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周小川行長在2012年人民銀行工作會議中提出，要把建立存款保險制度作為今后一個時期的十項重要工作之一。這對于建立健全金融穩定機制，加強宏觀審慎管理，是非常及時，也是非常必要的。在當前形勢下，加快推出和建立中國特色存款保險制度很有必要，這方面還需要加強研究。

一、建立存款保險制度的現實環境和時機

目前經濟一體化、金融全球化已經深入到我國經濟金融領域的幾乎每一個方面。盡管學術界對經濟一體化和金融全球化兩個概念存在分歧。但是我國金融界認為，金融全球化的概念就是指金融活動及金融資產和負債跨越國界形成全球范圍內的金融資源流動，金融運行的規則趨于一致，同質的金融資產在全球金融市場的價格趨于等同，形成全球的同一金融價格。它具體表現為：金融業務和機構國際化，金融工具跨國界流動，金融市場的全球化，各國金融政策趨于一致，交易幣種多樣化，利率相關化，金融風險蔓延化。金融全球化給發展中國家帶來空前挑戰，使得發展中國家的民族金融業面臨巨大生存壓力，為國際熱錢利用發展中國家利率匯率改革產生的價格波動乘機套利，造成金融動蕩，同時使得發展中國家金融泡沫化加劇，給發展中國家的金融宏觀調控和金融監管形成巨大挑戰。從目前國際經濟金融形勢來看，美國經濟復蘇緩慢，歐元區債務危機日趨危殆，受此影響，我國經濟出現外需萎縮，經濟增速減緩，物價上漲有增無減，宏觀調控難度加大。全國金融工作會議明確把防范和化解系統性金融風險作為金融部門的重中之重。這就是作為發展中國家的中國存款保險制度設立的現實國際環境。從國內形勢來看，目前我國建立存款保險制度的內部條件已經基本具備，時機已經成熟，主要表現為：一是近幾年來我國宏觀經濟保持快速健康發展，金融運行基本平穩，為存款保險制度的建立提供了有利的外部環境。二是包括國有商業銀行、農村信用社在內的銀行業改革逐步深化，通過清理不良資產，補充資本金，歷史包袱得到揚棄,為建立存款保險制度奠定了良好的內在基礎。三是金融法制體系逐步完善，《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《擔保法》以及《破產法》等的出臺和實施，為存款保險制度的建立和運行提供了基本的法律保障。四是中國銀行業會計準則不斷改進并與國際接軌，銀行機構會計報告基本趨于真實，信息披露質量和透明度提高。五是監管制度逐步完善，一些新的監管理念得以引進并逐步運用，監管手段趨于規范，推動商業銀行充實資本，建立完善公司化治理結構，加強風險監管，金融安全網開始發揮作用。從歷史情況來看，我國政府、專家學者和金融業者也都曾有建立存款保險制度的要求。1993年12月《國務院關于金融體制改革的決定》指出，要建立存款保險基金，保障社會公眾利益。1997年全國金融工作會議提出要研究和籌建全國性中小金融機構的存款保險機構。人民銀行一直對存款保險制度進行理論研究。但是恰遇亞洲金融危機爆發，當時時機還不成熟。國家對市場退出金融機構的儲蓄存款仍然實行優先償付和全額收購的原則，以維護社會穩定。亞洲金融危機后，社會保障基金已經建立，證券投資者保護基金也已經初步建立。2004年從理論研究轉向制度設計。2005年4月人民銀行對存款類金融機構進行賬戶機構抽樣調查，為存款保險制度設計提供實證依據。近年來受全球金融危機的影響，政學界和銀行業界已經感到建立存款保險制度變得日益緊迫。

