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一、引言

曾幾何時，福利國家以其高水平、廣覆蓋、無差別的社會保障制度而炫耀于世。然而進入20世紀70年代，它們就陸續陷入了支付危機；80年代則紛紛進行改革。癥結何在？是保障水平太高，降不下來？是覆蓋面太大，縮小不了？是公平度太強，以至于無差別發放？這些基于基本人權的問題，不容漠視。

其實問題的癥結在于制度的剛性：其制度的建立過程是保障范圍越來越大，保障項目越來越多，保障水平越來越高，這是一個普遍的、幾乎不可逆轉的發展趨勢。這個趨勢的必然結果是高福利逐漸達到國家財政難以支撐的程度，整個社會激勵不足，發展趨緩。而此時，任何想要降低和縮小福利的努力都難以實行，如果硬要實行，就會引發社會不滿和不穩。近幾十年，人們在不斷反思這項制度，有些國家還在政策上采取了一些應對措施，但問題并沒有得到真正解決。在世界各地，盡管人們創造了不同的社會保障制度模式，但這種制度剛性卻似乎是它所固有的。這項制度是否必然或遲或早、或快或慢地走向危機？它能否在社會還需要這項制度的時候繼續存在，也就是社會保障制度的可持續性問題，引起了全社會的普遍關注。

最近，王誠在研究社會保障制度發展的長遠趨勢問題時，提出了"生命周期假說"，即各種社會保障制度形式必須經歷產生、成長、高峰、衰退和消亡這5個階段（王誠，2004）。

抽象地講，任何事物都有類似的階段。但如能找出不同階段的特征和條件，將有助于我們實現建立這項制度時所預期的目的。正如雖然人人難免一死，但世世代代的人們還是不惜代價地投入衛生保健事業、發展醫療技術。對于社會保障制度來說，它的崩潰容易引起經濟危機、社會動蕩，使那些無力自救的貧者、老者、病殘者、失業者以及所有原本只有依靠社會保障才能維持體面生活的人們陷入痛苦的深淵。竭力避免這種災難，是人類良知不容推卸的責任。

理想的情況是：在人們還需要這項制度時，它能夠繼續存在；在人們準備好了條件時，它能夠過渡到一項可以取代現行制度的更高級的制度。社會保障制度的這種可持續性和可過渡性是否可能？筆者認為，如要可能，關鍵在于解決它的制度剛性問題，使之增加一些柔性的調節機制。

事實上，最近20年來，無論是原有社會保障制度的改革，還是新的社會保障模式的探索，無論是學術研究還是制度建議，都在一定程度上自覺或不自覺地觸及到了制度剛性問題。如艾斯平-安德森1990年出版的《福利資本主義的三個世界》一書，被稱為"重新考慮福利模式的開始"（艾斯平-安德森，2003P1990）；吉登斯在論述"第三條道路"時提到的"積極的福利社會"（吉登斯，2000P1999），全面描述了從福利國家轉型為"福利社會"的政策綱要。中國學者中，周弘1996年發表的論文就討論了供給與需求的關系、社會行政的效率、私營福利的作用等問題（周弘，1996）。看來，對制度或機制的討論，不能僅僅就制度論制度，就機制論機制，還必須明確它們背后的含義以及對它們的改革和重建依據。否則，這種改革和重建就難免過分受到一時的政治傾向、價值偏好和經濟形勢的左右，沒有一個長遠的、明確的目標和準繩，出現過多的短期行為。

上述問題的存在表明：以往建立的社會保障制度在基本理念上是比較含糊的；在制度設計上是存在缺陷的。那么，能否提出比較明確的概念，作為具有可持續性的社會保障制度的理念基礎？能否設計某種機制，使得過于剛性的社會保障制度能夠具備柔性的自我調節能力？

當前，中國正在加速建立和完善社會保障制度，一方面對原有的、建立在計劃經濟體制基礎上的社會保障制度進行根本的改革；另一方面，也在探討如何建立適應市場經濟體制要求的社會保障制度問題。西方國家的社會保障制度改革經驗已經證明，要想在已經定型了的剛性制度中植入柔性機制，具有相當的難度且成本很高。中國的社會保障制度尚在建設過程之中，如能及早解決機制問題，將有利于保證這項制度的健康和可持續發展。而在當前，面對下崗失業、農民工權益、農村龐大群體的社會保障等壓力，政府極力擴大社會保障的覆蓋面，但同時養老金卻出現了赤字，財政全額撥款的低保金連年翻番，如不警覺，社會保障危機大有提前不期而至的危險。在這種情況下，探討這項制度的理念基礎和內在機制問題具有緊迫的意義。

