一、政府信用的概念

政府信用是指政府及其各級部門作為公共權力的代表信守規則，實現其對公眾的承諾的誠意、能力及實現狀況，是社會公眾對政府能力和信譽的一種主觀評價或價值判斷[1]。政府信用是政府的自利性屈從于公共性的必然要求，是政府的主觀言行與社會的客觀評價的和諧一致。政府信用對社會信用體系建設起著導向作用。政府講信用，則可以給企業和社會帶來良好的示范效應；反之，政府無信，社會主體也會加以效仿，客觀上使違約失信行為在整個社會中得到蔓延。結果不僅僅導致政府形象的損壞，而且還導致全社會陷入信用危機的惡性循環中。從這個意義上講，政府失信是產生全社會信用危機的重要原因之一。政府守信不僅意味著政府必須對整個社會經濟的有效運行提供財政支持，而且意味著政府必須對社會的法律秩序和制度環境的權威性提供強有力的保障，從而使人們能夠對周圍的環境及未來作出合理的預期，更重要的是政府作為實施各種行政行為的主體，其自身行為必須格守信用，樹立良好的政府信用形象。

二、政府信用的現狀分析

目前的中國社會正遭遇著信用危機的嚴重困擾。據中國人民銀行的調查資料顯示，全國每年因為信用缺失造成企業間的經濟損失為5855億人民幣。據國家工商總局的調查報告顯示，在全國的合同交易中，正常履約率只有60%。據國家審計署披露，有67%的國有企業做假賬。其他相關部門的調查資料顯示，偷稅漏稅、騙稅現象屢禁不止，假文憑、假證書、假公證泛濫成災。有輿論認為，信用危機是腐敗之后阻礙中國經濟發展的第二大原因。而政府對這樣的信用危機及信用缺失有著不可推卸的責任。

改革開放以后，政府在總體上的信用行為是良好的，我國在物質文明、精神文明和政治文明的建設中取得了舉世矚目的成就，政府的信用度在國際社會及國內社會有一定的提升。但是，我們也更加意識到，政府信用還存在著諸多問題，各種失信行為屢見不鮮。主要表現在以下幾個方面：

第一，國家法律的踐踏。有一些政府官員知法犯法、執法犯法，致使社會中彌漫著一種不信任法律的傾向。雖然在某些法律的制定過程中存在著前瞻性不足、操作性不強、規劃性不夠等弊端，但更為重要的是，我們的執法基礎相對較弱，有法不依、執法不嚴的現象是普遍存在的。有令不行、有禁不止的直接后果就是政府的法律信用打了折扣，司法公正遭到人們的質疑。

一

關于什么是政府信用，目前學術界尚無明確的定義。政府信用與企業信用、個人信用相比，其內涵和外延都有不同。但政府信用的主體是政府，因此，就其主體本身而言，政府信用就是指政府及其部門作為公共權力機構或公共權力的者信守規則、遵守諾言、實踐踐約。同時，就政府的客體或對象來說，政府信用是社會組織、民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷，它是政府行政行為所產生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映。［1］政府信用體現的是政府的德性，是政府的“言”與政府的“行”的有機統一，是政府的“自利性”屈從于“公共性”的必然要求，是政府的“主觀”言行與社會的“客觀”評價的和諧一致。

政府信用具有公共意識、規則意識、責任意識、示范意識，這些意識反映了政府信用具有公共性、規則性、責任性和示范性的特點。

——公共性。政府作為公共權力的者，必須為公眾著想、為公眾服務，必須體現公正、維護公平、服務公開，必須立足于公共領域基礎之上反應公意、“公而忘私”。政府信用體現在公共事務管理當中就要求拋開政府官員的自利動機，一心一意為公眾服務，制定公共政策、提供公共產品、維護公共利益，因此，政府信用體現的就是一種公共意識。

——規則性。政府作為公共規則的制定者和維護者，他首先必須身體力行，遵守規則和道德規則，恪守規則的愿望和意志，因為規則對于所有的社會成員都一視同仁。政府信用要求公共行為規則制定明確，特別是合乎規則的行為與違背規則的行為之間的界限必須明確，同時也必須明確外在的道德制裁機制，使得誠信之德產生約束力，因此，政府信用意識就是一種規則意識。

