一、政府規制失靈的表現

1.規制過度

我國的政府規制與西方國家的政府規制存在很大區別。西方國家規制之所以出現，很大程度上是因為存在市場失靈，而我國的政府規制帶有更多強制性的色彩。計劃經濟時期，政府規制無處不在，與其說我國政府規制是為了解決市場失靈，不如說是為了消滅市場更確切些。改革開放后我國政府規制，不是解決市場失靈，而是計劃經濟的慣性和本能。從政府規制的背景來看，30年的高度集中的計劃經濟體制排斥市場機制的作用，資源配置方式的行政化、計劃化力量，在我國經濟體制運行的過程中形成了巨大的慣性，造成了無可匹敵的國家授權下的壟斷力量和官本位的烙印。與此配套的政府規制是政府對微觀經濟主體的活動所進行的全面的直接干預，建立什么樣的企業、在哪里建立、企業生產什么、生產多少、生產的產品賣給誰、價格如何等問題都由政府確定。實行改革開放以后，特別是1992年十四大的召開，首次明確提出要建設社會主義市場經濟，我國從此進入了由計劃經濟向市場經濟過渡的階段。這個時期的政府規制是一個混合體，即不可避免地帶有原有計劃經濟的影子，又必然包括了構建市場經濟體系的一些新的制度和措施。與市場經濟國家相比，我們的政府規制涉及面廣，對企業的影響程度深，突出表現為規制過度。

現行的政府規制內容相當廣泛。在壟斷方面，主要針對傳統自然壟斷領域，內容涉及電力、城市供水、城市燃氣、公共汽車與地鐵、電信、公路、鐵路運輸、管道運輸、航空運輸、水路運輸等。現行的規制措施主要有兩種，一是準入規則，其形式有國家壟斷、申報、審批、許可、營業執照標準設立。二是價格規制，主要針對自然壟斷領域，方式主要有法定價格、地方政府定價、行業指導、標準等。現階段，政府規制的權力歸屬是：從中央到地方幾乎所有政府機關都擁有規制權力。

政府規制超越了其應有的彌補和克服市場失靈的范圍，抑制了市場經濟的內在活力和正常發展，使企業缺乏競爭活力，造成資源配置的扭曲，并為尋租活動的產生提供了土壤。

2.政府規制缺位

一、政府規制失靈的表現

1.規制過度

我國的政府規制與西方國家的政府規制存在很大區別。西方國家規制之所以出現，很大程度上是因為存在市場失靈，而我國的政府規制帶有更多強制性的色彩。計劃經濟時期，政府規制無處不在，與其說我國政府規制是為了解決市場失靈，不如說是為了消滅市場更確切些。改革開放后我國政府規制，不是解決市場失靈，而是計劃經濟的慣性和本能。從政府規制的背景來看，30年的高度集中的計劃經濟體制排斥市場機制的作用，資源配置方式的行政化、計劃化力量，在我國經濟體制運行的過程中形成了巨大的慣性，造成了無可匹敵的國家授權下的壟斷力量和官本位的烙印。與此配套的政府規制是政府對微觀經濟主體的活動所進行的全面的直接干預，建立什么樣的企業、在哪里建立、企業生產什么、生產多少、生產的產品賣給誰、價格如何等問題都由政府確定。實行改革開放以后，特別是1992年十四大的召開，首次明確提出要建設社會主義市場經濟，我國從此進入了由計劃經濟向市場經濟過渡的階段。這個時期的政府規制是一個混合體，即不可避免地帶有原有計劃經濟的影子，又必然包括了構建市場經濟體系的一些新的制度和措施。與市場經濟國家相比，我們的政府規制涉及面廣，對企業的影響程度深，突出表現為規制過度。

現行的政府規制內容相當廣泛。在壟斷方面，主要針對傳統自然壟斷領域，內容涉及電力、城市供水、城市燃氣、公共汽車與地鐵、電信、公路、鐵路運輸、管道運輸、航空運輸、水路運輸等。現行的規制措施主要有兩種，一是準入規則，其形式有國家壟斷、申報、審批、許可、營業執照標準設立。二是價格規制，主要針對自然壟斷領域，方式主要有法定價格、地方政府定價、行業指導、標準等。現階段，政府規制的權力歸屬是：從中央到地方幾乎所有政府機關都擁有規制權力。