本文的基本思路是：提出"底線公平"概念，以"底線公平"為基礎探討社會保障制度的內在調節機制，并對制度設計提出一些建議。

二、底線公平的概念

2003年中國大陸人均GDP首次達到1000美元，標志著中國的經濟和社會發展進入了一個新階段。

在這個階段，人與人之間的收入差距明顯拉大，社會分化加劇，形成不同的利益集團，利益集團之間的矛盾和沖突極易引發社會動蕩。因此，在這一階段，對公平的社會訴求將會明顯增強，從而成為社會保障加速發展的推動力。在這種情況下，處理好公平和效率的關系十分重要。如果不實現必要的社會公平，社會動蕩會破壞經濟發展的社會環境；如果不保持一定的效率，經濟發展又可能陷入停滯。那么，什么樣的公平概念適合這一階段的需要？如何確定與經濟和社會條件相適應的社會公平水平？如果對此不予明確，隨著人均GDP的上升，社會的消費結構也將從溫飽型向發展型和享受型轉變。對社會公平的要求將越來越高，推動社會保障的水平節節攀升，直到走上高福利的道路。

社會保障制度問題，是公平與效率的關系發生激烈爭論的焦點之一。但總的看，除了極少數如哈耶克那樣的新自由主義經濟學家會堅持捍衛市場自由而否定政府干預，堅持個人自由絕對化而否定"社會公正"，堅持"社會公正"只是一個"幻象"、一個"夢魔"這樣一種極端觀點以外，大多數人都認為社會公正應該成為一個社會所追求的目標。人們普遍接受的政策是，隨著經濟的發展，由政府對國民收入實行"二次分配"，借以實現"公平分配"，亦即主要在經濟意義上的公平。而在"二次分配"中，社會保障制度又是一個得到普遍認可的制度。因此，人們自然而然地認為社會保障制度的理念基礎就是社會公平。

作為社會保障制度理念基礎的社會公平，它的具體含義是什么？眾所周知，對于每個個人而言，對什么是公平的理解是非常不同的。制度和政策可能使一些人得益而另一些人利益受損，得益者認為公平的，受損者可能認為不公平；即使在得益者中，得益多者認為公平，得益少者也可能認為不公平。在這種情況下，通常選擇的辦法是所謂"民主"原則，多數人認為公平就是公平，從而否定了少數人認為的不公平。這就是所謂的"多數人的暴政".所以嚴格來說，社會保障制度所依賴的公平原則，不是在個人意義上的公平，而是社會意義上的公平，即"社會公平".所謂社會公平，是社會為了實現已經確定的目標（例如保證社會的正常運行、社會可持續發展等）而制定一系列規定，這些規定得到執行，目標實現了，就實現了社會公平。這樣一來，在社會公平面前，本來是個人之間的利益損益關系，就轉化為責任和權利的關系，即：個人不管損益多少，在社會意義上都是應盡的責任；個人不管受益多少，在社會意義上都是應得的權利。這樣，個人之間扯不清的利益關系，就轉化為社會規定了的利益和責任關系。社會保障制度就建立在權利和責任（義務）的關系之上。

"底線公平"雖然最終要落實到每個人的實際利益上，但它直接處理的并不是個人與個人之間的關系，而是社會與個人之間的關系（權利與責任）、政府與社會和個人之間的關系。

也就是說，它是全社會除去個人之間的差異之外，共同認可的一條線，這條線以下的部分是每一個公民的生活和發展中共同具有的部分——起碼必備的部分，其基本權利必不可少的部分。一個公民如果缺少了這一部分，那就保證不了生存，保證不了溫飽，保證不了為謀生所必須的基本條件。因此需要社會和政府來提供這種保障。

所有公民在這條底線面前所具有的權利的一致性，就是"底線公平"。

"底線公平"不能說是最低水平的社會保障。底線公平是指社會保障制度和項目中，有些是起碼的、不可缺少的，這些制度和項目可能意味著較低的保障水平，但也可能保障水平并不低。總之，"底線公平"不是就保障水平高低的意義而言的，而是就政府和社會必須保障的、必須承擔的責任的意義而言的，它是責任的"底線".在這條底線以上或以外的部分可以是由市場、企業和社會組織，甚至由個人去承擔的，是靈活的、反映差別的部分。