——責任性。政府作為公共權力機構，要勇于承擔責任、要善于維護責任，一個不負責任的政府是懦弱的政府、是無所作為的政府。政府信用要求有能力、有責任為公眾謀求福祉，兌現承諾，敢于對公共決策失誤負責，因此，政府信用意識就是一種責任意識。

摘要：政府信用是社會信用的基礎和源頭，政府信用是社會信用體系建設的關鍵，因此，政府信用的提高對于提升個人信用和企業信用具有十分重要的意義。政府信用失范是政府信用缺失、信用貧困、信用濫用、信用危機的統稱，政府信用失范將會造成政府失效乃至政府失敗。要提高政府信用，必須重視政府的信用意識，做到依法行政，言出有據、言而有信。同時，要進一步轉變政府職能，規范政府行為。在目前政府主導形態下，政府信用的提高和信用危機的克服主要仰賴于政府的行為自主性——政府自覺。從一定程度上說，政府自覺的程度決定政府的信用水平。

關鍵詞：政府信用信用失范政府自覺政府文明

信用（credit），從一般意義上講，指的是信守規則、遵守諾言、實踐成約。孔子特別強調“言必信，行必果”（《論語·子路》），認為“人無信不立”（《論語·顏淵》），于是信用作為公共倫理范式成為安身立命之本、社會交往準則、國家治理指南。而政府信用（governmentalcredit）作為社會信用體系的一個主要內容也同樣強調言行的客觀后果，考量政府行為對公眾和社會的影響，同時又不得不顧及公眾和社會對其看法和態度。政府信用需要政府的自覺，政府的良知與行為自主性能夠提高政府能力、克服信任危機和提升政府形象。

一

關于什么是政府信用，目前學術界尚無明確的定義。政府信用與企業信用、個人信用相比，其內涵和外延都有不同。但政府信用的主體是政府，因此，就其主體本身而言，政府信用就是指政府及其部門作為公共權力機構或公共權力的者信守規則、遵守諾言、實踐踐約。同時，就政府的客體或對象來說，政府信用是社會組織、民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷，它是政府行政行為所產生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映。［1］政府信用體現的是政府的德性，是政府的“言”與政府的“行”的有機統一，是政府的“自利性”屈從于“公共性”的必然要求，是政府的“主觀”言行與社會的“客觀”評價的和諧一致。

政府信用具有公共意識、規則意識、責任意識、示范意識，這些意識反映了政府信用具有公共性、規則性、責任性和示范性的特點。

一、問題的提出

大量的社會學研究表明，中國正經歷著一場普遍的信任危機。更有學者指出，中國目前最稀缺的資源就是信用。個人、企業、社會組織和權力機構以及整個社會都普遍存在著失信行為。加入世貿組織，跨入信用社會，要求建立一套新的市場游戲規則，在這套游戲規則中，政府的信用成為萬眾矚目的焦點。政府作為一個國家的權力機構和管理機構，其運行須遵從正式的法律、規范，且有一定的制度作為保障。因此，民眾對政府的信任顯然屬于制度信任的范疇，這種信任的建立也必須依靠一定的社會力量來實現。關系運作作為建立和增強人際信任的重要手段在這里已不再發生作用，政府要增強民眾的信任度必須更多地依靠制度與法治層面的因素。行政法對行政權力的控制與平衡是改善政府信用的重要途徑，而其中的誠信原則正突出了政府法治講求誠信的重要意義。因此本文試圖從行政法的角度探析如何運用行政法中的誠信原則來改善政府與民眾之間的信任關系，提高政府信用度。

二、行政法中的誠信原則

(一)誠信原則的涵義

誠信原則是現代民法之大原則。由于誠信原則以公平與正義為根本宗旨而凌駕于一切具體的民法規則之上.因此有“帝王條款”之美譽.就誠信原則之意義而言，誠信原則實乃要求當事人行使權利、展行義務皆應善意真誠、克守諾言、公平合理。

