一、政府在西部開發(fā)中發(fā)揮重要作用的理論依據(jù)

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，科技競爭日益激烈，多種重大技術(shù)不斷取得新的突破，正在引發(fā)新一輪的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源重新配置。深入推進(jìn)西部大開發(fā)，要抓住世界科技迅猛發(fā)展的有利時機(jī)，積極貫徹落實(shí)建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略部署，不斷增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，大力發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。在這種新的形勢下，政府繼續(xù)充當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長主體，可能會帶來一系列的弊端，政府掌握較多的資源要素配置權(quán)，會抑制市場在資源配置中的作用，必然降低資源配置效率，政府動用公共資源和行政手段，介入市場競爭過程，會扭曲土地等要素的市場價格，鼓勵和保護(hù)低效率，增強(qiáng)低水平重復(fù)建設(shè)的沖動；一些地方采取措施保護(hù)本地市場和本地企業(yè)，設(shè)置行政壁壘、分割市場，會扭曲和削弱了政府的監(jiān)管行為、弱化了監(jiān)管能力；一些地方政府將自己的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)分解給部門和企業(yè)，替企業(yè)“招商引資”、以特殊優(yōu)惠吸引鼓動企業(yè)投資，以及對國有企業(yè)的經(jīng)營決策、高管人員任用的干預(yù)，扭曲了政企關(guān)系，抑制了企業(yè)活力；出現(xiàn)的不良業(yè)績有人“買單”，企業(yè)也就失去了改善的動力；政府經(jīng)濟(jì)職能過度擴(kuò)展，擠壓了社會組織、行業(yè)協(xié)會發(fā)揮作用的空間。政府對社會組織、行業(yè)協(xié)會的干預(yù)，使他們不能在政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)中獨(dú)立發(fā)揮作用。沒有市場中介的服務(wù)做支撐，使企業(yè)有事就得求助與政府，市場作用難以很好發(fā)揮。

二、西部開發(fā)過程中政府管理存在的問題

目前西部地區(qū)普遍存在的城市功能體系不完善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，政策普惠化以及政府行為不規(guī)范和低效率等問題。

1.西部各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，損害了分工效益，使區(qū)域間結(jié)構(gòu)性矛盾激化，由于缺乏從全球經(jīng)濟(jì)一體化和全國產(chǎn)業(yè)分工的角度對本地區(qū)產(chǎn)業(yè)選擇和定位進(jìn)行科學(xué)的分析和論證，只是從地區(qū)資源稟賦狀況出發(fā)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)選擇，甚至出于地方政府非理性的“政績意識”，完全缺乏客觀依據(jù)和基礎(chǔ)而盲目仿效發(fā)達(dá)國家或地區(qū)選擇高科技產(chǎn)業(yè)，結(jié)果必然是一方面因主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇上的類似和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同而使地區(qū)的相對優(yōu)勢喪失；另一方面，趨同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不僅進(jìn)一步加劇了地區(qū)之間在招商引資上的激烈競爭和企業(yè)的市場競爭，而且也大大降低了對外資的吸引力。

2.城市功能體系不完善。我國西部大開發(fā)的關(guān)鍵在于能否造就出若干個具有現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)意義的中心城市，加快西部工業(yè)化和城市化進(jìn)程。我國西部大開發(fā)的關(guān)鍵在于能否造就出若干個具有現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)意義的中心城市，加快西部工業(yè)化和城市化進(jìn)程。城市化包括農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移及產(chǎn)業(yè)向城市的集中；城市體系結(jié)構(gòu)的建立和完善；城市土地利用、房產(chǎn)開發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。西部城市普遍開放程度低，在城市的建設(shè)和經(jīng)營上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩較為濃厚;且思想觀念比較保守，對外來的資金、技術(shù)和人才有排斤心理。同時，城市化相關(guān)政策和基礎(chǔ)設(shè)施不配套。如進(jìn)城農(nóng)民的住房問題、社會保障和社會福利問題、融入城市社會的問題、教育特別是子女的教育問題，都

一、政府公共管理責(zé)任的性質(zhì)

（一）政府公共管理責(zé)任的民主政治性

在民主的社會里，政府組織是由大眾所創(chuàng)立的，為了大眾而設(shè)立，以及需要對大眾負(fù)責(zé)。從這個意義上說，民主政治就是民意政治、法治政治，因此，民主政治更是責(zé)任政治。政府在公共管理中的責(zé)任，體現(xiàn)了民主制度的發(fā)展。政府從不負(fù)責(zé)任，到負(fù)完全的責(zé)任，是由于民主政治發(fā)展的結(jié)果。

