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［導言］無論是資本主義國家還是社會主義轉軌國家，社會保障制度都是最基本的國家制度，社會保障支出是對社會變革成本的經濟補償，對社會穩定的必要投資，對社會治理的有效手段。建立全國統一的社會保障制度，開征社會保障稅，是一次重大的利益格局調整，直接涉及到公民與國家之間、中央與地方之間、不同地區之間、不同部門之間的利益，它不是一個經濟問題，首先是一個重大的政治問題。

一、社會保障體制改革必須成為最優先的改革議程

建立社會保障制度、保護廣大人民群眾的基本利益已經成為本屆政府的優先任務[2]。最近中央領導明確指出，要鞏固我國經濟發展的良好勢頭，就必須解決好兩個問題，一是千方百計增加農民收入；二、是加快社會保障體系，建設步伐。這兩個問題不解決，社會就不能穩定，增加消費、擴大內需就缺乏基礎，改革和發展也就難以順利發展。我認為，建立全國統一的基本社會保障制度，這是保持中國社會穩定和長治久安的重大制度基礎，也是“中國新政”的最重要內容之一。中國經濟體制改革的目標不僅是要創造一個競爭的市場經濟，而且還要建立一個充滿溫暖、關懷和友愛的公平社會[3]。這有賴于建立社會保障制度。早在1935年美國頒布了《社會保障法案》（SocialSecurrityAct),被羅斯福總統視為其“新政”的“奠基石”。這是美國第一次將公民的個人利益與國家利益以法律（這是最重要的社會契約）的形式聯系在一起。這一法案不僅調整了美國各種社會，也提供了社會安全網，而且更深刻的政治含義是確保了美國政治上長治久安，因為沒有人愿意去推翻與自己利益密切相關的政府。正如羅斯福所言，開征社會保障稅從來不是一個經濟學方面的問題。它們自始至終是一個政治問題。沒有哪個該死的政治家敢廢棄我的社會保障方案。（引自Rosen,1995）如果從歷史的視角看，我們的子孫會因這一制度而普遍受益，我們的社會因這一制度而長期穩定，人們會將這一制度稱為中國重大制度創新。

“十五”計劃已明確提出，健全社會保障制度的重要原則：依法擴大養老保險實施范圍，繼續完善社會統籌與個人賬戶相結合的城鎮職工基本養老保險制度，在保證離退休人員基本養老金支付的基礎上，實現社會統籌基金與個人賬戶基金的分賬管理，確保個人賬戶的有效積累，建立可靠穩定的社會保障資金籌措機制。通過加大征繳力度、調整財政支出結構、變現部分國有資產、擴大彩票發行規模等方式多渠道籌集社會保障資金。積極探索并建立規范的社會保障資金投資運營方式，實現保值增值。提高社會保障資金的管理水平，加強社會保障行政監督和社會監督，推進社會保障管理和服務社會化。加快社會保障立法步伐[4]。上述原則規定了中國社會保障體制改革的基本方向和內容。現在需要決策者下定政治決心，在“十五”計劃的期間內初步建立符合中國國情的全國統一的基本社會保障制度。

建立社會保障制度既要吸取國際經驗，又要符合中國基本國情；既要考慮歷史遺留問題，又要兼顧到制度創新，建立有利于產生激勵機制的制度，使這一改革成為不可逆轉的趨勢。從各國經驗看，社會保障制度改革是一項極其重大的社會改革，涉及到幾乎所有人的切身利益和利益再分配，改革的成功有賴于制度的建立和設想，不僅有短期的考慮，而且有長期的考慮，不僅有經濟上的考慮，而且有政治上的考慮。

二、必須建立全國統一的社會保障制度

“十五計劃”綱要和國務院《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》均明確提出了這一體系的總體目標是：“建立獨立于企事業單位之外、資金來源多樣化、保障制度規范化管理體系社會化的社會保障體系”。應當說將過去計劃經濟體制下“企業保障”、“單位保障”轉變為市場經濟體制下真正的“社會保障”是一個重要的制度變遷。社會保障不再是企業制度的一部分，而是一項社會制度，有利于減輕國有企業社會負擔，不僅實現“政企分開”，也實現了“社（指社會保障）企分開”，為建立現代企業制度創造了有利條件。但是最基本的問題也是最敏感的問題卻回避了，到底是繼續實行“地方統籌”？還是“全國統籌”？到底是繼續實行“社會保障費？還是開征“社會保障稅”？并沒有形成共識。

