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一、問題的提出

大量的社會學研究表明，中國正經歷著一場普遍的信任危機。更有學者指出，中國目前最稀缺的資源就是信用。個人、企業、社會組織和權力機構以及整個社會都普遍存在著失信行為。加入世貿組織，跨入信用社會，要求建立一套新的市場游戲規則，在這套游戲規則中，政府的信用成為萬眾矚目的焦點。政府作為一個國家的權力機構和管理機構，其運行須遵從正式的法律、規范，且有一定的制度作為保障。因此，民眾對政府的信任顯然屬于制度信任的范疇，這種信任的建立也必須依靠一定的社會力量來實現。關系運作作為建立和增強人際信任的重要手段在這里已不再發生作用，政府要增強民眾的信任度必須更多地依靠制度與法治層面的因素。行政法對行政權力的控制與平衡是改善政府信用的重要途徑，而其中的誠信原則正突出了政府法治講求誠信的重要意義。因此本文試圖從行政法的角度探析如何運用行政法中的誠信原則來改善政府與民眾之間的信任關系，提高政府信用度。

二、行政法中的誠信原則

(一)誠信原則的涵義

誠信原則是現代民法之大原則。由于誠信原則以公平與正義為根本宗旨而凌駕于一切具體的民法規則之上.因此有“帝王條款”之美譽.就誠信原則之意義而言，誠信原則實乃要求當事人行使權利、展行義務皆應善意真誠、克守諾言、公平合理。

(二)誠信原則在行政法中的認可

誠信原則不但顯耀于私法，在公法之領域，亦漸次得到認可。1926年6月，德國行政法院在一判決中指出，“國家作為立法者以及法的監督者，若課予國民特別義務.于國民私法關系.相互遵守誠實信用乃正當的要求;且國家對于個別國民在國家公法關系上，該誠實信用原則亦是妥當的?！钡聡罡叻ㄔ?930年10月2日之判決，更是明白肯定道:“誠實信用原則，對于一切法律，并包括公法在內，皆得適用之”而至今日，一些國家和地區在法律上亦開始對誠信原則予以明確的宣示。如1996年葡萄牙《行政程序法》第6條規定:“行政活動中以及行政活動的所有手續與階段，公共行政當局與私人依照善意規則行事并建立關系?！表n國在19%年《行政程序法》第4條更明確規定:"1.行政機關執行職務，應本于誠實信用為之”我國臺灣地區的“行政程序法”第8條亦規定:“行政行為，應以誠實信用之方法為之，并保證人民正當合理的信賴?！?/p>

(三)誠信原則在行政法中日漸占據基本原則的地位

在肯定了誠信原則的存在之后，緊接的問題是誠信原則在行政法上居于什么地位，它屬于行政法的一般法律原則抑或處于基本原則位階?在我國行政法權威教材中，根本沒有誠信原則的論述，更追論將其作為基本原則，相反，幾乎一致將行政法基本原則確立為合法性原則與合理性原則。但從社會變遷、國家任務改變及行政法律本身發展需要等因素考察，行政法中的誠信原則正逐漸占據基本原則的地位。

1.隨著社會變遷，傳統意義上的三權分立根基開始動搖，行政權大肆擴張，侵蝕了國會和法院的職權?？偨y的行政權成為“一顆批準的圖章”政府經常充當立法者和裁決者角色。在行政立法中，必須遵循誠信原則，否則，法律就不符合社會共同體賴以存在的基本道德，就不為社會所接受，也就不可能有法的效力。在行政官員居中裁決時，他必須像法官那樣享有廣泛的自由裁量權，在法無明文規定時，依據公平的要求進行裁判.對現實中出現的各種新情況、新問題進行應付和處理。而誠信原則恰好具有賦予政府自由裁量權的功能

2.現代行政行為的主要內容已從規制行政走向給付行政(一)現代國家之任務已與往昔不同，行政作為給付之主體，開發社會文化、增進人民福利、提升人民生活素質，已成為國家責無旁貨之職責。”給付行政觀念之產生，使行政法規嚴格性程度有所減弱。行政指導作為新型的管理方式被各國政府廣泛采用，即是明顯例證。而且，現代所謂的公法關系，與舊時專制時代的絕對權力服從之事實關系迥然不同，根據其性質，可將公法關系區分為權力關系和管理關系。在比重越來越大的管理關系中，除非存在明文的與私法原理相異的特殊規定，否則受私法原理支配。例如，作為公法私法化典型的行政合同，當然應將誠信原則作為“帝王條款”即使在權力關系中，如行政行為的撤銷、撤回，一旦可能棲牲各種法律利益，仍應特別考慮貫徹誠信原則旨趣的必要性。