二、建立存款保險制度的現實意義

存款保險制度是一個國家為了保護存款人的利益和維護金融秩序穩定，在銀行倒閉或面臨倒閉時直接賠付存款人，或對銀行進行救助或處置的制度。目前全世界約有90多個國家和地區建立了存款保險體系。主要發達國家如美國、歐盟、日本、加拿大、澳大利亞等都有比較完善的存款保險制度。存款保險制度和中央銀行最后貸款人功能及銀行破產程序以及銀行監管綜合體共同構成金融安全網的三大基本要素。存款保險制度首先是由美國于1829年創立的，當時由各銀行集股成立的紐約安全基金對紐約的銀行券和存款進行擔保，到1933年受經濟大蕭條影響美國聯邦存款保險公司（FDIC）正式成立，標志著現代存款保險制度誕生了。它建立七十多年來，經歷了多次規模巨大的金融危機的考驗。存款保險制度作為金融安全網的重要組成部分，對于保護存款人利益，提高社會公眾對銀行體系的信心，維護金融穩定有著非常重要的作用。現在越來越多的國家和地區開始建立存款保險制度。隨著我國經濟金融逐步融入國際體系，如何充分借鑒國際經驗，推動建立適合中國國情的存款保險制度，對于進一步完善我國金融體系具有十分重要的意義。建立存款保險制度十分必要。新中國成立以來，國家實際上實行的是隱性的不可掌控的存款擔保政策，也就是說，國家以擔保人的名義，對所有存款進行無限責任的擔保。法律上雖然沒有對存款清償次序作出規定，但是當銀行破產時均是優先兌付居民存款，對國有商業銀行甚至充當隱性最后貸款人的角色。這樣的國家隱性擔保的確對保護居民利益、維護經濟和金融穩定發揮了重要作用。但是隨著市場經濟的發展和逐步完善，國家隱性擔保的弊端日趨明顯。主要體現在銀行經營者、存款人、存款最終使用者都錯誤地認為銀行是國家的，國家不會倒閉，銀行當然也不會倒閉，因此存款是最保險的。事實上我們過去也是這樣宣傳所謂“大馬不死”神話的。但是當某一個銀行發生倒閉時，特別容易造成誘發性心理恐慌，極易引起全局性惡性反應，所謂銀行風險“傳染效應”（ContagionEffect）。而一旦這種反應發生，銀行系統性風險就會出現，就意味著沒有任何技術手段進行救助，將會給國家和個人造成不可挽回的損失。2008年美國次貸危機就是非常生動的現實例子。因此，這種隱性國家擔保必須盡快轉為顯性的可掌控的存款保險制度。所謂顯性存款保險制度，就是有專門法律法規對存款保險的范圍、保險對象、保險金額等進行明確的規定，用非常確定的制度來保護融資來源，當投保的存款機構面臨擠兌危機或者系統性銀行危機時，對投保的存款金融機構存款進行全額或部分賠償，同時也賠償存款人。建立存款保險制度具有十分重要的現實意義。首先，建立存款保險制度是深化中國金融體制改革的需要，可以大大促進銀行業改革，加快現代金融進程，使商業銀行之間的競爭更加公平，使得存款金融體系變得更加安全。也可以轉而促進金融改革的穩健進行。第二，設計良好、可掌控的存款保險制度可以有效保護中小存款人的利益。第三，存款保險制度可以增強債權人和大額存款人對金融機構風險識別和市場約束，有效防范道德風險。第四，建立存款保險制度可以提高公眾信心、防范存款擠提事件和系統性金融危機發生。第五，建立存款保險制度是規范我國金融機構市場退出機制的需要。

三、存款保險制度的主要內容

（一）組織形式。根據出資方式不同，組織形式有三種：一是由政府出資設立公營的存款保險機構，即官方模式，美國、英國、加拿大屬于此種。二是由政府和金融機構共同出資設立公私合營的混合型存款保險機構。所謂的官銀模式。日本存款保險公司由政府、日本銀行和民間商業銀行共同出資。三是由金融同業出資設立行業性的民營存款保險機構，非官方模式，法國、德國、意大利等采用這一模式。存款保險機構不以贏利為目的，具有一定的監管功能。

（二）保險方式。有強制方式、自愿方式、強制和自愿相結合方式三種。法國和德國采取自愿方式，即銀行可以自愿決定是否參加投保，這種方法具有一定選擇性，但導致經營較好的金融機構不參加保險，難以達到保險制度理想效果。英國、日本、加拿大實行強制保險。美國則采取強制與自愿相結合方式，美國法律規定，凡是美國聯邦儲備體系的銀行都必須參加美國聯邦存款保險公司的存款保險，非聯邦儲備體系的州銀行以及其他金融機構可以自愿參加存款保險。美國98%以上的商業銀行都參加了聯邦存款保險。

（三）承保范圍。許多國家只對小額存款人進行保護，存款保險的范圍一般不包括金融機構存款、政府存款、外幣存款。

（四）保險額度。一般的存款保險制度都按存款賬戶限額保險。1934年美國聯邦存款保險公司賠付額僅限于每位存款人2500美元，半年后為5000美元，1950年為1萬美元，1966年15000美元，1969年2萬美元，1974年4萬美元，1980年10萬美元，2006年美國聯邦存款保險公司將所有存款賬戶保險限額提高到10萬美元，對退休金還進行額外保障，規定退休金賬戶最高賠付25萬美元。日本存款保險的最高限額是1000萬日元本金加利息。歐盟最低存款保險上限限額2萬歐元。1999年全世界存款保額的平均水平是人均GDP的3倍。歐洲1.6倍，非洲6.2倍，亞洲4.0倍，中東3.4倍，西半球3.2倍。瑞士0.37倍最低。這種限額的方式對于限額內的小額存款人十分有利，同時也促進了大額存款人對銀行資信程度進行審慎選擇。