中國社會保障制度改革不僅大大滯后其它方面的改革，而且改革方向存在嚴重缺陷。改革以來，由于我們缺乏對社會保障制度具有全國性、統一性、強制性這一公共產品特征的正確理解，在社會保障改革方面走過一段彎路，先后形成了“條條統籌”和“塊塊統籌”兩種不同模式并存、以后者為主的社會保障體制，走了一條與發達市場經濟國家普遍采用的“國家統籌”相反的道路。80年代中期先后在鐵道、電力、銀行11個行業實行基本養老保險行業統籌。截止1997年底，參加行業統籌的在職職工已達2000萬人，離退休人員421萬人。中央和國務院于1998年6月決定將行業統籌移交地方管理，打破和取消了“條條統籌”，從“塊塊統籌”來看，多數地區一直停留在縣級統籌，基金管理十分分散，抵御風險能力十分脆弱。盡管進入90年代以來國務院多次提出養老保險，逐步實行省級統籌，但是直到1997年僅有13個省市實行了省級統籌或建立了調劑基金。在中央和國務院強有力推進下，到1998年底，約有29個省區市實行省級統籌或建立省級調劑金制度，完成了從縣市級統籌向省級統籌過渡的制度變遷。但是省級統籌并沒有能夠解決日益深化的全國性養老支付危機，除廣東、上海等少數地區有節余外，幾乎2/3以上省區市（包括象天津市這種發達城市）收不抵支，形成巨額的養老金赤字。由于不少地區統籌基金部份日益入不熬出，大量挪用個人帳戶資金。據王廷中（2001）測算，從1997年以來全國個人帳戶空帳已達2000億元左右（實際數據比這一估計大得多）。盡管從全國來看，養老保障基金積累節余額在不斷增長，從1995年的430億元上升1999年的734億元（見表1），但是中央卻無力在全國范圍內統一調配、調劑養老金。這說明省級統籌仍然是“塊塊專政”，無法解決各地區社會保障基金收支能力的差異性和不公平性，同時不利于建立有序流動的全國性人才市場和勞動力市場。

中國社會保障制度改革基本方向爭論的焦點是“全國統籌”？還是“塊塊統籌”？這需要重新認識，這既是一個理論問題，又是一個實踐問題，只有正確認識這一問題才能使中國的社會保障體制改革從一開始就納入正確的軌道。從經濟學和公共財政學理論角度看，首先社會保障特別是基本社會保障屬于公共產品，就象一個國家的國防，它起著調整居民收入分配、提供社會安全的公共職能。這一制度把收入分配給老年人，將收入從高收入者再分配到低收入者，因而社會保障也成為最大的政府開支方案（Resen,1995）；其次社會保障屬于全國性公共物品，有利于建立全國統一的競爭的流動的勞動力市場。美國著名經濟學家斯蒂格利茨（2000）認為，中國最終要發展為一個跨省流動的一體化勞動力市場，他建議中國應建立全國性的而不是以省為基礎的退休等社會安全網；再有社會保障體制具有統一性，實行社會保障是國家的基本職能之一。建立和健全全社會范圍內的社會保障制度是中央政府的一項基本任務。基本社會保障應在全國范圍內實行統一制度、統一規定、統一標準、統一征收和統一管理。從各個發達的市場經濟國家看，社會保障都是在全社會范圍內對公民收入進行的再分配[5]。大多數實行社會保障制度的國家都采取國家級統籌，許多國家把分權式養老保險改革成國家級養老保險制度，實行國家統籌和國家標準（WorldBank2000b）。因此實行統一制度，這是建立健全社會保障制度的基本條件。強調統一性并不排除各地區的差異性，但基本制度必須是統一的，基本養老保險金必須集中在中央政府手中，也必須在全社會統一調配。例如在美國公共養老計劃（社會保障）是全國性的，但是各州的失業保障計劃是地方性的，各有所不同（斯蒂格利茨，2000），以便強化地方政府創造就業職能。