3.以社會契約論為基礎統合主觀誠信與客觀誠信的誠信原則，能彌補行政法的缺陷并促進其良好地發展〔一客觀誠信要求人們正當地行為;主觀誠信則要求人們具有尊重他人權利的意識，即“客觀”取行為規則，“主觀”取內心確信的含義。民法學家徐國棟教授認為導致民法中誠信原則處在雖被尊為基本原則，實際上不過是具體原則的尷尬境地的根本原因在于客觀誠信與主觀誠信的分離，尤其是對主觀誠信沒有予以充分重視。行政法也存在類似的缺陷，即對行政主體行為時的內確信狀態的不重視行政法學界普遍不將誠信原則作為基本原則，這可能是一個重要原因。現代人民已默示與國家間存在一個類似契約的關系，因此，可在社會契約論的基礎上，將客觀誠信與主觀誠信重新統合起來。統一的誠信原則可隨著人類認識能力的不斷深化，源源不斷地具體化為法律規則，從而促進行政法的發展。

三、政府信用缺失現狀原因分析

與誠信原則在行政法中地位逐漸得到提高與認可的事實相呼應的是，政府信用問題也逐漸得到行政主體、學者與民眾的共同關注。在公共行政領域，對政府信任問題的研究一直同政府與公眾(Lhepublic)的關系聯系在一起，尤其是在20世紀70年代以來的政府改革浪潮中，重建政府與公民的信任關系在許多國家被提升到非常重要的地位。如果政府未能展行其信用義務和責任，達不到民眾所預期的期望，則民眾會對政府缺乏信任感，政府在民眾中的威信也隨之降低。近幾十年來，很多國家的政府除了財政赤字、績效赤字之外，還出現了信任赤字問題。而出現政府信用缺失有其直接與根本原因。

(一)直接原因:腐敗加劇

腐敗歷來被視為社會的最大污染，同志在十五大報告中指出:“堡壘最容易從內部攻破，絕不能自己毀掉自己如果腐敗得不到有效懲治，黨就會失去人民群眾的信任和支持?！备瘮”举|上是個別利益侵犯公共利益的行為.貪污受賄、公款消費、構私舞弊、公務員集體走私、拉幫結派、玩忽職守、集權專斷、上下句結等部分政府官員的腐敗行為使民眾對政府形象產生懷疑，進而嚴重損害了政府的威信和信用。國際透明組研究表明，腐敗使人民大眾的福利整體下降，表現為:不能實現政府所要求的目標;破壞了私人投資和運作的經濟環境;管理費用上升，同樣的服務必須付出額外的費用;縮減用于公用目的的資金支出，對管理機構產生腐蝕作用;降低政府威信;喪失政府的合法性等。政府的公正屎明是民眾信任的基礎，腐敗作為健康肌體的毒瘤，正一點一點地腐蝕著政府的信用，是政府信用可能缺失的最直接原因。

(二)根本原因:制度缺陷

民眾對政府的信任屬于制度信任，這種信任必須建立在一套可靠的信用制度基礎之上。然而，在我國政府行政體系的運作中，長期以來存在著以“人治”代替“法治”，政府行為更多地體現出指令性特點，仍然沒有擺脫一靠紅頭文件，二靠政策手段，三靠保護壟斷這樣一種行政支配的運作模式。由于制度的缺乏，政府行為常常被個人行為所代替，導致信用的無法保障。政府信用可能缺失的制度原因可概括為:

第一，政府缺乏有效的內部制度，即缺乏誠實而有效率的監督者、良好的審計部門、設計明晰的法規、和高效的司法部門。有效的內部制度的缺乏導致政府公務人員權力的難以監督和制約，政府保持良好的信用完全依靠個人的自覺，而個人自覺的可靠度往往存在著很大的彈性。

第二，對政府的“越位”(不顧實際，盲目追求高指標)、“錯位”(與企業、市場職責不清，用政府行為替代市場行為)、“虛位”(文山會海、空喊口號)等不規范行為缺乏有效的懲罰機制，導致公務人員讀職行為的發生。

第三，政府的規章和管理過程缺乏透明度，多變的政策、含混的手續與規則、灰色的管理也助長了行政領域中黑幕和丑聞的滋生。

從以上對于政府信用缺失原因的分析可以看出，無論是腐敗或者是制度缺陷都是在本質上違背誠信原則的表現，若要糾正和改善現狀從行政法的角度提出措施是必不可少的。

四、運用行政法之誠信原則提高政府信用程度的途徑探析

誠信原則是一個極為抽象的不確定法律概念，如果運用不當，不但達不到塑造政府誠信的目的，反而可能成為行政主體主觀擅斷之工具，而如果為避免流弊棄之不用，又將喪失維護實質正義和衡平的功能。因此，對誠信原則在行政法中的具體運用從而改善政府信用現狀應予以細致的探索分析。

(一)從主體角度分析:行政主體之間的誠信

首先要在政府內部的行政主體之間倡導誠信，這樣才能使民眾對政府的信用得到首要的承認。具體而言應做到以下幾點:

第一，相互之間不越權。鑒于行政越權的基礎是職權，而職權又包含權限和權能兩項內容，所以行政主體相互之間越權可分為行政權限逾越(即管轄權逾越)和行政權能逾越兩大類。行政權限逾越具體可分為事務管轄權逾越、地域管轄權逾越和層級管轄權逾越三大類。行政權能逾越是指行政主體的具體行政行為超出了法定的權力限度

第二，避免不作為違法。相互推謠、拉皮等不作為違法是老百姓最為痛恨的機關不正之風，嚴重影響了政府的誠信。誠信原則這方面的要求在我國現行法律中已有體現，如《行政復議法》第15條、第18條有關復議機關的確定和復議受理的有關規定，就是為了防止行政主體借技術性規定相互推謠拉皮。

第三，一事不再罰。一事不再罰是誠信原則在處罰領域的具體體現。它要求對相對人符合一個違法構成要件的行為，除法律另有規定者外，行政主體對該相對人只能給予一個和一次處罰。

(二)從立法角度分析:行政立法中的誠信

誠信是人類社會存續所必要的道德，行政立法只有體現誠信原則，才具有為社會成員接受的基礎。行政立法中的誠信具體表現為:

第一，義務的設定可履行。在行政立法設定相對人義務時，必須考慮到該項義務是維護行政秋序所不可或缺且對相對人來說是能夠展行的，否則就是違反了誠信原則。

第二，權力擴張要正當。擴張是行政權的本性，必須予以適當的限制。不能借行政立法之名，從部門本位出發，非理性地擴張行政權

第三，行政立法不溯及既往。法不溯及既往作為一個立法原則最早在刑法中確立。著名法學家薩維尼就認為立法者應當有可溯及規定之權力。而20世紀初德國行政法學最重要的學者弗萊納則認為，行政立法只要涉及的公益愈大，就愈可溯及在承認必要時可溯及規定的同時，我們必須堅持原則上行政立法不能溯及既往。其理論基礎就在于誠信原則。誠信原則作為一種淵源于自然法的超實證原則，設定了立法者的誠實義務。由于我國《行政訴訟法》將行政立法排除在行政訴訟受案范圍之外，為防止行政機關規避法律，以行政立法之名行具體行政之實，堅持行政立法不溯及既往尤為必要。即使在確需溯及立法時，行政主體也必須謹滇、節制與中庸。

第四，行政立法應當穩妥推進。誠信原則并非某個人所制，而是根據一般人所認可的基本需要，由道德原則演化而來的法律原則。一方面，誠信原則的內容不斷具體化為實定法，行政立法應當實現法律的進化;另一方面，誠信原則要求行政立法不能一味追求“超前立法”或‘·與國際接軌”，脫離現有社會的基本道德。此外，誠信原則還要求行政立法必須程序公開透明、所立之法盡量確定而不模糊等等。

(三)從程序角度分析:行政程序中的誠信

行政程序中的誠信可謂最細致最具體的誠信，它關系到行政主體與客體再直接接觸中所留下的信用印象，所以我們應該從一般服務水平到國家審批制度與審批手續行為中都貫徹誠信原則。

在行政程序中，行政主體行使著廣泛的自由裁量權。誠信原則在行政自由裁量領域應該是客觀誠信與主觀誠信的完美結合。具體來說:

1.在主觀上，行政主體行使自由裁量權必須出于善意，而且以實現立法意圖為目的。如果行政主體行使自由裁量權是出于非法定的動機(如公報私仇等)、未考慮相關因素或者考慮了不相關的因素，都與主觀誠信的要求相違背。

2.在客觀上，行政主體行使自由裁量權的結果必須具有相當合理性。所謂“相當合理性”，首先當然不可能是‘·如此荒謬以致任何有一般理智的人不能想象行政機關在正當地行使權力時能有這種標準(格林法官語)”或“如此無邏輯或所認可的道德標準，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它(迪普洛克大法官語)”，即行政行為的結果不能顯失公正。其次，自由裁量權的行使不能違反慣例和平等對待原則。最后，必須符合最少損害要素并具有平衡性，即所采取的手段必須是自由裁量范圍內造成相對人最少。

除此之外要強化對失信行為的懲罰和制裁，尤其要強化程序法對行政機關違法行為的制裁。程序法是規范權力運作，防止患意和專斷的重要法律。法律的威J曝力量對信用制度的建立至關重要。取信于民者得民心，得民心者得天下，這是顛撲不破的真理。政府的信用是民眾信任經濟發展社會妥定的基石.

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論文關鍵詞:政府信用行政法誠信原則

論文摘要:政府作為一個國家的權力機構和管理機構，其運行須遵從正式的法律、規范，且有一定的制度作為保障。行政法對行政權力的控制與平衡是改善政府信用的重要途徑，而其中的誠信原則更突出了政府法治講求誠信的重要意義。從行政法的角度探析如何運用行政法中的誠信原則來改善政府與民眾之間的信任關系，提高政府信用度具有現實意義。