政府與公民之間的關(guān)系可以用一種委托-之間的關(guān)系來概括。委托-理論是伴隨著現(xiàn)代股份制公司的出現(xiàn)和發(fā)展而逐步成熟起來的，其核心是通過明確委托人與人特定的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，建立相應(yīng)機(jī)制，處理公司結(jié)構(gòu)中所有者與經(jīng)營者以及各層組織之間的關(guān)系。該理論的主要內(nèi)容：委托-關(guān)系可以廣泛地發(fā)生于一切組織、一切合作性的活動中。政府的權(quán)力來源于公民的委托，公民委托的前提是政府必須為公民的利益而行使公共管理權(quán)力，同時，不允許政府濫用公共權(quán)力，并且行使權(quán)力者必須因使用了公共權(quán)力來承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。

但是，在現(xiàn)代社會，從權(quán)力的運(yùn)作方式來看，政府權(quán)力在不斷擴(kuò)張。社會發(fā)展也要求政府?dāng)U張權(quán)力，而權(quán)力的擴(kuò)張如果缺少了邊界，那么權(quán)力總會越過邊界而發(fā)生濫用權(quán)力的現(xiàn)象。當(dāng)今世界，各個國家的政府在發(fā)展的過程中，總會碰到政府權(quán)力擴(kuò)張的現(xiàn)象，政府自身也有不斷擴(kuò)張權(quán)力的動力，如果缺少對于權(quán)力的控制的方式，政府權(quán)力仍將繼續(xù)增長。

公共部門權(quán)力的增長具有兩面性，由于國家權(quán)力的存在，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是國家權(quán)力的存在也可能阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，正如諾思所說：“國家的存在是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源。”［1］政府權(quán)力運(yùn)用適當(dāng)可以讓經(jīng)濟(jì)取得快速發(fā)展，乃至出現(xiàn)超越常規(guī)速度的發(fā)展，但是，一旦政府權(quán)力使用不當(dāng)，將會嚴(yán)重危害到民主政治前途。在民主政治發(fā)展的基本上，最好的解決之途就是：“授予政府多少權(quán)力，必須課以相等的責(zé)任。”

經(jīng)濟(jì)全球化已經(jīng)對世界各國的公共行政提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和全新的要求。全球化進(jìn)程中的行政改革與行政發(fā)展問題也日益為各國政府所密切關(guān)注。

一、經(jīng)濟(jì)全球化對政府職能轉(zhuǎn)變的新要求

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)和新的世界性經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的啟動，跨國公司、全球金融機(jī)構(gòu)、世界性經(jīng)濟(jì)組織等成為主要角色先后登場，各國經(jīng)濟(jì)的相互依存性日益加強(qiáng)。全球范圍內(nèi)的組織國際聯(lián)合、控制資源流向、影響經(jīng)濟(jì)生活、引導(dǎo)文化潮流、操縱信息媒體，深刻地影響著主權(quán)國家的社會生活，也對傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)作帶來了挑戰(zhàn)。哈貝馬斯認(rèn)為，全球化的經(jīng)濟(jì)超出民族國家的調(diào)控能力，迫使人們?nèi)ふ姨娲桨浮绨哑衩褡鍑宜袚?dān)的社會福利職能轉(zhuǎn)讓給跨國機(jī)構(gòu)。對于政府來說，全球化既是機(jī)遇，又是挑戰(zhàn)。

一方面，經(jīng)濟(jì)全球化為政府提供了更為廣闊的發(fā)展空間。主權(quán)國家間的相互依賴性既有利于用規(guī)則貿(mào)易取代強(qiáng)權(quán)貿(mào)易，從而給予發(fā)展中國家自我保護(hù)的手段，也將為國際經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供新的機(jī)會。由于在客觀上要求分工的深化與市場規(guī)模的擴(kuò)張，全球化也推動著生產(chǎn)從國內(nèi)區(qū)域間分工向國際分工發(fā)展，推動著銷售從國內(nèi)市場向國際市場擴(kuò)張。在追逐規(guī)模效益與分工效益的過程中，跨國公司通過投資活動在全球范圍內(nèi)配置資源，協(xié)調(diào)其生產(chǎn)與經(jīng)營活動的格局，推動產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易和公司內(nèi)貿(mào)易的高速發(fā)展。大量的國際資本流向哪個地區(qū)，就會加速哪個地區(qū)的發(fā)展。同時，全球化也為各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了平等的機(jī)會，各國都在力爭創(chuàng)造良好的環(huán)境，加速自身發(fā)展。因此，全球化無疑拓寬了政府活動的空間和領(lǐng)域。

另一方面，全球化對我國政府管理體制提出了挑戰(zhàn)。作為發(fā)展中國家和典型的后發(fā)型國家，中國要成功地實(shí)施跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，在全球化競爭中立穩(wěn)陣腳，關(guān)鍵是要建立一個得力的政府，求真務(wù)實(shí)、具有強(qiáng)烈責(zé)任感的政府，放眼全球、目標(biāo)遠(yuǎn)大、應(yīng)急有策、精干高效、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的政府。但現(xiàn)有政府管理體制仍舊存在以下缺陷：