三、必須盡快開征統一的、強制性的社會保障稅

建立全國統一的、基本的社會保障制度，必須開征統一的、強制性的社會保障稅。據財政部提供的數據，在全世界170多個國家中，至少有132個國家實行社會保障稅制度；其中108個國家正式實行含有工資稅、社會保險稅、社會稅、社會保障捐贈在內的社會保障稅。這些國家大都是發達的OECD國家和許多發展中國家；另外還有24個國家實行社會保障稅和工資稅，許多國家為轉型國家；中國及許多轉型國家一直沒有開征社會保障稅，仍采用政府統籌社保基金的形式，這類似于準社會保障稅，但是既不規范，又缺乏強制性、公平性。據勞動和社會保障部統計，企業拖欠的養老保險金，1998年底累計額高達358億元；從全國范圍看，養老保險結余基金可支付6.43個月，但是45%以上的資金集中在廣東、上海、江蘇等沿海5省市。中央基本上沒有省際調劑的能力與手段，不少省區包括象天津市這樣發達的城市還發生支付危機。

向全體公民提供社會保障是市場經濟國家的基本職能之一。從各國社會保障資金占財政支出的比重不斷上升的情況也充分反映出這一基本特點。如美國1902年社保資金占財政支出總額的比重為0%，1938年為0.03%，1955年為3.9%，1985年為16.04%，社保資金占聯邦財政支出比重1965年為18.9%，1987年為32.1%。1955年OECD國家社保稅占總稅收的比重為14%，到1995年，提高到25%。[6]聯邦社會保障支出成為美國聯邦政府的最大支出。許多國家社保稅已經成為中央稅收的重要稅源，例如德國為40%左右，超過了個人所得稅，成為第一大稅種。根據IMF1999年統計，17個轉型國家社保稅占稅收比重的27.7%；據世界銀行1996年統計，發達國家社保稅占中央稅收總額的28%，而發展中國家為6%。在全世界范圍內，無論發展水平高低，也無論是市場經濟國家還是轉型國家，他們都是以開征社保稅方式籌集社保資金。隨著人均收入的提高，社會保障稅收的增長超過收入水平的增長，并成為各國籌集社會保障資金的主要來源。

建立社會保障制度是全社會經濟收入的自動調節器。它具有如下特點：1）參加者必須是強迫的，屬于強迫保險，而不是自愿保險；2）合格性（eligibility）和收益水平部分取決于職工本人以往所提供的捐款；3）收益支付起始于某些可識別事件的產生，例如失業、疾病、退休、工傷等；4）這些項目并不意味著所扣押的資金需要獲得收益。開征社會保障稅就是對現行勞動者實行強制性儲蓄，建立個人賬戶制度，既包括個人繳納部分，也包括雇主繳納部分，國家將其個人賬戶資金投入市場運營，以保值增值。

四、我國已經具有開征社保稅的基本條件。

作者從1993年以來就極力主張開征社會保障稅，由國家制定統一標準，統一征收、統一管理、調劑使用。同時應制定社會保障法案[7]。我認為現在經濟條件已經成熟，能否開征社會保障稅有賴于政治決策。

目前我國城鎮人口實際收入水平已超過世界中下等收入國家水平，具備征收社會保障稅的經濟條件。根據世界銀行（2000a）按PPP方法計算，1999年我國人均GDP為3291美元，在世界206個國家和地區中排第128位[8]。根據世界銀行計算PPP轉換系數為2左右（1.99），若不考慮農村人口，1999年我國城鎮職工平均工資為8346元，按PPP計算相當于4713美元，已高于世界下中等收入國家的人均GDP平均水平（3960美元）的19%。