政府規制超越了其應有的彌補和克服市場失靈的范圍，抑制了市場經濟的內在活力和正常發展，使企業缺乏競爭活力，造成資源配置的扭曲，并為尋租活動的產生提供了土壤。

2.政府規制缺位

摘要:政府的權力、職能和規模受到憲政的規制。憲政視域下,政府建設應突出政府結構、角色定位和運行機制三個層面。宏觀上,構建精神要件、實體要件、程序要件“三位一體”的政府結構;中觀上,政府應扮演社會的服務者和合作者角色;微觀上,構建科學規范、運行有序、公平公正的政府運行機制

關鍵詞:憲政政府建設

憲政是國家依據一部充分體現現代文明的憲法進行治理,以實現一系列民主原則與制度為主要內容,以實行法治為基本保證,以充分實現最廣泛的人權為目的的一種政治制度。其中民主是憲政的基礎,法治是它的重要條件,人權保障則是憲政的目的。在行政權、立法權和司法權三權中,立法權具有人民性、抽象性和間接性,司法權具有程序性和被動性,行政權具有主動性和直接性。因此,作為行政學意義上的政府與憲政的關系也就成為焦點,它在許多重要方面和很大程度上影響和制約憲政的實現。憲政視域下,政府在權力、職能和規模上受到嚴格的憲法和法律約束、限制,政府建設只有在憲政的基礎和平臺上進行才能得到民眾的理解和認同,才具有合法性。

1憲政視域下的政府結構:精神、實體和程序要件“三位一體”

憲政視域下,價值要件,實體要件和程序要件三者互為存在條件,形成一個有機的整體,構成一個政府的宏觀結構。

首先,精神要件是政府建設的基礎。精神要件是政府的價值基礎和導向,政府要牢固樹立以民為本的導向理念、公平公正的價值理念和法治理念。在憲政制度下,政府與人民之間是一種契約關系。政府是人民為了一定的目的而從基本人權中派生出的一種權力。政府的權力產生于人民的授權,政府受人民委托行使權力。而人民之所以設立政府并授予權力。其根本目的是為了更好地維護和實現公民權利,實現社會公共利益的最大化。“公平公正”是政府的觀念柱石和靈魂,政府應承認社會的所有公民具有平等的權利和機會。這些權利和機會不因為個人的出身、天賦、種族性別、財富等的差別而受到損害,不能被特權和權力所剝奪,也不能拿來于其他人的經濟利益交換。政府應奉行法治之上的理念,其一切行為活動都應限定在法律規定的范圍內。“法治意味著政府除非實施眾所周知的規則以外不得對個人實施強制,所以它構成了對政府機構的一切力的限制,這當然也包括對立法機構的權力的限制。”[1]

第一章總則

第一條為了加強政府法制工作，科學、合法、有序地制定地方性法規草案和規章，提高政府立法工作質量，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《**省人民代表大會常務委員會制定地方性法規程序的規定》，結合本省實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱地方性法規草案(以下簡稱法規草案)，是指省人民政府(以下簡稱省政府)依照法律規定的權限制定、提請省人民代表大會或其常務委員會審議公布，在全省范圍內施行的具有普遍約束力的規范性文件草案。

本辦法所稱規章，是指省政府依照法律規定的權限制定、以省政府令的，在全省范圍內施行的具有普遍約束力的規范性文件。

第三條省政府立法工作必須遵照“改革決策、發展決策和立法決策緊密結合”的原則，充分反映本省國民經濟和社會發展的客觀需要。

第四條省人民政府法制局(以下簡稱省政府法制局)負責政府法制的綜合工作，編制省政府立法工作計劃草案，組織立法工作計劃的實施，承擔省政府審議法規草案和規章草案的審核職能。

政府規制理論與現代行政法學的建構

政府規制理論為現代行政法學對行政過程的分析，提供了一個強有力的分析工具。應該說，政府規制研究本質上是一種問題導向的政策分析理論，它是法律學科內的整合，它不只是行政法，甚至也不只是公法，而是為了徹底解決問題而綜合運用各種法律手段、法律機制和法律思想的理論。

