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摘要:本文分析了我國農業保險發展的現狀和問題,指出由于缺乏政府的直接支持,我國農業保險當前面臨著“有效需求不足”和“供給短缺”的雙重問題,使得我國農業保險陷入經營和發展的兩難困境。并從經濟學的角度探討了我國農業保險陷入困境的市場失靈因素、制度因素和技術風險因素,提出了發展我國農業保險的對策。

關鍵詞:農業保險;巨災風險;市場失靈

在我國,農業是國民經濟的基礎,農業的穩定發展是國民經濟健康發展的關鍵。作為世界上農業自然災害比較嚴重的國家,我國脆弱的農業,亟須農業保險的有力保障和支持,以保證農業生產經營的穩定和持續發展。本文主要分析我國農業保險發展中的各種問題,從經濟學角度探討我國農業保險經營和發展的制約因素。

一、我國農業保險發展現狀及困境

(一)我國農業保險發展現狀

我國農業保險業經歷了一個曲折的發展過程,從1982年開始由民政部門、農業部門、保險公司等陸續開辦了一些農業保險業務。1982年到1992年農業保險業務呈上升趨勢,到1992年當年農業保險費收入達到8.62億元。但保費快速上升的同時是居高不下的賠付率,1991年農業保險的賠付率為119%①。在政府支持性措施減弱以后,過高的賠付率導致農業保險業務逐步萎縮,中國人民保險公司不得不調整農險結構,對一些風險大、虧損多的農險業務進行戰略性收縮,而其他保險公司則是退出農業保險的經營。1993年以后農險規模和保費收入也逐年下降,到2002年繼續縮減為4.76億元②,僅為農業生產總值的0.04%,全國農民人均繳納農險保費不到1元。特別是2003年,中國人保香港上市后,由于經濟效益的原因,不再經營大部分的農險業務。而據保監會的最新統計,2004年我國農業保險業務共實現保費收入3.95億元③,同比減少0.81億元,增長-17%。

自2004年以來,專業農險公司開始浮出水面,9個省區市的農業保險試點也已經全面鋪開。2004年,保監會頒布了發展農業保險的指導性意見,提出農業保險發展的五種模式:一是與地方政府簽訂協議,由商業保險公司代辦農業險;二是在經營農業險基礎較好的上海、黑龍江等地區,設立專業性農業保險公司;三是設立農業相互保險公司;四是在地方財力允許的情況下,嘗試設立由地方財政兜底的政策性農業保險公司;五是繼續引進像法國安盟保險等具有農業保險經營的先進技術及管理經驗的外資或合資保險公司。

(二)我國農業保險面臨的主要問題

目前我國的農業保險仍存在著各種各樣的問題,現行的農業保險組織體系不適應農業保險發展的需要。一方面農業保險的有效需求不足;另一方面商業保險公司開展農業保險業務的積極性不高,農業保險的發展面臨資源短缺、技術薄弱、人才匱乏等問題。另外,傳統風險管理體制在一定程度上也阻礙了農業保險的發展。

1.有效需求不足。農業生產和經營風險的客觀存在,必然形成對農業保險的巨大需求,但目前我國農業保險的有效需求明顯不足。主要原因在于:(1)超小規模的土地經營客觀上弱化了農業保險的經濟保障功能,窄小的經營規模使農民產生較低的預期收益,因而不愿意付出保險成本;(2)我國的農業保險主要以商業形式經營,國家支持和補貼較少,相對農民收入而言,保險費率較高,抑制了農民對保險的需求。

2.缺乏專業性保險從業人員。長期以來,我國保險業由于受到各種因素的干擾,發展呈現多次起落,保險人才斷層,目前我國保險從業人員大多數人是從其他行業轉來的,沒受過專門保險教育。而農業保險經營的復雜性、艱苦性,更是導致人才奇缺。因此,從業人員現狀是經驗型多,知識型少;保守型多,開拓型少;單一型多,復合型少;粗放型多,效益型少。數據表明,我國保險市場人才供需比例約為1:4。人才的極度匱乏,特別是核保、核賠、精算等技術型人才和管理、營銷、培訓等復合型人才的嚴重不足,已成為制約保險業快速發展的重要因素。