第一，政策的可預(yù)見性和法規(guī)的透明度不高，依法行政的理念很難植入。從依法治國的理念載入憲法到有法必依成為行政主體的自覺行動，中國的歷程十分漫長。另一個嚴(yán)峻的事實(shí)是：有法不依、無法可依甚至知法犯法的情況在實(shí)踐中依然大量存在；憑經(jīng)驗(yàn)辦事、按首長的指示辦事、看上級的臉色辦事、搞“暗箱行政”等情況在一些地方還屢見不鮮。內(nèi)部法規(guī)大于國家法律，造成壟斷經(jīng)濟(jì)，即“權(quán)力經(jīng)濟(jì)”，其主要表現(xiàn)為：市場準(zhǔn)入，壁壘限制；長官意志，一言九鼎；行業(yè)壟斷，為所欲為；法規(guī)體系薄弱，程序性法規(guī)匱乏。這些表現(xiàn)都與全球化不相容。

第一章總則

第一條為加強(qiáng)區(qū)屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位政府采購管理，完善和規(guī)范政府采購運(yùn)行機(jī)制，根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱“采購法”）及有關(guān)制度規(guī)定，制定本辦法。

第二條區(qū)屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位（以下簡稱“采購單位”）實(shí)施納入政府采購范圍的采購活動，適用本辦法。

政府采購范圍：按照區(qū)財政局公布的“**區(qū)政府采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)”執(zhí)行。

第三條政府采購實(shí)行監(jiān)督管理與操作執(zhí)行相分離的管理體制。

區(qū)財政局是區(qū)政府采購工作的監(jiān)督管理部門，負(fù)責(zé)政府采購活動中的各項(xiàng)監(jiān)督管理職責(zé)，具體工作由區(qū)政府采購辦公室（以下簡稱采購辦）負(fù)責(zé)。

摘要：政府公共危機(jī)是指在政府管理國家事務(wù)中，突然發(fā)生的如地震、流行病、經(jīng)濟(jì)波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大損失的事件。在危機(jī)發(fā)生越來越頻繁的今天，一個國家要減少危機(jī)的發(fā)生，降低危機(jī)的損失，提高政府應(yīng)對危機(jī)的效率，必須建立系統(tǒng)的危機(jī)管理機(jī)制。系統(tǒng)的危機(jī)管理包括危機(jī)的預(yù)防與應(yīng)對。有效的危機(jī)管理機(jī)制，能夠?qū)⒄奈C(jī)管理納人一個有序、規(guī)范、條理的軌道中，保證政府在危機(jī)發(fā)生時能在最短時間內(nèi)有效調(diào)動社會資源，將危機(jī)帶來的損失減少到最低程度。

關(guān)鍵詞：政府公共；危機(jī)管理；預(yù)防管理

Abstract:Thegovernmentpubliccrisisisrefersto,inthegovernmentmanagesintheaffairofstate,hasliketheearthquake,epidemicdisease,theeconomicalfluctuation,theterrorismandsoontocausetheheavylossessuddenlytothesocialpubliclifewiththesocialordertheevent.Occursmoreandmorefrequenttodayatthecrisis,acountrymustreducecrisis''''soccurrence,reducescrisis''''sloss,enhancesthegovernmenttodealwithcrisis''''sefficiency,mustestablishsystem''''scrisismanagementmechanism.System''''scrisismanagementwithdealsincludingcrisis''''sprevention.Theeffectivecrisismanagementmechanism,canacceptgovernment''''scrisismanagementapersonorder,thestandard,inorderlinesstrack,guaranteedthegovernmentwhenthecrisisoccurscanintheshortesttimetheeffectivereassignmentsocialresource,bringsthelossthecrisistoreducetothelowestdegree.

keyword:Governmentpublic;Crisismanagement;Preventionmanagement

一、政府公共危機(jī)的預(yù)防管理

1.建立政府危機(jī)管理控制指揮中心。危機(jī)管理控制指揮中心是危機(jī)預(yù)防管理的核心部分，其職能是對各種潛在危機(jī)進(jìn)行預(yù)測，為危機(jī)的處理制定有關(guān)策略和步驟，危機(jī)發(fā)生后，指揮中心立即做出反應(yīng)，負(fù)責(zé)指揮危機(jī)的處理。在美國，危機(jī)管理的決策中樞由總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國家安全委員會成員、國務(wù)卿、國防部長等組成。俄羅斯的決策指揮中心由總統(tǒng)、國家安全秘書、緊急情況部長、內(nèi)務(wù)部長、國防部長等組成。從世界范圍看，總統(tǒng)制的國家一般建立以總統(tǒng)為核心的機(jī)制，議會制的國家一般建立以總理為核心的機(jī)制。與國際社會相比，我國沒有一個獨(dú)立和常設(shè)的危機(jī)管理協(xié)調(diào)中心，災(zāi)害發(fā)生后，一般都是臨時成立工作組應(yīng)付危機(jī)，這種工作組不能保證危機(jī)管理工作的及時性和連續(xù)性，缺乏對危機(jī)處理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行有效總結(jié)、分析、保留和借鑒。在今天這樣一個高危機(jī)的社會里，只有成立常設(shè)規(guī)范的危機(jī)管理中心，才能將政府的危機(jī)管理納人到科學(xué)、規(guī)范、有序的軌道。

