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社會保障模式是對不同社會保障的內在基本規定性及主要運行原則的理論概括，它反映了一國在某一歷史時期社會保障制度的戰略方向。從當前我國理論界對社會保障問題的研究狀況來看，雖然有一些理論工作者和實際部門的同志從不同角度提出了模式設計方案，但都缺乏系統性和全面性。因此，本文試圖提出并論證一個全新的同中國二元經濟結構相適應的多元協調模式，并在此基礎上來論證其構建措施。

一、中國社會保障制度改革的目標應是多元協調模式

隨著經濟體制的轉型，社會保障制度的改革被中國經濟改革的浪潮又一次推向了改革的前沿。根據社會保障模式選擇的一般影響因素，結合中國的現實經濟實際，筆者認為中國社會保障制度改革的目標模式只能是多元協調模式。其關鍵是根據我國國情，建立一種在農村和城市保障項目有別、組織方式各異、近期發展方向不同的目標模式。在這一模式中，作為社會保障主體的國家要進行集中管理和統一協調。選擇這一模式的主要依據是：

1、這是我國農村與城市生產力水平的差異性所決定的。我國城鄉間生產力水平呈現出明顯的二元特征：一個是以先進工業為基礎的城市生產方式，一個是以傳統農業為基礎的鄉村生產方式。不同的生產力決定了我國城鄉經濟體制的不同，從而在根本上決定了我國城鄉社會保障的發展水平和體系結構的差異。相對而言，城市應采取就業型保障模式，而農村應采取家庭保障模式。所以，生產力水平的差異性決定了中國社會保障改革的目標模式不可能是一元的，而是二元的。

2、多種所有制結構并存決定了社會保障內容的多元化。由于我國生產力水平的差異性和多層次性，改革開放以來，實行了以公有制為主體、多種經濟成分并存的所有制結構，鼓勵個體經濟、私營經濟和“三資”經濟的大力發展。與此相適應，社會保障模式的著眼點也不能只停留在公有制經濟特別是全民所有制的職工身上，而應惠及全民、集體、私營、中外合資等各類所有制企業的職工和個體戶。因此，所有制結構的多樣化決定了中國社會保障改革的目標模式是多元的，它應涉及不同的所有制主體。

3、地區經濟發展的平衡決定了社會保障內容與水平的差異。

從全國來看，由于各國地區經濟發展不平衡，形成了社會保障分配的差異，越是經濟發達的地區，社會保障水平越高；越是經濟欠發達的地區，社會保障水平越低。從1993年社會保障覆蓋率來看，全國平均為9.3%，經濟發達的上海為14.6%，北京為14.4%，天津為14.1%，而經濟欠發達的貴州僅為4.2%，廣西為5.1%，甘肅為6.3%.地區經濟發展的不平衡這一事實說明，中國社會保障模式的選擇既要強調同一性，又要承認差異性，不能強求一律。

4、社會保障制度內在要求國家主體要集中管理和統一協調。興辦社會保障事業是政府行為，是國家應履行的社會職責。因此，必須由國家建立統一機構，進行集中管理和統一協調。社會保障是一項系統工程，一方面它是社會保險、社會福利、社會救濟、社會優撫綜合構成，另一方面它既有實施對象、享受條件、支付標準、資金來源、管理方式之間的配套協調問題，又有資金交納統籌、儲存運用、保值增值、分配運用之間的調節平衡問題，同時還涉及財政、稅收、民政、勞動人事各部門。所以，必須建立具有統一協調功能的決策管理機構，綜合協調各方面的工作。

由此可見，一方面生產力發展水平的差異性，多種所有制的并存性，經濟發展的不平衡性決定了中國社會保障改革模式的多元化；另一方面社會保障制度的內在要求國家成為社會保障的主體，以便進行集中管理與統一協調。因此，中國社會保障制度改革的目標模式是多元協調模式。