(二)誠信原則在行政法中的認可

一、政府信用對建設和諧社會的作用

1.政府信用是和諧社會政治文明發展的主導力量

政府信用是實現政權穩定、政治民主，促進和諧社會政治文明發展的主導力量，是政治穩定的基礎，因為政府信用直接關系著政府的合法性問題。政府合法性的直接基礎是人民的信任和認同，而認同又源自政府信用。良好的政府信用有利于增進政府與公眾之間的相互回應，形成政府與公眾之間相互理解、信任、支持的“政通人和、穩定有序、充滿活力”的局面，這樣就為政令的施行奠定了基礎，為政府成功地工作創造了條件。由于政府權力由人民賦予，政府講信用首先就要保證權力屬于人民，并按人民的意志行使權力，保護最廣大人民的根本利益。政府信用還是政府權威的重要來源，是政府組織能力和動員能力的基礎。權威意味著民眾真心愿意服從政府的領導，認同和支持政府及其行為，是政府實現管理職能的基礎。和諧社會政治發展的目的是要建設高度的政治文明，而政府的誠信道德本身就是政治文明中行政倫理的一個重要范疇。同時，作為一種文明的政治理念，政府信用要求政府是一個法治政府、責任政府、透明政府、公正政府、廉潔政府，要求政府在履行職能的過程中體現正義、公平、民主的價值理念，這恰好與和諧社會對政治文明的訴求相契合。而且，政府信用制度也是政治制度文明的一個重要組成部分。講信用的政府就是要通過建立健全相應的制度，來提高政府的政治權威，推進民主政治的發展和政治文明的建設。

2.政府信用是和諧社會物質文明的重要支撐

政府信用是促進和諧社會的經濟發展，建設物質文明，實現人民生活相對安康的重要支撐。社會主義市場經濟是社會主義和諧社會建設的現實起點，政府信用則是社會主義市場經濟良性運行的重要保證。“沒有信用，就沒有秩序，市場經濟就不能健康發展”[3]，而信用規則的制定、市場主體對規則的履行又有賴于良好的政府信用。政府信用最根本的表現是政府通過制定和執行政策，來管市場管不了、管不到、管不好的事情，確保和維護市場經濟主體的獨立地位，培育和發展社會主義市場經濟體制所要求的統一開放、競爭有序的市場體系，為市場機制作用的發揮創造條件。經濟發展的一個關鍵要素是要有一良好的投資環境，包括政策環境、基礎設施、服務環境等，而政府信用則可以為經濟的發展創造優良的信用環境，從而吸引更多的資金、技術和人才。政府信用還是企業信用和個人信用建立的前提，是社會信用體系的基石。良好的政府信用可以降低經濟活動中的交易成本，提高經濟效率，增加物質財富。因為講信用的政府執法公正，信息公開，這就可減少市場經濟主體的信息搜尋費用、溝通成本、談判成本、監督成本，進而提高經濟效率。而且較高的工作效率和較低的行政成本，也間接地增加了物質財富。此外，政府信用本身就是一種重要的資源和財富，良好的政府信用能夠提高國家的競爭力，所謂“政令信者強，政令不信者弱”[4]。

3.政府信用是和諧社會文化發展的推動力量

理論根源

政府信用理論雖然沒有被系統、完整地提出過，但是其它理論學派卻給這一理論提供了豐厚的理論基礎。委托—理論被廣大學者認為是政府信任的理論基礎之一，而委托—情況下的信息不對稱也恰恰是政府信用危機的理論根源。公眾將行政權委托給政府，是委托人，政府是公眾委托的人，政府根據公眾的授權采取行動完成委托的公共事務。而委托人要有效地控制人的行為，就需要了解人本身以及客觀環境的完全信息，了解什么樣的制度安排可以限制人的機會主義。

但是在現實生活中，一方面由于政府對信息的天然壟斷性，另一方面政府決策所要解決的問題也越來越專業，這些都會導致信息不對稱，使公眾對政府監督約束困難。在政府權力缺乏有效監督約束的情況下，委托人和人的關系可能完全顛倒過來，人由于掌握著公共權力而成為管理者。這樣政府為了追求自身利益最大化可能會出現反客為主漠視委托人意愿的現象，使公眾的意愿和利益得不到回應，公眾也就無法再信任政府。

