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我國社會保障制度面臨的嚴峻形勢主要是:人口老齡化高峰對社會保障造成巨大壓力,養老保險基金不能滿足人口老齡化的要求;經濟體制轉軌伴隨的高失業、兩極分化等問題對社會保障提出了更高的要求;市場經濟特有的宏觀經濟波動現行社會保障制度難以適應。

我國社會保障制度改革取得了一些突破性進展,但面臨的形勢仍然十分嚴峻。概括地說,我國社會保障制度面臨三個重大挑戰:從長期看,要解決人口老齡化造成的一系列社會經濟問題;從中期看,要減輕計劃經濟轉向社會主義市場經濟帶來的巨大社會震動;在近期,則要考慮如何根據宏觀經濟形勢波動適時調整各有關項目的收支水平,以保障經濟的穩定增長。這三個問題往往交織在一起,如何妥善安排其中的輕重緩急,既解決好當前的緊迫問題,又完善制度和機制,以利于長遠發展,是決策的難點與關鍵。

一、現行社會保障制度難以渡過人口老齡化高峰

1.我國人口老齡化的特點

新中國成立后,我國走出百年戰亂,人民得以安居樂業。多子多福的傳統觀念加上醫療保健的改善,使20世紀50年代出生率提高而嬰兒死亡率大幅度降低,出現了一個生育高峰,導致人口爆炸。后來意識到人口問題的嚴重性,采取嚴厲的計劃生育政策,取得了一定效果,但50年代的人口激增和80年代以來的節制生育必然造成人口老齡化的迅速到來,給我國社會保障制度造成巨大壓力。與其他國家相比,我國老齡化具有兩個顯著特點:一是基數大、速度快。據聯合國預測,1950~2000年期間世界老年人口增長176%,我國增長217%;2000~2025年期間世界增長90%,我國增長111%。另據美國人口普查局的統計和預測,65歲以上老年人比重從7%升到14%所經歷的時間,法國115年,瑞典85年,美國66年,英國45年,日本30年,而我國大約只要25年。二是底子薄、負擔重。發達國家的人口老齡化是在人均國民收入較高水平情況下出現的,而且建立了較健全的養老保險體系。例如,美國1935年建立社會保障體系,當時還沒有進入老齡化社會;日本進入老齡化社會時人均國民收入已經達到1689美元,有較充裕的財力建立養老保險制度。我國的老齡化是在人均國民收入較低的情況下出現的,到2000年,65歲人口占總人口的7%以上,步入老齡化社會,人均GDP也不過800美元,這迫使我國在經濟還不夠發達的時期解決比發達國家還嚴重的老齡化問題。

2.人口老齡化對社會保障的壓力

人口老齡化對養老保險制度造成的壓力已經有比較充分的研究成果,正因為如此,我國基本養老保險制度才決定從現收現付模式轉向社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累模式。這里再提人口老齡化,是想強調人口老齡化對社會保障制度的壓力是全面的,并不僅限于養老保險方面。醫療保險也直接受到人口老齡化的影響。國內外的有關資料證明,人均醫療費用和年齡密切相關,一般情況下,60歲以上年齡組的醫療費用是60歲以下年齡組醫療費用的3~5倍。美國、日本以及歐洲一些國家醫療費用大幅度增長的原因,除了醫療技術發展造成的費用增加,主要是人口老齡化。1998年,我國29個省市的公費醫療統計表明,人均醫療費支出,在職人員為477元,退休人員為1247元。衛生部衛生統計信息中心關于《中國健康模式轉軌和服務需求變化及其對經濟社會的影響》報告提出,即便是按1998年的醫療實際費用支出計算,人口老齡化帶來的醫療需求量負擔到2025年將增加47%;如果考慮到各年齡組的醫療費用按GDP年增長率同比增長,我國醫療需求量費用到2025年將達到6萬億元以上,占當年GDP的12%左右。再有,人口老齡化還直接帶來勞動力市場供求關系的變化,從而影響到失業保險。我國經濟發展處在產業和技術結構調整的重要時期,必然要求對勞動力的產業和技術結構相應進行調整。而老年職工在這樣的調整過程中處于相對不利地位,大量中老年職工過早退出就業的趨勢和老齡化所要求的推遲退休年齡形成了尖銳的矛盾,不論政策導向偏重于哪一方,最終都是對整體社會保障制度的壓力。此外,人口年齡結構的變化對社會福利、社會救濟以及優撫安置等社會保障項目都將產生不同程度的影響,而這些問題目前研究得還很不夠。