我國國民儲蓄率水平居世界前列，但是卻一直未能開征社會保障稅。據世界銀行（2000a）統計，1998年我國國內儲蓄率為43%,世界總計為23%，其中低收入國家（中國和印度除外）為17%，中等收入和高收入國家為22%。若扣除政府儲蓄和企業儲蓄部分，我國居民儲蓄率仍處在世界最高水平，世界上已有近3/4的國家開征社會保障稅，而中國卻沒有利用高居民儲蓄率的條件來開征社會保障稅。從經濟學上看，開征社會保障稅具有財富替代效應（wealthsubstitutioneffect）,可能減少私人儲蓄；但也可能出現退休效應（提前退休）和遺贈效應（給子女的遺贈），增加私人儲蓄。費爾德斯坦研究表明，社會保障財富的增加將使消費增加，因而儲蓄減少。財富替代效應相對于退休效應和遺贈效應來說居主導地位（引自Rosen,1995）。這表明如果中國開征社會保障稅，適當使國民儲蓄率水平有所下降，有利于擴大居民私人消費。

我國城鎮家庭實際儲蓄率水平相當高，征收社會保障稅的潛力相當大。根據國家統計局城鎮居民家庭收支抽樣調查資料，1985年全國城鎮居民家庭儲蓄率（為了方便計算，本文定義為：人均可支配收入與人均消費性支出的差額相當于人均可支配收入的百分比）為8.9%，1990年為15.3%，到1999年上升為21.2%（見表2）。這表明隨著我國城鎮人均收入水平提高，家庭儲蓄率不斷提高，目前已經超過1/5，并高于許多發達國家的水平。需要說明的是，在發達國家人均收入水平比較高，但是在扣除了個人收入所得稅和社會保障稅之后，實際家庭儲蓄率大都低于中國城鎮家庭水平。我們還發現在全國城鎮不同收入家庭中，收入水平愈高的家庭，儲蓄率就愈高，未來征收社會保障稅的潛力就愈大。1999年最高收入戶家庭儲蓄率為31.6%，中等收入戶為20.0%，最低收入戶為3.6%。（見表3）這表明在全國城鎮中高收入家庭（約占居民總數的60%）具有征收社會保障稅的潛力，他們理應成為這一稅源的主體。

我國城鎮居民實際征稅率十分低下，中高收入家庭實際征稅率也很低。根據國家統計局的定義，城鎮居民家庭可支配是指城鎮在支付個人所得稅、財產稅及其他經常性轉移支付支出后所余下的實際收入。為了方便計算，本文將家庭納稅率定義為人均年收入與可支配收入的差額相當于人均年收入的百分比。我們發現1985年這一比率最高，為1.31%，1995年降至0.12%，1999年僅為0.59%（見表2），人均納稅額僅為35元，僅相當于農民家庭人均納稅或交費額（1999年為93元）的1/3；我們還發現實際納稅率與人均收入水平呈反比，這說明現行個人所得稅并沒有起調節收入分配的作用，而是反向調節。例如1999年最高收入戶實際納稅率為0.53%，高收入戶為0.49%，中等收入戶為0.56%。（見表3）在美國最高收入或高收入家庭個人所得稅邊際稅率均在36-40%之間（HaveryS.Rosen,1995），而中國則不足1%。因此開征社會保障稅可以在一定程度上減少居民家庭收入不平等性。

開征社會保障稅的政治阻力最小，是個人激勵較大、易于征收的稅種。從國際經驗看，由于該稅種最有可能保證每個公民獲得未來預期收入和社會保險預期，是最能普遍被接受的稅種，它不同于個人所得稅那樣被國家強制征收、無償使用，而是“委托”國家征收（也是一種強迫性儲蓄）、個人來消費，這就是為什么目前許多發達國家社會保障稅超過個人所得稅的原因。

隨著我國城鎮人口老齡化趨勢不斷明顯，逐步提高社保基金收入占GDP比重是基本趨勢。據財政部項懷誠部長提供的數據，1993—1997年期間，我國社會保障資金收入占全部財政收入比重由12.7%上升到了15.6%。1997年，我國社會保障基金收入為1457億元，相當于當年稅收總額（8234億元）的17.7%，若將1457億元并入稅收總額的話，這一比例降為6.7%，占當年國內生產總值的1.96%。當年全國城鎮職工工資總額為9405.3億元，相當于當年GDP比重的12.6%。當年社保基金收入相當于職工工資總額的15.5%，實際社保基金收入占GDP的比重都超過當年個人所得稅收入。由于社保基金收入是按費征收，游離在稅收系統之外，缺乏強制性，因而形成大量的個人空帳。這是嚴重的制度缺陷。因此，將費改稅，實行社會保障稅勢在必行。

