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目前中國面臨的城鎮失業問題相當嚴峻，主要表現為兩種形式：一是一般意義上的失業問題，包括因各種原因失去工作的城鎮勞動力和無法獲得就業機會的城鎮新成長勞動力。按照勞動與社會保障部公布的數據，1999年末，全國城鎮登記失業人數約580萬，登記失業率為3.1％。二是在中國經濟體制改革特別是企業改革過程中發生的一種特殊形式的失業——即國有企業、城市集體企業及其他公有經濟部門的職工“下崗”問題。據政府有關部門統計，1999年末，全國城鎮需要重新就業的國有企業、城市集體企業下崗職工，總數大約有1050萬人。

面對巨大的失業及下崗壓力，中國政府采取了積極的政策措施，形成了具有中國特色的二元失業保障制度體系，即針對失業人員的失業保險制度和針對下崗職工的特殊形式的失業保障制度——下崗職工基本生活保障與再就業制度。這些政策在保障下崗和失業人員基本生活及促進就業和再就業等方面發揮了明顯的作用，成效是顯著的。但由于下崗及失業人員數量很大，情況復雜，下崗及失業人員的基本生活保障等問題并沒有得到徹底解決，二元失業保障制度本身的運行面臨著越來越大的壓力，因失業而引發的社會矛盾也有加劇之勢，對中國經濟體制改革的推進和社會穩定產生了明顯的消極影響。因此，進一步改革和完善中國的失業保障制度，已經成為政府當前的緊迫課題。

由于目前存在兩種不同“身份”的失業人群，以及針對兩種不同對象的失業保障制度，下一步改革必須分步實施。下崗問題是改革過程中出現的特殊問題，本質上是個短期問題。政策調整的核心及主要目標，是如何妥善地處理舊體制的遺留責任。只要這個問題解決好了，下崗職工的“身份”問題就不存在了，城鎮失業保障也就可以完成從二元制度體系向統一制度體系的過渡。而一般性的失業問題則屬長期問題，幾乎是任何社會、任何時期都無法避免的。因此，改革的目標是建立一套符合中國國情，制度本身能夠長期穩定運行，能夠有效地為失業人員提供基本生活保障及各種形式的就業服務，且有利于中國經濟長期發展的失業保障體系。

一、有效實施“下崗”與失業的并軌

（－）下崗問題的實質和特殊失業保障制度的形成

大量下崗人員的產生，是經濟增長速度變動。經濟結構調整，以及企業制度改革等多種因素共同作用的結果。問題在于：為什么政府選擇了讓這些失去了工作崗位的公有經濟部門職工“下崗”而非直接失業？理由是：在計劃體制下，政府、企業與職工之間，客觀上存在著一種特殊的利益或者“信用”關系。政府和企業對實行勞動合同制以前參加工作的職工，有一種事實上的終身就業承諾及相關的養老、醫療保障承諾；同時，也通過低工資制度對職工的勞動貢獻進行了部分的“預先扣除”，并形成了一部分國有資產積累。正是基于這種特殊的歷史“遺產”，同時考慮到涉及人員數量很大，時間相對集中，政府和企業才沒有，事實上也不可能采取讓職工失業的簡單處理辦法，而是選擇了讓職工離開工作崗位，但保留與企業之間勞動合同關系的“下崗”方式。同時也就形成了專門針對下崗職工的基本生活保障和再就業制度。

簡而言之，下崗的實質在于政府和企業無法回避的舊體制遺留責任。

“下崗職工基本生活保障和再就業工作”作為特殊政策，出臺于1993年前后。一直到1997年以前，雖然該項工作已經在全國范圍內普遍展開，但沒有形成統一的制度。1998年5月，中共中央、國務院召開了全國國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作會議，并形成了原則性的統一制度規定。主要內容包括：（1）凡是有下崗職工的企業都要建立再就業服務中心或類似機構，對下崗職工集中進行管理并提供有關服務。（2）確保下崗職工基本生活保障和再就業所需資金，資金來源采取“三三制”的辦法解決，即原則上由財政預算解決1／3，企業負擔1／3，社會籌集（主要來源于失業保險金）l／3.財政負擔部分，中央企業由中央財政負擔，地方企業由地方財政負擔。對困難地區，中央財政予以適當補助。（3）明確提出要逐步解除下崗職工與所屬企業的勞動關系。下崗職工由再就業服務中。動管理并提供保障的最長期限為三年。其間能夠實現再就業的，其勞動關系要轉到新就業的單位；不能實現再就業的，三年期滿后也要解除與原企業的勞動關系，轉為正式失業。

