導(dǎo)語：水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]美國水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度已經(jīng)歷了近40年的變革歷程，其內(nèi)容涉及水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)、管理標(biāo)準(zhǔn)、保險(xiǎn)基金、賠償限額、索賠時效和參保程序等多個方面。從運(yùn)行的效果來看，該制度是不成功的。該制度表明：政府不適合承辦貼補(bǔ)性水災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。我國應(yīng)借鑒其他國家的有益經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建合理的水災(zāi)防范和救濟(jì)制度。

[關(guān)鍵詞]水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)；水災(zāi)保險(xiǎn)管理；水災(zāi)保險(xiǎn)基金；貼補(bǔ)性費(fèi)率

美國是一個水災(zāi)較為頻繁且經(jīng)常導(dǎo)致巨額損失的國家，其建立和運(yùn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的歷史較長。關(guān)于美國水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的系統(tǒng)研究，對水災(zāi)同樣頻繁且損失也十分嚴(yán)重的我國，建立與完善類似制度無疑具有重要的啟示作用。

一、美國水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的沿革

由于水災(zāi)是美國經(jīng)常發(fā)生且造成很大損失的巨災(zāi)型自然災(zāi)害，因此，自19世紀(jì)末期，美國國會就認(rèn)識到對特大洪水實(shí)行聯(lián)邦控制具有重要的國家利益，為此1879年通過了《密西西比河流委員會法》。密西西比河流委員會根據(jù)該法得以設(shè)立并負(fù)責(zé)防洪堤建設(shè)。在其后的60年里，美國聯(lián)邦政府不僅進(jìn)行防洪堤建設(shè)，而且向洪水受害者提供受災(zāi)援助。由于這兩項(xiàng)制度的成本都非常高昂，美國聯(lián)邦政府便希望通過建立水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度以減輕自己的財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而，美國的私人保險(xiǎn)公司認(rèn)為水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)具有不可保的性質(zhì)，而通常將該風(fēng)險(xiǎn)排除在保險(xiǎn)單承保范圍之外。在這種背景下，杜魯門總統(tǒng)便于1951年請求建立貼補(bǔ)性聯(lián)邦水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度，后因未獲得撥款而擱置。直到1956年，美國國會才通過《聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)法》，確定了基金額度30億美元的為期5年水災(zāi)保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)制度，但是該制度因?yàn)槊绹鴩鴷]有撥款而實(shí)際上完全沒有實(shí)行。后來的一次嚴(yán)重颶風(fēng)災(zāi)害再次導(dǎo)致了建立水災(zāi)保險(xiǎn)制度的強(qiáng)烈要求并直接促成了1968年的《全國水災(zāi)保險(xiǎn)法》。該法的宗旨有三：(1)通過購買水災(zāi)保險(xiǎn)減少由于洪災(zāi)導(dǎo)致的損失；(2)促進(jìn)州和社區(qū)對土地使用的控制并引導(dǎo)開發(fā)建設(shè)避開易發(fā)水災(zāi)的區(qū)域；(3)降低聯(lián)邦政府對災(zāi)害援助和水災(zāi)控制的支出。根據(jù)該法開辦的項(xiàng)目被稱為全國水災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目(NFIP)。

