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摘要：政府信用是社會信用的基礎和源頭，政府信用是社會信用體系建設的關鍵，因此，政府信用的提高對于提升個人信用和企業信用具有十分重要的意義。政府信用失范是政府信用缺失、信用貧困、信用濫用、信用危機的統稱，政府信用失范將會造成政府失效乃至政府失敗。要提高政府信用，必須重視政府的信用意識，做到依法行政，言出有據、言而有信。同時，要進一步轉變政府職能，規范政府行為。在目前政府主導形態下，政府信用的提高和信用危機的克服主要仰賴于政府的行為自主性——政府自覺。從一定程度上說，政府自覺的程度決定政府的信用水平。

關鍵詞：政府信用信用失范政府自覺政府文明

信用（credit），從一般意義上講，指的是信守規則、遵守諾言、實踐成約。孔子特別強調“言必信，行必果”（《論語·子路》），認為“人無信不立”（《論語·顏淵》），于是信用作為公共倫理范式成為安身立命之本、社會交往準則、國家治理指南。而政府信用（governmentalcredit）作為社會信用體系的一個主要內容也同樣強調言行的客觀后果，考量政府行為對公眾和社會的影響，同時又不得不顧及公眾和社會對其看法和態度。政府信用需要政府的自覺，政府的良知與行為自主性能夠提高政府能力、克服信任危機和提升政府形象。

一

關于什么是政府信用，目前學術界尚無明確的定義。政府信用與企業信用、個人信用相比，其內涵和外延都有不同。但政府信用的主體是政府，因此，就其主體本身而言，政府信用就是指政府及其部門作為公共權力機構或公共權力的者信守規則、遵守諾言、實踐踐約。同時，就政府的客體或對象來說，政府信用是社會組織、民眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷，它是政府行政行為所產生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映。［1］政府信用體現的是政府的德性，是政府的“言”與政府的“行”的有機統一，是政府的“自利性”屈從于“公共性”的必然要求，是政府的“主觀”言行與社會的“客觀”評價的和諧一致。

政府信用具有公共意識、規則意識、責任意識、示范意識，這些意識反映了政府信用具有公共性、規則性、責任性和示范性的特點。

——公共性。政府作為公共權力的者，必須為公眾著想、為公眾服務，必須體現公正、維護公平、服務公開，必須立足于公共領域基礎之上反應公意、“公而忘私”。政府信用體現在公共事務管理當中就要求拋開政府官員的自利動機，一心一意為公眾服務，制定公共政策、提供公共產品、維護公共利益，因此，政府信用體現的就是一種公共意識。

——規則性。政府作為公共規則的制定者和維護者，他首先必須身體力行，遵守法律規則和道德規則，恪守規則的愿望和意志，因為規則對于所有的社會成員都一視同仁。政府信用要求公共行為規則制定明確，特別是合乎規則的行為與違背規則的行為之間的界限必須明確，同時也必須明確外在的道德制裁機制，使得誠信之德產生約束力，因此，政府信用意識就是一種規則意識。

——責任性。政府作為公共權力機構，要勇于承擔責任、要善于維護責任，一個不負責任的政府是懦弱的政府、是無所作為的政府。政府信用要求有能力、有責任為公眾謀求福祉，兌現承諾，敢于對公共決策失誤負責，因此，政府信用意識就是一種責任意識。

——示范性。政府作為社會公眾觀念與行為的指導者，作為國家管理的實體存在，其言行對于全社會來說有著重要的指導意義和符號意義，“上梁不正下梁歪”，政府守信程度影響公眾的守信程度，政府信用是社會信用的主要量標，因此，政府信用意識就是一種示范意識。

政府信用強調處理好與公眾、企業、市場、社會等若干公共關系，建立良佳的行政生態或政治生態，從而樹立良好的社會信用環境。同時，政府的公信力也體現于這些公共關系當中，并由這些公共關系反映出來。