目前中國各地的下崗職工基本生活保障和再就業工作，基本是按照上述統一制度規定進行的。最后一條規定的實質，明確了下崗職工基本生活保障和再就業制度是一種過渡性制度，下崗職工保障問題最終要與失業保障問題并軌。不過在舊體制的遺留問題解決之前，進了再就業中心的下崗人員法律上仍是原企業的在冊職工，保障內容及其標準通常也略高于失業保險。企業不僅要為下崗職工發放基本生活費，繳納各種社會保險費用，組織下崗人員參加培訓，幫助其再就業，甚至還要為下崗職工提供其他方面的服務和援助。

（二）改革下崗職工基本生活保障及再就業制度的必要性

下崗職工基本生活保障及再就業制度的成績有目共睹。但存在的問題也比較明顯。

一是對政府的經濟壓力過大。對下崗職工的基本生活保障和再就業服務，不僅具有一般的經濟與社會保障意義，由于政府、企業與職工之間長期存在的特殊“信用”關系以及社會穩定的需要，這種保障還具有明顯的政治意義。正是基于這一點，無論是政府還是下崗職工，對有關政策的要求一直很高。由于下崗職工的數量巨大，很高的保障要求必然對政府產生很大的經濟壓力。有關政策規定，基本生活保障與再就業所需資金由政府。企業及社會共同負擔，已經充分考慮到企業和政府的難處。但職工下崗問題通常集中發生在經濟效益很差的企業，以及結構調整任務沉重的老工業基地。在這些企業和地區，根據“三三制”的資金來源規定，無論是應由企業籌集的部分，還是應由城鎮失業保險基金承擔的部分，一般都做不到準時。足額到位，責任自然集中到地方政府身上。但這些地方政府的財政也很緊張，難以落實足夠的資金。其結果必然是：或者不斷提高對中央政府財政轉移支付的要求，將壓力向中央財政傳遞；或者在落實中央“三個確保”政策時打折扣，致使不少下崗職工不能按時、足額，甚至根本領不到基本生活費。事實上兩方面的情況都存在。

二是存在明顯的政策效率低下問題。下崗職工基本生活保障與再就業制度畢竟不是一種規范的失業保障制度。過于原則性的規定不僅有較強的政治動員色彩，實際執行中也難免伴隨一些形式主義的東西，缺少必要的組織手段和運行機制的支持。其直接后果是政策效率不高。例如，促進下崗職工再就業是主要政策目標之一，但是根據各方面的調查結果看，已經實現再就業的下崗職工，絕大多數是通過親戚、朋友等社會關系找到工作的，從再就業服務機構獲得各種服務的比重很低。又如，對下崗職工再就業狀況的監控及管理普遍存在盲區，隱性就業問題十分突出。不但影響了勞動關系的調整，也大幅度提高了基本生活保障及再就業的制度成本。此外，有關下崗職工基本生活保障的一些具體政策存在著明顯的缺陷。例如給下崗職工發放的生活費，究竟是對過去勞動貢獻的補償，還是對困難職工的生活救濟，事實上一直沒有明確定位，絕大多數企業一直采取平均主義的方式發放。既沒有解決“補償”問題，也未能有效地救助貧困。

三是與其他保障制度之間存在矛盾。下崗問題不僅和勞動和社會保障部門其他方面的工作有密切聯系，而且和民政部門的社會救濟工作互有交叉，難以避免相互推諉的問題。目前下崗職工人數并沒有被統計到城鎮登記失業率中，也容易使勞動和社會保障部門發生錯覺，低估未來的失業壓力。更突出的問題是，近幾年來，一些行業和企業迫于經濟結構調整及不景氣條件下的下崗壓力，對部分接近退休年齡的職工采取了提前退休而非下崗的處理方式。這種做法雖然在一定程度上緩解了下崗的壓力，也有利于保護部分老職工的利益，但是卻大幅度增加了對養老保障和醫療保險體系的壓力。此外，由原企業繼續給進入再就業中心的下崗職工繳納養老、醫療等保險費用，固然體現了政府對歷史問題的負責態度，有利于穩定下崗職工隊伍。但由于企業本身經濟上也非常困難，有關保險費用大都是按照最低繳費基數交納的，也在一定程度上增加了對養老保障和醫療保險體系的壓力。