起初參加NFIP是自愿的，參加NFIP的社區(qū)非常稀少，到1972年也不過1200個，全部保險(xiǎn)客戶少于10萬個，這使得NFIP的運(yùn)行成本非常高昂，因?yàn)閰⒈５纳鐓^(qū)少而造成了保險(xiǎn)費(fèi)收入很低。當(dāng)收入低于賠付支出時，美國聯(lián)邦政府不得不用財(cái)政彌補(bǔ)其差額。為了改變這種局面，美國國會通過了1973年的《水災(zāi)保護(hù)法》，使得參加水災(zāi)保險(xiǎn)具有一定的強(qiáng)制性，其具體辦法是：將購買水災(zāi)保險(xiǎn)與災(zāi)后援助掛鉤，禁止聯(lián)邦協(xié)助購買或建設(shè)1975年7月1日前被認(rèn)定為水災(zāi)易發(fā)區(qū)域或1年內(nèi)沒有參加NFIP社區(qū)的任何建筑物以及提供某些災(zāi)難援助，同時要求從聯(lián)邦被保險(xiǎn)貸款機(jī)構(gòu)尋求貸款的涉險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)所有者購買水災(zāi)險(xiǎn)。其后，參加水災(zāi)保險(xiǎn)的社區(qū)迅速增加，1974年即接近6000個，到1978年便達(dá)到了16000個。然而，單個的保險(xiǎn)客戶卻趨于下降。為了應(yīng)對這一情況，美國國會又通過了1994年的《水災(zāi)保險(xiǎn)改革法》。根據(jù)該法，除非財(cái)產(chǎn)所有者已獲得了保險(xiǎn)，否則聯(lián)邦信貸機(jī)構(gòu)在向購買、建造或修復(fù)水災(zāi)危險(xiǎn)區(qū)中的建筑及其中財(cái)產(chǎn)的所有者融資時，有義務(wù)購買水災(zāi)保險(xiǎn)并向財(cái)產(chǎn)所有者開出賬單；財(cái)產(chǎn)所有者沒有持續(xù)購買水災(zāi)保險(xiǎn)時，聯(lián)邦信貸機(jī)構(gòu)也必須承擔(dān)責(zé)任；在特定情況下，沒有執(zhí)行強(qiáng)制性購買水災(zāi)保險(xiǎn)要求的貸款機(jī)構(gòu)還可能會被處以每筆交易350美元、全年最高達(dá)10萬美元的罰款。該法終于扭轉(zhuǎn)了局面，目前，參加水災(zāi)保險(xiǎn)的社區(qū)已超過了22000個，單個保險(xiǎn)客戶約有460萬個，從而使水災(zāi)保險(xiǎn)成為美國僅次于養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二大社會保險(xiǎn)項(xiàng)目。然而，由于先前的法律在運(yùn)行中出現(xiàn)了很多問題，布什總統(tǒng)2004年終于簽署了在一片批評聲中出臺的新的《水災(zāi)保險(xiǎn)改革法》，該法除了對先前法律中的很多規(guī)則進(jìn)行必要的修改外，還一改每年實(shí)行的再評估制度，將NFIP授權(quán)期延長到2008年。

二、美國水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的基本內(nèi)容

(一)規(guī)定水災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目管理任務(wù)的承擔(dān)者

根據(jù)《全國水災(zāi)保險(xiǎn)法》及其后制定或修改的相關(guān)法律，美國水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)項(xiàng)目管理任務(wù)由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和社區(qū)共同承擔(dān)。

起初NFIP下聯(lián)邦層面的事務(wù)管理由一家名為“全國保險(xiǎn)者協(xié)會”未注冊組織負(fù)責(zé)，該協(xié)會直接與聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局處理水災(zāi)保險(xiǎn)交易。其后，美國的“住房與城市發(fā)展部”接管了很短一段時間的管理工作。自1979年開始，NFIP下聯(lián)邦層面的事務(wù)管理任務(wù)便被轉(zhuǎn)手歸美國聯(lián)邦緊急管理署下的減災(zāi)部承擔(dān)。為了回應(yīng)9.11恐怖襲擊后的局面，聯(lián)邦緊急管理署2003年與其他22個機(jī)構(gòu)合并為國土安全部，因此目前負(fù)責(zé)管理NFIP項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)為美國的聯(lián)邦國土安全部。下文中對這些不同名稱的管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)稱為“聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)”。

在NFIP的運(yùn)行中，參加保險(xiǎn)的社區(qū)也承擔(dān)著非常重要的管理職能。NFIP將行洪河域劃分為行洪區(qū)和非行洪區(qū)，行洪區(qū)內(nèi)一律不準(zhǔn)修建任何建筑物，非行洪區(qū)可以修建建筑物，非行洪區(qū)的社區(qū)可以購買洪水保險(xiǎn)，但必須采取并實(shí)施旨在減輕未來水災(zāi)的洪泛區(qū)管理措施。在1968年《全國水災(zāi)保險(xiǎn)法》制定之前，各地洪泛區(qū)的社區(qū)對水災(zāi)管理幾乎沒有作為。該法及其后修訂的法律卻使社區(qū)參與水災(zāi)管理的行為具有強(qiáng)制性。為了取得參加NFIP的資格，洪泛區(qū)的社區(qū)必須采取具有最大可行性的土地使用和控制的適當(dāng)措施，其目標(biāo)包括：(1)適當(dāng)壓縮易遭水災(zāi)損失的土地開發(fā)；(2)引導(dǎo)建設(shè)開發(fā)偏離受水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)威脅的地區(qū)；(3)協(xié)助減輕洪水損失；(4)改善易遭水災(zāi)土地的管理和使用。