3.養老保險基金不能滿足人口老齡化的要求

90年代中期,在設計基本養老保險基金模式時,曾反復測算過人口老齡化對養老基金的壓力,選擇了社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累基金制。當時認為采用企業約20%的統籌繳費率與個人8%左右的繳費率比較適中。做出這一測算的假設條件是在50年左右時期九工資增長與儲蓄利率基本同步增長,且積累基金的回報率比儲蓄利率高2%。按這一方案,企業平均繳費率在20%左右就可以渡過我國的人口高峰,而且到2050年還可以有6%的部分積累。考慮到老職工和新制度實施前參加工作的職工過去沒有個人賬戶積累,為了避免新制度啟動時企業既要為老職工繳納養老金,又要為在職職工積累養老基金的“雙重負擔”過重的問題,曾設想個人賬戶中企業交納的部分先作為“空賬”,通過保持較高的企業交費率今后逐步填實。但實際情況是不僅個人賬戶中企業繳納的部分沒有填實,連職工個人繳納的部分也被挪用發放養老金。一些地方的交費率高達29%,仍然入不敷出;不僅個人賬戶全被透支,就連過去實行現收現付時略有結余的積累基金也都花光了。從全國看,1998年全國基本養老保險基金收入1459億元,比上年增長9.1%;支出1511.6億元,比上年增長20.8%;期末滾存結余611.6億元,比上年減少10.4%,首次出現當年基本養老保險收支赤字。到1999年個人賬戶空賬已近上千億元。預計今后一段時間個人賬戶還將以每年名義積累500億元左右的速度增加,實際積累卻在減少,個人賬戶“空賬”規模在迅速擴大。從長遠看,個人賬產基金“空賬”將導致改革的初衷落空。在目前情況下,如要做到個人賬戶實積累,勢必大幅度提高企業繳費率,這將給國有企業雪上加霜,并影響非公有制企業參加基本養老保險制度。如個人賬戶長期“空賬”運行,社會統籌基金將繼續向個人賬戶基金大量透支,最終使統賬結合蛻變為養老金的一種計發辦法,部分積累制將名存實亡。1998年,國務院加快了基本養老保險的省級統籌和屬地管理改革的步伐,這對于擴大基金的共濟性,解決一些地方養老金發放困難起了積極作用。但是,在現制度范圍內,通過省級統籌或屬地管理等方式,以一些地區或行業歷年滾存結余基金來緩解當前養老金拖欠問題,從整體和從長遠看,仍是向個人賬戶透支,動用本來已經積累不足的個人賬戶。如不盡快做實個人賬戶積累基金,進一步完善基本養老保險制度,勢必引起基金支付風險,無法渡過老齡化高峰。從我國人口金字塔所顯示的發展趨勢看,至少到2030年之前,人口老化的壓力都不會減弱。應當充分認識人口老齡化始終是我國社會保障制度改革和社會保障事業建設的一個客觀背景,把當前的緊迫問題和長遠的重大問題結合起來統籌解決。

二、現行社會保障制度難以滿足經濟體制轉軌的要求

一是國有企業改革的任務還遠沒有完成,行政機構和事業單位的改革起步不久,改革初期要求國有單位在內部消化冗員的政策已經轉變為下崗分流,盡快將隱形失業轉化為社會失業;二是非公有制經濟的迅速發展,要求盡快把長期只適用于國有單位和部分集體企業的社會保險制度擴大覆蓋范圍;三是居民收入分配格局發生了巨大的變化,解決平均主義已經逐步被防止或克服兩極分化所代替。當前,經濟體制轉軌進入攻堅階段,以上三個問題對社會保障制度的建設提出了新的要求。