政府規制研究最早肇始于二十世紀六十至七十年代的美國經濟學界，代表性的學者先后有斯蒂格勒、佩爾茲曼和卡恩等，從二十世紀七十年代之后，政府規制分析逐漸開始在美國行政法學中占據重要的一席之地。在當代美國行政法學家中，布雷耶大法官專長風險和能源規制，皮爾斯教授專長電力和天然氣市場規制，夏皮羅教授以職業安全和衛生規制見長，幾乎每個行政法學者都有著自己的“獨門暗器”。

在我國目前的行政法學研究中，對于規制框架的設計和變革，還著墨不多。我們傳統的行政法案例分析方法，更多的是將行政過程割裂成一個個的片斷進行分析，更多沿用的是民法上以請求權為基礎的分析模式，這樣的案例分析到法院的判決作出后就戛然而止，即使是學者們的評論，也是圍繞不斷完善司法審查的精細度和正當性而展開的。

但是，很多行政決定背后蘊藏著對諸多復雜的政策和政治因素的考量，因此很難通過傳統的案例分析方法，通過概念和邏輯的推演，來導出相應的“正確答案”。這時，將政府規制理論融貫其中的三層次規制分析方法就開始凸現其魅力。

第一層次是傳統法律解釋技術的應用，它以當事人之間的爭議和法律適用問題為核心展開分析，我們可以去審視有無發生或存在的事實？審視法律的構成要件如何規定？所認定的事實是否與法律構成要件的要素相當；

一、政府規制的必要性

有線數字電視的政府規制，即政府運用法律或行政手段對有線數字電視進行管理和控制，以克服或彌補市場機制在資源配置上的失靈，保證市場利益的合理分配。規制的內容主要有內容、市場和技術等幾個層面。在此我們重點討論有線數字電視的市場規制，即政府對有線數字電視的市場進入，市場結構，市場行為，費率和技術標準等的規制，不包括政府對內容的規制。

政府對有線數字電視進行規制，主要基于以下理由：

1.有線電視的自然壟斷屬性要求政府規制

有線電視被公認為具有很強的自然壟斷屬性。自然壟斷產業需要巨大投資，且需要通過較長周期才能逐漸獲得回報，沉淀成本大，對企業的經濟實力要求高，但一旦運營，容易取得規模經濟效益。有線數字電視的整體平移，規模大，資金消耗大，這就要求政府對有線數字電視的市場進入制定管制政策，以保證自然壟斷產業的規模經濟；有線數字電視的自然壟斷屬性容易帶來另一個后果，即生產的低效率和分配的低效率。壟斷企業可能憑借其壟斷地位制定高于平均成本的壟斷高價。這就要求政府出臺有利于市場競爭的政策，放松市場進入的門檻。在產業發展的不同階段，政府應采取積極的措施，在規模經濟和市場競爭之間取得平衡。美國有線電視發展的政府規制就是一個很好的例子。1992年的美國有線電視法盡管在法律上禁止某一地區有線電視的特許約定，但并不禁止或者說默認某一地區事實上的壟斷。為了改變這種狀況和增加市場競爭的力度，美國在1996年的《電信法》中打破了電信和有線電視的界線，允許電信業進入有線市場，刺激了有線電視市場的有效競爭。

2.新型的媒介業務要求政府規制

關鍵詞:政府規制/民營經濟/規制形式/行政法

內容提要:民營經濟的發展與政府規制改革關系密切。其中，民營經濟的發展及其所帶來的經濟社會結構變遷，對政府規制和行政法理論實踐產生了重要沖擊。而政府規制改革則為民營經濟發展提供了法治環境，政府采用各種正式的和非正式的政策工具和執行工具來實現規制目的。文章在闡述和梳理基本理論的基礎上，以電動自行車為個案，對政府的規制形式和規制程序進行了剖析，并以此為契機展望行政法學的新領域。

民營經濟的發展及其所帶來的經濟社會結構變遷，對傳統行政法理論與實踐產生了重大沖擊。一方面，政府規制改革的成果為民營經濟的發展起到了助推器的作用；另一方面，民營經濟的發展也為政府規制形式選擇（行政活動方式選擇）以及政府規制程序改革的理論與實踐提供了豐富的素材。

一、政府規制改革及其對民營經濟發展的總體影響

“規制”一詞源于英文的“Regulation”①，它一般是指為實現特定的政策目標，國家和地方公共團體對企業和國民的活動進行的干預和介入。而“規制改革”(RegulatoryReform)則是放松或取消規制，由事前規制型行政向事后監督型行政轉變，并創設新的規則，以促進競爭的過程和方式。