（五）存款保險的費率。存款保險有統一費率和差別費率，根據各行風險級別、風險管理水平、經濟狀況等因素設定不同的保險費率可以促進銀行加強自身業務風險的控制，可以實現實質意義上的公平。

（六）存款保險機構的職能。主要是保險基金的籌集和管理，對存款人進行賠付，這是保險最基本職能。主要包括：監管職能，即對投保金融機構的實力、清償能力、信貸質量、盈余狀況及風險規避能力進行監管，各投保金融機構必須定期報送資產負債表、損益表等，并無條件地接受不定期檢查，以及時發現并阻止金融機構的違規經營行為。

四、設計我國存款保險制度必須考慮的幾個現實問題

任何制度的設計好比是量體裁衣，我國存款保險制度也必須根據中國的經濟金融和社會發展的實際來量身定制。因此有幾個問題必須考慮進去。一是中國是一個發展中的國家，2007年GDP為3.2萬億美元，人均不到2500美元。2011年，我國GDP是7.5萬億美元，人均5300美元左右。這個水平在世界排名是非常靠后的。這說明我國經濟總量雖然位居第二，居美國之后，但是經濟水平仍然比較低下。同時中國居民儲蓄率近幾年一直保持在40%左右，儲蓄總額的年增長率15%左右。就是說我國銀行業承擔了非常大的負債，建立切合實際的存款保險制度顯得尤為迫切。二是中國還處于社會轉軌時期，法律機制還不完備、嚴密。有法律還必須正常運作，這是法律存在的真正意義。存款保險制度在何種法律狀態下運行，金融監管部門如何配合協調，存款保險制度作為一種金融監管政策本身應該管到何種程度，這些問題都是必須認真研究的。三是金融安全網還很不完備、監管還比較粗放。目前我國已經成立了銀行業監督管理、證券監管、保險監督機構和中央銀行調控監管制度，但是這些機構和制度如何協調運作，如何發揮綜合效力，是值得好好研究的重大問題。現有的金融監管網還有很多不完善的地方，監管還比較粗放，因此要通過建立更加具體更加嚴密的金融監管制度，編織起疏而不漏的網絡系統，將大大小小的金融風險置于強有力的掌控之中。四是四大國有商業銀行占絕對主導地位。根據統計，1999年末全國金融資產中，四大國有商業銀行占69%，其他商業銀行占9%，農村信用社占9%，其他金融機構占8%，城市信用社占5%。根據《中國金融年鑒2007》統計，2006年這個比例分別是55%、27%、7.9%、2.4%和0.4%。政策性銀行占7.3%。數據說明雖然國有商業銀行總體占比略有下降，但是仍然是銀行業中的巨無霸。五是中國各地區情況差別巨大。中國幅員遼闊，經濟發展極不平衡，東中西差別、城鄉差別非常大，制定政策應該全面兼顧，實施過程應該循序漸進。照搬照抄西方制度，急躁冒進，不可能取得成功。六是應該用發展的眼光來制定政策。也就是說，目前我國仍然是發展中國家，但是任何事物都是不斷變化的。要借鑒發達國家的做法，適當留有余地，使得存款保險制度在一定的時期內相對穩定適用。七是我國社會保障制度尚不完備。在存款保險制度目標選擇上，應該從戰略高度來認識它的意義，既要設計存款保險制度又要帶有社會保障制度的戰略保障色彩，對小額存款人和存款類金融機構采取同等保護政策作為存款保險目標，既保護鳥巢又保護鳥蛋，不至于傾巢之下沒有完卵。

五、我國存款保險制度的架構設想

（一）關于存款保險機構的性質和職能。目前世界各國的存款保險制度種類：一種是所謂付款箱式管理制度（Paybox），它是指僅在銀行倒閉或破產以后賠付存款人債權，沒有監管或者干預金融機構的權力。它的特征是：在銀行關閉或破產時發揮作用；直接成本較低；在銀行危機中始終處于被動地位。早期的加拿大、芬蘭、希臘、愛爾蘭、盧森堡、荷蘭、葡萄牙、英國、瑞典屬于此類。另一種是所謂風險管理制度，其中又分為成本最小化制度（LeastCostSystem）和風險最小化制度（RiskMinimisers）。成本最小化制度（LeastCostSystem）具有三大特征，一是信息披露要求嚴格，重復審核，信息要求全面，要求資產價格最大化，盡量減少賠付。二是擁有一定風險處置能力。可以介入早期的救助和重組。三是成本最小化管理功能和權力只能在銀行關閉或破產以后產生，并不能預先防止。丹麥、西班牙、意大利屬于此類。風險最小化制度（RiskMinimisers）則具有五個特點，