1.轉型期間的高失業風險

國有企業和機關事業單位的改革將進一步向社會釋放大量冗員。如果我國的經濟體制轉軌能夠在21世紀前10年基本完成,以1998年為起點,這期間國有企業應完成戰略性改組和下崗分流任務,預計將向社會釋放1/3以上的冗員,大致在3000萬到3500萬人。同期國家行政機關的改革要分流約400萬人,事業單位的冗員按1/3估算,也有近1000萬人。考慮到下崗分流人員中約有20%因年齡可以提前退出勞動力市場,還有約3000多萬需要社會為他們提供新的就業崗位。此外,據國家信息中心經濟預測部的測算,“十五”期間仍是勞動年齡人口增長高峰期,每年將凈增1000多萬人。如果“十五”期間我國國內生產總值平均每年增長7%,按“八五”時期每增長一個百分點可新增75萬就業人員估算,5年只能容納2600多萬人。這樣,經濟體制轉軌所造成的體制性失業和人口自然增長、產業結構調整造成的就業壓力,有可能使我國的失業率在近5年內實際達到12%左右。目前,我國的登記失業率不到4%,這是以企業內部容納上千萬下崗職工和大量提前退休為背景的。按一般市場經濟國家的標準,4%是“自然失業率”,說明就業形勢非常好了。近年來,美國由于技術結構、產業結構調整加快,結構性失業增加,把“自然失業率”調高到6%。而我國承認面臨嚴重的就業問題,失業率卻一直保持在3%左右,一些城市的登記失業率在2%以下,還提出壓低失業率的目標,結果造成大量冗員仍然滯留在國有企業內部,大量應當進入失業行列的人員錯位進入了養老隊伍。據勞動部門的典型調查,一些城市領取養老保險的人員平均年齡僅51.4歲。這說明有大量人員在40歲或更小的年齡就過早退休了。這是把失業保險對社會的近中期壓力扭曲為養老保險對社會的長期壓力。實際上,40多歲的人退休了也不會真的退出勞動力市場,他們拿著養老金再去求職,反而把勞動力市場的競爭秩序搞亂了。這是經濟轉型期間必須盡快認真解決的重要問題。

2.轉型期間的社會保障覆蓋面

在經濟轉型時期,擴大社會保障覆蓋面問題主要表現在社會保險方面。近年來,城鎮社會保險的覆蓋面有所擴大。但除了養老、失業保險,其他保險的實際覆蓋面都過小,醫療保險連國有企業職工的覆蓋面都不大。即使覆蓋范圍最大的企業職工基本養老保險,集體企業和其他經濟類型企業職工的覆蓋面也不大。這不符合經濟轉型時期所有制結構調整的需要,既不利于不同所有制企業之間平等競爭,也不利于保護非國有企業職工的應有的權益。但要擴大社會保險覆蓋面,又遇到許多具體困難。

(1)基本保險制度改革不到位,擴大覆蓋面可能產生“高福利、廣覆蓋”的問題。一般來說,社會保險的覆蓋面越廣,互濟功能越強。但是,我國社會保險制度是在計劃經濟體制下建立起來的,其特點是“高福利、窄覆蓋”,即低工資高福利,主要覆蓋全民單位。在這樣的條件下,如果社會保險制度改革不到位,“高福利”沒有降下來就急于擴大覆蓋面,可能出現“高福利、廣覆蓋”的局面,國家財政將不堪重負。我國社會保險只能保基本。改革的目標之一是把國家單一保障模式轉變為多層次保障模式,同時把原來國家過高的保障水平降到基本保障線。在這樣的前提下,才能擴大覆蓋面,達到“低水平、廣覆蓋”。例如基本養老保險交費率在一些地區高達29%,遠遠超過國際上一般15%~20%的水平。外商投資企業、私營、個體經濟組織自然不愿被這樣高的交費率覆蓋過來。因此,擴大城鎮社會保險覆蓋面方向是正確的,但具體實施要根據不同項目的改革進度加以確定。