體制根源

一是行政管理體制不規范。盡管政府行為的失信形式是多種多樣的，但本質上都是一樣的，即政府未能正確有效地履行其管理和服務職能，不能滿意的回應公眾的期待和信任。受封建文化和計劃經濟體制的深刻影響，我國政府尤其是地方政府行政管理體制不規范，某些管理者超越公眾給予的委托權力。部門之間、地方之間相互推諉責任或者相互爭奪利益的現象普遍存在。

二是約束、監督制度不完善。在實際生活中，我國現行的行政監督機制缺乏應有的力度，監督達不到應有的效果。在行政監督中監督主體過多、監督無力和監督職能不明確以及缺乏獨立性現象普遍存在，這些導致權力機關監督幾乎流于形式。

基本成績和存在的問題

近年來，我省各級財政部門在充分發揮財政在調控經濟運行、優化資源配置、調節收人分配、經濟監督管理等方面的職能作用的同時，也十分重視政府財政信用建設，并取得了一定的成績。

(一)拉制政府內外債規模和債務風險，確保良好的政府經濟信用從債務拖欠情況來看，我省2002年年末直接顯性債務16億元，占直接債務金額的13.02%，債務風險較小，反映我省政府信用是較好的。

2002年度我省政府外債的情況:從全省經濟總量看，我省政府外債負債率為5%，低于國際通行的苦戒線25%的標準，從財政對債務的負擔比例來看，我省財政債務率34%，低于國際通行警戒線100%的標準。上述兩項指標均在安全范圍內，反映我省外債規模適度。存在的問題是外債償還的整體情況一直不理想，債務拖欠問題也越來越突出，反映我省在政府外債償還上存在一定的政府信用缺失和財政風險問題。但政府信用缺失和財政風險主要是由財政擔保項目產生的，我省目前拖欠的主權外債中，由政府擔保產生的債務占90%。

(二)積極籌措政府資金，化解省國際信托投資公司等三家地方金融機構的金融風險，逐步解決地方金融信用問題由于上個世紀九十年代中期泡沫經濟的影響和地方非銀行金融機構監管中存在的問題，我省國際信托投資公司、省信托投資公司、海口市信托投資公司等三家地方金融機構大量拖欠居民和機構的儲蓄存款，甚至有個別信托投資公司拖欠國外債務，存在嚴重的金融風險和地方政府信用問題，并引發一系列社會問題，直接影響了社會穩定和我省的對外形象。為此，省政府對解決三家地方金融機構債務問題高度重視，成立專門機構清理并處置債務，省財政部門積極協助省政府為解決地方金融風險的問題，向中央借款37個億。到目前為止，用中央的借款和地方財政籌措的資金基本解決了這三家公司的個人存款兌付及大部分境外債務的償還，較好地維護了國家金融信用。但機構存款這一塊目前還未得到有效解決。

(三)高度重視工資發放，采取有效措施解決拖欠干部、教師工資問題由于地方財政困難，近幾年工資增長速度較快等原因，自1993年工資套改至2儀舊年12月31日止，按國家統一標準計算，我省累計拖欠行政事業單位職工工資51330萬元，面對如此巨額的干部、教師工資拖欠債務，省委、省政府按照黨中央、國務院的要求，把工資發放作為頭等大事來抓，采取了一系列措施。由于措施得力，自2001年開始，我省已基本杜絕新的工資拖欠現象，并逐年消化歷史欠債，全省累計拖欠行政事業單位職工工資已由2002年12月31日的51330萬元下降到2002年12月31日的39158萬元，兩年共消化12172萬元。但仍有39158萬元的歷史欠帳需要消化，給財政帶來相當大的壓力。

作為維系社會共享價值、穩定社會期望模式的復雜機制，“信用”是人類社會生活中必須面對的古老議題。社會信用體系主要包括政府信用、企業信用、個人信用等，其中政府信用在社會信用體系中占主導地位，整個社會信用都是基于政府信用來推動和發展的。就整個社會信用體系來看，政府信用也面臨著危機。分析當前我國政府信用危機的根源，并從根源上解決政府信用危機問題是構建和諧社會的需要。目前，我國政府信用危機的根源主要有以下幾個方面。