底線公平是否犧牲效率？在公平與效率的關系上，通常認為差別性是對應效率的，一致性是對應公平的。但是"對應"并不是"等同".合理的差別就是公平，這已被羅爾斯（JohnRawls）所證明（羅爾斯，1988P1971）。同樣，一致也不只是意味著公平，它在一定情況下也會帶來效率，而不僅僅是產生效率的外部條件，這也是我們希望證明的（景天魁，2004）。

所以，底線公平并不犧牲效率，毋寧說它是實現效率的必要條件。

三、底線公平的制度含義

底線公平概念不僅有制度含義，還有政治含義和文化含義。本文只討論它的制度含義。

那么，"底線公平"所包含的制度性內容是什么？第一，最低生活保障；第二，公共衛生和大病醫療救助；第三，公共基礎教育（義務教育）。

為什么底線公平的制度含義主要指這三項？它們與其他社會保障制度是什么關系？依據底線公平能夠形成激勵與約束相平衡的調節機制嗎？為了回答這些問題，我們有必要討論以下幾個關系：在社會保障制度中，低保制度和社會保險的關系；在社會保險制度中，醫療保險與其他保險之間的關系；社會保障制度的合理結構問題。

1.最低生活保障制度具有底線公平的意義

關于社會保障制度的發展過程，有一種已被普遍接受的觀點，就是"階段論"，即認為社會救助制度和社會保險制度雖可同時存在，但他們標志著兩個不同的歷史階段：前一階段以社會救助制度為主，后一階段以社會保險制度為主，而現代社會保障制度是以社會保險為基礎的。或者說，從社會救助制度發展到社會保險制度，標志著現代社會保障制度的形成。

這個觀點基本符合社會保障制度演變的歷史事實，特別是依據了歐美國家社會保障制度的現成經驗，就此而言，無可非議。現在的問題不在于是否承認這個歷史事實，而在于如何解讀它。解讀有兩種：一是學理意義上的解讀；一是時空結構差異意義上的解讀。從學理意義上，我們承認社會保險制度的合理性；但從時空結構的意義上，我們必須對中國社會和西方社會的差異性有足夠的估計。

發達國家的社會保險制度要求的社會成本太高。（1）要求個人收入比較透明，監督比較容易。（2）要求稅收體系比較健全，公民納稅意識強。最近日本爆出的社會保險危機令人矚目，據統計，37%的日本人目前沒有按照法律規定繳納養老保險金，其中，20-29歲的青年人中，有50%以上拒絕繳納保險金，高達1/3以上的政府要員也欠交保險金，其中竟包括首相和各部大臣。（3）要求經濟持續穩定增長。

歐洲國家的高福利主要是由于20世紀70年代完成工業化后，經濟水平較高，因而對經濟的支撐能力估計過高。1974-1975年發生的經濟危機，使經濟出現負增長，社會保障水平卻由于剛性作用而繼續正增長，從而導致了社會保障制度危機。如聯邦德國的經濟增長率由1973年的4.8%突降為1974年的-0.1%，1975年的-1.3%，而同期社會保障水平增長率卻由112%上升為1.9%和3.8%.法國和英國也發生了類似情況。這說明社會保險制度會起到放大和加劇經濟危機，并延長經濟衰退期的作用，這是發展中國家必須警惕的。（4）福利國家在推進社會保險制度時，經濟全球化的程度并不高，而現在資本在世界范圍內的流動極為容易，這給高稅收制度的維持和發展中國家稅收水平的提高帶來了困難。中國的社會經濟條件難以支付以上社會成本。經驗已經證明，在中國全面推行社會保險遇到了很大困難。

雖然政府經過長達20年的努力，到目前為止社會保險制度也僅能覆蓋10%的總人口（參加養老保險的有1.2億人，參加醫療保險的有1億人），這兩年大力"擴面"，但速度不快，其原因應從制度上做根本的反思。

中國的社會保障制度應以最低生活保障制度為基礎。因為這項制度被實踐證明是花錢最少、效益最好的社會保障制度。近幾年，中國政府加快最低生活保障制度的建設，保障對象和資金規模連年翻番：從2001年開始，中央財政承擔當年最低生活保障支出42億元中的23億元，約占55%，其余由地方財政配套支出。自此以后，中央財政低保金支出連年翻番，2003年納入低保的人數已達2246萬人，各級財政支出低保資金151億元，其中僅中央財政就支出92億元。

