我國農業保險制度變遷分析論文

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我國農業保險制度變遷分析論文

我國是一個農業文明悠久、農業傳統深厚的農業大國,伴隨著農業的發展和演變過程,我國農業保險制度經歷了巨大的變遷。依據新制度經濟學的分析框架,從歷史的角度展開對我國農業保險制度變遷的全方位研究。探索我國農業保險制度變遷的基本特征,并在此基礎上提出我國農業保險制度創新的未來方向和基本框架。

一、我國農業保險制度變遷與發展階段

任何制度的形成、發展都不是自在自為的,總是處在一定的歷史背景之中,是特定時空政治、經濟、文化、社會諸現象互動的結果。我國具有漫長的農業經濟發展歷程和深厚的農業傳統,農業保險制度的形成有其深刻的歷史背景。

(一)我國古代農業保險思想的萌芽

在我國,小農生產方式根深蒂固,早期的農業保險思想正是根源于封建社會時期的小農生產方式。為保障小農生產方式的延續以維系政權穩定.很早就建立了國家農貸制度,而作為早期我國農業保險思想萌芽的“荒政思想和倉儲制度”也相應產生。我國古代的倉儲制度作為一種救濟后備制度,從組織形式看,是相當嚴密、完備的,但無論是官府的常平倉,還是民間的義倉,都主要以應付天災人禍為主,作為一種社會保障形式,其保障范圍都是狹窄的,都存在不可克服的缺陷,與近現代保險制度不可相提并論。同時,小農生產方式也決定了農民個人抵御風險的能力非常弱,在官方支持不力的情況下,民間風險保障主要表現在“養兒防老,積谷防饑”的自助思想與民間自發興起的一些互助組織和互助風俗制度。可以說,這是我國幾干年封建農業社會積淀下來的最具代表性的風險保障思想。時至今日仍在產生相當大的影響。

(二)我國近代農業保險制度的形成

我國近代農業保險制度是在農村經濟發展極為困難的條件下逐步形成的。1923年“華洋義賑救災會”在河北省香河縣創建了我國第一家農村信用合作社。到了20世紀30年代,我國農村由于受軍閥剝削及世界經濟危機的影響,破產相當普遍。為了盡快恢復和建設農村經濟。有的地方辦起了農業保險,但是,農業保險沒有受到應有的重視。雖然有少數省份在個別地區試辦過農業保險,然而試驗的險種十分有限。主要包括三個方面:一是烏江耕牛保險會的嘗試。烏江耕牛保險會是我國現代保險史上最早由農民自發建立的相互保險的正規組織之一,屬于互助合作團體。1933年上海銀行與金陵大學農學院將烏江鎮開辟為農業試驗區,為了保證試驗區發放農業貸款資金的安全,力主農民組成耕牛保險協會,承辦耕牛保險。二是北碚家畜保險社的建立。北碚家畜保險社是我國現代保險史上較早開辦家畜保險的機構之一。1939年,農本局(即國民黨政府控制糧、棉、紗、布的機構)在重慶農業試驗區設立家畜保險經營處,首先成立的就是北碚家畜保險社,以豬為保險標的。三是我國農業保險股份有限公司的創立。該公司是舊中國官僚資本興辦的保險公司,初為中國農業銀行信托處所屬的保險科。1943年獨立,定名為“中國農業保險特種股份有限公司”;1945年改組,由農林部參加資本;1947年6月更名為“中國農業保險股份有限公司”,最高權力機構是董事會。除在重慶北碚小面積試辦了一些耕牛和豬保險外,主要經營繭紗保險、鹽載保險等業務。

(三)計劃經濟時期農業保險制度的演進

1.建國初期(1949~1957)農業保險的快速發展

伴隨著農村經濟整改的順利進行,建國初期農業保險得到了快速的發展。1949年10月20日.政府首先建立了中國人民保險公司。公司建立伊始就開始試辦了農業保險,于1950年首先在北京郊區、山東商河和重慶北碚試辦牲畜保險,在北京郊區、江蘇南通縣和陜西成陽地區試辦棉花保險。1954年.為配合農業合作化,中國人民保險公司決定重點恢復辦理農村保險業務。1956年2月29日至3月17日召開了第五次全國保險工作會議,著重研究農業保險工作,農業保險事業得到了迅速發展。1958年末,中央政府在武漢舉行財政會議,正式決定停辦調整保險業務。在這歷時8年的試驗時間里,中國人民保險公司試辦的農業保險收取了大量保費,及時向受災的投保農民進行補償,對發展農業經濟作出積極的貢獻。為開展農業保險積累了一定的經驗和教訓。總的來看。建國初期農業保險的發展方向是正確的。