(二)規(guī)范水災(zāi)保險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)

如前所述，美國聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)制度的目標(biāo)不僅僅是補(bǔ)償被保險(xiǎn)客戶所遭受水災(zāi)保險(xiǎn)事故而導(dǎo)致的損失，而且還包括通過只允許那些愿意制定使新建筑發(fā)生水災(zāi)危險(xiǎn)最小化的洪泛區(qū)管理?xiàng)l例的社區(qū)參加該項(xiàng)目的方法預(yù)防水災(zāi)。為此，美國聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)以指南的方式規(guī)范水災(zāi)保險(xiǎn)管理的最低標(biāo)準(zhǔn)，該管理標(biāo)準(zhǔn)要求新建筑、改建建筑必須根據(jù)其結(jié)構(gòu)和材料類型建造在水災(zāi)基準(zhǔn)高地之上或不會遭受洪水侵襲。

各參加保險(xiǎn)的社區(qū)在必須符合聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)指南規(guī)定的前提下制定自己的水災(zāi)管理?xiàng)l例。聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)將參加保險(xiǎn)的社區(qū)水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)以100年為基準(zhǔn)時段劃分成不同的類別，參加保險(xiǎn)的社區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自的類別決定自己的最低管理義務(wù)，社區(qū)應(yīng)評估其各組成部分的開發(fā)項(xiàng)目以確定這些開發(fā)將合理安全地避開水災(zāi)，且建立了使水災(zāi)損失最小化的設(shè)施。不過只有在開發(fā)會導(dǎo)致洪災(zāi)高度增加的情況下，社區(qū)才禁止在泛洪區(qū)域建筑。為了便于社區(qū)管理制作洪泛區(qū)管理標(biāo)準(zhǔn)，美國聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)還采用了繪制圖譜的方法以幫助識別100年的洪泛區(qū)、水災(zāi)基準(zhǔn)高地和特別水災(zāi)危險(xiǎn)區(qū)。實(shí)際上，這些圖譜還有其他功能：貸款人采用該信息決定保險(xiǎn)費(fèi)率；當(dāng)?shù)毓賳T甚至建筑開發(fā)商在作其他決定時也會用上這些圖譜。

(三)確定保險(xiǎn)基金構(gòu)成、保險(xiǎn)限額與索賠時限

根據(jù)美國的法律，水災(zāi)保險(xiǎn)基金來源主要包括：保險(xiǎn)費(fèi)收入；財(cái)政部給予的借款；基金財(cái)產(chǎn)的投資收益等。由于水災(zāi)保險(xiǎn)基金經(jīng)常不足以支付保險(xiǎn)賠付支出和保險(xiǎn)項(xiàng)目的運(yùn)行成本，因此，美國財(cái)政部給予的借款在保險(xiǎn)基金占有很大的比例，并且隨著水災(zāi)損失不斷地刷新記錄，美國國會也連續(xù)地給予創(chuàng)新記錄的借款授權(quán)以填補(bǔ)保險(xiǎn)基金的缺口。根據(jù)美國2006年的一項(xiàng)新法規(guī)定，聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的借款權(quán)限已上升到207.75億美元，在5億美元限額內(nèi)的借款無需總統(tǒng)給予批準(zhǔn)。

對于保險(xiǎn)限額的規(guī)定，美國的立法機(jī)構(gòu)在后來的法律修改中也作出過2次調(diào)整，總的調(diào)整趨勢是提高限額。目前，除阿拉斯加、夏威夷、處女島和關(guān)島采取更高的限額外，對其他地區(qū)每一家庭居所初始保險(xiǎn)的賠償限額為3.5萬美元，超過一個居住單位的任何居住性建筑物為10萬美元，與每一居住單位相關(guān)的財(cái)產(chǎn)為1萬美元；對商業(yè)企業(yè)的賠償限額為單個建筑10萬美元，與該建筑有關(guān)財(cái)產(chǎn)為10萬美元，如果該建筑為數(shù)個企業(yè)主占有，則限額為10萬美元與企業(yè)主人數(shù)的乘積；對其他類型的單個建筑賠償限額為10萬美元，與該建筑有關(guān)的財(cái)產(chǎn)為10萬美元。正式參加保險(xiǎn)后，對居所建筑物保險(xiǎn)賠償?shù)南揞~為25萬美元，對居所中個人財(cái)產(chǎn)損失保險(xiǎn)賠償?shù)南揞~為10萬美元，對企業(yè)建筑物保險(xiǎn)賠償?shù)南揞~為50萬美元，對其中的財(cái)產(chǎn)損失保險(xiǎn)賠償?shù)南揞~為50萬美元。