增收社會保障稅可以提高中央稅收占GDP比重，從而提高中央政府在全社會調節居民收入分配的實際能力。實際上90年代以來全國養老金收入占GDP比重是不斷上升的。1990年全國養老基金收入為178.8億元，占GDP比重0.96%；1999年養老保險基金收入達1965億元，占GDP比重為2.40%（見表1）。若將社會保障費改為社會保障稅，從近期來看，中央財政收入占GDP比重可增加2.5-3.0個百分點；從中長期來看，可逐步提高4-5個百分點，若家上預算外收入納入預算內等措施，國家財政收入（不包括債務收入）可從目前的14%提高到20%以上。從世界各國看個人所得稅是分享稅且中央占大頭，從長遠看，如果該制度設計得具有激勵性、實施具有可行性、征收或繳納方便、規則透明、個人帳戶信息充分等特征，我相信，它會成為大幅度增加中央稅收的重要來源之一。這里尤其要吸取開征個人所得稅教訓，1998年全國個人所得稅為33.8億元，僅廣東、上海、北京、江蘇、遼寧、福建、浙江七省市就達213億元，占全國總數的63%[9]，但由于作為地方稅，中央無法在全國范圍內進行重新分配。

五、若干政策建議

第一，盡快開征社會保障稅，將現有分散在各部門、各地區的社會保障費（退休費）改為對城市不同所有制職工（包括個體工商戶）實施統一的社會保障稅制度，并通過相應的《社會保障法》，由國稅局進行強制性征收，作為中央專有收入，直接進入國庫并列入中央專有支出項目，改變各部門自行規定、自行征收、自辦金庫的做法。

第二，社會保障稅應建立個人賬戶，對不同所有制職工實行強制性儲蓄。個人帳戶包括個人繳納的部分，如繳納個人工資的8%；全國統籌部分，包括企業或雇主繳納部分，如目前企業工資總額的20%，今后可以擴大為30%，以稅收形式強制性征收進入國庫。參照國際通行做法，將社保稅預先在工資中扣除，并列出詳細清單及累計金額。個人上繳社會保障稅額作為當年計算個人收入的扣除項目。國家對社會保障費的最高額做出限制，在限額以內均免收個人所得稅。

第三，國家應當向公務員承諾保證公務員退休之后提供養老保險，并參照職工工資的平均水平以及通貨膨脹率予以適時適度的調整，以免除其后顧之憂；同時也應規定凡公務員涉及腐敗、觸犯刑法，將取消其養老保險資格。

第四，公共機構應實行與政府機構公務員有所區別的養老保險制度。國家僅對現已退休人員維持現行養老保險制度，并承諾和承擔其必要的責任。對在職人員實行“新人新辦法，中人中辦法”。

第五，大幅度提高老干部、老教授、老專家（對國家有突出貢獻者）和老勞模（國家級勞動模范）的離退休金，以獎勵他們對國家發展的重要貢獻，應由國家財政支出專項資金予以特殊補助。

第六，逐步擴大征收社會保障稅單位的范圍，優先在工商局注冊登記的所有正規企業（包括私營企業）和事業法人單位（包括社會團體和民辦非企業單位）[10]中進行征收和代扣制，并把每年是否按時按額繳納社會保障金作為衡量該單位是否符合登記資格的必要指標。

第七，征收的社保稅應列入中央收入支出專項基金，并采取各式各樣的方法運作，以保值增值。例如購買長期國債，或者國家出面購買風險小、收益長期穩定的有關國家（如美國等）的長期國家債券。從長遠看，逐步擴大個人賬戶選擇養老保險管理公司的范圍，引入市場競爭機制，允許信譽良好的外國管理運作公司參與競爭。國家勞動和社會保障機構對其經營實行監督。

第八，國家應對軍隊和武警部隊單獨列出社保基金及支出項目，與正常的國防費和武警費用分離，專用于退役軍官和技術專家的養老保險支出，并隨著全國城鎮人均收入水平上升提高相應的支出標準，以保證軍隊和武警部隊能夠“正稅養軍”、“正稅養老”，嚴禁利用其它手段“打野食”。