——政府與公眾的關系。政府是公眾的代言人、公眾利益的分配者和維護者，公眾是政府政策的動員者和實踐者，政府與公眾的關系是“舟水”關系、“魚水”關系還是“油水”關系、“水火”關系將說明政府的合法性程度［2］(P82)，政府公共政策的供給和公共產品或公共服務的提供狀況將反映政府的信用水平和公眾的滿意程度。由此可知，政府及其官員是公眾的“勤務員”，政府信用狀況影響政府與公眾的關系。

——政府與企業的關系。政府與企業是兩個獨立的平等主體，他們在經濟領域的分工體現為間接生產領域和直接生產領域、壟斷型領域和非壟斷型領域、公共型領域和非公共型領域的分工，政府表現為宏觀經濟領域的主體地位，企業表現為微觀經濟領域的主體地位，政府為企業安排經濟運行制度和引導企業發展方向，企業為政府提供有利的財政支持和微觀經濟運行狀況。由此可知，政府是企業的“引航員”，政府的信用水平影響企業的信用程度，企業的信用狀況反映政府的信用質量。

——政府與市場的關系。一切經濟活動都是直接或間接地處于市場關系之中，市場機制是配置生產要素和分配經濟利益的基本運行機制，政府公共產品的供給或公共服務的提供直接或間接地依賴于市場，同時，政府既可以抑制或代替市場的功能，也可以擴張或補充市場的作用，也就是說，政府對于市場起著宏觀調控的功用，如果說市場是交通要道，那么政府就是紅綠燈。由此可知，政府是市場的“掌舵者”，政府的信用程度決定市場的信用水平。

——政府與社會的關系。政府與社會其他要素的關系諸如政府與社區、政府與媒介、政府與國際關系等等，這些關系無不體現信用關系在他們之間的作用，比如政府信用影響社區公共服務的質量，政府信用是通過大眾傳播媒介反映和測度的，政府信用影響國際形象……由此可知，政府是社會的“中流柱”，政府的信用效應能夠創造社會信用環境。

綜上所述，政府信用是社會信用的基礎和源頭，政府信用是社會信用體系建設的關鍵。政府信用的水平決定著個人信用和企業信用的程度，政府信用是個人信用、企業信用和社會信用的靈魂和核心。政府信用是政治文明的要求和反映，是政府文明和政治文明的主要維度。

二

無可否認，由于政府在社會生活當中居于強勢和支配地位，政府的政治強權、經濟強勢、信息優勢不可避免地存在，因而政府的主觀隨意性自然而然地出現，偏好行政、隨意行政、政府不可治理性隨之產生，信用缺失、信用貧困、信用濫用、信用危機也就伴生了。這些現象我們可以謂之為政府的“信用失范”（creditanomie）。我們認為，政府信用失范主要表現在以下一些方面：

——國家法律的踐踏。某些政府官員知法犯法、執法犯法，致使社會當中彌漫著一種十分濃重的不信任法律傾向。雖然法律制定當中存在著前瞻性不足、操作性不強、規范性不夠等弊端，但是立法機制比較健全、立法形式較為完備，主要的問題是當前的執法基礎相當脆弱，因而存在有法不依、執法不嚴的現象，導致有令不行、有禁不止的后果，政府的法律信用大打折扣，司法公正遭到質疑；

——公共政策的扭曲。在公共政策的執行當中存在大量的“上有政策、下有對策”的政策博弈現象，諸如“你有政策、我有對策”——替換性執行、“曲解政策、為我所用”——選擇性執行、“軟拖硬抗、據不服從”——象征性執行、“搞土政策”——附加性執行等［3］(P298-299)。于是，在執行過程中公共政策低信任度運行，需要高昂的交易成本去維系，執行責任的不明確性和隱匿性，使得公共政策歸于失效或失敗，公眾對于公共政策缺乏信任度；

——政府職能的濫用。一些政府機構不恰當地介入經濟活動，搞不清哪些是政府部門的“有所為”，哪些是政府部門的“有所不為”，該管的沒管，不該管的在管。

在一些地方老百姓的心目中，政府部門的職能就是“開開會、收收稅、調調胃、搓搓背”。政府機構膨脹、冗員充斥，“一杯茶、一支煙，一張報紙看半天”，行政效率低下，政府形象受損嚴重，乃至政府信用蕩然無存；