這幾年許多人在問：中國的基尼系數已經突破了警戒線（2003年為0146），城鄉差距為世界之最（報道的為3∶1，實際為5∶1或6∶1），下崗失業人數達2000萬人，流動就業人數在1億人左右。如按世界許多國家的經驗，按許多得到公認的理論推斷，中國社會將會出現危機。但是，中國卻一直保持了社會的整體穩定，即使在經濟大起大落、發生通貨膨脹、經濟過熱的情況下，仍能"軟著陸"，社會并沒有發生大的動蕩。這是為什么？顯然，這里起作用的原因很多，可做的解釋也很多，不能歸于一個原因，也不能定于一家之說。但其中，社會保障特別是最低生活保障制度有一份功勞。因為，如果說有些制度在造成富者愈富、窮者愈窮的社會分化，即使社會保險制度也只是達到富者亦（照樣）富、窮者亦（仍然）窮的結果，而低保制度針對的對象卻十分明確：使貧窮者生活有所改善或能走出貧困。它能夠最明顯地起到縮小社會不公平程度的效果。

2.公共衛生和醫療救助制度對實現底線公平具有關鍵意義

毋庸贅言，生命權力對每一個人來說具有絕對的優先性。對生命有直接保護作用的因素是：衛生、保健和醫療。在醫療保險的制度框架下，醫療被置于優先地位。研究證明，衛生對人的健康和壽命的影響最大而花費最小。其次是保健，也是花錢少而受益大。以預防為主，搞好公共衛生，對廣大人群構成威脅的傳染病、流行病、地方病等等就可以減少甚至消除；中華民族健身傳統證明，只要具有良好的處世態度、生活方式和飲食習慣，危害大規模群體的疾病，如糖尿病等"富貴病"和艾滋病等病癥就可以避免。

這些都可以降低保護生命的社會成本。在衛生保健之后的手段才是醫療。但由于現代醫療技術的發達和醫療費用的提高，只能依據不同情況選擇不同的醫療保障制度。從社會醫療保險的情況看，幾乎所有實行這項制度的國家包括發達國家都出現巨大的赤字。發展中國家對此只能量力而行。目前，中國正在農村地區試行由中央、地方和個人三方出資以大病統籌為主的合作醫療制度，以及早已開始實行的由政府出資的醫療救助制度，意圖都是在目前經濟條件下，在醫療方面守住公平的底線，讓困難群體能夠看得起病。

3.底線公平對于社會保障制度體系的意義

底線公平對于各項社會保障制度的設計思路都會發生相當的影響。例如，對于養老保障來說，一個老人依靠最低生活保障加上衛生保健和醫療救助，就可以獲得最基本的社會保護，這是政府的責任。如果再有企業養老年金和個人養老儲蓄，以及有巨大發展余地的社會服務，并且充分發揮家庭的養老功能，那么他就可以保障體面的老年生活。這后一方面，主要是社會組織和個人的責任。

對于失業者來說，依靠最低生活保障加上衛生保健和醫療救助，就可以維持基本生活。

如果輔以積極的就業培訓、就業服務和社會互助，他就不僅可以獲得體面的生活保障，還可以盡快重新就業。

僅從以上兩個方面即可看出，在社會保障制度體系內部有層次的關系，底線公平是基礎層次，這是由政府來負責的。其他制度可以置于底線公平的基礎之上，這是通過社會、個人并通常可以采取市場機制來實現的。前者屬于雪中送炭，是必保的，硬性的；后者屬于錦上添花，是靈活的，可調控的。這樣，社會保障制度體系就有了一個合理的內部結構，底線公平是這個結構的基礎。中國社會科學院社會政策研究中心在2000年以來發表的論文和著作中，提出了"基礎整合的社會保障體系"概念和制度框架，此后一直在不斷完善這個制度設計，并在大連、延安和杭州等市分別作了相關的社會實驗，收到了良好的社會效果，得到了中國政府部門和聯合國科教文組織的贊揚。其他一些非政府組織如香港宣明會，在中國大陸建立了數十個扶貧和衛生醫療試驗點，也積累了寶貴的經驗。