第九，開辟多樣化國家社會保障基金來源渠道。我們正處于改革社會，風險迅速增加，社會不穩定因素激增的特殊階段，也是支付改革成本高峰的特定階段，這就需要在全社會范圍內以及改革的全過程中分攤改革成本，分散改革風險，中央政府需要集中相當數額的社會保障基金提供“社會保障”與“社會穩定”。除了開征社會保障稅之外，還應包括：（1）個人所得稅應重新“洗牌”，第一步中央和地方“五五”分成，第二步“八二”分成，將其中中央所得直接納入社會保障基金。若以1998年為基礎，按“五五”分成，中央新增稅收496億元，其中廣東、上海、北京、江蘇四省市占新增額的43%。（2）國家不再繼續補助國有虧損企業，直接轉入社會保障基金，補助國企退休老職工、老干部、老技術人員和下崗失業人員（1998年各級財政支出仍高達333.5億元）。（3）追交各類企業拖欠稅款，部分轉入國企職工個人空帳（1997年全國拖欠稅款超過400億元）。（4）發行國家社會保障長期國債（15-20年），免征所得稅。（5）公開出售部分國有電力生產、電信制造與服務、遠洋運輸、民航運輸、銀行與保險、石油與天然氣、化工等大中型企業國有資產或國有股，大幅度降低國有股份比例，僅以控股為底線，將其收益進入社會保障基金。

無論是資本主義國家還是社會主義轉軌國家，社會保障制度都是最基本的國家制度，社會保障支出是對社會變革成本的經濟補償，對社會穩定的必要投資，對社會治理的有效手段。連一百多年前德國的“鐵血宰相”俾斯麥都曉得這一統治術，率先在世界建立了社會保險體系。20世紀30年代，美國總統羅斯福新政最大歷史貢獻是在世界上第一個制定了《社會保障法案》。盡管新中國建國已經50年，改革開放已20多年，但是迄今為止社會保障改革一直是滯后的，采取了“拖延策略”，直到近年來“下崗洪水”、“失業洪水”、“退休洪水”形成滔天之際，才列為優先決策議程。建立全國統一的社會保障制度，開征社會保障稅，是一次重大的利益格局調整，直接涉及到公民與國家之間、中央與地方之間、不同地區之間、不同部門之間的利益，它不是一個經濟問題，首先是一個重大的政治問題，這有賴于決策者的政治意愿和能力。社會保障制度是最重要的國家社會基礎設施。建立這一制度的基本原則就是真正代表中國廣大人民的最大利益。我真誠的希望總書記、李鵬委員長和朱鎔基總理在位期間作出建立全國統一社會保障的政治決策，通過《社會保障法》、開征社會保障稅，把這項“利國利民，惠澤子孫”的社會保障制度框架建成，為中國長治久安鋪下歷史性的“奠基石”。

注：

[1]此文系作者2001年4月3日參加由王建倫副部長主持的國務院經濟專題調研辦公室“基本養老保險和失業保險”專家座談會的發言稿，會后作者又作了修改。

[2]朱镕基總理在2000年《政府工作報告》專門列出第七部分“搞好社會保障體系建設，維護社會穩定”論述這一專題，并指出，建立健全社會保障體系，關系改革、發展、穩定的全局，意義重大，刻不容緩，必須切實抓緊抓好。見朱镕基總理《政府工作報告》，2000年3月5日。

[3]胡鞍鋼，《中國發展前景》，浙江人民出版社，1998年，第13頁。

[4[新華社北京2001年3月17日電。

[5]胡鞍鋼：“艱難的制度創新——對分稅制改革的初步評價”，1996年6月。載于胡鞍鋼：《中國發展前景》，浙江人民出版社，1998年第177頁。

[6]HarveyS.Rosen,PublicFinanance,SecondEdition,Homewood,IllinoisIRWWEN,1988,P20.

[7]王紹光、胡鞍鋼著：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社，1993年，第206頁和第207頁。

[8]WorldBank,2000,WorldBankDatabase.

[9]數據來源：《中國統計年鑒》1999年，第62頁。

[10]1998年全國法人單位數為441.8萬個，其中制造業130.9萬個，國家機關、政黨機關和社會團體114.8萬個，第三產業279萬個。

參考文獻：

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