受害的被保險(xiǎn)人提出索賠的時限為60天。索賠時，受害的被保險(xiǎn)人應(yīng)提出損失的書面證據(jù)。盡管被保險(xiǎn)人沒有肯定的義務(wù)遵循索賠程序，不遵循該程序卻給保險(xiǎn)人提供了一個被保險(xiǎn)人不履行所同意義務(wù)的借口和一個可能的抗辯。根據(jù)美國的法律規(guī)定，如果索賠超過7500美元，只有聯(lián)邦管理官員有權(quán)放棄要求或延長提供損失證明的時限。

(四)規(guī)定社區(qū)參加水災(zāi)保險(xiǎn)的程序

社區(qū)參加水災(zāi)保險(xiǎn)的程序分為申請、臨時參加和正式加入三個階段。

申請階段始于聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)對社區(qū)的通知或社區(qū)因自身利益需求而提出的主動申請。社區(qū)有1年的時間完成申請過程。在這1年的時間內(nèi)，社區(qū)應(yīng)當(dāng)識別、準(zhǔn)備初始的圖譜并制定洪泛區(qū)開發(fā)管理的基本條例。社區(qū)必須批準(zhǔn)由聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)提供的洪泛區(qū)水災(zāi)危險(xiǎn)分界總況的圖譜。受百年水災(zāi)淹沒的區(qū)域被稱為“A區(qū)域”，社區(qū)必須制定開發(fā)“A區(qū)域”的建筑許可證制度，所有新居民建筑及其實(shí)質(zhì)性修繕必須建在已知的水災(zāi)基線之上，不建在已知的水災(zāi)基線之上非居民建筑及其實(shí)質(zhì)性修繕必須具有防該基線之內(nèi)的水災(zāi)功能。如果沒有已知的水災(zāi)基線，社區(qū)則必須采用一切可獲得的信息確定水災(zāi)基線之上的高地并使建筑合理地免受水災(zāi)。開發(fā)5英畝以上的開發(fā)商也必須進(jìn)行水災(zāi)基線研究。

聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)申請后，社區(qū)便進(jìn)入了臨時參加保險(xiǎn)的階段，該區(qū)居民便有資格參加臨時的水災(zāi)保險(xiǎn)。在這一階段，參保的居民只需要交納較少的保險(xiǎn)費(fèi)，但是，其受保障的程度也較低。在臨時參加保險(xiǎn)階段，聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)可以對洪泛區(qū)進(jìn)行詳細(xì)的工程研究，社區(qū)則必須采用更嚴(yán)格的條例管理洪泛區(qū)的開發(fā)。同時，社區(qū)還必須進(jìn)行水災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率研究。

社區(qū)完成了水災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率研究之后便進(jìn)入了正式參加保險(xiǎn)階段。聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)接著便委托一個私人承包人進(jìn)行詳細(xì)的工程研究，該研究便是水災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率圖譜繪制的依據(jù)。在正式參加保險(xiǎn)階段，社區(qū)內(nèi)居民交納的保險(xiǎn)費(fèi)和受保障的程度都會調(diào)到正常的水平。不過，成為正式保險(xiǎn)成員之后，社區(qū)仍然必須采取與聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)要求相符的管理措施并接受該機(jī)構(gòu)官員的現(xiàn)場監(jiān)督，否則便可能被中止直至取消被保險(xiǎn)的資格。

三、美國水災(zāi)保險(xiǎn)制度的實(shí)施效果

從已有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和美國很多學(xué)者的評論來看，美國水災(zāi)保險(xiǎn)制度的實(shí)施效果很不理想，甚至可以說是不成功的。造成這種結(jié)局的原因主要有以下幾種：

(一)貼補(bǔ)性的保險(xiǎn)費(fèi)率導(dǎo)致水災(zāi)易發(fā)區(qū)的高速開發(fā)