——官員權力的異化。由于某些政府官員自利動機的存在，使得生活中產生大量的尋租（rentseeking）活動，不斷進行著創租（rentcreation）和抽租（rentextraction）。一些意志薄弱者經不起金錢的誘惑，把手中的權力當作交易的籌碼，進行權錢交易，“不給錢不辦事，給了錢也難辦事”的不正常現象隨處可見。除了權錢交易之外，權權交易、權色交易、權學交易等也大量存在。同時，摻水數字、“政績工程”、“形象工程”等虛假官宦作風也極大地損害了政府形象。

從類型學和發生學的視角來看，政府信用的失范可以劃分為客觀型信用失范和主觀型信用失范。客觀型信用失范又可劃分為能力變故型信用失范和條件變故型信用失范。能力變故型信用失范主要由于政府所遇到一些不可抗力因素，如自然災害、戰爭等，導致政府履約能力的完全喪失；條件變故型信用失范則是由于包括政府客體如公眾的素養與能力未能兌現而導致政府失約。主觀型信用失范也可以劃分為隨意型信用失范和故意型信用失范。隨意型信用失范表現為政府的隨意性行政行為，包括政府行政的不作為、行政裁量權的放大、政府官員的草率行為，不考慮自身的能力和受限條件，輕率許諾，最后因許諾的責任超出自己的能力范圍而不能踐約；故意型信用失范則是政府無視法律權威、契約規則和自身信譽，利用手中權力和信息不對稱性故意踐踏規約、惡意損人、欺上瞞下等。實際上，在政治生活中政府信用的失范主要表現為主觀型信用失范，上述幾種信用失范表現和本文所討論的話題也主要針對這種隨意型信用失范和故意型信用失范。

那么，政府信用失范現象存在的根源是什么呢？或者說，是哪些因素造成了政府信用的失范呢？敝人認為，政府的強勢性、官員的自利性、信息的不對稱性、地方利益的可保護性、道德資源的短缺性、制度供給的不足性等方面原因是導致政府信用失范的主要根源。

——政府的強勢性。政府始終居于社會的支配地位，享有各個方面的優先權，包括政治、經濟、文化、信息等方面，也享有國家法律和公共政策的制定與執行的制導權，政府及其部門的監督顯得極其脆弱，因而有些地方政府隨意行政、出爾反爾、辦事拖拉、推諉扯皮、不負責任就不足為怪了。政府政策的隨機性越大，變化越大，公眾對政府的信任度就越低。如果政府都可以說話不算數、言行不一致，整個社會就會陷入信用危機的惡性循環中。

——官員的自利性。按照公共選擇理論的觀點，政府官員是理性的自利者，也追求個人利益的最大化。出于“經濟人”的本性，政府官員的獲利通過“創租”和“抽租”的方式實現。“創租”就是創設人為的稀缺性而誘使私人或企業向他們“進貢”；“抽租”就是故意提出某項會使私人或企業利益受損的政策作為威脅而迫使他們割讓一部分既得利益給予政府官員。官員創租和抽租的存在，促進了尋租活動的普遍性和經常性，政府信用大為降低乃至淪為政府失敗。

——信息的不對稱性。政府所提供的公共產品或公共服務在質量、性能等方面享有充分的信息優勢，而公眾作為消費者處于明顯的信息不對稱狀態。由于公眾本身所擁有的知識、信息相當有限，加之虛假失真信息泛濫，這樣就會懷疑政府所提供公共產品或公共服務的真實性。特別是在一些比較復雜的領域，比如金融保險、公共工程、基礎設施、公共安全、公共秩序等，存在嚴重的信息鴻溝(informationgaps)和知識差距(knowledgegaps)。這種不對稱最終導致信用危機的出現，致使社會交易成本增高和交易鏈的中斷。