3.農業保險險種減少,發展滯后。我國保險業在經歷了最初十幾年的快速增長后大幅下滑,除了一些外部因素外,保險產品的結構不合理,險種可選性少,不能滿足市場的多樣化需求,這也是一個重要因素。產品缺乏創新,一方面產品雷同多,細分度不夠,達不到不同人群、不同需求的組合效應。另一方面產品開發能力弱,更新換代慢。由于長年虧損、業務萎縮,到2003年底,農業險險種已從60多個下降到30個以下。

4.保險中介機構缺位。規范化的保險中介機構活躍在保險市場上,是現代保險市場成熟的重要標志之一,對保險的供求雙方均能起到重要的媒介和橋梁作用。特別在農村保險市場中,保險中介人可以將保險公司的經營觸角延伸到農村的各個角落,節約保險公司的經營成本,也能起到服務于廣大農民的作用。然而,以往我國保險公司幾乎全部依靠自身的展業隊伍承保農業保險,沒有充分利用農村保險和保險經紀公司這一中介形式。

5.農民投保意識不高。農民對農業保險既力不從心,又心有疑慮。首先,由于農業保險風險大、農業保險項目經營經常入不敷出,保險公司對其要求較高保險費率,而高保費又令更多的農民買不起保險。其次,許多農民對保險認識不足,風險管理意識差。由于宣傳力度不夠,農民對保險存在認識上的偏差:一是不相信保險的作用,許多農民由于受迷信思想和小農意識的影響,很難相信保險對生產和生活的保障作用;二是依賴保險,許多農民買了保險后,高枕無憂,不積極參與防災防損,導致損失擴大;三是道德風險嚴重,由于農業生產分散,保險公司監督力度不夠,少數農民法律意識淡薄,利用保險進行欺詐活動,把保險當作“搖錢樹”,失去了保險的意義,觸犯了國家法律。

6.我國農業保險的再保險機制和再保險市場尚不完善。我國農業保險由于缺乏適當的再保險安排,使得風險過于集中在保險經營主體自身、難于分散,影響經營主體的經營效果。而國外農業保險經營普遍有再保險機制的支持,特別是避免特大自然災害對農業和農民的影響。例如,美國聯邦政府農作物保險公司負責在中央建立再保險基金,向開展農作物保險的保險人提供超額損失再保險,再保險責任按賠付率分段確定,目的是既向各私營農作物保險公司提供超額損失再保險(不超過115%),又限制農作物保險公司的盈利水平(不高于15%)。而我國,由于再保險市場有效需求不足,市場主體數量少且不健全,導致我國的再保險市場一方面供給主體償付能力嚴重不足,另一方面技術與服務遠遠落后于國際水平。

二、我國農業保險發展的制約因素

制約我國農業保險發展的因素有很多,既有各國農業保險發展過程中存在的共同市場失靈因素,也有技術風險因素和我國自身的制度環境因素。

(一)市場失靈因素

在各國農業保險發展的過程中,造成農業保險商業化經營失敗、市場失靈的一般成因主要有農業系統性風險、信息不對稱和雙重正外部性。

1.系統性風險。“系統性風險”最先出現于金融文獻中,指不能通過資產組合而分散的風險,在金融中,它是指市場風險。在保險中,系統性風險或巨災風險是指使所有被保險人間的表現產生相關性的因素,即這種風險使所有的被保險人同時遭受損失,并且損失是巨大的。在農業中,系統性風險主要表現為區域性同類氣候,如大面積的干旱、颶風、洪水等。農業系統性風險破壞了農業保險人在投保人之間、農作物之間或者地區間分散風險的能力,阻止它們發揮保險中介的基本職能:通過單個風險的匯聚而分散風險。農業保險人對系統性風險,需要保持充分的儲備金,用以彌補巨額損失,這使保險的成本過高,最終可能使農業保險人難以承受而退出市場。

2.信息不對稱。農業保險因涉及農業生產的各階段,保險標的大多是具有生命的動植物,因此,保險人進行風險判斷、核保、定損和理賠的難度較大,需要具備專門知識和充分的信息,否則很容易出現嚴重的逆選擇和道德風險。