需要說明的是，底線公平概念并不限于社會保障制度本身，其他制度如公共基礎教育制度也是體現底線公平的重要制度。限于篇幅，這里暫不論及。

四、底線公平的作用和相關機制

福利國家的社會保障制度大多建立于經濟增長較快的時期，一方面，當時對于GDP與社會保障水平之間的恰當比例關系并沒有清楚的認識，對于福利支出的承受能力估計過高，因而它們不是尋找社會保障的底線，而是在不斷沖擊高線，沒有底線公平的概念，反而熱衷于比富、夸富，造成社會保障水平居高不下。另一方面，在政黨競選中，社會福利成為拉選票的手段，造成社會福利水平節節攀升。總結以往的經驗教訓，發展中國家在建立社會保障制度時，要形成一種富有彈性的調節機制：在建立社會保障制度的過程中，這種機制能起到激勵作用，推動社會保障制度的發展；在制度建立起來以后，它又能起到約束作用，以便把它限制在一個合理的范圍之內。底線公平正是形成這樣一個調整機制的基礎。

1.底線公平對調節幅度的影響

近年來，國內外學術界對社會保障水平與經濟發展水平的相關性、對社會保障支出在財政支出中應占的比例、對稅收與社會公平的關系做了一些研究，取得了一批有價值的成果。依據這些成果，我們可以比較科學地掌握對社會保障水平的調節幅度。

從歐洲國家的歷史經驗看，社會保障支出占GDP的比重20世紀50年代一般在6-10%之間，平均值接近8%；70年代中期在20%左右；80年代中期在20-30%之間，平均值在24%左右。（見下表）

據楊翠迎、何文炯分析，20世紀50、60年代，歐洲各國社會保障水平與GDP的比重在10%及其以內時，失業率較低，經濟發展速度較快，社會經濟處于繁榮穩定狀態。到70年代，當社會保障水平所占比重在20%及以上時，各國普遍出現巨額財政赤字、失業人口增多、企業競爭力下降、勞動者積極性銳減等問題，發生了社會保障危機。這樣看來，10%應為社會保障（占GDP）的適當水平。此說不管準確與否，總算是一種規律性的認識，應予重視。但各國發展情況不同，發展階段不同。以歐洲國家來說，10%的水平僅存在于工業化高速發展時期，而在工業化基本完成以后，經濟發展速度普遍較慢，社會保障水平已穩定在20-30%之間。盡管此時普遍進行了社會保障制度改革，但比重已不可能回落到10%左右了。那么，在工業化完成以后的適宜水平應該是多少？所以，雖然在理論上應該存在一個社會保障的適宜性水平，但在工業化發展時期和工業化完成以后，這個水平可能差別很大。

引入底線公平概念有可能改善這種情況。底線公平所關涉到的社會保障支出是社會保障總支出的一部分，這部分支出有什么特點呢？主要是比較穩定。低保水平雖應隨著經濟發展而有所提高，但既然是最低生活保障，它的水平波動主要受物價因素影響，提高的幅度應該是很有限的，否則就不是最低生活保障了。不管經濟水平多高多快，得大病重病的人數總是有限的，這個比例不太可能隨著經濟發展水平的提高而提高。它不同于門診醫療，門診醫療中的許多所謂富貴病（如高血壓、糖尿病等）是隨著經濟水平的提高而有明顯增長的。所以比較而言，底線公平的社會保障支出雖也與經濟水平相關，但相關性不夠靈敏、不夠直接，因而比較穩定。可預測、可控制性也就較強。從理論上說，底線公平的社會保障支出，在計算上不應有太大的困難，只是因為我們這方面的制度還沒有完全建立起來，尤其是在廣大農村還存在著較大的制度空白。因此，對這部分支出我們只能去估計，而拿不出實際的數據。

穆懷中按照人口結構理論和柯布-道格拉斯生產函數構建了適度社會保障水平測定模型：

2.底線公平與對社會保障增長速度的調控

與社會保障的增長幅度相區別，社會保障的增長速度的調節也有特殊的困難。通常總是講，社會保障的增長率要與經濟發展的增長率相一致。但實際上卻往往正好相反：當經濟增長速度加快時，失業率就低，公眾的預期就好，投資于擴大再生產的回報率就高，因而社會保障的增長反而較慢；越是當經濟增長緩慢時，失業問題可能越嚴重，或者有嚴重的通貨膨脹，對社會保障的需求趨于強烈，政府為了穩定社會，可能加大對社會保障的支出。