二、多元化協調模式的內容和特征

多元化協調模式是依據社會保障制度的內在要求，結合中國生產力差異大、多種所有制結構并存、地區經濟發展不平衡等現實國情而提出的一種模式。其主要內容與特征有：

1、城市和農村具有不同的社會保障體制。按筆者的設想在多元協調模式中，城市和農村的社會保障起點不同、項目內容不同、組織管理方式各異、近期發展方向不同。

首先，面臨的問題和起點不同。從城市的現狀看，我國的大部分城市已經初步建立了社會保障項目體系。目前面臨的問題主要是如何完善保障制度，提高項目的實施效益。但從農村來看，社會保障的基礎相當薄弱，僅有一些零星的救災工作。因此，農村社會保障所面臨的問題是如何填補項目的空白，是如何適應農村經濟改革所造成的社會條件的變化，先創建一個能夠有效運轉的社會保障新體制。其次，項目內容不同。城市中項目內容比較多，待遇標準比較高，保障項目實施的形式也比較統一；而農村由于經濟實力的限制，建立普通性保障的條件尚不具備，目前只能建立某些最基本的保障項目如保險、救濟、扶貧等項目，并且社會保障的待遇標準不可能很高，保障項目內容也很難統一。再次，管理方式不同。城市中管理主要是向政府部門的管理、行業系統的管理、企業的管理相結合的方向發展；而農村中對社會保障事業的管理則采取社區管理的形式，以鄉村政權組織為依托，在一定范圍內組織實施各項保障措施。最后，近期發展方向不同。城市社會主要向保障項目管理社會化，保障資金運用經營化方向發展；而農村的社會保障則主要向保障范圍擴大化，組織管理社區方向發展。

2、社會保障事業參與主體多元化。傳統的社會保障模式單純依賴國家出資并由政府部門包辦，這種體制因國家財力有限而延緩了社會保障事業的發展水平。因此在建立多元協調模式中，逐步形成社會保障基金籌資和管理使用上的多元主體結構，具體內容為：

首先，要鼓勵各地方、各企業以至于個人興辦多種形式的社會保障事業，逐步做到國家、企業和個人共同參與，合理分攤各種社會保障事業的經費開支。其次，國家有關部門、地方政府、社區組織和企業分別在不同層次上共同參與社會保障事業的管理。在此基礎上由國家社會保障管理部門適當并集中，建立分散與集中管理和統一協調相結合的多元協調模式。最后，在政策上鼓勵法人團體和社會組織，以提供商業保險的形式，參與社會保障事業的組織、實施和管理。

3、國家政府集中管理與統一協調。從管理方面來看，國家應在以下幾方面加強管理：一是通過制定社會保障事業的發展戰略來加強管理；二是通過制定政策和法規來加強管理；三是通過監督政策的落實，促進各項保障事業的開展。從協調方面來看，從以下幾方面進行協調：一是協調城鄉不同模式的發展，縮小兩者的差距，逐步向統一化過渡；二是做好各子系統與各個項目在分工負責的基礎上，在功能上達到協調。

三、多元協調模式的構建

多元協調模式是根據社會保障制度的內在規定性和具體國情來選擇的，要在吸收國外經驗，改革現有社會保障制度的基礎上，采取積極有效的措施推動它的實現。

1、建立科學的社會保障管理體制。社會保障的管理體制是指從事和管理社會保障制度的一系列機構和具體的制度。在合理的社會保障管理體制中，各種機構與組織之間相互影響，能夠主產生出激勵、約束和監督相結合的機制，從而推動著社會保障模式的運轉。從多元協調模式的建立來看，應建立集中協調與分工管理相結合的新型管理體制。具體對策是：

首先，建立統一機構，實施集中協調管理。一方面通過統一的管理機構，提高社會保障機構的辦事效率，促進社會保障功能的有效發揮。另一方面，通過統一的管理機構，建立統一的方針、政策、使社會保障工作在政令、規劃、制度、標準、程序、部門權限方面做到協調統一。

