勞動關系調整和人員分流安置方案審核工作的有關問題通知如下：

一、企業改制勞動關系調整和人員分流安置方案工作程序

1、企業在擬定企業改制方案的同時，要根據國家有關勞動保障法律、法規和政策規定，制定企業的勞動關系調整和人員分流安置方案；

2、企業改制制定的勞動關系調整和人員分流安置方案須經企業職工大會或職工代表大會審議通過。職工大會、職工代表大會的召開和表決程序按市委、市政府辦公廳轉發《市總工會、市政府國資委關于在國有企業改革改制中充分發揮職工民主管理作用的意見》（青廳字〔〕39號）和《山東省企業職工代表大會條例》規定執行。企業主管部門應指導職工（代表）大會召開和進行表決，并對職工（代表）大會決議真實性負責；

3、經企業主管部門審查同意后（攜帶相關材料、職工檔案），報區勞動保障行政部門審核。未經職工代表大會審議通過和勞動保障行政部門審核，企業不得實施改制人員分流工作；

一：我區國有資產管理現狀及存在的弊端

我區目前的國有資產大致可分為三大類，第一類；行政事業單位用財政撥款及自身資金所形成的公共資產，主要以房屋、土地、交通工具為主；第二類：由各經濟主管部門所管的尚未改制的國有企業，如經貿委所屬工業企業，商業局所屬商業企業等；第三類：已改制完成的企業，轉入各營運中心的剩余資產。擁有第一類資產多的行政事業單位，憑借門面租金等非轉經的收入作為改善本單位資金條件的一項來源，而不擁有這些資產的單位則缺少這一部分資金來源，這類資產成為各行政事業單位貧富不均的一大動因。對于第二類資產，我區各大系統目前都把企業改制，職工買斷身份作為頭等大事，現有資產的變現成為完成這一工作的主要資金來源，而其中土地、房屋的變現又占了很大的比重，由于種種原因，各企業所處的地段不同，職工人數各異，商業企業普遍人少地理位置好，而工業企業則恰好相反，這勢必造成各企業職工經濟補償標準各異，資金來源各異的局面。對于第三類資產，企業改制結束后剩余資產分別歸入三個營運中心，乃至一些主管部門，基本形成“利益均沾、各管一塊”的局面，資產分散，資金分散的現象客觀存在，很不利于統一管理。

二、我區目前國有資產存量的基本情況：

我局近期對非公益性的行政單位、國有工業、商業、糧食企業的資產存量情況進行了一次摸底調查，其結果是：

1、非公益性行政單位的資產存量：經調查、核實有土地、房屋的行政單位20戶，這20戶共有房屋、建筑物39849.54m2，其中：已辦證的26706.8m2，未辦證的有13142.74m2；土地41195.49m2，其中：已辦證38552.39m2，未辦證2643.1m2。但一部分單位原始資料不完整或找不到，從中可以看出，管理上還是存在一定的問題，有的變現比較困難，特別是未辦證的。

2、尚未改制的國有企業的資產存量：我區尚未改制工業企業有鋼廠、罐頭廠、內衣廠、皮件廠、線材廠和力車廠6戶，共有資產17565萬元，負債22455萬元，凈資產-4890萬元。據企業主管部門預測，預計資產變現收益18229萬元，預計改制費用27220萬元，預計改制費用缺口達8991萬元。商業企業未改制有百貨公司、副食品公司、飲食服務公司、蔬菜水產公司、食品公司、石油公司6戶，共有資產6800萬元，負債5083萬元，凈資產1717萬元，據企業主管部門預測，預計資產變現收益3575萬元，預計改制費用1561萬元，預計改制費用結余2014萬元。糧食企業未改制有收儲公司、一米廠、經營公司、糧食車隊4戶，共有資產7423萬元，負債7843萬元，凈資產-420萬元。據企業主管部門預測，預計資產變現收益1232萬元，預計改制費用953萬元，預計改制費用結余279萬元。

現代企業改制是指根據公司法、民法通則和合同法等有關法律、行政法規及改制政策，對企業產權制度進行的改造。最高人民法院于2年2月1日起施行的《關于審理與企業改制相關的民事糾紛案件若干問題的規定》也是針對國有企業改制過程中出現的主要問題作出的相應規定，但該司法解釋又不局限于國有企業改制糾紛案件的適用，對非國有經濟組織產權制度改造中出現的糾紛同樣可以適用或者參照適用。我庭*年審理的案件中，有2起案件與企業改制有關（（*）渝四中法民二終字第9號和第38號）。在國家主導建立健全社會主義市場經濟體制的過程中，對企業的產權體制改革也不斷深入，也暴露出一些比較復雜的問題。為了有助于厘清相關的法律關系，正確處理矛盾糾紛，現將有關的問題提出來，供大家研究解決。

一、企業改制案件中的突出問題

1、企業改制行為的性質

企業改制是民事法律行為還是政府行為？抑或兼而有之？這個問題需要認真分析解決。如果是民事行為，則應基于各方當事人的意思自治，如果發生糾紛，屬于人民法院民事案件的主管范圍。如果是政府行為，則排除意思自治，由政府文件予以主導，即使發生糾紛，也不屬于民事案件主管范圍。

我們認為，企業改制是對企業產權制度的改造，改變以所有制為標準的企業劃分，依據公司法有關規定，對集體、國有企業采取由法人、其他經濟組織或自然人投資入股或股份轉讓，將集體、國有企業改造為有限責任公司或者股份有限公司的法律行為。企業改制行為是民事法律行為，不因政府的干預而有所改變。當然，需要注意區分兩種不同性質的法律行為，即在政府指導下進行的企業改制民事法律行為與因政府及其所屬主管部門實施的行政性調整、劃轉國有企業資產的行政行為。二者具有本質上的不同。前者屬于民事法律行為，由此發生的民事糾紛，屬于人民法院受理民事案件的范疇。而因政府及其所屬主管部門實施的行政性調整、劃轉國有企業資產行為，屬于行政行為。因行政行為引起的糾紛，當事人以民事糾紛訴至人民法院的，人民法院不予受理，而應通過行政復議或行政訴訟等方式來解決。

2、企業的性質——集體企業與國有企業之爭