不管是正向調節還是反向調節，理想的狀態是社會保障支出增長率與GDP增長率之比為1.中國經濟正處于轉型時期，從發展階段說，大約相當于工業化的中期，而社會保障制度則處于快速發展時期。由于中國人口總量大，轉型成本巨大，對社會保障的需求也很大。1992-2001年間，我國的社會保障平均年增長率相當于GDP平均年增長率的1.46倍，總體增長速度偏快。其中，城市社會保障水平提高更快，有的年份，如1992年城市社會保障費用支出比1991年增長了85.8%.這種情況在中國目前的發展階段事實上很難避免。如何調控社會保障總體支出水平使之接近理想狀態？從底線公平的角度看，就是在社會保障總支出增長水平相當于經濟增長水平的前提下，改變社會保障不同項目的優先增長順序。事實上，我們過去對社會保障項目的出臺順序重視不夠，往往是基礎性項目還沒出來，枝節性項目先出臺了或者造成部分重疊，或者造成部分沖突。目前的優先順序擬可調整為：抑制養老金的增長速度，加大最低生活保障金的財政支付力度；總體抑制醫療費用過快上漲，但適度增加對大病補助的財政支持；抑制對高等教育的財政支持，增加對公共基礎教育的財政支持，尤其是加大對中西部農村和進城農民工子女義務教育的支持力度。

3.底線公平與社會保障多元主體的協調

調控增長幅度，調控增長速度，都是一些理性的目標，其中也許包含了一些規律性的認識，但關鍵是由誰來調控。社會保障發展本身是剛性的，如果調控者又只是政府，而政府的調控行為又是剛性的，那么柔性的調節機制還是體現不出來。引入底線公平概念的重要作用就是要把社會保障的剛性部分限定在一個范圍內，讓出更大的部分給柔性機制的發展留出空間：激勵和支持非政府組織、企業、社區、家庭和個人在社會保障中擔當重要角色，實現社會保障主體多元化。這些多元主體的共同特點，是花自己的錢辦個人、家庭、社區和社會的事。花錢心痛，而不像那些不負責任的政府那樣，是慷公共資源之慨。

非政府的社會保障主體的預算是硬的，而機制是軟的，可調性很強。中國的社會保障制度建設不能只走政府辦社會保險這一座獨木橋，而要走多元主體協調互動的路，一旦非政府的保障主體形成了自己的活動空間，政府即使想拉選票，其活動空間也有限，再想侵入非政府保障主體的活動空間會受到強烈的反彈和限制。這樣，某種健康的調節機制就可能形成。

具體地說，這里包括以下幾個機制：

第一，責任共擔和責任分擔的協調機制。社會保險的基本原理就是責任共擔，覆蓋面越大，參保人數越多，繳費率越高，社會保險的抗風險能力就越強。但是，如果繳費和給付脫節，甚至為了追求公平而實行無差別發放，那就要求參保人必須有很高的責任共擔意識，甚至是理想的社會責任承擔者。否則的話，人人希望多索取，人人只想少繳費，甚至逃避繳費，那就成了釀成危機的根源。為避免出現這種情況，就必須尋求責任共擔與責任分擔的平衡。

經驗表明，劃分責任共擔和責任分擔的界線是非常困難的，特別是中國，在長期的計劃經濟條件下，實行國家保障模式，國家在實行低工資制度的同時，也就承諾了對個人養老、醫療等的保障責任。在實行市場經濟以后，歷史的慣性仍然延續下來：老一代要求對他們有所補償，新一代又不愿承擔既為老一代繳費又為自己積累的"雙重責任".國家為了推行改革，為了社會穩定，對下崗職工承諾"三條保障線"，對離退休職工承諾養老金"足額發放"，對低保對象承諾"應保盡保"，對社保基金承諾國家"財政兜底".話說得很滿，大包大攬。

企業見狀，樂得趁機往后縮，逃避繳費，致使企業年金制度建設進展遲緩；非政府組織想參與進來也難以插手；個人則埋怨"改革就是要個人繳費".如此一來，事情竟成了這個樣子：好像所有人都不欠國家的，只有國家欠每一個人的。這樣的責任結構就有很大的問題了。在這種責任結構基礎上建立起來的社會保障制度必將是世界上最剛性的，也就是可持續性最差的，一旦政府治理體系出現問題，它就只剩下走向危機之一途了。