自凱恩斯國家干預主義理論將規制作為治療“市場失靈”的一劑良藥之后，無孔不入的強化規制日益導致行政權力的擴張和政府過分介入市場從而成為阻礙市場發展的因素之一。以美國為例，20世紀70年代初“石油危機”爆發后，美國經濟一落千丈。當時一些經濟學家對美國生產下降的原因作了分析，結論是近一半的因素在于政府規制過多。這一研究結果在20世紀70年代后半期得到美國政界的廣泛認同。②1996年，美國規制機構的規章達到7000多個，規制成本達到6300多億，尤其是各種名目繁多的規制政策對小企業的負擔更為沉重。據當年度美國獨立企業聯合會對3471家小企業所作的調查結果顯示，在小企業所面臨的十個最為嚴重的問題中，“不合理的政府規制”位居第四位。在其他發達資本主義國家，如英國、日本等國，過多的政府規制也都曾一度制約其經濟發展。

摘要：城市公交事業在不斷探索和推進民營化的過程中出現了一些新的問題，需要進行政府規制改革，以彌補市場失靈。而城市公交事業政府規制改革應遵循以法律制度為準則、以有效競爭為目標導向、以激勵性規制為手段、實現政企分離的政策思路。

關鍵詞：城市公交；政府規制；競爭

2004年，我國提出公交優先發展戰略，對城市公交事業進行民營化改革，引入競爭機制，通過公交客運線路特許經營，允許不同產業形式的公交企業進入公交客運市場，打破國有公交企業壟斷經營，形成多家公交企業競爭格局。在不斷探索和推進城市公交事業民營化的過程中出現了一些新的問題，如普遍服務不足、線路經營權私下倒賣、服務質量差、安全事故多等。世界范圍內的民營化實踐表明，民營化大潮席卷過后必然是政府規制的跟進，城市公交事業的民營化改革需要政府規制，本文從四個方面探討城市公交事業政府規制改革的政策思路：

一、法律制度是城市公交事業政府規制改革的準則

市場經濟是一種法治經濟，任何社會經濟活動都應納入法治的軌道，城市公交事業也不例外，這就要求城市公交事業的政府規制要以立法為先導，按法定程序進行改革，以法律制度為規制依據。公交事業發達國家在進行政府規制改革之前，制定并頒布了相應的法律法規，并以此為綱領指導政府規制改革的實踐。不言而喻，完善的法律體系對城市公交事業政府規制具有重要作用。

由于我國對公共交通研究不深，城市公共交通立法已經跟不上城市公交事業發展的步伐。現行的規制依據是國務院建設行政主管部門制定的一些政策和辦法，如《關于加強城市公共交通工作的若干規定》、《全民所有制城市公共交通企業轉換經營機制實施辦法》等，以及地方城市政府出臺的一些管理條例，如大連、濟南、武漢等城市制定的《城市公共客運交通管理條例》。這些規定、辦法和條例對于加強城市公共交通管理，促進城市公交事業發展發揮了重要作用。但是，這些法律層級低、法律效用較差，因而在執行中打了不少折扣，對城市公交行業的約束力不一，既缺乏統一權威的法律和行政法規，也缺乏本行業的專門法律。

編者按：本文主要從引言；生態旅游環境保護規劃；政府與企業實施生態旅游環境規劃的博弈進行論述。其中，主要包括：生態旅游作為一個“舶來”的概念于20世紀80年代末引入我國、旅游企業對生態旅游區的開發和管理，落入了法律和規定的“制度真空”地帶、政府出臺相關法律法規規制、監督企業制定和實施生態旅游環境保護規劃迫在眉睫、通過行政和法律手段規制旅游企業從生態旅游和環境保護相互作用機制入手、規制，又稱政府規制、缺乏系統環境保護規劃，走“先污染再治理”的道路必定要付出巨大的經濟代價、基本假設、構建博弈模型、模型求解等，具體請詳見。