其次，明確職責、實行分級管理，建立統一管理機構。強調集中協調管理并不是不要分工，而是要在統一機構的基礎上，根據科學分工原則，建立由行政管理機構、經辦機構、監督機構三個層次組成的分級管理體制，形成制衡機構。具體要做好以下幾點：（1）行政性管理與事業性管理分開。政府主管部門的行政性管理不涉及具體管理的操作與實施，主要是管理政策、制度、標準、監督、協調以及改革方案的設計和修訂等等。社會保障事業的經辦單位主要實施具體的管理，執行具體的管理政策，主要包括管理資金收繳、發放、調劑與作用，保障實施效果的信息收集、反饋、分析與管理，負責保障項目的實施與運作，為保障對象提供服務。（2）社會保障管理部門的行政承能與經濟職能分離。行政性管理部門與事業性管理部門履行的是政府職責，而資金的運作要與之獨立，要遵循金融原則，建立社會保障基金的經營機構，保證基金的運營和保值與增值。（3）建立社會保障制度的監督機構。監督機構由政府代表、工會代表、公眾代表所組成。對社會保障的運作實行監督，對行政管理部門和具體的實施部門的工作實行監督。

最后，社會化管理、社區管理與單位管理三者相結合，建立多層次管理體系。社會保障是一項綜合性社會事業，因而必須實施社會化的管理。但是我國地域寬廣，經濟差異大，僅靠社會化管理難以充分發揮作用。所以在建立社會化管理的基礎上，還要使社會化管理與社區管理、單位管理相結合。社區管理主要是依靠城市的街道辦事處、居民委員會、農村中的鄉政府和村委會來管理。單位管理主要是依靠生產和工作單位來進行管理。在上述三者的結合中，要以社會化管理為主，單位與社區管理為補充。通過三者結合建立多層次管理體系。

2、在城市和農村建立不同的保障模式。建國以來，農村的社會保障主要是家庭保障與政府救濟為主要內容的模式，這種模式與農村經濟結構的變化愈來愈不適應。因此在多元協調模式建立中，應建立適應市場經濟要求的農村模式：

首先，以家庭保障為主，與社區扶持相結合，建立以“補救模式”為基礎的農村社會保障。由于農村生產力水平的限制，新的保障體制不可能將一切都包干來，需要保障對象采取一定的自我保障和家庭保障措施。建立以救殘補缺、濟貧扶困，以維持最基本生活水平為出發點的農村社會保障模式。

其次，根據不同農村經濟發展水平，選擇不同內容，不同標準的模式。由于我國農村經濟發展水平迥異，不可能用一種模式，而應從各地實際出發，因地制宜地去建立。理論界有人主張根據農村經濟發展狀況，分為貧困型、溫飽型、富裕型三種，據不同情況建立不同模式，在貧因型農村建立救濟型保障，在溫飽型農村建立基本需要型保障，在富裕型農村建立保險型保障。這種主張是非常正確的，但是應該引起注意的是隨著農村經濟的發展，救濟型、基本需要型要向保險型轉變，并逐步與城市模式相趨同。

最后，在資金運行方式上實行個人儲蓄積累制與國家出資相結合的方式。關于農村社會保障資金的運行方式理論界有三種觀點，一種觀點認為應建立個人儲蓄積累制，一種是現收現付制，一種是半積累半現付，筆者以為在具體實施中，還應根據農村經濟實際而具體對待。在貧困型農村中應以國家和集體出大頭，個人出零頭。在溫飽型農村應以集體出大頭，國家扶持為補充，并與個人出資相結合，采取半積累半現付制。在富裕型農村應采用基金制，以個人積累而形成基金，建立社會保障的資金來源。

目前，城市社會保障的基本框架已經確定，當前面臨的主要問題是如何適應市場經濟的發展進一步完善的問題。其完善的具體思路與對策是：第一，以失業保險和養老保險、醫療保險為主體內容建立“機制模式”，其主要功能在于解決城市市場經濟發展中的特定問題，維護社會公平，使社會保障成為國家調節經濟的內在機制。第二，從實際出發選擇不同的具體模式。從現階段改革實際需要來看，在經濟不發達的城市應以階段型重點保障模式為主，根據特定需要、特定問題而建立不同保障重點和保障項目。在此基礎上，在經濟發達地區的城市中可適當發展經濟效益優先模式，以效益狀況作為評價標準，使社會保障向商業化、企業化方向發展。在這個過程中還必須重視社區模式，在社區經濟發達的地區，重視并推廣各種類型的社區保障模式。第三，資金籌措和運作上可以采取社會統籌與個人帳戶相結合的方式。在目前資金運作上可將現收現付制與半資金積累制相結合，逐步向積累制過度。