全面質(zhì)量管理(totalqualitycontrol,TQC)來自日本企業(yè)管理實(shí)踐，20世紀(jì)80年代大力引入我國。日本企業(yè)結(jié)合科學(xué)管理和零缺陷管理的理論，提出過程質(zhì)量控制的理念，即將產(chǎn)品的質(zhì)量缺陷消滅在產(chǎn)品的制造過程中，這樣最終產(chǎn)品必然是符合質(zhì)量要求的。為了做到這點(diǎn)，生產(chǎn)過程的每個環(huán)節(jié)都是一個質(zhì)量控制點(diǎn)，每個環(huán)節(jié)的操作員工都是質(zhì)量控制人員。為了保障每個質(zhì)量控制點(diǎn)不出廢品，每個質(zhì)量控制點(diǎn)都設(shè)立了嚴(yán)格的質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)和客觀檢測手段。按照這種控制要求操作，最終生產(chǎn)出來的產(chǎn)品不用檢測都是合格產(chǎn)品。

個別工商組織推行的零缺陷管理或全面質(zhì)量管理在經(jīng)濟(jì)全球化過程中已經(jīng)顯得不夠通用和規(guī)范，適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的需要，1988年由國際標(biāo)準(zhǔn)組織推行的ISO9000系列的質(zhì)量認(rèn)證體系，融合零缺陷管理和全面質(zhì)量管理的管理理念，成為保障質(zhì)量管理更加規(guī)范的國際化標(biāo)準(zhǔn)。ISO9000實(shí)施的是已經(jīng)具有的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)，它適用于整個生產(chǎn)過程，而不是某一具體產(chǎn)品。該體系認(rèn)證在市場上標(biāo)志著質(zhì)量，國際購買者往往會堅(jiān)持要求其固定供應(yīng)商獲得這種認(rèn)證。ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證有嚴(yán)格的程序及考核要求，按照系列分為ISO9001、ISO9002、ISO9003和ISO9004等，依照不同行業(yè)設(shè)立，但制定質(zhì)量管理手冊、程序文件和作業(yè)指導(dǎo)書等三個通用文件是其核心。其中ISO9001標(biāo)準(zhǔn)的用途是：當(dāng)合同要求進(jìn)行設(shè)計(jì)，并對產(chǎn)品性能要求有原則規(guī)定或有待制定，只有當(dāng)供貨方充分證實(shí)了其設(shè)計(jì)、開發(fā)、安裝和服務(wù)的能力時，才能相信產(chǎn)品符合規(guī)定的要求，應(yīng)要求供貨方按ISO9001提供質(zhì)量保障。該質(zhì)量體系得到國際社會的普遍承認(rèn)與尊重。因而，只要企業(yè)通過考核達(dá)到ISO9000質(zhì)量體系并嚴(yán)格按照這一體系的要求去做，其產(chǎn)品質(zhì)量就是可靠的，其服務(wù)就是值得信賴的。

ISO9000質(zhì)量體系認(rèn)證代表著規(guī)范化管理的方向，迅速從工商業(yè)領(lǐng)域推廣到其他領(lǐng)域。在用企業(yè)精神、市場原則改革政府組織的新公共管理理念影響下，規(guī)范化管理的思想以及成功經(jīng)驗(yàn)也開始推廣到公共管理領(lǐng)域，國外許多公共機(jī)構(gòu)如醫(yī)院、學(xué)校、非營利組織和政府組織也開始推行規(guī)范化管理。在我國，2000年9月深圳市國稅局蛇口分局通過了ISO9001稅收質(zhì)量管理體系認(rèn)證，以后河北省地稅局也開始學(xué)習(xí)深圳的經(jīng)驗(yàn)，在基層機(jī)構(gòu)進(jìn)行ISO9001體系試點(diǎn)建設(shè)。

綜合起來，規(guī)范化管理的特點(diǎn)就是程序性管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理、質(zhì)量控制，其根本目的是提高管理效率。

二、政府組織規(guī)范化管理的含義

應(yīng)當(dāng)說，在政府組織內(nèi)部推行規(guī)范化管理還是一件新鮮事物。盡管在實(shí)踐中已經(jīng)取得一些好的經(jīng)驗(yàn)，但是理論上的探討還不夠充分，因此有必要對政府組織推行規(guī)范化管理的含義及其相關(guān)理論問題進(jìn)行深入討論。