摘要由于環境保護機制缺失，導致我國“生態旅游離生態更遠”的尷尬現實。文章假定政府出臺相關法律法規規制旅游企業，制定并實施生態旅游環境保護規劃，構建政府和企業的博弈模型，從政府規制角度對企業制定和實施生態旅游環境保護規劃的行為進行分析，得出博弈雙方的均衡戰略：政府執行有效監管，對不實施環境保護規劃的企業制定適當的懲罰力度，就可以促使企業自覺實施生態環境保護規劃，從而證明政府規制企業實施生態旅游環境保護規劃能取得很好的效果。

關鍵詞生態旅游環境保護規劃政府規制博弈論

1引言

生態旅游作為一個“舶來”的概念于20世紀80年代末引入我國，并在隨后的20多年得到蓬勃發展，一時間生態旅游成為最時尚的旅游消費，消費者趨之若鶩，生態旅游市場規模龐大。面對巨大利益誘惑，許多旅游開發商的觸角開始轉向生態旅游，政府對于生態旅游的開發熱情也不斷高漲。這些旅游企業憑借其雄厚的資金實力、業已形成的旅游產業鏈條及客源市場優勢，能夠很好地解決傳統政府旅游資源開發過程中存在的諸多問題，促進了生態旅游的發展。但是由于我國生態旅游的研究尚處在初級階段，政府生態旅游環境保護規劃機制缺失，政府與開發商的協議在關乎環境成本補償及懲罰機制的內容方面幾乎是空白，于是，旅游企業對生態旅游區的開發和管理，落入了法律和規定的“制度真空”地帶。結果導致旅游企業只關注開發生態旅游的經濟價值，而忽視了更為重要的生態環境保護，對生態旅游資源的開發缺少系統環境保護規劃，肆意開發，造成了污染、環境退化、經營性設施侵占生態旅游資源等諸多問題。政府出臺相關法律法規規制、監督企業制定和實施生態旅游環境保護規劃迫在眉睫。本文假定政府出臺相關法律法規規制旅游企業制定并實施生態旅游環境保護規劃，構建政府和企業的博弈模型，從政府規制角度對企業制定和實施生態旅游環境保護規劃的行為進行分析，得出博弈雙方的均衡戰略，以期分析實施生態環境保護規劃中政府規制的效用。

2生態旅游環境保護規劃

一、對政府規制的詮釋

(一)政府規制的涵義

規制是由英文Regulation一詞翻譯而來，意思是政府運用法律、規章、制度等手段對經濟和社會加以控制和限制。它要求政府以經濟手段和法律手段為主、以行政手段為輔，并通過法律和規制來約束和規范微觀經濟主體的行為，它是與市場相對應的政府用來調整、激勵微觀經濟主體的規制系統。

國內外學者已從不同的角度對規制進行了大量的研究，如從經濟學、法學和政治學等角度對規制這一概念進行了研究和探討。但目前對政府規制尚無統一的認識，對政府規制的定義也有著各種各樣的表達。其認識大致可以分為以下幾類：

1.制是政府矯正市場失靈的努力和對公共利益的追求。規制經濟學的創始人之一卡恩認為：規制是“對該種產業的結構及其經濟績效的主要方面的直接的政府規定……如進入控制、價格決定、服務條件及質量的規定以及在合理條件下服務所有客戶時應盡義務的規定……”[1]。密特尼克認為：規制是“針對私人行為的公共行政政策，它是從公共利益出發而制定的規則”[2]。斯蒂芬則認為：規制是指“政府為控制企業的價格、銷售和生產決策而采取的各種行動，政府公開宣布這些行動是要努力制止不充分重視‘社會利益’的私人決策”[3]。金澤良雄認為：政府規制是在以市場機制為基礎的經濟體制下，以矯正、改善市場機制內在的問題(廣義的失靈)為目的。

2.規制是政府的一種控制行為。梅爾認為：規制是“政府控制市民、公司或準政府組織行為的任何企圖”，并認為“是政治家尋求政治目的有關的政治過程”。[4]植草益認為：“政府規制是政府機構依照一定的規則對企業的活動進行限制的行為。”[5]中國學者張建偉博士認為：規制是指政府依據一定的政策、法律和規章對市場經濟主體的活動進行限制、制約或激勵的行為。[6]張帆則認為：“政府規制是指政府利用法規對市場進行的制約。”[7]樊綱認為：政府規制“特指的是政府對私人經濟部門進行的某種限制或規定，如價格限制、數量限制或經營許可，等等”[8]。