3、建立多元化的籌資渠道和籌資模式。多元協調模式建立和運作中最難的問題是資金的籌措和籌資模式的選擇。保障模式再好，沒有資金也難以進行有效運轉。目前資金嚴重短缺是社會保障建立中急需解決的一個問題。借鑒發達國家的經驗，根據中國實際，應建立多元化籌資渠道，并針對不同的保障項目建立不同的籌資模式。

（1）建立多元籌資渠道。傳統保障模式的籌資渠道是單一的，隨著十多年的改革，建立了政府、企業、個人三方負擔的籌資渠道。但是仍然還存著一些問題，一是多元化籌資渠道還未完全建立，國家仍然負擔了絕大部分，公民個人自保意識和能力還比較弱。二是現有籌資方式大多還是現收現付制，缺乏事先儲備積累。因此，目前必須進一步改革，進一步擴大資金來源。首先，應開辟一些社會保障稅。根據福利經濟學的補償原則，對個人開征所得稅，實行累進制稅率，從而使經濟發展中的受益者補償受損者。同時還可以從部分資產存量轉化一部分，增加社會保障資金的增量，這種辦法在目前的改革中可以作為一種新的籌資思路。其次，從企業方面來看，要根據企業的經營狀況更進一步完善企業繳費制，實行強制積累。最后，從個人方面來看，主要是要提高個人的自保意識，改革單純靠國家的依賴思想，并在此基礎上，堅持實行個人積累制，把個人積累與國家、企業單位負擔結合在一起。

（2）建立多元籌資模式。從世界各國來看，社會保障資金的籌集主要有三種模式：現收現付制、半積累制、積累制，目前大多數國家都采用積累制。我國經濟發展水平低，很難一下子建立積累制。因此，必須根據不同保障項目采取不同的多元籌資模式。

首先，在失業救濟金的籌措上，先由國家、企業、個人分攤完善現收現付制，然后建立半積累制，最后向積累制轉變。從目前改革來看，先可以實行國家、企業、個人分攤的辦法。費用來源由政策撥款、企業交費、個人交費三個方面。這種思路是國際一致經驗，盡管它不存在著一些缺陷，但在目前企業失業人員過我，國家財力不足的狀況下，還是有可行之處的。當市場經濟正常運行，國家經濟狀況有些好轉之后，建立半積累制。最后，當社會主義市場經濟體制完全建立，多元協調模式建立以后，可由半積累制向積累制過渡。

其次，在養老保險基金方面采取基本養老保險、企業補充養老保險與個人儲畜養老保險相結合的方式。基本養老保險實行社會統籌和個人帳戶相結合，并把養老范圍擴大到集體企業，私營企業、三資企業、個體勞動者、農民。這種籌資方式的主要特點是靠勞動者自己積累，在職時可以得到較高工資收入，退休以后可以得到良好保障待遇。這種制度在實施中必須體現效率優先，兼顧公平原則，注意妥善解決好社會統籌與個人帳戶相結合的比例。

再次，醫療保險籌資模式的方向是社會統籌和個人帳戶相結合。目前應逐步建立醫療保險基金，視不同情況區別對待。對國家機關和事業單位中，由國家籌資建立醫療保險基金，具體使用由個人與保險基金會共同負擔。對城市企業，由企業籌資建立醫療保險基金，由個人與保險基金共同負擔。對于農民、個體勞動者和鄉鎮企業職工中可以建立合作醫療，按個人繳費與社會統籌的辦法來解決。在區別對待的基礎上，逐步向社會統籌和個人帳戶相結合的方式邁進。

最后，在社會救濟方面，由于救濟金的提供者與受益者之間沒有直接聯系，它強調了國家政府和責任與救助對象應有的法定權利，因此，資金籌集主要來源于國家財政和社會各界的捐助。社會福利是一種高層次的社會保障項目，在資金籌集上，與社會救濟有同樣的特點，其資金來源應該是三方面：政府財政撥款、部門和單位自籌。