1緒論

1.1問題的提出

隨著世界知識經(jīng)濟(jì)的到來，信息流動的速度和廣度及由此而產(chǎn)生的整個社會運(yùn)作的效率越來越快，知識己經(jīng)成為新時代下最重要的資源。而知識管理(KnowledgeManagement)是伴隨知識經(jīng)濟(jì)浪潮而興起的一種全新的思維和管理模式。知識管理的提出為組織的管理提供了一種全新的思路。

政府，作為社會的綜合管理組織，其使命是向整個社會提供公共管理和公共服務(wù)。而知識經(jīng)濟(jì)的到來使得政府面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)存在多等級、多層次、機(jī)構(gòu)臃腫、橫向溝通困難、信息傳遞失真、缺乏活力、對外界變化反應(yīng)遲鈍等弊端。同時，隨著政府職能的擴(kuò)大化和復(fù)雜化，政府角色從被動的社會公共服務(wù)提供者向主動的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展推動者轉(zhuǎn)變，公眾和企業(yè)對政府的要求越來越高，傳統(tǒng)的政府組織和業(yè)務(wù)模式逐漸不適應(yīng)新形勢的發(fā)展，對政府的管理水平和服務(wù)功能提出了更高的要求。那么，對于政府來說，如何解決其固有問題，使其能夠勝任知識經(jīng)濟(jì)時代的這些新要求，就成為現(xiàn)階段擺在政府組織面前非常值得研究的一個問題。因此，有必要探討如何將知識管理引入政府，使得政府從過去老一套的管理模式中走出來，找出新的對策，適應(yīng)新的環(huán)境變化，為政府謀求一個健康良性的發(fā)展思路。

1.2選題意義

信息時代已經(jīng)演進(jìn)至知識經(jīng)濟(jì)時代，人類對于信息的追求持續(xù)不斷，絲毫沒有減緩的跡象。放眼未來，各組織單位都在積極發(fā)展新的IT應(yīng)用形式，例如:供應(yīng)鏈管理、電子商務(wù)、企業(yè)資源管理、客戶關(guān)系管理、商務(wù)智能、電子政務(wù)、知識管理等，以進(jìn)一步加快自身的發(fā)展，提高競爭力。新的經(jīng)濟(jì)體系正以史無前例的驚人速度產(chǎn)生信息，并在業(yè)務(wù)伙伴、員工及顧客間傳遞。但是隨著信息量的暴漲，我們更加迫切地需要辨識知識的能力，這樣才能擇精去蕪，進(jìn)而采取對組織有利的行動。

經(jīng)濟(jì)全球化已經(jīng)對世界各國的公共行政提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和全新的要求。全球化進(jìn)程中的行政改革與行政發(fā)展問題也日益為各國政府所密切關(guān)注。

一、經(jīng)濟(jì)全球化對政府職能轉(zhuǎn)變的新要求

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)和新的世界性經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的啟動，跨國公司、全球金融機(jī)構(gòu)、世界性經(jīng)濟(jì)組織等成為主要角色先后登場，各國經(jīng)濟(jì)的相互依存性日益加強(qiáng)。全球范圍內(nèi)的組織國際聯(lián)合、控制資源流向、影響經(jīng)濟(jì)生活、引導(dǎo)文化潮流、操縱信息媒體，深刻地影響著主權(quán)國家的社會生活，也對傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)作帶來了挑戰(zhàn)。哈貝馬斯認(rèn)為，全球化的經(jīng)濟(jì)超出民族國家的調(diào)控能力，迫使人們?nèi)ふ姨娲桨浮绨哑衩褡鍑宜袚?dān)的社會福利職能轉(zhuǎn)讓給跨國機(jī)構(gòu)。對于政府來說，全球化既是機(jī)遇，又是挑戰(zhàn)。

一方面，經(jīng)濟(jì)全球化為政府提供了更為廣闊的發(fā)展空間。主權(quán)國家間的相互依賴性既有利于用規(guī)則貿(mào)易取代強(qiáng)權(quán)貿(mào)易，從而給予發(fā)展中國家自我保護(hù)的手段，也將為國際經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供新的機(jī)會。由于在客觀上要求分工的深化與市場規(guī)模的擴(kuò)張，全球化也推動著生產(chǎn)從國內(nèi)區(qū)域間分工向國際分工發(fā)展，推動著銷售從國內(nèi)市場向國際市場擴(kuò)張。在追逐規(guī)模效益與分工效益的過程中，跨國公司通過投資活動在全球范圍內(nèi)配置資源，協(xié)調(diào)其生產(chǎn)與經(jīng)營活動的格局，推動產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易和公司內(nèi)貿(mào)易的高速發(fā)展。大量的國際資本流向哪個地區(qū)，就會加速哪個地區(qū)的發(fā)展。同時，全球化也為各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了平等的機(jī)會，各國都在力爭創(chuàng)造良好的環(huán)境，加速自身發(fā)展。因此，全球化無疑拓寬了政府活動的空間和領(lǐng)域。