到底哪些責任要共擔，哪些要分擔？在一項制度中哪些屬于責任共擔部分，哪些屬于分擔部分？從不同的利益權衡和觀察視角看，有不同的分法。"底線公平"概念提供了一個明確的界限：底線及其以下部分是政府的責任，同時也是全社會人人都要共擔的責任，這是沒有選擇余地的，通常是法定的、強制的；底線以上的部分，企業負企業的責任，個人和家庭以及非政府組織等也要各負其責。給與自主選擇的權利，同時也就等于承擔相應責任的義務。

政府的責任主要是監督和宏觀控制。不過，這里所說的分擔并不是絕對的。有的要個人和企業共擔，有的要個人和非政府組織共擔，而在社會保險中仍然存在必要的共擔部分，即使在底線以上部分也有共擔的問題，只不過其強制的程度不同于底線以下的部分。盡管如此，加入個人和家庭的選擇自由和責任，加入市場因素，加入非政府組織的作用，也就是加入了柔性機制。

第二，激勵和約束的互補機制。在繳費和給付的關系上存在一個固有矛盾：越是繳費能力強的，參保積極性可能越低。對于巨富者來說，不參加養老保險，晚年生活也可無虞；不參加醫療保險，照樣看得起病，而且可以自由選擇醫院和醫生。而越是貧者、病者、老者、失業者參保積極性越高，繳費能力卻低。如不跟進必要的激勵和約束機制，社保基金的入不敷出必成定局。

這里的問題可以看作是一個逆向選擇問題。如果社會保障的參保人只限定為中上收入者，那么按他們的繳費能力是可以保證保障基金的可持續性的。但這樣一來，也就不是什么社會保障，不過是搞了一個富人俱樂部。如果參保人只限定為中下收入者，那么保障能力低到連起碼的生活需要都難以滿足的地步，這樣一來，費用倒是節省了，但不過是搞了一個窮人互助社。所以，所謂社會保障制度的激勵和約束問題，歸根到底是一個社會公平度的問題，是一個階層關系問題：在多大程度上讓中上收入階層的人自愿去解決中下收入階層的基本生活需要。而這個問題正是社會保障制度的關鍵和精髓。在以往的文獻中，在以往的實踐中，人們創造出了許多激勵方法和約束手段，法律的、經濟的、道德的等等，而社會政策的實質就在于如何去選擇。

什么是激勵和約束的均衡點？這要看是實行什么樣的社會政策。換言之，在不同的政策傾向下，選擇可能非常不同。實行"收入均等化"政策的北歐國家，平均稅率很高，但低收入階層的繳稅率僅在3-6%，而高收入階層的繳稅率卻在40%左右，可見調節力度是很大的。與此相反的政策取向自然也可以找到理論根據。例如，信息經濟學就證明，由于信息的不對稱，最高收入的邊際稅率應該為零，也就是對最高能力的人的邊際收入應該不征稅。只有這樣，政府才可以得到最大稅收（張維迎，1997）。可見，對于繳費和給付到底實行什么樣的激勵和約束，實際上取決于政策選擇。

底線公平是為在中國當前情況下，尋找適當的激勵和約束提供一個均衡點。它提示，底線以下和以上部分，在激勵和約束的強度、方式和方法上，應該有明顯的區別。

首先，應加大對高收入階層繳費的激勵力度，以優先滿足最低收入階層的底線公平以下的基本需求。這可以明顯地提高社會公平度。因為中國目前稅收制度的局限性，中等甚至中下收入階層是納稅的主體，高收入階層特別是巨富階層對于緩解貧困、救濟弱勢群體的作用并不明顯。而對高收入階層的繳費激勵主要不是方法問題（這方面的方法多得很），而是政策偏向導致了激勵不足。事實上，例如引導高收入階層為貧困階層建立救濟基金，可以有效地改善富人們的社會形象，從長遠看他們也可以有較好的收益預期。

其次，應對財政兜底之類的政府行為有較強的約束，這往往是混淆了政策性行為和制度性行為的結果。對下崗職工的生活保障屬政策性行為，養老金的發放屬制度性行為。動輒財政兜底，制度不能獨立運行，何來可持續能力？

第三，對養老保險待遇和失業保險待遇的適當約束是國際趨勢。中國是老齡人口大國，又是就業競爭激烈的發展中國家，不宜過分提倡養老社會化，而應盡量保持家庭的養老功能；不宜鼓勵企業把失業包袱甩給社會，社會在哪里？在社會組織沒有發育之前，所謂社會化其實還是"政府化".