Quiggin指出了三種農業保險逆選擇的情況:(1)假定保險合同規定,當投保人產量低于縣平均歷史產量時進行賠付,則那些產量通常低于縣平均水平的農場主就愿意投保,而那些產量高于縣平均水平的農場主則不愿投保;(2)投保如果每年重新確定,而且投保的截止日期規定得比較遲,農場主就會對是否發生氣候災害比如早災進行預測,如果有可能發生就投保,否則就不投保;(3)農場主可能會利用熟悉土地肥力的優越性,投保那些具有較高產量風險的土地。[1]Shaik和Atwool測算出1997-2000年美國棉花保險的逆選擇成本的變動范圍為3200萬美元—3.59億美元。對于農業保險中的道德風險,Shaik和Atwood的研究表明:已投保的勘薩斯州生產小麥的農場對化肥和農藥的投入比那些沒有投保的農場每英畝少4.23美元,說明投保后保險人可能面臨道德風險。[2]

道德風險和逆選擇,使農業保險人面臨高監督成本和高賠付損失的兩難選擇,無論如何,都提高了保險人的經營成本,破壞了保險籌集資金的功能。如果信息不對稱所產生的成本過高,保險人就會減少農險產品的供應,或者根本不供應農險產品。

3.供求的雙重正外部性。外部性是指一個經濟主體的活動對另外的經濟主體產生了或好或壞的影響,使私人邊際收益(或成本)和社會邊際收益(或成本)發生了差異,而這種差異不能通過市場價格進行買賣。外部性可分為正外部性(外部經濟)和負外部性(外部不經濟)。正外部性就是某個主體的活動使另外的主體受益而又無法向后者收費的現象;負外部性就是某個主體的活動使另外的主體受損而無法補償后者的現象。農業保險的正外部性體現在農民對農業保險消費(或需求)和保險公司對農業保險生產(或供給)兩個方面,具有供給和需求雙重的正外部性。(二)制度因素

系統性風險、信息不對稱和技術性風險,是導致農業保險市場失靈的一般成因,在各國農業保險發展過程中都存在并且將來也存在,通過合理的制度供給可在一定程度上得以解決。但在我國,農業保險市場失靈的根本原因恰恰在于制度供給短缺。

在現代市場經濟中,政府的干預可以彌補市場失靈,特別是財政支持,成為國外農業保險的普遍特征。美國政府從1938年開始,就比較重視農業保險的制度供給,經過幾十年不斷的制度變遷,在一定程度上糾正了農業保險中的系統性風險、信息不對稱和正外部性,使農業保險取得了相對成功。到2000年,美國可以參加農作物保險的農作物已達100多種,承保面積8000萬平方公頃,占可保面積的76%;200萬農戶中有131萬投保了農作物保險,占總農戶數的65%。

在已經開展農業保險的國家中普遍實施政府干預。不少國家已把農業保險視為農村救濟、農業貸款、農產品價格保護、農民福利等政策的一部分,以此來保障農民的收入,穩定農業生產。凡是農業保險搞得較好的國家,政府對農業保險都給予了多方面的支持,或是由國家成立農業保險公司開展農業保險業務,或是由政府組織并提供補貼,委托大的商業保險公司辦理業務。具體包括由政府制定和實施農業保險計劃;政府以不同的出資方式和比例建立初始資本和準備基金;政府負擔全部或大部分經營管理費,對保險費給予一定比例的補貼,如美國補貼30%,加拿大補貼50%,日本補貼在50%-60%之間,西班牙補貼20%-50%,菲律賓補貼56%等。發生重大災害或農業保險準備金發生困難時,政府給予一定的補助;實行免稅政策等。

沒有政府的介入,很難建立健全的農業保險機制。而在我國,有關農業保險的制度供給卻幾乎一片空白。在制度供給嚴重不足的情況下,保險人完全按照商業性原則經營政策性農險,風險較大,費率較高,也缺乏法律保障,在有些地方甚至被當地政府作為“亂收費”而強行停止。同時,農戶也因費率較高、險種較少、保險意識不強等原因對農險需求缺乏應有的動力。農業保險“需求不足”和“供給短缺”兩方面形成合力,導致我國農業保險陷入市場失靈的困境。

(三)技術風險因素

在世界保險業中,農業保險一直被視為尖端,可以說是發展最緩慢的一類保險。在西方資本主義國家,一般的保險公司都不愿經營這種風險較大、沒有固定利潤的保險,因為農業保險與其他保險相比,在經營上存在一些難點。