最后，下崗職工基本生活保障和再就業制度的突出特點，是眾多政府部門參與組織、管理并提供經濟援助及服務，但最終都還是以企業為載體，并通過企業具體實施的。在下崗職工繼續對企業存在依賴的情況下，不僅企業過重的負擔無法減輕，企業的行為也必然是扭曲的，不同企業之間亦難以實現平等競爭。由此可見，這種特殊的失業保障制度，并沒有真正為市場導向的改革掃清前進道路上的障礙。只要舊體制的遺留問題沒有找到最終的解決辦法，企業就必須以各種方式與政府進行討價還價，政府和企業的職能就難以徹底分開。無論是企業制度方面的改革還是國有經濟結構的戰略性調整，都無法順利地實施。設立這種特殊的失業保障制度也就失去了意義。

考慮到上述一系列問題，加快改革下崗職工基本生活保障及再就業制度是非常必要的。基本目標應當是盡快實施下崗與失業的并軌，在此基礎上實現失業保障制度的統一。這是全面解決各種現實矛盾和問題的需要，也是進一步推進改革的需要。

（三）下崗與失業并軌的難點及可供選擇的主要政策措施

實施下崗與失業并軌已經得到政府和社會各界的認同。根據國務院制定的改革目標，從今年開始，要逐步解除已經進入再就業服務中心的下崗職工與企業的勞動關系，實施下崗與失業并軌。這一改革的方向是沒有問題的，問題在于如何達到這一目標。

1.影響并軌的主要問題

如前所述，之所以選擇讓失去工作崗位的職工“下崗‘”而不是讓其直接失業，核心問題在于舊體制遺留的利益關系矛盾。換句話說，要想使下崗與失業順利并軌，關鍵在于解決有關利益關系方面的障礙。像很多人所觀察到的那樣，目前的障礙主要表現在三個方面：一是大量下崗職工參加工作時并沒有實行勞動合同制，舊體制不僅對他們有事實上的終身就業承諾，還通過低工資制對他們的一部分勞動貢獻進行了“預先扣除”，這在解除勞動關系時顯然應予以補償；二是很多效益不好的企業在近些年來形成了大量的工資、醫療費、集資款等項拖欠，要解除勞動關系，也需明確予以解決；三是下崗職工今后的養老、醫療問題如何與新體制接軌，并得到妥善得到解決，也需要有一個可行的辦法。

勞動貢獻補償問題目前已經得到廣泛認可，一些地方也進行了積極探索，并取得了一些經驗。但迄今為止，國家一直沒有出臺關于補償標準、補償方式等方面的具體規定，致使對經濟補償問題的處理缺乏制度依據而各行其是。由于已經實施的補償通常是由企業自行實施的，補償標準之間的差距很大。少數經濟狀況較好的企業能夠充分補償，多數經濟效益較差的企業則無力進行補償。這不僅造成了下崗職工群體內利益分配的巨大差異，也使多數下崗職工與企業的勞動關系難以按時解除。工資、醫療費、集資款拖欠問題主要也集中于困難企業，僅靠企業自身能力難以妥善解決。關于下崗職工今后的養老、醫療問題，雖然目前的政策已經明確，下崗職工過去的工齡視為繳費年限，并承諾在他們達到退休年齡后給予相應的養老、醫療保障待遇。但由于當前的社會保障制度本身還存在很多問題，絕大多數下崗職工一旦解除與原企業的勞動關系，就很難進人制度化的社會保障體系。撇開那些轉為失業的職工不談，即使已經實現了再就業的下崗職工，大多數也是在非正式部門就業；即使在正式部門找到了工作，多數也是臨時性的。他們通常都被排斥在制度化的保障體系之外，無法保障未來的基本養老及醫療安全。

2.應當采取的主要政策措施

（1）積極對下崗職工的勞動貢獻實施補償。首先應當明確補償的對象范圍。勞動合同制的實施是勞動就業新舊體制的分界點，應以此為依據對下崗職工分類處理。實施補償的對象主要是實施勞動合同制以前參加工作的老職工。對于實施勞動合同制以后參加工作的下崗職工，由于有明確的法律依據，且這部分人年齡較輕，再就業能力較強，可以按照《勞動法》及其他有關勞動合同的法規解除勞動關系。

其次，應盡快研究出臺全國統一的補償辦法，并按企業所處地區或行業，規定大體上統一的補償標準。鑒于在統收統支的計劃體制下，不同企業與政府之間的利益關系難以分清，就業又是由政府勞動部門統一安排的，以單個企業為基礎對職工進行補償是不公平的，而且事實上很多企業也沒有能力進行補償。因此，勞動貢獻補償應在統一政策、并大致統一標準的前提下由政府統一組織實施，至少在特定地區范圍內統一組織實施。補償資金應主要來源于現有企業的存量資產，籌資辦法可結合養老保障制度改革中的過渡費用籌集一起制定。