(2)勞動力市場不健全,隱形就業、退休人員再就業現象大量存在,使許多地方擴面工作嚴重受挫。據蘇省徐州市1999年的一次“拉網式”調查,在15000多個私營、個體從業人員中,約有國有企業下崗職工6400人、退休人員2700人、停薪留職1300人、從事第二職業的180人、體病假的100人,占私營、個體從業人員的70%。余下的,還有1380多領取失業保險金的“失業人員”和2000多農民工。這個典型調查證明了一些經濟學者的推測,即有相當數量的國有單位職工享受著國有單位的社會保險和住房等福利,卻通過各種途徑在為私營企業和個體工商業者打工。這在一定程度上減輕了國有企業下崗職工對社會的壓力,但也應看到,這種情況將導致許多國有企業變相成為私營和個體經濟組織的社會保險機構,使其在市場競爭中處于極為不利的地位,也使擴大社會保險覆蓋面的工作處于尷尬局面。

(3)社會保障立法滯后,現有的法規立法層次不高,擴大覆蓋面的法律約束力不強。1979年以來,全國人民代表大會及其常委會審議通過了幾百部法律,沒有一部屬于專門調整社會保障關系的基本法律。社會保障制度改革多是以部門行政規定出臺,有的以改革指導意見出臺,對企業的約束力有限。已經頒布的一些部門行政規定,在實施過程中也存在缺乏法律責任制度的問題。一些企業不參加社會保障,靠社會保險機構的工作人員“說破嘴皮、跑破鞋底、撕破臉面”去做工作,這與一般市場經濟國家通過立法強制推行社會保障的力度相差甚遠。近年來,我國在擴大社會保障覆蓋面方面加大了行政力度,特別是1999年提出全覆蓋的目標,下達“擴面指標”。“擴面指標”根據城鎮就業人員與已經覆蓋人員的差額計算,結果各地難以完成“擴面指標”,多數只能完成指標的20%左右。這其中既有立法滯后、執法力度不夠的問題,也有行政指標過高的問題。實際上,即使是在發達市場經濟國家,也不是都要求基本養老保險全部覆蓋所有就業人員的。例如,國際勞動組織1967年通過的《殘疾、老年和遺屬津貼公約》第37條規定,“凡立法保護雇員的國家,下列人員可不包括在覆蓋范圍之內:a.臨時工作人員;b.居住在雇主家并為雇主工作的雇主的家庭成員;c.其他類別的雇員,其人數不超過全體雇員的10%。”

