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社會保障制度作為一項經濟、社會制度、直接關系到經濟體制改革的深化、現代企業制度的建立、市場體系的培育與發展以及政府職能的轉變和宏觀調控的加強，牽動著整個改革、發展、穩定的大局。在當前社會主義計劃經濟向市場經濟轉軌過程中，社會保障制度的建立與完善已經成為整個市場經濟體制建立過程中不容回避的焦點問題，必須引起高度重視。

一

社會保障制度是社會發展的產物，這一制度的基本內涵是，當勞動者因年老、患病、工傷、生育等原因永久地或暫時地、完全地或部分地喪失勞動能力，或者因失業而喪失工作機會、失去收入來源時，由國家和社會通過法律強制對其提供經濟上的援助或補償。同時還包括處于特殊困難和赤貧狀態的所有社會成員提供社會幫助和物質救濟的各種福利制度。通常把社會保障界定為社會保險、社會救助、社會優撫、社會福利以及社會互助、個人儲畜積累保障甚至包括住房制度等子系統。

自給自足的自然經濟時期，勞動者的風險主要靠以家庭為軸心的家庭成員來幫助。商品經濟和工業化社會階段，生產力得到發展，宗法社會被打破，生產關系發生變化，階段矛盾日益尖銳，階級力量對比關系出現轉機，于是在上個世紀末的歐洲首先出現了社會保障制度。這一發展過程，正如列寧總結的：“資產階級對工人實行社會保險，完全是資本主義的整個進程決定的改革”。

我國社會保障制度的濫觴，當推1951年《中華人民共和國勞動保險條例》的頒布。該《條例》經過后來的修改完善，比較全面地規定了職工在生、老、病、死、傷、殘等各種風險下的保障收入標準。在三十多年的實施中，對于發展生產，保障職工基本權益，保護職工身體健康，解除職工后顧之憂，維護社會安定等都起到了重要作用。

但是，經過我國幾十年社會、經濟的發展，特別是黨的十一屆三中全會以后隨著改革、開放、搞活和經濟體制改革，這種按照產品經濟、高度計劃、財政統收統支、勞動力統分統配、工資統一規定的模式設計的制度，已經不能適應社會、經濟的發展。從1984年起，我國以社會保險為重點，在管理體制、籌資模式、覆蓋范圍、政策待遇等方面進行了改革，其主要的收效是初步打破了“企業保險”的格局，保障了國有企業和大集體企業職工特別是離退休人員的生活，為整個社會保障的改革探索了經驗。但是這些改革只是局部的改革，還沒有從根本上觸動社會保障的舊體制，因此，現行制度的弊端依然存在。特別是在當前社會主義計劃經濟向市場經濟體制轉軌定型的關鍵時期，社會保障的功能還沒有充分發揮，一定程度上已經遲滯了社會主義市場經濟體制的啟動和發展，一種與社會主義市場經濟相適應的社會保障體系亟待建立和完善。

二

我國社會主義市場經濟的確立，呼喚社會保障制度的健全與完善。

按照黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》，社會主義市場經濟體制包括五大體系，即現代企業制度、市場體系、宏觀調控體系、收入分配與社會保障體系、法律體系?？梢?，社會保障體系是整個市場經濟大廈中至關重要的一大支柱。建立社會主義市場經濟體制，必須建立一個能適應、保證和促進其有序運行的社會保障制度；推進和深化以建立市場經濟體制為目標的各項改革，也必須加強對現行社會保障制度的重構和改革。

當前社會主義市場經濟體制的發展，給社會保障制度改革提出了許多新情況、新問題；社會保障制度改革的滯后，又在許多環節上與市場經濟體制發展不相適應。第一，原有的城鎮企業社會保險制度，基本上只在國有企業范圍內實施，且在待遇標準上各地差別較大，而集體企業，特別是改革開放以來與國有企業并存發展起來的大量外資企業、股份制企業、聯營企業和私營企業以及個體勞動者，卻沒有建立社會保障制度。這種制度的不統一，造成了我國社會保障體系的支離破碎，客觀上剝奪了勞動者平等享受《憲法》規定的社會保障權利，限制了勞動力的合理流動和生產要素市場的形成，梗阻了企業改革中分流富余人員和下崗人員再就業渠道的暢通。第二，現有城鎮企業社會保險制度的保障能力不強，除養老保險以外，其他社會保險基本上還沒有沖破企業保障的窠臼，這種狀況一方面使企業過度負債、冗員過多、停產虧損，另一方面該破產的企業難以破產，破了產的企業職工以及下崗富余職工的生活又難以保障，再就業難以實現，市場經濟下優勝劣汰機制的環境條件還沒有形成。第三，原來的社會保險實際上由企業負擔職工的經濟責任和承擔管理服務職責，企業辦社會現象嚴重。社會事務負擔十分沉重，這就使得現代企業制度難以建立。第四，過去的勞動保險待遇標準都是由政府統一制度，被保險者基本不承擔經濟責任；企業職工養老保險基金積累不足，歷史的包袱依次壓給后人，以往和現在的在職職工養成了依賴國家的心理。但隨著人口老齡化的快速發展，如不早作改革，終有一天國家、企業將不堪重負，以致釀成嚴重的社會問題。第五，農村人口的養老、醫療保險尚無找到一個適合中國國情的辦法和途徑，軍人的優撫、社會貧困人員的救助、城鎮人口住房問題等還缺乏與其他社會保障項目以及經濟發展的相適應和配套。可見，原有社會保障制度亟待從適應社會主義市場經濟的要求出發，加以健全和完善。