2.制度建立以后(1958~1978)農業保險的滑坡與停滯

1958年10月,在西安召開的財貿工作會議認為,化以后,保險工作的作用已經消失,決定停辦國內保險業務,所以農村保險業務又一次停辦.直到1981年。這個時期的我國農村,農民主要生活在實物經濟之中。農業生產由集體統一組織。風險由集體來承擔,農民自身并沒有參與保險的動力,加上國家也對農業保險的停辦作出了規定,因此.這段時間內農業保險的發展基本處于停滯的狀態,農業保險完全由國家救災方式所代替。

(四)經濟轉型時期農業保險制度的重新培育

1.市場化改革初期(1979~1992)農業保險的蓬勃發展

1982年2月國務院批轉的中國人民銀行《關于國內保險業務恢復情況和今后發展意見的報告》中提出:“逐步試辦農村財產保險、畜牧保險等業務。”自此。我國農業保險體系又逐漸由國家救濟轉向農業保險的試點。中國人民保險公司于1982年恢復試辦農業保險,從試辦到1992年,是由低速增長到高速增長的發展過程,農業保險得到了快速平穩的發展(如圖一所示,下頁)。到1992年,中國人民保險公司在全國29個省、自治區、直轄市的分公司和15個計劃單列市分公司中基本設立了農業保險機構,大部分農村鄉鎮建立了保險所。自1982年得到恢復試辦,我國農業保險在實踐中不斷地總結新經驗、探索新模式、完善新辦法,并借鑒外國農業保險的成功經驗,針對農村地域分散、風險性大、業務技術難度高、政策性強的特點,敢于向國際保險界的“難點”和“尖端”突破,使農業保險在恢復試辦后的前十年間實現了較大的發展(李玉琴,1996)。

2.市場經濟體制確立時期(1992至今)的農業保險制度的困擾

建立社會主義市場經濟體制的目標確立之后,我國農業和農村經濟制度沿市場經濟方向變遷的速度加快,但是人們所期望的農業保險高速發展的局面并沒有到來。從規模上來看,1993年至今是農業保險由高速增長到低速增長的滑坡過程。根據中國保險監督管理委員會的統計,2005年全國保險業保費收入4932億元,為1993年的9倍多,年均增長超過60%。然而,在全國保險業發展一片大好形勢下,農業保險的發展卻陷入困境,農業保險保費收入占財產保險保費收入的比重在總體上呈下降趨勢,2005年略有回升。在農業保險賠款支出方面,近幾年來,除2005年賠款支出較高外,均保持在較低水平。值得慶幸的是,當前政府高度重視農業保險的發展,正積極推行農業保險的試點。近年來,中國保監會把促進農業保險發展和為“三農”提供保險服務作為一項重點工作,積極研究建立符合我國國情的農業保險制度(皮立波等,2003)。保監會聯合有關部委對農業保險問題進行了專題研究。自此,我國農業保險發展進入了新時期的制度創新階段。