4、建立社會保障計劃，推動多元協調模式的建立和運作。從世界發達國家社會保障模式的建立和運作來看，大都通過嚴密而精細的社會保障計劃來進行，通過社會保障計劃，既保證了多元協調模式建立過程中的階段性和步驟性，又可以強化社會保障管理。因此，在多元協調模式的建立和運作中，我們必須建立社會保障計劃。

首先，建立社會保障的預算計劃，將各種社會保障基金納入國家預算范圍。建立社會保障預算計劃以后，通過復式預算制度將社會保障收支在國家財政中單列，一方面可以加強資金的高效利用，另一方面可以使社會公眾對社會保障收支有全面的認識。社會保障預算計劃的總體目標應該是將各項收支及投資運營活動全部納入社會保障預算計劃，使資金管理和投資運營活動規范化。根據經濟近期發展狀況，社會保障預算計劃主要將養老、失業、醫療、工傷、生育等保險基金納入國家預算，由財政部門設立專用帳戶，統一核算，統一管理。

其次，建立社會保障的發展計劃。通過發展計劃確定多元協調模式建立的步驟，每一個不同時期實施的重點項目及內容。并通過社會保障發展計劃檢查實際建立過程，及時糾正偏差，從而推運多元協調模式的建立和順利運營。

再次，建立社會保障的調節計劃。一方面根據經濟運行狀況，確定收入項目和收入數量，并根據經濟運行確定支出量和支出內容。另一方面通過調節計劃，調節社會保障新模式建立過程中各項關系，推動新模式的建立。

最后，建立社會保障的管理計劃，通過管理計劃，確定不同時期的管理重點和管理指施，從而提高管理效果。

5、堅持綜合配套改革，推進多元協調模式的建立。多元協調的建立是在原有模式改革的基礎上進行的，是一項綜合系統工程，需要做多方面的綜合配套工作，從總體上來看，還應做好以下工作。

（1）建立社會保障基金的安全增值保值機制。在社會保障資金的籌措上，我們總體上運用積累制作為改革方向，這種籌資模式往往以支定收，略有節余，這樣在基金的收繳與發放之間往往存在一個時滯過程，并且保障對象使用時間不一致，必須使一部分資金停留在社會保障機構中，因此必須建立保障基金的增值保值機制。結合現實實際，應采取如下對策：一是建立社會保障銀行。按專業銀行的形式或金融基金組織的形式建立社會保障銀行，一方面通過銀行承辦保障資金的收繳與發放。另一方面通過銀行資金的信貸過程來保證社會保障基金的保值與增值；二是建立保障儲備資金的投資機制。通過加強對部分資金的投資效益，以保證在通貨膨脹的情況下，確保保障對象的生活水平下降，至于具體做法有待實踐中進一步探索。

（2）加強社會保障的法制建設。社會保障是政府主辦的一項綜合性社會事業，舉辦社會保障是一種政府行為，因此，必須將社會保障的建立、管理與運作納入法制軌道。我國目前社會保障立法不健全，實踐迫切要求我們來健全社會保障法，從而調節社會保障實施中的各項社會關系，保證社會保障的實施與貫徹。從目前來看，立法還很落后，應必須重點加強立法，與改革相適應，重點要進行社會保險和保險資金管理方面的立法。在此基礎上進一步完善社會救濟、社會福利、優撫安置方面的立法。同時進行隊伍與執法隊伍建設，從而使立法、司法和法律監督相結合。

（3）建立社會保障的國家研究機構。多元協調模式的建立是一個漸進的過程，在這個過程中往往會出現許多新情況，需要深入研究解決。因此國家必須建立研究機構，為制定政策、落實政策服務。它的主要任務有：收集、分析、處理多元協調模式建立和運作中的各種信息，及時糾正偏差；對建立和運作中出現的新情況、新問題進行研究，解決建立和運作中的難點問題；研究各項政策的制定與完善，為政府制定政策提供咨詢服務；加強社會保障知識與政策的宣傳教育，增加公民對保障政策的理解，對社會保障改革的支持。它的建立應由國家政府出面，吸收一批專家學者作為成員，通過調查研究和理論研討等多種形式開展活動。