3.轉型期間的公平與效率問題

改革初期,收入分配方面的主要問題是平均主義。要打破長期形成的平均主義并非易事,我們不僅在一次分配中大力貫徹按勞分配原則,改變過去企業吃國家的大鍋飯、職工吃企業的大鍋飯的局面,允許一部分人先富起來;還提出在二次分配領域也要堅持效率優先,公平與效率相結合的方針。經過20多年的努力,我國的收入分配格局發生了巨大的變化,城鎮居民收入普遍提高,越來越多的家庭擺脫了貧窮,實現了小康。盡管在一些行業和部門內部依然存在一定的平均主義,但從全社會看,近年來,城鎮居民收入增長趨緩,特別是低收入戶收入增幅較小、減收面較大,貧富差距呈現擴大趨勢,貧富懸殊問題日益突出。根據國家統計局的有關統計數據,按五等分組分析,我國20%高收入戶與20%低收入戶人均年收入之比,1990年為4.2倍,1993年為6.9倍,1998年擴大到9.6倍;而美國90年代末20%高收入組與20%低收入組的分配差距是10倍。中國社科院中國居民收入分配課題組的一項研究成果表明,1988年到1995年全國的基尼系數由0.382上升到0.452,已經超過美國0.4左右的分配不公程度。十等分組的分析結果同樣表明這樣一種趨勢。1988年最高收入組所占的收人比例相當于最低收入組的13.5倍,而1995年這一比例高達17.7倍。其中城鎮內部的個人可支配收入差距基尼系數1995年比1988年提高了44%,收入差距擴大速度超過了農村。此外金融資產在城鎮居民之間的分布也很不平衡。有資料顯示,1997年,我國城鄉共有家庭戶33963.2萬戶,大體可劃分為四個階層:第一階層占總戶數的1.3%,卻擁有31.5%的金融資產;第二階層占總戶數的7.4%,擁有28.5%的金融資產;第三階層占總戶數的47.6%,擁有37.0%的金融資產;第四階層占總戶數的43.7%,只擁有3%的金融資產。從1997年我國居民擁有金融資產戶間分布結構看,城鄉居民的貧富差距是很大的。第一階層無疑屬于最富有的,其戶均金融資產是第三階層的31.2倍、第四階層的360.2倍。根據現有資料推算,處于第四階層的居民大都分布在農村貧困地區,即使扣除這一因素,城鎮居民之間擁有金融資產的差距也不小,保守估計也在30倍左右。加上房產、汽車和高檔耐用消費品擁有的差距,我國出現了“有錢的無消費意愿,有消費意愿的無錢購買”的局面,成為近年來居民消費需求不足的重要原因之一,已經影響到經濟的發展。這意味著當前我國貧富差距程度不僅違背了公平原則,也損害了效率原則。這種狀況本來是自由市場經濟國家都曾經歷過的,也是他們建立社會保障制度,以期通過社會共濟適當縮小收入差距的出發點。歷史經驗證明,平均主義不能調動廣大職工的積極性,貧富懸殊同樣不利于全社會提高經濟效率,不利于國家的長治久安。當前,加強對城鎮居民貧富差距的調節,防止兩極分化,已成為全局性的大事。本來社會保障制度應當具有縮小貧富差距的功能,例如,加拿大通過稅收和社會保障轉移,不僅在不同收入群體間實行一定的共濟,也在富省和窮省之間調節基本保障和福利水平,使收入最高的1/5家庭與收入最低的1/5家庭的收入之比由21:1縮小為扣稅和轉移支付后的5:1。面對日益擴大的收入分配差距,我國社會保障制度改革的著力點沒有及時得到相應調整,在總的原則上,還停留在改革啟動時期,強調效率高于公平,注意向低收入者傾斜不夠,在某種程度上還有加大分配差距的問題。例如,據國家統計局1995年對2.5萬戶的調查,城鎮居民從國家和單位得到的各種保障和福利收入有逆向轉移傾向,富裕戶比貧困戶多得87%,其中養老保險待遇高低兩組相差4.2倍,醫療保險相差62%。再加上住房補助和其他福利,經過二次分配,我國居民收入差距,包括地區差距和國有經濟內不合理的行業差距、部門差距反而進一步擴大了。如何通過保障和福利的轉移支付縮小一次分配差距,同時避免重蹈“大鍋飯”或陷入“福利病”,是經濟體制轉軌新階段中社會保障制度面臨的又一嚴峻挑戰。

三、現行社會保障制度難以適應宏觀經濟的波動

建立社會保障制度的初衷主要是實行社會共濟,保護社會困難群體,維護社會穩定。同時,這項制度一旦建立起來,就有大量的基金可以使用,而如何恰當地調整用人單位和職工的交費率,調整不同項目、不同群體的社會保障費用支付比例,又會對積累和消費產生巨大作用,影響宏觀經濟。二次世界大戰后,發達市場經濟國家一直沒有發生像20年代末大蕭條那樣的經濟波動,國外許多學者認為社會保險制度起了重要作用。典型的例證是美國在經濟大蕭條期間研究社會保障問題,于1935年頒布《社會保障法》,開始對社會困難群體和低收入者實施各種社會保障補貼。最新的例子是1998年亞洲金融危機中,新加坡在經濟下滑時,各減少企業與職工5%的公積金交費率,使公積金總交費率從工資總額的40%大幅度減少到30%,從而降低勞動力成本,刺激企業投資,以利于國際競爭。我國社會保障制度是在計劃經濟下建立起來的,那時根本不可能考慮如何適應市場經濟的宏觀經濟波動問題,改革以來,又長期處于通貨膨脹的壓力下,只是近兩年才遇到通貨緊縮形勢。如何建立一整套正常的調整機制,靈活調節和運用社會保障資金,在經濟過熱時促使其降溫,在經濟下滑時促使其增長,還十分缺乏經驗。