二、我國農業保險制度變遷的基本特征

農業保險本身是一種制度創新。我國目前的農業保險發展并不是一個孤立、即興的事情,而是一種歷史的延續,有其內在特征。具體表現為四個方面。

(一)農業保險的發展依賴于農業和農村經濟的發展

我國農業保險的發展是與經濟發展相聯系的,我國農業保險的發展依賴于農業和農村經濟的發展。農業保險的發展如果脫離經濟發展的實際情況,將會造成行為主體的不配合。交易成本就會提高,因而起不到農業保險制度應有的效果。古代的“積谷防饑”也證明農業保險的開展必須有賴于經濟發展而形成的積累;近代農業保險發展的失敗,很大程度上是由于農業生產力停滯衰落。人口超負荷,落后的農村經濟已經進入了難以為繼的極端困境所造成的;20世紀50年代初,新中國剛剛成立,百廢待興,此時農業保險的繁榮存在虛假的景象.并沒有內生于農業和農村經濟發展的需要。改革開放以后,在1978~1992年間,農業GDP年均增長11.4%,農民人均純收入年均增長9.1%,表現出迅猛的增長勢頭。與此同時,農業保險也保持了良好的發展態勢,農業保險費收入由1982年的23萬元上升到1992年的8.17億元,年均增長110.3%:農險占財產險比重由1982年的0.02%左右上升到1992年的2.44%,達到歷史最高水平;農業保險賠款支出也由1982年的22萬元上升到1992年的8.15億元,年均增長超過110%。這充分說明了在此階段農業、農村經濟的發展為農業保險的發展起到了有力的推動作用,從而形成了二者之間的協調發展。然而,進入90年代中后期后,農業和農村經濟發展的步伐明顯放緩,尤其是1993-2005年農業CDP只增長了57%,年均增長不足4.5%:農民人均純收入自1997年以來增速明顯下滑,年均增長不足5%。農業、農村經濟的反復,制約了農業保險的正常發展。農業保險占財產保險的比重由1992年的2.44%滑落到2005年的0.55%:農業保險費收入由1992年的8.17億元逐年下降到2004年的3.96億元,出現了負增長;農業保險賠款支出則由1992年的8.15億元大幅度縮水到2004年的2.89億元。這充分說明了在此階段農業、農村經濟的困境同樣制約了農業保險的發展,導致二者之間的惡性循環。因此,農業保險的發展有賴于良好的農業和農村經濟發展環境。(二)農業保險形成了以政府為主導的制度變遷路徑

進入市場經濟體制改革以后,政府逐漸重視農業保險,又開始致力于農業保險制度的調整與創新。1984年2月國務院批轉的中國人民保險公司《關于加快發展我國保險事業的報告》中指出:“要在總結以往試辦經驗的基礎上.逐步擴大辦理養殖業保險。至于種植業保險,由于情況比較復雜,需要不斷摸索經驗,因地制宜地逐步擴大試辦范圍。”1985年,中共中央、國務院在《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》中指出:“應積極興辦農村保險事業”。1986年。中共中央在《關于1986年的工作部署》中再次指出:“應積極發展農村各項保險事業。”1987年,中央又在5號文件中要求:“發展農村社會保障事業,有條件的可試辦合作保險。”1989年,中央辦公廳在《關于加強保險事業管理的通知》中指出:“各級人民政府應當大力支持中國人民保險公司的工作,發展其在我國保險事業中的主渠道作用。”基于此,在政府高度重視和積極倡導下,農業保險發展也進入了歷史的最好時期。然而,20世紀90年代中后期到21世紀初,我國政府將更多的注意力放在了國企改革、金融改造等領域,農業保險的制度建設受到一些影響。2004年以來,“三農”問題重新得到了新一屆政府的高度重視,農業保險的制度建設也隨之成為新的話題,政府也開始推動新一輪的制度變遷。中國保監會負責人明確表示。我國將合理運用WTO規則,促進我國農業保險的發展,并提出建立政策性和商業性相結合的農業保險制度是我國完善農業保護體系、提高我國農業生產經營水平和國際競爭力的必要措施。因此,可以判定以政府為主導的制度變遷路徑已經成為當前我國農業保險發展的基本特征之一。

(三)農業保險制度的區域化特征逐漸顯現

我國的農業保險總體發展水平較低,但少數地區或者因為地區農業的特點和優勢,或者因為地方政府的重視,或者因為探索到一種適合的制度模式等原因,農業保險得到較快的發展。上海經濟發達,農業基礎較好,特別是長期以來市政府高度重視農業保險的發展,加大財政投入力度,不斷探索本地農業保險發展的特點和規律.農業保險取得了較好的成績.形成了以政府為主導的農業保險制度模式。新疆是我國農業保險發展最快的地區,實行種、養殖業保險與其他商業性保險分開立賬,單獨核算,挽救了自治區農民很大的損失,形成了兵團農業保險制度模式,對西部地區農業保險發展探索出了一條比較可行的路子。此外,全國其他地區也在探索適合各自實際情況的農業保險制度。我國地域廣大,農業和農村經濟發展不平衡及農業風險差異性大的特點,決定了農業保險制度的區域化特征將長期存在。