理論根源

政府信用理論雖然沒有被系統、完整地提出過，但是其它理論學派卻給這一理論提供了豐厚的理論基礎。委托—理論被廣大學者認為是政府信任的理論基礎之一，而委托—情況下的信息不對稱也恰恰是政府信用危機的理論根源。公眾將行政權委托給政府，是委托人，政府是公眾委托的人，政府根據公眾的授權采取行動完成委托的公共事務。而委托人要有效地控制人的行為，就需要了解人本身以及客觀環境的完全信息，了解什么樣的制度安排可以限制人的機會主義。

但是在現實生活中，一方面由于政府對信息的天然壟斷性，另一方面政府決策所要解決的問題也越來越專業，這些都會導致信息不對稱，使公眾對政府監督約束困難。在政府權力缺乏有效監督約束的情況下，委托人和人的關系可能完全顛倒過來，人由于掌握著公共權力而成為管理者。這樣政府為了追求自身利益最大化可能會出現反客為主漠視委托人意愿的現象，使公眾的意愿和利益得不到回應，公眾也就無法再信任政府。

體制根源

一是行政管理體制不規范。盡管政府行為的失信形式是多種多樣的，但本質上都是一樣的，即政府未能正確有效地履行其管理和服務職能，不能滿意的回應公眾的期待和信任。受封建文化和計劃經濟體制的深刻影響，我國政府尤其是地方政府行政管理體制不規范，某些管理者超越公眾給予的委托權力。部門之間、地方之間相互推諉責任或者相互爭奪利益的現象普遍存在。

政府利益內在性是指政府部門及其官員追求自身組織目標或自身利益,而非全社會或非國家整體利益的現象。當代西方政治經濟學主流派別之一的公共選擇學派認為,政府利益內在性的存在意味著政府組織或政府官員的利益可能支配公共政策的制定,并且決定政府部門及政府官員的行為。這一觀點使人們對政府的認識從理論回到了現實。但是,其偏執的分析會對政府產生不信任,使政府出現信任危機。所以,需要充分認識政府信用產生和運作的客觀規律,通過創新政府管理方式以及各種監督機制,有效抑制政府利益內在性傾向,這對于轉型時期我國和諧社會建設和服務型政府的構建具有十分重要的現實意義。

一、政府信用及其在現實中的運作

政府信用是社會組織、民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷,它是政府行政行為所產生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映［1］。由此可以看出,政府信用是社會各主體對政府行政行為的一種期待,希望政府踐行其宗旨,對公眾的期待作出合理的反應。

政府是否實現其宗旨,直接關系到政府信用的高低。那么,政府宗旨是什么呢?政府一切行為的最終目標都是為了維護和促進公共利益。對這一問題,馬克思主義政治學家與西方古典政治學家都有明確的闡述。馬克思主義政治學家從政府社會性的角度分析指出,社會性(即公共性)是政府的一個本質屬性。因為人類社會發展的歷史已經昭示:先有社會公共事務的管理,后有國家和政府。而且國家和政府最初是借著管理社會公共事務而發展為特殊機構的。隨著社會的發展,社會公共事務越來越復雜,政府必須加強對社會公共事務的管理,否則就難以為繼,無法維護政治統治。正如恩格斯所指出的:“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎,而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能維持下去。”［2］由此可見,政府只有代表了公共利益,以公共利益的目的來運用公共權力,才有助于維護自身的統治。西方政治思想家盧梭也認為:“政府就是為了規定和保護財產而制定法律的權利,判處死刑和一切較輕處分的權利,以及使用共同體的力量來執行這些法律和保衛國家不受外來侵害的權利;而這一切都只是為了公眾福利。”［3］既然“這一切都只是為了公眾福利”,一個國家政府能否很好地實現公眾福利(或公共利益),就成為公眾衡量政府是否實現其宗旨的最重要指標。