美國水災(zāi)保險(xiǎn)制度盡管具有良好的宗旨，卻并非建立在按照真實(shí)成本一利益分析的保險(xiǎn)精算規(guī)則基礎(chǔ)之上，而是采用貼補(bǔ)性的保險(xiǎn)費(fèi)率，水災(zāi)保險(xiǎn)客戶支付的保險(xiǎn)費(fèi)約占保險(xiǎn)精算風(fēng)險(xiǎn)成本的35%—40%，其缺口差額經(jīng)常需要聯(lián)邦撥款予以彌補(bǔ)。美國一些學(xué)者指出：聯(lián)邦保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)關(guān)于支付每3美元水災(zāi)保險(xiǎn)索賠會節(jié)省1美元災(zāi)后援助支出等正面聲言是具有欺騙性的，因?yàn)椴恢罌]有水災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目的情況下會不會發(fā)生這些損失。另一些學(xué)者的研究成果則更明確地顯示，這種貼補(bǔ)性的保險(xiǎn)費(fèi)率不僅沒有改善水災(zāi)救濟(jì)制度，反而在一定程度上助長了在高水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的泛洪區(qū)開發(fā)，并進(jìn)一步導(dǎo)致水災(zāi)損失的擴(kuò)大和環(huán)境的破壞等。

由于存在貼補(bǔ)性的保險(xiǎn)賠償保障，美國的很多民眾便在注定要遭到水災(zāi)一次又一次地毀損的地方定居、建筑或重建，聯(lián)邦保護(hù)基金無論多么雄厚也趕不上這些民眾開發(fā)侵蝕洪泛區(qū)的速度。美國的一位參議員曾指出：聯(lián)邦項(xiàng)目實(shí)施數(shù)十年后，每年洪災(zāi)的平均風(fēng)險(xiǎn)比以前更大，因?yàn)槿藗兗捌湄?cái)產(chǎn)移向易發(fā)洪災(zāi)區(qū)的速度比洪災(zāi)防御工程更快。這些移居的人們中有不少是窮人，他們在居住方面幾乎沒有什么選擇，如果沒有保險(xiǎn)，他們無法承受這些反復(fù)性的毀損成本。對貸款、許可和土地使用與建設(shè)的水災(zāi)保險(xiǎn)及貼補(bǔ)性的保險(xiǎn)賠償機(jī)制使得越來越多只承擔(dān)了一小部分成本的人們移向水災(zāi)易發(fā)區(qū)，從而使得更多的財(cái)產(chǎn)處于水災(zāi)危險(xiǎn)區(qū)，并增加了災(zāi)后的援助成本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在美國水災(zāi)易發(fā)的沿海地區(qū)，每天增加的人口超過3600人，每年增加的新房屋超過80萬套。僅2005年的2次特大颶風(fēng)引發(fā)的水災(zāi)就因人口與財(cái)產(chǎn)過于密集而造成千余人死亡和數(shù)百億美元的水災(zāi)保險(xiǎn)損失和援助成本。

水災(zāi)易發(fā)區(qū)人口的增加也威脅著這些地區(qū)固有的生物多樣性，直接或間接地毀壞了這些地區(qū)很多稀有動物的棲息地及植物的生存場所，同時也導(dǎo)致了各種人為的有毒有害的污染物大量增加，由此造成了自然環(huán)境的嚴(yán)重破壞。

(二)水災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目的運(yùn)行成本過于高昂

專門負(fù)責(zé)水災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目管理的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)只有約40個雇員，他們與另外170個承包人組成整體衛(wèi)星狀水災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目管理系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人員。顯然，他們無法直接承擔(dān)2萬個社區(qū)中約460萬保險(xiǎn)客戶全部承保和保險(xiǎn)賠償業(yè)務(wù)。

鑒于缺乏人力和辦公場所等財(cái)力資源，聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)只得將日常的管理責(zé)任交給了私人保險(xiǎn)公司。據(jù)一些美國學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，約95%水災(zāi)保險(xiǎn)單是由私人保險(xiǎn)公司出具的，私人保險(xiǎn)公司也受托處理著同樣比例的保險(xiǎn)索賠。這些私人保險(xiǎn)公司收取大約1／3的保險(xiǎn)費(fèi)收入作為其服務(wù)費(fèi)用，其余的保險(xiǎn)費(fèi)收入轉(zhuǎn)交給政府。此外，這些私人保險(xiǎn)公司還收取約為所發(fā)生保險(xiǎn)損失金額的3.3%作為其索賠處理服務(wù)的補(bǔ)償。