另一方面，全球化對我國政府管理體制提出了挑戰(zhàn)。作為發(fā)展中國家和典型的后發(fā)型國家，中國要成功地實(shí)施跨越式發(fā)展戰(zhàn)略，在全球化競爭中立穩(wěn)陣腳，關(guān)鍵是要建立一個得力的政府，求真務(wù)實(shí)、具有強(qiáng)烈責(zé)任感的政府，放眼全球、目標(biāo)遠(yuǎn)大、應(yīng)急有策、精干高效、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的政府。但現(xiàn)有政府管理體制仍舊存在以下缺陷：

第一，政策的可預(yù)見性和法規(guī)的透明度不高，依法行政的理念很難植入。從依法治國的理念載入憲法到有法必依成為行政主體的自覺行動，中國的歷程十分漫長。另一個嚴(yán)峻的事實(shí)是：有法不依、無法可依甚至知法犯法的情況在實(shí)踐中依然大量存在；憑經(jīng)驗(yàn)辦事、按首長的指示辦事、看上級的臉色辦事、搞“暗箱行政”等情況在一些地方還屢見不鮮。內(nèi)部法規(guī)大于國家法律，造成壟斷經(jīng)濟(jì)，即“權(quán)力經(jīng)濟(jì)”，其主要表現(xiàn)為：市場準(zhǔn)入，壁壘限制；長官意志，一言九鼎；行業(yè)壟斷，為所欲為；法規(guī)體系薄弱，程序性法規(guī)匱乏。這些表現(xiàn)都與全球化不相容。

同志們：

今天的會議，是繼市委三屆四次全體（擴(kuò)大）會議和市“兩會”之后召開的又一次十分重要的會議，是一次展示成果、激勵先進(jìn)的表彰會，也是一次鞭策后進(jìn)、鼓勁加壓的動員會。這次會議特意安排在春節(jié)之前召開，昭示著市委、市政府完成全年目標(biāo)的決心更加堅(jiān)定，各項(xiàng)工作從頭緊抓的態(tài)度更加鮮明，推動跨越發(fā)展的舉措更加有力，堅(jiān)持嚴(yán)格考核的導(dǎo)向更加明確。剛才，繆瑞林同志代表市委、市政府就民主評議行風(fēng)問題作了很好的講話，一批年度目標(biāo)管理先進(jìn)單位和個人受到了表彰；市委、市政府還與各縣（區(qū)）簽訂了2009年度目標(biāo)責(zé)任狀。在此，我代表市委、市政府，向受到表彰的先進(jìn)單位和個人，表示熱烈的祝賀！向?yàn)槿薪?jīng)濟(jì)社會發(fā)展付出辛勤勞動、作出積極貢獻(xiàn)的廣大干部群眾，表示衷心的感謝！

剛剛過去的20*年，是我市經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)捷報頻傳、亮點(diǎn)紛呈的一年。全市上下始終堅(jiān)持“好字當(dāng)頭、后發(fā)快進(jìn)、干字為本”的指導(dǎo)思想，牢固樹立“我能、我行、我成功”的強(qiáng)勢心態(tài)，銳意進(jìn)取，克難奮進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會保持了強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭，取得了“兩個提前實(shí)現(xiàn)”、“五個增幅第一”的顯著成績。“兩個提前實(shí)現(xiàn)”，就是財政總收入提前兩年實(shí)現(xiàn)80億元目標(biāo)，達(dá)到92.1億元，其中一般預(yù)算收入46.5億元；農(nóng)民人均純收入提前兩年實(shí)現(xiàn)5500元目標(biāo)，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)10950元，首次突破萬元大關(guān)。“五個增幅第一”，就是財政總收入、一般預(yù)算收入、規(guī)模以上工業(yè)增加值、工業(yè)用電量、實(shí)際到賬外資等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅繼續(xù)位居全省第一。同時，我市還榮獲了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署授予的“環(huán)保節(jié)能新型示范城市”稱號，這是我市第一個世界級的榮譽(yù)；當(dāng)選“中國改革開放30年優(yōu)秀集體”，改革成就得到各方面的認(rèn)同；連續(xù)兩年榮獲全省惟一的省政府“財政收入增收表彰單位”，沭陽縣、泗陽縣、泗洪縣也獲此殊榮，全市實(shí)現(xiàn)“滿堂紅”，標(biāo)志著區(qū)域經(jīng)濟(jì)步入了跨越發(fā)展的軌道；連續(xù)三年被省委、省政府表彰為“社會治安安全市”，社會治安群眾滿意度位居全省第二、蘇北第一，所轄縣（區(qū)）均被表彰為“社會治安安全縣（區(qū)）”；全市初中升學(xué)率達(dá)96.9%，連續(xù)四年位居蘇北第一，等等。這些成績，是在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生重大變化、各種挑戰(zhàn)和困難明顯增多的情況下取得的，是各級黨政組織認(rèn)真貫徹落實(shí)中央、省委和市委、市政府決策部署的結(jié)果，是廣大干群頑強(qiáng)拼搏、攻堅(jiān)克難的結(jié)果，也是我們始終堅(jiān)持目標(biāo)管理制度、強(qiáng)化目標(biāo)管理考核的結(jié)果。