1.同時擁有存款機構關閉或破產之前和之后的風險管理功能和權力。

2.需要一定的機構設置和人力資源配置。

3.由于存在較大授權往往具有更多委托問題。

4.存在一定的機構協作問題。

5.具有更加有效的激勵機制。

典型的就是美國，FDIC具有財務援助權、補充檢查權“、及時糾正”（PAC）權“、收購與承接”（P&A）權。基于上述情況，我認為我國選擇風險管理制度而且選擇風險最小化模式比較合適。具體機構設置根據前面介紹有官辦、官銀合辦、銀行自辦三種模式。考慮到中國權力運作模式，應該設置成類似于銀監會的具有行政管理職能的事業型機構。可以設計成存款保險管理委員會，具有一定行政管理職能的全民事業單位。主要負責金融機構風險監管（具有補充檢查權、及時糾正權、財務援助權）、存款保險基金的征收、賠付和運用。對保險機構繳納保費和損失情況進行檢查，并參加問題金融機構的撤銷和破產清算工作。

（二）必須實行強制性存款保險。所有存款類金融機構都實行保險，包括國有商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、合作銀行、城市信用社、農村信用社、郵政儲蓄銀行、中外合作制銀行。這些銀行的境外分支機構要充分考慮到駐在國的金融制度。外資銀行如何具體實施應該根據國際規則進行具體研究，但是總的指導思想是應該能保盡保，不要留下隱患。

（三）存款保險基金的來源。主要是金融機構繳納的存款保險費。人民銀行或中央財政可投入一定數量的初始資金。從投保金融機構清算財產中的受償所得也歸于存款保險基金。在始建立后的過渡時期內，可建立一個特殊資金通道籌措資金。

（四）最高賠付限額問題。人民銀行2005年四月份作了一個調查，存款10萬元以下賬戶占全部賬戶的98%左右，存款總額約占調查賬戶存款總額的30%。這個調查比較真實地反映了我國存款實際情況。根據這個調查，同時借鑒1999年國際賠付限額和人均國內生產總額比例關系是3倍，歐洲是1.6倍，亞洲是4倍，美國是10萬美元，我國最高賠付限額應該定在4到5倍左右比較合適。就是說存款保險賠付限額是人均國內生產總值的4到5倍，超過國際平均水平1到2倍。按照2007年人均GDP2500美元計算，應該是1萬到1.25萬美元。按照當年匯率計算應該是人民幣10萬元。如果按照2011年人均5300美元計算，按最近匯率換算，按5倍計算就是2.65萬美元，大約是17萬元人民幣。如果按照購買力計算，這個限額還是頗有說服力的。

（五）關于差別費率。存款保險費率計算分為簡單的差異保費制度和風險保費制度兩種。簡單的差異保費制度是根據投保的存款金融機構情況體現出一定的差異化，但是保費差異基礎或標準比較簡單，符合中國金融機構面廣量多、千差萬別的實際，比較容易被這些金融機構所接受。它的好處是有利于盡快建立存款保險制度，有利于投保機構接受，減少風險評級爭議，有利于準確反映當前銀行監管水平，為風險基礎差異保費制度的建立打下基礎。風險保費制度主要是考慮城鄉信用社風險特點和承受能力，合理確定保費水平。風險管理水平和公司治理結構比較完善的國有商業銀行和股份制商業銀行首先實行風險評級體系，取得經驗以后逐步推開。在風險制度下信息披露比較規范，存款保險機構可以根據投保的存款金融機構的風險情況及時調整保費。我們根據上述情況認為，可以先實行簡單差異保費制度，在摸索出實際經驗以后，再來實行與風險掛鉤的差別費率，高風險高費率，低風險低費率。同時充分考慮大銀行利益，考慮資產規模不同也實行差別費率。

（六）關于制度實施的過渡期問題。建立存款保險制度是一項全新的工程，要充分考慮銀行業特別是城鄉中小銀行對保費的承受能力，為此中國在建立存款保險制度時應該考慮若干年的過渡期。在過渡期內，《存款保險條例》，建立存款保險基金，初步建立起存款保險制度的組織框架，積累相關經驗，深化金融體制改革，逐步完善法律法規，加快問題金融機構處置，對存款人進行風險教育，公布取消國家隱性擔保的時間表。在條件成熟時設立完全獨立的存款保險公司。