雖然政府的最終目標是維護和促進公共利益或公眾福利,但是在實際的政治生活中,政府一旦獲得主權者(即公眾)的授權,政府作為一個組織就可以獨立地行使國家公共權力,直至政府解體。這樣,政府就獲得了某種程度的主體性和獨立性,成為一個相對獨立于社會和個人的組織,對于社會整體、其他組織和個人擁有不同程度的權力。政府的相對獨立性,促使政府并不總是以公共利益或公眾福利為唯一宗旨,它也會考慮自身的利益,政府成為具有自身利益的組織。西方的公共選擇理論對此為我們作出了解釋:政府不僅是“社會人”,也是“經濟人”,他們都是利己的,其行為的首要和最高的目標都是追求個人利益,能實現個人目標的行為才是理性的,在追求自我利益的過程中,通過分析收益和成本來選擇行為。所以,從他們的視角看,政府被稱之為“理性的經濟人”。我國是社會主義國家,社會主義國家的政府,是人民當家做主的政府,是代表最大多數人的利益和要求的政府。但是對于社會主義國家來說,尤其是轉型時期的中國政府來講,由于社會主義市場經濟的逐步建立,社會經濟生活中普遍存在且日益增多的外部性再加上政府“理性經濟人”的自利動機,政府和政府工作人員也有可能會違背契約承諾(為公眾謀利),追求自身利益,甚至犧牲公共利益以達成自身利益的訴求。誠如謝慶奎所言:“在我們社會主義國家可以這么說,完全自私、自利的人或群體,完全不顧自身得失的人或集體,在現實生活中都存在,不承認這一點就不是唯物主義者。但在通常情況下,為了自身的權力、聲譽、榮辱、獎懲、升降、福利、待遇等,而去做事或工作,這里都含有自利的動機和結果,不承認這一點同樣不是唯物主義。”［4］由此可見,政府利益客觀存在,在現實中也出現了種種表現形式:部門利益膨脹,地方保護主義,政績工程以及政府官員嚴重的貪污腐敗等等。在對政府利益的追求過程中嚴重地損害了政府形象,對政府信用造成了嚴重的危害。因此,社會主義和諧社會的建設勢必要盡量消除政府運作過程中可能產生的消極影響,盡可能地避免對社會公共利益的踐踏,最大限度地履行政府作為社會公共利益代表的法定職責。

二、政府利益缺乏制約對政府

理論根源

政府信用理論雖然沒有被系統、完整地提出過，但是其它理論學派卻給這一理論提供了豐厚的理論基礎。委托—理論被廣大學者認為是政府信任的理論基礎之一，而委托—情況下的信息不對稱也恰恰是政府信用危機的理論根源。公眾將行政權委托給政府，是委托人，政府是公眾委托的人，政府根據公眾的授權采取行動完成委托的公共事務。而委托人要有效地控制人的行為，就需要了解人本身以及客觀環境的完全信息，了解什么樣的制度安排可以限制人的機會主義。

但是在現實生活中，一方面由于政府對信息的天然壟斷性，另一方面政府決策所要解決的問題也越來越專業，這些都會導致信息不對稱，使公眾對政府監督約束困難。在政府權力缺乏有效監督約束的情況下，委托人和人的關系可能完全顛倒過來，人由于掌握著公共權力而成為管理者。這樣政府為了追求自身利益最大化可能會出現反客為主漠視委托人意愿的現象，使公眾的意愿和利益得不到回應，公眾也就無法再信任政府。

體制根源

一是行政管理體制不規范。盡管政府行為的失信形式是多種多樣的，但本質上都是一樣的，即政府未能正確有效地履行其管理和服務職能，不能滿意的回應公眾的期待和信任。受封建文化和計劃經濟體制的深刻影響，我國政府尤其是地方政府行政管理體制不規范，某些管理者超越公眾給予的委托權力。部門之間、地方之間相互推諉責任或者相互爭奪利益的現象普遍存在。

二是約束、監督制度不完善。在實際生活中，我國現行的行政監督機制缺乏應有的力度，監督達不到應有的效果。在行政監督中監督主體過多、監督無力和監督職能不明確以及缺乏獨立性現象普遍存在，這些導致權力機關監督幾乎流于形式。