——地方利益的可保護性。國家利益和地方利益之間存在著某些不可調和的矛盾，他們都可能因為在利益總量當中爭取更大的份額而產生利益沖突。一些地方由于自身利益的驅使對國家政策產生對抗性反應，甚至制定了與中央政策相悖的“土政策”。這種地方保護主義的后果造成了“上有政策、下有對策”的拉鋸，公共政策文本及其執行的不一致性在公眾心目當中形成了政府信用濫用的映象。事實證明，地方保護不但危害了地方經濟的發展，也損害了地方政府的信譽。

——道德資源的短缺性。誠信應該是公共倫理的道德底線，是每個公民的道德守則，特別于市場經濟的發展中顯得尤為重要。但傳統的“農本商末”、“無奸不商”、“無商不奸”、“小人喻于利、君子喻于義”等非理性教條仍然殘留于一些人頭腦當中，對提出“以經濟建設為中心”的政府的信用危機亦隱性地存留著。同時，由于誠信教育的缺席和某些政府官員本身的職業道德素養存在問題，禁不起各種誘惑，不能做到榮辱不驚、富貴不淫，因而濫用職權、謀取私利，政府的信用形象受到損害。

——制度供給的不足性。當下中國的制度建設存在兩大“軟肋”：一是制度短缺即制度供給不足；二是制度執行失范。在信用制度建設方面，完善的信用管理法律制度、完備的信用信息披露制度、公正的信用評估體系、有效的信用監督懲戒機制等等出現供給不足的問題。如果守信者和失信者享受“同等待遇”，那就會出現如古典經濟學所言的格雷欣法則——“劣幣驅逐良幣”的現象。這種集體行動的困境（thediemmaofcollectiveaction）［4］將會使公眾“人人自危”、信用環境惡化，政府信用失范也在所難免。

政府信用是社會信用系統的核心和支柱，政府應該是遵守公共倫理的典范和表率。著名經濟學家厲以寧指出，如果政府部門和官員政策多變、信口開河、言行不一、政府采購合同隨意變更，將加速信用體系的崩潰，加大信用制度建設的難度。［5］(P241)所以，有人說“中國最大的信用危機是政府信用危機”不無道理。著名經濟學家董輔礽也認為，政府的非理性行為導致信用危機危害極大。他指出，一些地方政府不恰當地介入經濟活動，自己給自己擔保，最后說不管就不管；政府項目批了，但資金遲遲不按合同約定投入，而是釣銀行或者外來投資者的錢；一些政府招商引資時熱情周到，開出許多優惠條件，但等投資者資金到位后，卻不兌現承諾甚至搞起吃、拿、卡、要的不光彩行為；政府政策沒有連續性，說變就變，一個普遍的問題是“新官不理舊事”，今天張三當政搞張三的，明天李四當政又搞自己的一套，老百姓戲稱，看看政府門前的牡丹變月季，就知道領導人換了，實行的總是否定再否定，一屆政府一朝政策，常常是重打鑼鼓再開張，影響政府的形象，對整個社會信用問題的負面影響極大。［6］在一個政府信用失范的社會，不可能建立起誠信的市場經濟，不可能實現政府的有效職能，不可能樹立良好的政府形象，不可能建構政府文明和政治文明。

三

當下，中國的政府信用文明建設面臨三大挑戰：一是市場經濟的挑戰。市場經濟是誠信經濟，面對市場政府要轉變職能，對付信用危機必須盡快加大建立信用制度的力度和改革步伐；二是加入WTO的挑戰。WTO的原則和透明條款要求政府服務化、績效化、法治化，所建立的政府信用系統必須與國際接軌；三是信息時代的挑戰。網絡化、信息化要求政府必須建立電子政務，實行“一站式”服務、“窗口式”服務（“政務超市”），政府信用信息化、透明化、規范化。面對三大挑戰及其要求，政府信用建設必須加強道德建設和制度建設，而在目前政府主導型的體制形態下，政府的自律——道德建設和他律——制度建設顯然需要依靠政府的行為自主性——政府自覺。