今年是建國60周年，也是應(yīng)對各種挑戰(zhàn)、搶抓重大機(jī)遇、實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的關(guān)鍵之年。市委三屆四次全體（擴(kuò)大）會議和市“兩會”，確定了“確保經(jīng)濟(jì)增長繼續(xù)走在全省前列”的奮斗目標(biāo)，明確了“堅(jiān)持好快干、跨越不動搖”的工作導(dǎo)向，提出了“能上加能、快上加快、好上加好”的工作要求，這是市委、市政府順應(yīng)發(fā)展大勢作出的重要判斷，著眼時代潮流作出的戰(zhàn)略選擇，審時度勢作出的科學(xué)決策。確保經(jīng)濟(jì)增長領(lǐng)先全省，是一種敢于爭先的銳氣、立志領(lǐng)先的勇氣、誓為人先的豪氣，是一種目標(biāo)高于全省、速度快于全省、效果好于全省的追求。全市上下要牢固樹立“目標(biāo)重于一切、目標(biāo)高于一切、目標(biāo)壓倒一切”的觀念，切實(shí)增強(qiáng)領(lǐng)先全省的目標(biāo)意識和責(zé)任意識，鎖定目標(biāo)不動搖，緊抓目標(biāo)不松勁，沖刺目標(biāo)不懈怠，向著既定目標(biāo)奮勇前進(jìn)，以經(jīng)濟(jì)增長領(lǐng)先全省的新業(yè)績續(xù)寫跨越發(fā)展的新篇章。

經(jīng)濟(jì)增長領(lǐng)先全省的宏偉目標(biāo)，激勵著我們彰顯我能，昂揚(yáng)斗志。目標(biāo)是動力，是信心。只有高遠(yuǎn)的目標(biāo)定位，才能激發(fā)昂揚(yáng)向上的斗志；只有執(zhí)著的發(fā)展追求，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的跨越。我市13年來的發(fā)展，無不印證了這一既淺顯又深刻的道理；13年來的巨變，無不揭示了這一反復(fù)得以證明的事實(shí)。當(dāng)前，宿遷迎來了又一次越坡過坎、蓄勢躍升的發(fā)展機(jī)遇，面臨著新一輪經(jīng)濟(jì)調(diào)整、市場洗牌的多重考驗(yàn)，前進(jìn)的道路上必然充滿艱辛與坎坷，必然充滿挑戰(zhàn)與困難，但只要我們堅(jiān)定領(lǐng)先全省的宏偉目標(biāo)不動搖，彰顯我能，昂揚(yáng)斗志，定能跨越難關(guān)嚴(yán)寒化暖春。我們必須牢固樹立“我能、我行、我成功”的強(qiáng)勢心態(tài)，始終保持迎難而上、知難而進(jìn)、壓不倒、打不垮的精神狀態(tài)，在攻堅(jiān)中奮進(jìn)，在破難中超越，不為目標(biāo)留余地，只為崛起找出路，壓力越大越向前，真正把宏偉的奮斗目標(biāo)和巨大的發(fā)展壓力轉(zhuǎn)化為強(qiáng)大的前進(jìn)動力。要全面激發(fā)“爭先、爭優(yōu)、爭一流”的萬丈豪情，奮斗不息，一往無前，敢于創(chuàng)造超越對手的發(fā)展強(qiáng)勢，超越自我的發(fā)展氛圍，超越前人的發(fā)展業(yè)績，欲與天公試比高，勇闖華山一條道，創(chuàng)造明天更美好。

經(jīng)濟(jì)增長領(lǐng)先全省的宏偉目標(biāo)，催促著我們跨越發(fā)展，崛起奮進(jìn)。目標(biāo)是旗幟，是方向。從某種意義上講，目標(biāo)有多大，發(fā)展的成效就會有多大；境界有多高，發(fā)展的水平就會有多高；眼界有多寬，發(fā)展的天地就會有多寬。當(dāng)前，宏觀環(huán)境的復(fù)雜形勢和宿遷現(xiàn)有的發(fā)展條件決定了，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)先全省的宏偉目標(biāo)，最堅(jiān)定的抓手是源源不斷、生生不息、持續(xù)長久的大項(xiàng)目引進(jìn)，最見效的投入是打基礎(chǔ)、管長遠(yuǎn)、收效快的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最長久的動力是供需兩旺、繁榮穩(wěn)定、持續(xù)增長的消費(fèi)市場需求。領(lǐng)先全省的宏偉目標(biāo)，催促我們以鋼鐵般的意志闖難關(guān)、保增長，深入開展“企業(yè)發(fā)展促進(jìn)年”和“千名干部幫千企”活動，與企業(yè)一道共克時艱，共渡難關(guān)，贏得發(fā)展；催促我們以雷霆般的陣勢招大商、攻項(xiàng)目，大力開展“億元大項(xiàng)目推進(jìn)年”活動，全面打響招商引資“211戰(zhàn)役”；催促我們以暖流般的措施抓農(nóng)業(yè)、惠民生，大力推廣“三來一加”，加快建成10個年產(chǎn)值超10億元的高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶；催促我們以不間斷的投入建平臺、筑載體，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，加快中心城市建設(shè)，不斷提升區(qū)域發(fā)展的吸引力和競爭力；催促我們以潮涌般的推力促消費(fèi)、擴(kuò)內(nèi)需，不斷增加消費(fèi)群體，提升消費(fèi)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化消費(fèi)環(huán)境，真正讓“消費(fèi)馬車”跑得更快。