(四)農業保險在農業風險管理體系中居于從屬地位

1978年實行家庭聯產承包責任制以來,我國農業逐步轉型到市場經濟體制中。相應的政府介入農業自然風險管理的方式也發生了改變,在以政府的民政和財政救濟為主的同時,增加了農業保險這一重要措施。并試圖進行戰略重點由政府災害救濟向農業保險的轉移。然而,在實踐中這種由政府災害救濟向農業保險的轉移最終并不成功。農業由于自身生產經營的特性,使得其發展始終面臨嚴重的風險干擾。農業對自然環境的依賴性很強,具有自然再生產和經濟再生產雙重特征,這也決定了農業是一個高風險的行業,普遍面臨自然風險和經濟風險的雙重威脅。我國每年約有0.4億~0.5億公頃農作物受災,占播種面積的1/3,成災面積占受災面積的40%以上,近年來更是達到60%左右。自然災害給我國造成了巨大的直接經濟損失;20世紀50~60年代每年約390億人民幣,70年代每年約,520億元,80年代上升至620億元,到90年代的災害損失則呈現顯著增加的趨勢,年損失額平均達到1747億元。我國自然災害所造成的直接經濟損失占GDP的比重平均超過3%,而美國的這一比例約為0.6%,日本約為0.8%。在自然災害損失中農業最為嚴重,而且農業承受災害損失的能力最為脆弱。農村救災合作保險的初衷是改變傳統的單純依靠政府來救災的模式,利用保險這種社會互助方式和保險的經營屬性更廣泛有效地動員救災資金,增加救災資金的數量,提高救災的質量。但是,由于我國自然災害所造成的直接經濟損失過大,農業保險的實際保障水平較低,結果很多地區連保障災民的基本生活和簡單的再生產都難以實現。在農業風險管理體系中,政府的民政和財政救濟仍然居于主導地位。根據農業部的統計資料,1998~2000年需要補償的農業產值損失(即造成損失程度的30%以上的部分)平均每年為1681.59億元,其中通過自然災害救濟平均每年補償37-31億元,相當于需要補償的農業產值損失的2.22%;通過各類農業保險平均每年補償4.5億元.相當于需要補償的農業產值損失的0.27%,不到政府的民政和財政救濟的1/8。這充分說明我國農業保險在農業風險管理體系中仍然只居于從屬地位。

三、我國農業保險制度創新的未來方向與基本框架

在促進傳統農業向現代農業的轉變過程中,我國應重視農業保險制度創新,并充分發揮農業保險在現代農業風險管理中的核心作用。

(一)我國農業保險制度創新必須與經濟發展現實情況相協調

農業保險作為農村經濟和農村金融系統的組成部分,其發展必須與農村經濟,乃至整個國民經濟的發展相協調。從古代樸素的農業保險思想到近、現代逐漸形成的農業保險制度都表明,農業保險制度是當時經濟社會制度的組成部分,并受到當時經濟和社會發展環境與條件的制約。我國農業保險發展史上的幾起幾落都體現了農業和農村經濟發展水平與農業保險發展階段的密切關系。二者具有正向的相互促進與相互依存關系。在交易費用范式中,任何交易都是有成本的,超越經濟發展水平,超過行為主體的費用邊界,交易的發生從客觀上難以實現,既有制度的維系以及對既有制度的創新就變得不可能,此時,既有制度陷入低效率或無效率的艱難境地。因此,農業和農村經濟,乃至國民經濟發展水平的高低是我國農業保險制度創新的立足點和落腳點,農業保險的發展必須與經濟發展水平相協調,超過或滯后于經濟發展水平的農業保險制度設計都是不合理的,都是缺乏效率的。