上述補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用機(jī)制除了使聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目的運(yùn)行產(chǎn)生高昂的成本外，還可能導(dǎo)致私人保險(xiǎn)公司產(chǎn)生不正當(dāng)?shù)膭訖C(jī)：在出具更多保險(xiǎn)單并出現(xiàn)更多損失的情況下，他們會獲得更多的利益。因此，美國的水災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制可能會使私人保險(xiǎn)公司忽視要求最低水平的質(zhì)量控制，導(dǎo)致違反聯(lián)邦水災(zāi)防范目標(biāo)的社區(qū)或客戶獲得水災(zāi)保險(xiǎn)單和保險(xiǎn)賠償，從而進(jìn)一步推動美國的水災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目成本上漲。

(三)該制度存在的其他嚴(yán)重缺陷

除了實(shí)行貼補(bǔ)性保險(xiǎn)費(fèi)率和依靠私人保險(xiǎn)公司服務(wù)而導(dǎo)致運(yùn)行成本奇高之外，美國的水災(zāi)保險(xiǎn)制度還長期存在著很多其他形式的嚴(yán)重缺陷。其中最為突出的缺陷是對水災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率圖譜繪制之前的建筑給予背離保險(xiǎn)精算規(guī)則的特別保護(hù)，其理由是這些建筑由于圖譜未出現(xiàn)而沒有足夠水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)知識的個人決定建立的。美國政府原以為水災(zāi)、損失及洪泛區(qū)管理?xiàng)l例會導(dǎo)致水災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率圖繪制之前建立的建筑消失，然而，在美國水災(zāi)保險(xiǎn)制度運(yùn)行了30多年之后，這些建筑仍占到NFIP項(xiàng)目下水災(zāi)保險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)的30%，美國政府每年單對這些建筑貼補(bǔ)的水災(zāi)保險(xiǎn)支出即高達(dá)8億美元。

美國水災(zāi)保險(xiǎn)制度的另一個突出缺陷為保險(xiǎn)客戶的反復(fù)性損失發(fā)生概率長期居高不下。根據(jù)美國的一份官方文件定義，反復(fù)性損失是指10年內(nèi)出現(xiàn)2次以上、其修復(fù)的平均成本等于或超過該建筑價(jià)值25%的水災(zāi)損失。反復(fù)性損失的財(cái)產(chǎn)約為被保險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)的1%—2%，占到每年水災(zāi)保險(xiǎn)索賠比例的38%。美國的野生動植物全國聯(lián)盟一項(xiàng)研究表明，每10處重復(fù)性損失住房中就有近1處的住房累積的水災(zāi)保險(xiǎn)索賠損失超過該房屋的價(jià)值，有些情況下可能超過很多倍。如在休斯頓的一處房屋，在18年中發(fā)生了16次水災(zāi)事件，其價(jià)值不足11.5萬美元，卻獲得了80.6萬美元的水災(zāi)保險(xiǎn)賠付。

為了減少反復(fù)性損失，特別是為了減少水災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)率圖繪制之前建筑的反復(fù)性損失，美國2004年的《水災(zāi)保險(xiǎn)改革法》提供了一個引導(dǎo)性的撥款項(xiàng)目，用以購買具有下列特征、導(dǎo)致水災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目支出大幅度增加的“反復(fù)損失性”財(cái)產(chǎn)：單獨(dú)保險(xiǎn)索賠4次以上；每次的保險(xiǎn)索賠額超過5000美元；累積保險(xiǎn)索賠額超過2萬美元。如果財(cái)產(chǎn)所有人拒絕這種具有減災(zāi)目標(biāo)的購買協(xié)助要約，則其水災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)將比要約購買時上漲150%，且未來的索賠額每增1500美元再上漲150%。盡管如此，目前美國仍然有些建筑反復(fù)鬧水災(zāi)并在水災(zāi)保險(xiǎn)項(xiàng)目資助下重建。

此外，實(shí)踐也表明，美國水災(zāi)保險(xiǎn)制度有時不能給予被保險(xiǎn)客戶及時有效的水災(zāi)救助。該制度下運(yùn)行的保險(xiǎn)項(xiàng)目如同其他的保險(xiǎn)項(xiàng)目一樣，只有在起因于保險(xiǎn)事故的情況下才對損失給予保險(xiǎn)賠償。水災(zāi)保險(xiǎn)客戶的某項(xiàng)索賠損失經(jīng)常是由水災(zāi)僅為其一的多因事故造成的，美國的一些聯(lián)邦法院卻通過確認(rèn)“多因事故除外”及復(fù)雜的損失證明標(biāo)準(zhǔn)否定被保險(xiǎn)客戶的水災(zāi)保險(xiǎn)賠償請求。