第四，需求與供給的平衡機制。這也是一個老問題，并且可能是一個永遠不可能得到最終解決的老問題，這里也只限于討論底線公平對于解決這個問題的作用。有兩個問題需要區別開：一是需求與供給誰決定誰，何者處于優先考慮的地位；二是前邊提到的那個難題：越是經濟不景氣、供給能力弱時，社會保障的需求越強烈；而在經濟增長強勁時，社會保障需求增長倒可能趨緩。那么，如何調節才是適當的？

對于前一個問題，社會民主主義傾向于需求決定論，社會保障需求被它稱為基本人權，當然決定供給。例如在斯堪的納維亞國家，雖然高福利導致財政巨大赤字，但社會需求的決定地位仍不可撼動。在瑞典，人們就縮減福利開支爭論了20年，但福利水平并沒有降下來，福利支出在GDP中的比例雖然有所下降，但也只下降了百分之一（景天魁，2002）。在芬蘭，也曾有過要求減少稅收的呼聲，但要減少稅收就要相應地降低福利水平，政府為此搞了公民投票，結果多數人還是贊成寧肯多繳稅，也要維持現有的福利水平（Hietaniemi，2002）。

而自由主義和保守主義則主張供給決定需求，從畫在華盛頓飯店餐巾紙上的"拉弗曲線"，到美國里根政府和英國撒切爾政府削減福利開支計劃，都對這種主張做了或則抽象或則具體的說明。但對社會保障制度而言，需求和供給之間的決定關系并不是非此即彼的。底線公平概念在這個問題上的貢獻在于：它使兩種決定關系在同一個制度的不同層面可以共存，并且相互補充：在底線以下部分，需求決定供給；在底線以上部分，在一般情況下，可以讓供給決定需求。底線以下的需求可以由前述模型（2）確定。由于底線公平的社會保障支出（Ba）只是社會保障總支出（Sa）的很小一部分（Sa的絕大部分由養老金和醫療開支組成），即使將來在農村普遍推行最低生活保障制度，Ba在Sa中所占比重也不會太大。底線以上部分可以從模型（1）中求得。如按穆懷中的測算，目前中國的社會保障適度水平（S）應在10.06-11.93之間，那么底線以上社會保障支出（Sa-Ba）的供給也就應控制在模型（1）和（2）所確定的限度之內。

對于后一個問題，底線公平也可以起到穩定和平衡的作用：由于Ba較少受經濟狀況好壞的影響，而（Sa-Ba）又主要受個人和家庭、企業和非政府組織等等的制約，預算約束比較硬，這就有可能使得社會保障的總支出水平不論在經濟快速增長期還是在經濟增長趨緩或負增長期，都能相對地在一個合理的幅度內浮動，總體上保持一個比較平穩的水平。這樣，社會保障的支出既可能不成為引發經濟危機的原因，由其他原因形成的經濟危機也可能不至于把社會保障制度拖入難以維持的境地。這項制度的可持續性自然就大大增強了。當然，這是一個很復雜的問題，還需結合具體條件做進一步的研究。

五、建議和結論

提出"底線公平"概念，就是為了確立社會公平的基點，明確政府責任的"邊界"；尋找全社會可以共同接受和維護的價值基礎，確定當前實際可以達到的起碼的公平。

從底線公平出發，前面已隨文提出相關建議，這里再補充幾點：1.當前社會保障制度建設的重點應放在進一步完善調節機制上，特別是在面對社會保險的擴面、擴項壓力的情況下，更應該明確地把機制建設放在首位。特別是要清醒地把握需求與供給的平衡，在大力推進社會保障制度建設的同時，防止社會保障支出總水平在短時間內增長過快。應進一步完善責任共擔和責任分擔的機制，并適當掌握激勵和約束的強度。2.目前社會保障制度存在的主要問題是制度結構不合理，其中最主要的是城鄉二元體制。這與底線公平的關系最大。建議盡快在農村普遍建立最低生活保障制度。3.在中國這樣一個其長遠發展主要靠提升人力資本，而又因存在嚴重的地區差別等原因，致使公共基礎教育難以確保的情況下，政府應將公共基礎教育納入社會保障范圍之內。這不僅事關底線公平，更關乎國家前途。

總而言之，中國社會保障制度建設，只有確立適當的理念，形成一套完備的剛柔相濟、協調互補的調節機制，并適時調整制度建設的重點和順序，才可能增強可持續性，為這項事業開辟樂觀的前景。但這無論在學術研究上還是在政策實踐上，都還有大量艱巨的工作要做。

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