政府自覺是指政府有目的、有計劃的行政意識、行政活動或行政作為，是政府認識并掌握行政規律、了解并熟悉公眾現實和社會實踐、能預見其行為后果的意識狀態和行為過程。“政府自覺”概念的提出緣于公共管理學者喬耀章教授根據著名社會學家費孝通先生“文化自覺”的概念而引申。費孝通先生在《經濟全球化和中國“三級兩跳”中的文化思考》一文中明確提出“文化自覺”概念。費老認為“文化自覺”是當今時代的要求，他指的是生活在一定文化中的人對其文化有自知之明，并對其發展歷程和未來有充分的認識。[7]喬耀章先生在《政府創新與政府自覺》一文中引申了“政府自覺”概念。喬先生認為，政府創新具有相對獨立性，它對社會、國情發展規律能夠起到巨大的推動作用，這種能動作用的大小及其作用力的方向，取決于政府創新是自發還是自覺的及其自發性和自覺性的程度。所謂“自覺”是指人們認識并掌握一定客觀規律時的一種活動，這是人們有計劃的有遠大目的的活動，在這種活動中，人們一般能預見其活動的后果。［8］

政府創新需要政府自覺，同樣，政府信用建設也需要政府自覺。以上分析可知，政府信用建設是一項復雜的系統工程，面對市場經濟、WTO、信息時代的挑戰，政府信用建設需要使可能的“政府自覺”成為現實的“政府自覺”，需要在道德和制度兩個方面采取政府推動型建設。

——加強政府信用道德建設，培養政府官員的誠信意識。政府要把“恪守信用”、“誠信為本”作為社會道德建設的基礎工程來抓，把講信用作為公共倫理的底線。要使公民做到誠實守信，政府首先要做到誠信。政府行政的宗旨是全心全意為人民服務，沒有良好的政府信用道德就不可能形成良好的行政作風，也不可能出現良好的政府行為。政府信用道德要求強調服務的理念、績效的理念、倫理的自主性、公共精神、責任意識，要求行政機關和政府官員處理好權力與權位的關系，要求在思想、言論、行動、決策上對公眾高度負責，忠實履行崗位職責，遵守行政倫理，不要被“自利性”淹沒了“公共性”，樹立良好的公仆形象和良好的政府信用形象，從而建構“道德型政府”。

——深化行政體制改革，進一步轉變政府職能。新公共管理（NPM）要求公共管理的方向是從“政府主導型”轉變為“社會主導型”，傳統的政府主導型發展模式注定會漸顯極限，“多中心治道”（polycentricgovernance）的社會自治型模式會走向前臺，為此政府公共政策化和公共管理社會化兩大趨勢［9］不可避免。為了適應市場經濟發展與加入WTO后的需要，必須深化行政體制改革、轉變政府職能，要精簡機構和人員、改革行政審批體制、推行電子政務、建立行政聽證制度、實現行政程序公開等等。政府自身并非要“以經濟建設為中心”，而著重要“為經濟建設服務”，最大限度地減少對經濟行為的直接介入，政府的角色須轉變為市場經濟和社會公眾的“裁判員”和“服務員”，從而建構“服務型政府”。

——強調依法行政，實施政府行為法定化。從法治的角度看，政府行為過程也是政府管徹、落實國家法律、法規的過程。要加強政府信用建設，必須實施政府行為法定化、改進行政執法作風、規范行政執法行為，努力實現依法行政。深圳市政府決定用3－5年時間完成政府機構和行政行為的“九個法定化”工作，包括政府機構組織、職能、編制法定化、行政程序法定化、行政審批法定化、行政收費法定化、行政處罰法定化、政府招標法定化、政府投資行為法定化、行政執法責任法定化、政府內部管理法定化等。［10］這樣把權力、利益、責任、監督等各方面協調統一起來，明確權力與利益的邊界，可以有效制止行政的隨意性，也可以有效地克服政府權力部門化、政府權力地方化、地方權力利益化、部門利益法制化等不良現象，從而建構“法治型政府”。