(四)配套措施存在重大弊端

為了使水災(zāi)保險(xiǎn)制度更好地實(shí)現(xiàn)其防災(zāi)或減災(zāi)的宗旨，美國政府還采取了很多其他的配套措施，如建設(shè)防洪堤、繪制水災(zāi)圖譜等。然而，其中的不少配套措施也存在著重大弊端。以在水災(zāi)保險(xiǎn)制度產(chǎn)生之前很早即進(jìn)行的防洪堤建設(shè)為例，這些主要由美軍工程兵承擔(dān)的工程不僅耗費(fèi)了數(shù)百億美元的成本，而且惡化了其它地區(qū)的水災(zāi)損失，同時毀壞或威脅了寶貴的生態(tài)系統(tǒng)。從2005年導(dǎo)致總損失達(dá)到750億美元的卡特里娜颶風(fēng)引發(fā)的新奧爾良城外的防洪堤潰破這一事實(shí)來看，防洪堤建設(shè)對意圖保護(hù)地區(qū)的安全實(shí)際上也構(gòu)成了威脅，甚至?xí)蠓鹊丶哟笏疄?zāi)損失，因?yàn)榉篮榈探ㄔO(shè)不僅推動意圖保護(hù)地區(qū)的開發(fā)，而且妨礙了洪水的自然流動，造成一些地區(qū)的洪水水位進(jìn)一步提高，防洪堤本身也由此面臨著倒塌、決口的危險(xiǎn)。

用以配合識別水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)級別以決定是否承保及保險(xiǎn)費(fèi)率的圖譜繪制方法也存在著諸多弊端。在氣候十分異常及人為活動非常活躍的當(dāng)代，產(chǎn)生水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的條件一直在發(fā)生著變化，美國現(xiàn)時的水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)圖譜常常沒有及時地反映洪泛區(qū)的新開發(fā)和新的水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)情況。據(jù)美國政府的一項(xiàng)調(diào)查，美國全國的92222份圖譜中有近70%在評估時過期了10年，從而使得水災(zāi)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)與實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)有很大的出入，由此導(dǎo)致了洪泛區(qū)的管理效率非常低下。近年來，美國聯(lián)邦水災(zāi)管理機(jī)構(gòu)開始嘗試使水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)圖譜現(xiàn)代化和網(wǎng)上透明化的為期5年的工程。不過，美國的一些學(xué)者認(rèn)為，這項(xiàng)工程仍可能存在如數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確化、統(tǒng)一化和數(shù)據(jù)依賴社區(qū)的可靠性與可行性等影響新圖譜質(zhì)量的很多問題。

四、美國水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度的啟示

(一)并非美國的所有法律制度都完美無缺

國內(nèi)很多學(xué)者在研究我國制定或完善某種法律制度時，常常引用美國的相關(guān)制度，在對美國該相關(guān)制度運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)未作進(jìn)一步考察和分析的情況下即定論為成功的制度，并提出我國應(yīng)當(dāng)照搬的建議。對于美國的聯(lián)邦水災(zāi)保險(xiǎn)制度，我國不少學(xué)者在沒有深入研究之前也大加贊許，將之視為具有非常積極意義的典型，并毫不猶豫地呼吁我國盡快效法。從本文的上述闡述中可以看出，事實(shí)并非如此。因此，在決定是否借鑒美國這樣世界頂尖的發(fā)達(dá)國家的相關(guān)制度時，特別是具體到對政府財(cái)政支出、居民道德、自然環(huán)境等產(chǎn)生重大影響的水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度之類的法律制度時，一定要以可靠的研究為前提，特別是一定要關(guān)注其嚴(yán)重教訓(xùn)的一面。因此，對于美國很多法律制度，無論是否具有初出臺或已長久實(shí)施的性質(zhì)，一定要對其進(jìn)行廣泛深入的分析之后，才可以決定是否移植。

(二)水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)不適合由政府部門以貼補(bǔ)的方式承保

政府的比較優(yōu)勢在于擁有巨大的財(cái)政資源，在分配福利的簡單模式中，政府很適合履行這一職能。在很多發(fā)達(dá)國家發(fā)生水災(zāi)及恐怖事件等巨大災(zāi)難之后，政府都成功地以福利援助的方式維護(hù)了社會的安全和穩(wěn)定。但是，與其他領(lǐng)域的保險(xiǎn)項(xiàng)目一樣，水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)項(xiàng)目的運(yùn)行不僅需要管理如水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)降低或危機(jī)管理之類的復(fù)雜實(shí)務(wù)，而且需要承擔(dān)簽發(fā)保險(xiǎn)單、理賠等繁雜事務(wù)，以及必須與風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)合進(jìn)行，政府部門的結(jié)構(gòu)及人員的技能等都不足以控制水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)項(xiàng)目和提供承保及理賠等服務(wù)。美國政府將絕大部分簽發(fā)水災(zāi)保險(xiǎn)單和理賠事務(wù)委托給私人保險(xiǎn)公司的做法也說明了這一點(diǎn)。