(二)現階段我國農業保險制度變遷必須建立新的邏輯起點

新制度經濟學表明,制度主體初始選擇的差異會導致制度變遷與創新路徑的不同,如果初始制度選擇不正確,則將導致低效制度的長期持續,反之亦然。而決定初始選擇的因素則可能是某種偶然事件或由意識形態和文化因素決定的主體行為模式,也就是說報酬遞增和不完全市場是制度變遷與創新的兩大決定性因素,而意識形態和文化則是其最終決定因素。從我國農業保險制度變遷過程中可以發現,無論是國有政策性農業保險,抑或是合作保險模式,其產生與發展都依賴于政府行政力量的推動,充分反映了農業保險制度變遷仍然受傳統意識形態和文化的制約。這種依賴于傳統意識形態和文化所導致的“路徑依賴”的剛性,決定了在目前的經濟發展階段.脫離政府支持的條件下,想要促進農業保險的快速、健康成長是非常困難的。然而,我國政府為主導的強制性制度變遷路徑在10多年來表現出的效率缺失,已經反映出這一既有路徑難以適應農業、農村經濟發展的新需要.隨著我國農村經濟體制改革的不斷深化,政府主導的農業保險制度不僅沒有按照政府的意愿取得更快更好的發展,反而使農業保險的發展陷入了一個難以自拔的陷阱。因此,現階段我國農業保險制度變遷必須建立新的邏輯起點,創新制度變遷的路徑。就現階段我國的農業保險制度供給來看,應該強調政府誘導型的制度創新方式,既要發揮政府的作用,更要充分調動農民和保險公司的積極性,積極探索我國的農業保險制度,推進制度的創新。

(三)我國農業保險制度創新必須明確政府的職能與地位

農業保險作為一種準公共產品,具有正的外部效應,決定了政府參與農業保險供給的必要性,而具有效率優勢的市場化的農業保險模式在現階段基本不具有可行性。但是,完全的政策性農業保險又會犧牲效率,給國家的財政造成沉重的負擔,而且會對私人保險產生“擠出效應”,抑制保險市場的發育。況且,我國作為發展中國家,目前在財力上還不具備完全由政府承擔農業風險損失的能力。當然,我國目前更缺乏市場化農業保險經營的基礎。我國應該堅持走政府誘導型的農業保險制度創新模式。這種模式的關鍵在于政府為農業保險發展提供平臺、創造環境、優化條件、控制風險等,吸引各種組織形式的保險人積極從事農業保險。與完全的政策性農業保險相比,政府的作用由直接變為間接,由臺前走到幕后。這一模式成功運行的前提是,通過政府經濟的資助、制度的供給、政策的優惠,以及法律的保障等措施,對農業保險市場的培育和機制的塑造,即通過政府的作用,誘導市場機制形成。從市場的培育角度,著力培育市場主體。開放國內農業保險市場,適度放松農業保險市場的準入限制。積極探索適合我國各地國情的農業保險制度形式,除了組建國家型的政策性農業再保險公司外,積極探索合作型、股份型等組織形式的保險公司,并引導商業性保險公司開展代辦或共保農業保險業務。從農業保險機制的塑造角度,應該通過政府經濟政策的誘導、法律法規的規范、保險的監管等手段,塑造農業保險的激勵機制、約束機制.以及通過再保險和巨災基金等手段建立的風險分散機制。通過這些機制的培育,逐步完善農業保險的市場機制。提高農業保險制度的效率,保障農業保險的穩健發展。

(四)我國農業保險發展必須有效促進區域特色的制度創新

我國目前開辦的農業保險業務主要是由中國人民保險公司等少數幾家公司作為非主要業務的方式來發展。在保險業全面商業化轉型過程中,在全國“一刀切”的制度模式下,農業保險發展逐漸萎縮,這與高速發展的財險與壽險業務形成鮮明的對比。而事實上.我國農業生產幅員遼闊,各個地區自然條件、經濟基礎以及經濟發展環境都呈現巨大的差異性。可見,集中統一的制度模式自身存在著種種難以克服的矛盾,是若干年來制約我國農業保險發展的主要因素:而區域化的農業保險制度模式符合我國國情,是農業保險發展規律的內在本質要求。不同的經濟發展水平和發展階段、各異的農業風險和災害損失程度、參差的農業生產布局和生產力發展水平等,都要求農業保險必須有效促進區域特色的制度創新。區域特色的制度創新與區域化發展戰略的有效實施需要借助于一系列農業保險發展政策和措施。應該看到,雖然經過較長時間的農業保險實踐的探索,我國還從宏觀上缺乏農業保險的整體發展戰略與措施。這就要求各級政府制定和實施各種規范和鼓勵區域化農業保險制度創新的政策、選擇合理的區域性農業保險制度模式、設計和開發具有區域性特征的農業保險產品、厘定與地區經濟發展水平相適應的農業保險費率、形成具有區域特色的農業保險結構,營造“百花齊放”、“百家爭鳴”的農業保險發展模式。