1.保險金額難以確定。保險金額應根據保險標的的實際價值來確定,而種養兩業保險的保險標的是具有生命活力的動植物,它們的形態無時無刻不在變化。一般說來,農作物從播種或移栽后,直到收獲,它的外表形態天天都在變化,它的內在結構也是逐日變更,農業生產時間和勞動時間不一致,而成果卻是在最終產品中體現出來。因此,農作物的生產,與工業生產有明顯的不同,工業生產中每一過程,每一工序所生產出的半成品,具備了實實在在的價值。而從價值角度考察農作物的生長過程,只能說它是處在價值的孕育階段,不能在每一生長階段都以獨立的價值形態出現。這給保險金額的合理確定帶來很大難度。同時,農業保險的標的具有商品性,這就必然受到市場價格的影響,對保險金額也會起到沖擊作用。

2.保險費率難于厘定。保險費率包括純費率和附加費率兩個部分。純費率是保險費率的主要組成部分,據此計算出來的保險費,足以支付財產保險的損失補償。財產險純費率制定的數理依據是保險金額損失率,影響保險額損失率的因素很多,其中危險事故發生的頻率是一個重要因素。由于農業生產的危險主要是自然災害,其發生極不規則。而且自然災害往往具有伴發性,除直接危害種植業外,還可能引起其他災害的發生。加之我國地域遼闊,各地之間的災害程度差異很大,以往積累的有關危險事故發生情況的統計資料,對未來的預測作用不大。同時,由于經濟、文化及其他原因,農村中有關災害情況的統計資料不全,加大了對危險發生頻率測定的難度,進而使科學合理的制定保險費率十分困難。

3.理賠工作難度大。評估是保險正確合理實行補償的關鍵。作為農業保險標的物的動植物處于動態的生命活動之中,本身就很復雜,加上各地氣候等自然條件不同,農作物、畜禽品種不同和農牧業生產水平不同等,使它們受害程度也不盡相同。農作物在每一個生長階段,其價值都不相同,甚至同樣品種的農作物,生長在同樣土地和同樣氣候條件下,使用同樣的肥料,而由于一些管理上的差異,它們的單產也會有較大的差距。這樣,就使得農作物在遭災后,難于準確估計其損失。養殖業保險損失的估計比種植業更為復雜,因為畜禽比農作物要求更嚴格的生活條件。自然災害、不科學的飼養管理、疾病的侵襲以及某些不適當的經濟政策等,都會造成家畜的大量死亡或重大損失。諸因素的交織,會給損失的計算帶來不易預計的麻煩。

農險業務點多面廣,被保險人分散四處,標的分布四面八方,標的一旦受損,現場勘察定額、賠付兌現等工作量很大,所需人力、物力較其他險種多得多,且時間要求緊迫。例如牲畜保險,牲畜死亡后會腐爛變質,查勘若不及時,則難以鑒定其原因,加之有的地區交通不便,更增加了理賠工作的困難。

三、結論與建議

當前,我國農業保險面臨著“供給短缺”和“有效需求不足”的雙重問題,保險經營和發展的兩難困境。就其原因,既有各國農業保險發展存在的一般性市場失靈因素,又有我國保險業發展中的自身因素和我國制度供給不足等因素。結合我國農業保險的特點和國外農業保險發展經驗,為了推動我國農業保險市場的發展,我國應從以下幾方面采取對策:

第一,建立和完善農業保險市場。主要通過以下途徑:一是完善農業保險供給體系,一方面商業保險公司要改變經營方式,轉變經營作風,以增加農業保險的供給;另一方面,要完善和拓展農業保險經營機構的職能,克服農業保險中的逆向選擇。二是提高農業保險的有效需求水平。要大力開展農業保險的宣傳工作,提高農民的風險管理意識,培育農業保險意識,鼓勵農業的規模經營,增加農民收入,以增強農民對農業保險的動機和能力。三是培育農業保險人才。培育具有專業知識和開拓創新精神的農業保險人才,提高農業保險機構的經營管理水平和市場的多層次需要。

第二,加強政府對農業保險的支持。主要包括:一是加強農業保險立法和完善的制度環境,政府應制訂相關的法律法規以保證農業保險的順利開展;二是實行稅收優惠、財政補貼和再保險政策,支持保險業的發展;三是建立農業保險再保險機制,政府通過財政補貼很多優惠政策支持農業再保險市場,擴大風險分散面,達到風險分散的目的。

第三,利用資本市場分散巨額風險。可以通過以下兩種方式:一是國家和地方政府采取財政撥款或補貼方式建立巨災專項風險基金;二是發展保險衍生產品。