三

當前我國經濟體制改革已經處于關鍵時期。社會主義市場經濟體制正在啟動和發展，社會保障制度改革必須進入快車道。目前，我國社會保障制度改革要緊緊圍繞深化企業改革、轉換企業經營機制、建立現代企業制度這個中心環節，充分考慮社會主義市場經濟體制下的改革背景和客觀要求，精心謀劃和實施社會保障制度改革。社會保障制度改革的重點應該是社會保險，其中心是城鎮企業職工的養老、失業和醫療保險。在建立和完善社會保障體系的過程中，要堅持以下基本原則和要求：

第一，覆蓋范圍廣泛，保障功能健全。社會保障作為社會的“安全網”，具有保障公民生存，促進社會安全與穩定的功能。在當前實施過程中要適應市場經濟條件下非國有企業迅速發展，多種經濟成份并存的要求，并充分考慮我國農業人口眾多的特點，最大限度地將不同群體的勞動者納入社會保障網。國有企業、集體企業及其職工，外資企業及其中的中方職工，機關（除國家公務員以外）、事業單位及其職工，個體工商戶及其幫工都應納入政府統一組織的社會保險。當前結合失業、下崗人員再就業工程的實施，特別要很好地研究失業、下崗人員從事個體經營后，社會保險的銜接問題。

國家公務人員可建立單獨的社會保險制度。

農村社會保障要體現與城鎮勞動者的差別，不宜照搬城鎮的辦法。鄉村所辦企業的從業人員，目前可歸為農村初級社會保險，以后再逐步與城鎮統一的養老、工傷保險制度并軌；從事農業生產人員的社會保險，一方面應隨著農業經濟發展水平和農民承受能力的提高，在自愿基礎上實行鄉村互助合作型醫療、養老保險，另一方面針對這部分人在全國人口中比重最大，且商品經濟不發達的特點，應研究建立養老保險糧食銀行，從糧食（食品）供應上實施社會保險統籌和社會救助的新路子。現行農村養老保險制度的實施范圍實際上是主要集中在鄉村工業和農村經濟較發達地區的勞動群體。所以農村養老保險研究的重點，應該是從事純農業生產人員的保障方式和方法。

另外，還要注重對城市居民中，生活在貧困線以下群體的救助和軍人及其家屬的社會優撫工作。

只有廣泛地對城市勞動者和各種社會群體實行社會保障，使他們享有平等的社會保障權利，同時通過“大數法則”分散風險，才能有效地保障社會安全和穩定。

第二，社會保障待遇水平要與社會生產力水平以及各方面的承受能力相適應?，F行的社會保障項目水平缺乏國家宏觀調控和科學確定，有的偏高，背離了經濟發展的規律；有的偏低，沒有起到保障勞動者基本生活的作用。政府對社會保障的責任既要充分發揮，同時又不是無限的，作為剛性的基本保障待遇，國家只能保障人們的基本生活需求。有條件的企業可以舉辦補充養老、醫療保險，勞動者個人也可以開展個人儲蓄性保險和參加商業保險。以國家基本保險、企業補充保險和個人儲蓄保險三個層次，構成我國社會保險的三大支柱。

第三，權利與義務相統一，公平與效率相結合。這條原則在社會保險項目上要得到充分體現。比如除工傷、生育保險依照法理及國家慣例不應由個人繳費外，其他社會保險項目均應在企業和勞動者履行了繳費義務的前提下，享有享受社會保險待遇的權利。社會保險屬于國民收入的再分配，其主導的原則是追求公平。但在我國目前的發展階段，將激勵機制引入社會保險領域具有特別重要的意義。社會救濟、優撫和部分社會福利事業主要體現公平，由政府供給和組織，符合條件者可以無償享受。社會保險與社會保障其他項目相比具有明顯的效率體現，這主要表現在大部分項目實行國家、企業、個人三方面負擔費用，做到既保障職工的基本生活，又要與個人繳費多少掛鉤，體現多勞多得，激勵職工的勞動積極性。現行的養老、醫療保險等項目實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度，以社會統籌方式滿足勞動者最基本的保障需求。

以個人賬戶形式體現勞動貢獻，繳費多少不同的勞動者在保障水平上的適當差別，正是效率與公平的結合。這一機制的引進，有利于擴大社會保險費的來源，鼓勵勞動者多做貢獻，有助于培養勞動者的社會保險意識。

第四，實現統一規范和法制化管理。社會保障制度改革，在局部試點的基礎上，要注重適時總結經驗，形成規范的制度并及時用法律法規的形式予以確立，否則將會影響改革的進程。在社會保障方面，目前亟待統一的：一是基本制度，如養老保險改革方案的全國統一問題、醫療保險改革模式問題等；二是管理體制的統一，建立全國統一的社會保障管理體制，以避免相互挈肘、相互扯皮的現象；三是業務流程、技術規范的統一。只有這樣，才能使社會保障制度運作有序，有法可依。

第五，實行管理服務社會化。社會主義市場經濟體制的機制障礙在于政企不分，企業辦社會。建立現代企業制度，就要還企業高度的自主經營權，將企業從繁雜的事務中解脫出來。

第六，社會保障制度改革要與其他相關領域的改革銜接配套。社會保障制度作為穩定系統，具有經濟體制改革的配套功能，所以在實施社會保障制度改革過程中要特別注意與產權轉讓、價格改革、產品結構調整、優化資本結構、勞動力市場的建立、再就業工程的實施以及企業的破產、兼并、重組等企業改革相適應相配套。只有在社會保障制度改革與以建立市場體系為目標的各項改革相配套的條件下，效率與公平的關系才能日益協調，才能促進市場的完善，提高政府調節的有效性。

同時，社會保障制度改革還要吸取西方資本主義國家的經驗教訓，充分考慮我國數十年社會保障制度在人們心中的慣性作用，做到立足我國實際，鞏固已有的改革成果，避免資本主義國家走過的彎路，并盡可能實現與國際慣例接軌。