第三，補償方式可多元化，并給下崗職工以選擇機會。既可以以貨幣形式支付補償金，也可以結合企業改組、改制，給予下崗職工部分資產所有權或企業的股權。此外，亦可以結合住房制度改革實施補償。

（2）以養老等社會保障制度改革為基礎，保證下崗職工的未來安全。影響下崗職工未來養老等安全的主要問題是，盡管政府已經明確，下崗職工過去的工齡視為繳費年限，并承諾在他們達到退休年齡后給予相應的養老金，但一旦解除與企業的勞動關系，他們很難進入制度化的保障體系。對大多數人來講，必然存在因繳費年限過短，未來養老金獲得額過低的問題。因此，首先必須加快養老保障制度改革，有效擴

大社會保障覆蓋范圍，盡可能保證下崗職工解除與企業的勞動關系后，只要能夠再就業，就基本能夠進人制度化的保障體系。

無法實現再就業的下崗職工未來的社會保障問題處理可與勞動貢獻補償結合。即不再給予經濟補償，可以根據工齡長短，繼續繳納一定年份的養老、醫療保險費用作為補償。具體選擇何種補償方式，由下崗職工個人選擇。

在解決下崗職工的養老安全問題時，要嚴格控制提前退休，規定合理的繳費基數，盡量避免加劇養老保障體系的收支矛盾。

（3）結合企業改革，妥善處理工資、集資款拖欠等問題。對近些年因各種原因形成的涉及下崗職工的工資、醫療費及集資款等拖欠，應盡快予以償還。償還可以采取貨幣形式，也可結合企業改制給職工以企業股權。具體方式應根據企業狀況及職工意愿協商決定。

（4）取消“下崗”政策，將下崗與失業并軌。在妥善解決上述問題的基礎上，現有的下崗職工可以盡快解除與原企業的勞動關系轉為失業并進入失業保障體系。今后企業改革及結構調整中的新裁減人員，也可通過對有關問題的妥善處理安排，直接進入失業保障體系，而不必在實施“下崗”。再就業服務中心及發放基本生活費的有關做法可以逐步取消，這樣就自然實現了下崗與失業兩套保障制度的并軌。

（5）加強就業保護。實施下崗與失業并軌后，對被國有、集體企業裁減的失業人員，尤其是再就業能力較差的人員以及一些特殊地區（比如老工業基地）的人員還應實施積極的就業保護政策，盡可能擴大再就業的比重。一是提供扶持政策，鼓勵自立或合伙企業二是制定有關政策，鼓勵企業在有新的就業機會時優先錄用這些人員，尤其是鼓勵優先錄用被本企業裁減的人員；三是結合基礎設施建設、環境治理等，用以工代賑的方式對部分難以實現再就業的人員實施保護性就業安置。

二、審慎選擇未來的失業保障制度

下崗與失業并軌后，在努力發展經濟，全面擴大就業機會的同時，必須建立和完善新的失業保障制度體系，為失業人員提供基本生活保障及多種形式的再就業服務，緩解因失業導致的城鎮貧困及與之有關的社會、經濟矛盾，保持經濟發展過程中我國社會的基本穩定。這一點已經成為社會各界的共識。目前的問題在于：根據中國的政治。經濟和人口的現實情況，我們應該建立一個什么樣的失業保障制度？以及如何建立這樣一個制度？

（一）未來的失業保障制度選擇必須充分考慮中國國情

首先，中國是一個人口眾多，且總體經濟發展水平還比較低的發展中國家，失業保障只能是低水平的，只能保障基本生活需要和提供基礎性的就業服務。推動經濟增長，提高經濟效率仍是中國未來相當長時期內的首要發展目標。失業保障制度設計還應充分考慮其對失業人口勞動就業的激勵機制。

第二，中國地域遼闊，地區之間、行業之間的經濟發展水平差距很大，政治、經濟、社會各方面一的情況錯綜復雜。針對這種現實，失業保障制度必須簡單、明了，便于管理和操作。

第三，考慮到中國正處于快速城市化的進程中，農村勞動力向城市的轉移還要持續很長時間，以及今后多種所有制經濟的全面發展，以城鎮為基礎的失業保障制度應當具有體制上的開放性。