此外，水災(zāi)保險(xiǎn)也不適合采用貼補(bǔ)性的保險(xiǎn)費(fèi)率。實(shí)際上，所有領(lǐng)域的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)都不適合實(shí)行由政府提供違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場紀(jì)律的貼補(bǔ)所導(dǎo)致的低保險(xiǎn)費(fèi)率，否則，所實(shí)行的貼補(bǔ)性低保險(xiǎn)費(fèi)率會麻痹保險(xiǎn)市場的創(chuàng)新力、產(chǎn)生或加大被保險(xiǎn)人的道德風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵被保險(xiǎn)人進(jìn)行各種不適當(dāng)冒險(xiǎn)行為或不采取任何行動避免風(fēng)險(xiǎn)。政府貼補(bǔ)性保險(xiǎn)項(xiàng)目麻痹市場創(chuàng)新力的一個例證是：9.11事件之后，美國政府制定了2002年的《恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法》(TRIA)，確定一個過渡時間對恐怖主義保險(xiǎn)損失提供事前的聯(lián)邦支持，以穩(wěn)定私人保險(xiǎn)市場、恢復(fù)這種保險(xiǎn)的價(jià)格并建立吸收任何將來損失的能力。該項(xiàng)目2005年12月31日到期。因政府貼補(bǔ)行為而怠于創(chuàng)新的美國保險(xiǎn)界卻竭力說服國會對TRIA延期，并最終導(dǎo)致實(shí)際延期2年。上個世紀(jì)80年代的美國儲蓄與信貸存款保險(xiǎn)公司因其被保險(xiǎn)客戶依靠聯(lián)邦保險(xiǎn)貼補(bǔ)進(jìn)行過度的風(fēng)險(xiǎn)投資而破產(chǎn)則是保險(xiǎn)貼補(bǔ)助長道德風(fēng)險(xiǎn)的典型事例。前述的洪泛區(qū)大幅度擴(kuò)展開發(fā)及反復(fù)性損失等也表明美國的貼補(bǔ)性水災(zāi)保險(xiǎn)中同樣存在著嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。

(三)我國水災(zāi)防范與救濟(jì)制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)借鑒他國的有益經(jīng)驗(yàn)

更廣地考查借鑒更多國家的有益經(jīng)驗(yàn)?zāi)軘U(kuò)大和豐富問題的解決方案，從而使我們可以觀察到這些國家的科學(xué)嘗試所帶來的積極效果及其向我國移植的合理性。就水災(zāi)事件而言，世界上很多國家經(jīng)常發(fā)生，其中有不少國家并沒有實(shí)行美國模式的官方貼補(bǔ)性水災(zāi)保險(xiǎn)制度，卻取得了良好的效果。如在無政府給予貼補(bǔ)的情況下，英國的私人水災(zāi)保險(xiǎn)市場依然一片繁榮。盡管近幾年英國水災(zāi)的頻率和損失都在增加，一些地區(qū)的保費(fèi)水平隨之上升，英國居民洪水保險(xiǎn)的參保率仍保持在80%左右。英國模式的成功之處顯然在于政府定位準(zhǔn)確。德國等國也采取了與英國相似的模式。事實(shí)上，除了銀行存款等需要官方承辦保險(xiǎn)以維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定以外，其他如水災(zāi)之類的風(fēng)險(xiǎn)即使具有巨災(zāi)性質(zhì)也是適合私人保險(xiǎn)公司承辦的。我國應(yīng)該借鑒美國、英國或德國等國的有益經(jīng)驗(yàn)，積極地構(gòu)建有效的水災(zāi)防范與救濟(jì)制度，在水災(zāi)之前盡力實(shí)行建筑洪水防御設(shè)施、洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評估、災(zāi)害預(yù)警和氣象研究資料等有助于防止或減少水災(zāi)的措施，在水災(zāi)之后快速地向受害者提供緊急救助行動。