——推行電子政務，開展政務公開和陽光行政。要加強政府信用建設，必須大力推行政務公開，要公開政府的行政內容和行政程序。行政內容的公開包括政府的職權范圍、資格條件、辦事標準、辦事規范、危機處理、救濟措施及其途徑；行政程序的公開就是建立政府立法、執法的公開運行機制，消除“暗箱操作”，實現“陽光行政”。只要不是涉及國家機密，國家法令、公共政策、行政行為、行政程序、行政結果都應通過傳播媒介或者匯編文件及時告示或。要從根本上改變政府的公共服務，就必須推行電子政務，比如，美國把發展整合性的電子化取用信息服務作為重點，并提出，要按民眾的方便來組織政府信息的提供，以幫助公民“一站式”訪問現有的政府信息和服務。［11］通過電子政務和建立“政務超市”，有效地節約了公眾的時間成本、費用成本和其他一些無法預料的成本，提高了政府行政的透明度，增強了政府的行政效率，從而建構“廉潔型政府”和“績效型政府”。

——建立信用管理制度，完善政府信用管理體系。政府不但要加強自身的信用建設，而且要對全社會的信用建設承擔責任，要塑造良好的社會信用環境。首先，政府應當制定并組織實施管徹信用原則的法律法規（如《社會信用法》、《公正信用報告法》等），規范企業、個人的行為，引導市場主體誠信交易、守法經營、有序競爭；其次，引導、推進建立信用的記錄、評價、公開制度，為社會提供信用信息，使誠信者獲得更多的交易機會，使失信者無機可乘；再次，政府要建立監督機制和懲戒機制，對失信者要追究其民事責任乃至刑事責任，使受害人得到補償，形成守信者受益、失信者守法的良好社會氛圍；最后，政府有必要大力扶植和監督信用中介服務行業的發展，引導他們加強行業自律，同時也要推動企業內部的信用管理制度建設以及完善個人信用制度。要加強政府信用建設，就必須優化“信用生態”；要塑造信用生態或信用環境，就必須需要借助制度，需要建構“制度型政府”。

［參考文獻］

［1］王和平.論政府信用建設［J］.政治學研究，2003，1：73.

［2］參見陳潭.依法治省與依法行政［A］.見胡凱.依法治省若干問題研究［C］.北京：中國文聯出版社，2000.

［3］參見陳振明.政策科學[M].北京：中國人民大學出版社，1998.

［4］參見陳潭.集體行動的困境：理論闡釋與實證分析――非合作博弈下的公共管理危機及其克服［D］.待刊論文，2003.

［5］轉引自李新庚.中國信用制度建設干部培訓讀本［M］.北京：中共中央黨校出版社，2002.

［6］轉引自胡梅娟.治理信用“污染”有何良策［J］.新華文摘，2002，2：174.

［7］費孝通.經濟全球化和中國“三級兩跳”中的文化思考［N］.光明日報，2000－11－07.

［8］喬耀章、芮國強.政府創新與政府自覺［J］.新華文摘，2003，2：16.

［9］參見張康之.論“新公共管理”［J］.新華文摘，2000，10：7.

［10］參見新華社.為入世后政府職能轉變作準備深圳實施政府行為法定化［N］.揚子晚報，2001－11－04.

［11］中國行政管理學會政府信息化建設課題組.中國電子政務發展研究報告［J］.新華文摘，2002，6：4.

GovernmentalCreditandGovernmentalConsciousness

AbstractAsthebasisandsourceofthesocialcredit,governmentalcreditisthekeytotheestablishmentofsocialcreditsystem.Therefore,theimprovementofgovernmentalcredithasgreatsigificencetowardsthepersonalandenterprise’scredits.Governmentalcreditanomieincludeoutofcredit,creditinsufficiency,creditabused,creditcrisis,andwillleadtogovernmentfailure.Inordertoimprovethegovernmentalcredit,itisnecessarytoemphasizeitsconcept,administratebylaw,proclaimwithevidenceandrealizethepromise.Atthesametime,weshouldfarthertransformthefunctionofthegovernmentandregulateitsconducts.Underthecurrentsystem,themethodstoimprovethegovernmentalcreditandthesolutionstothecreditcrisisdependontheindependenceofthegovernment,i.e,governmentalconsciousness.Tosomeextent,thelevelofthegovernmentalconsciousnessdeterminesthelevelofthegovernmentalcredit.

KeyWordsgovernmentalcredit;creditanomie;governmentalconsciousness;governmentcivilization