政府預(yù)算,過去通常稱為國家預(yù)算。在市場取向的經(jīng)濟(jì)改革中,必須嚴(yán)肅政府預(yù)算的法治性,并用以約束政府的財政活動。至今為止,我國政府預(yù)算盡管具有法治形式,但并無實(shí)質(zhì)內(nèi)容,有法不依導(dǎo)致了我國財政工作的極度紊亂狀態(tài)。它嚴(yán)重地危害著我國財政的正常運(yùn)行,如任其發(fā)展還可能毀掉我國的改革大業(yè)。因此,認(rèn)清政府預(yù)算的法治性質(zhì),并遵循其要求改革我國的政府預(yù)算制度,是有著重大現(xiàn)實(shí)意義的。否則,不管人們采用怎么樣的努力,要解脫我國財政于目前的極度困難狀況之中是不可能的。本文將對此問題給出自己的分析和看法。

一、“計(jì)劃”僅是政府預(yù)算的關(guān)鍵形式

我國關(guān)于政府預(yù)算有代表性的看法主要有:一認(rèn)為政府預(yù)算就是“國家制定的年度財政收支計(jì)劃”[2]。這是認(rèn)為政府預(yù)算就是“財政計(jì)劃”;一認(rèn)為政府預(yù)算“是國家實(shí)現(xiàn)其職能的基本分配手段,是有計(jì)劃地籌集、供應(yīng)資金,制約經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與比例、速度,滿足社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的重要工具,反映著主要的財政分配關(guān)系。從計(jì)劃管理財政收支角度看,國家預(yù)算就是國家的基本財政計(jì)劃,其收支是國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要組成部分。”[3]這是認(rèn)為政府預(yù)算既是“財政計(jì)劃”又是“分配關(guān)系”。兩類看法都認(rèn)為政府預(yù)算是政府收支計(jì)劃,但它們的分歧在于:政府預(yù)算除了“財政計(jì)劃”之外,是否還是一種“經(jīng)濟(jì)關(guān)系”?前者的答案是否定的,而后者則是肯定的。

認(rèn)為政府預(yù)算僅是財政計(jì)劃的看法有著充分的歷史和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。從歷史看是封建君主被迫編制年度財政收支計(jì)劃,從現(xiàn)實(shí)看則是近現(xiàn)代政府每年都編制、執(zhí)行和審核財政收支計(jì)劃,而形成了一種新財政范疇。英語稱該范疇為“Public(Government)Budget”。其中Budget表示如何使用并籌集相應(yīng)錢款的計(jì)劃,冠之以Public或Government,即表示政府財政計(jì)劃。該詞中譯為“政府預(yù)算”,取中文“預(yù)算”一詞的預(yù)先計(jì)算與安排控制未來經(jīng)濟(jì)活動的財務(wù)計(jì)劃之意;加上“國家”一詞,就是表示財政計(jì)劃。這就鮮明地概括了該范疇的計(jì)劃性特征。可見,將政府預(yù)算定義為財政收支計(jì)劃是有其正確性的。但如進(jìn)一步考查則可看出,僅從計(jì)劃角度是難以正確概括和把握政府預(yù)算的性質(zhì)與內(nèi)容的。

財政作為國家或政府的分配活動,其收支規(guī)模是巨大的,因而總需要依靠某種計(jì)劃來安排和規(guī)范。完全沒有計(jì)劃而放任自流的財政活動是不可思議的,即使是自然經(jīng)濟(jì)時期的財政也如此。

平頭老百姓居家過日子尚且需要某種計(jì)劃,更何況君臨天下的君主呢?我國古代早已存在財政計(jì)劃現(xiàn)象,人們還由此得出政府預(yù)算不遲于周朝就已出現(xiàn)的結(jié)論。[4]可見,財政活動與財政計(jì)劃總是不同程度地相共存的。但由此得出政府預(yù)算早已產(chǎn)生的結(jié)論則有失偏頗,因?yàn)槟菍?shí)際上是將政府預(yù)算等同于財政了。這無異于取消政府預(yù)算范疇。