1.面臨雙重壓力的社會保障制度改革

1998年以來,在分析我國出現的通貨緊縮趨勢時,社會保險制度改革受到兩方面的指責:一些人指責社會保障制度改革滯后,致使國有企事業單位養老、醫療以及冗員負擔始終難以減輕,而同時非國有企業職工大多數未被社會保障制度覆蓋,致使社會保障的二次分配作用難以發揮,這是助長通貨緊縮的原因之一;另一些人則認為對傳統社會保障制度改革的力度過大,養老、醫療、失業保險以及住房等都加大了國有企業職工個人的負擔,致使職工收入預期減少而支出預期增大,直接影響到居民的當期消費,從而不利于啟動經濟。國外的分析也注意到社會保障制度對中國通貨緊縮的影響,如施羅德金融季刊2000年第17或指出,中國“國有企業改革的深入和提供養老金、教育、住房、醫療等方面的改革改變了大多數城市居民的傳統的酬勞方式。穩定的收入和政府的各種補貼正在成為過去。需要確定的新的機構設置一方面給人們的收入以更小的安全性,另一方面又有更高的潛在支出。于是消費者花錢更少而存錢更多。”“消費需求增長的疲軟和供應的增長導致了大量商品價格下降。這時許多公司,特別是國有企業的財務狀況惡化,反過來又使得國有企業改革更加緊迫。但國有企業改革的強化意味著更多的人下崗和消費者倍心的進一步削弱,從而形成了惡性循環。”不論我國社會保障制度改革是滯后了,還是一些重要項目的改革力度過大了,中外學者以及政府有關部門都注意到我國的社會保障制度還不適應宏觀經濟波動的需要一,也可以說,社會保障制度還沒有發揮其在熨子經濟波動中的應有功能。

2.提高職工個人繳費比率與增加職工支出預期

一般情況下,建立社會保障制度可以減少職工的支出預期,有利于職工把收入投向當期消費。因為有了明確的養老、醫療和失業保險等,職工消除了“后顧之憂”,就可能多花錢。特別是對于低收入階層,社會保障轉移支付還將增加他們未來的實際收入,對刺激他們的當前消費作用更大。一些經濟理論工作者也是這樣分析我國的社會保障制度的,認為加快這項制度的改革將有利于啟動居民消費。但我國社會保障制度建立和變革的情況與西方國家典型的社會保障制度有很大的不同。我國在計劃經濟下建立的社會保障制度,其特點是國家出資、單位管理、主要覆蓋國有職工。90年代初中央把社會保障制度改革提到重要議事日程,提出資金來源多渠道、保障方式多層次、權力和義務相對應的改革目標,這是符合社會主義市場經濟要求的。改革的一項重要內容,就是改變國家包攬的供款制度,實行國家、企業、職工三方負擔。這樣,我國社會保障制度的改革在一定時期、一定程度上必然要增加職工個人負擔,例如基本養老保險,職工將從不繳費逐步提高到按工資的8%繳費,還有醫療保險、失業保險和住房公積金等,按目前改革方案,職工個人的總繳費率將逐步提高到本人工資的21%。同時,還明確要減輕政府負擔,較大幅度地降低基本養老保險替代率,設定基本醫療保險統籌基金支付封頂線等。因此,對于國有單位職工來說,現階段社會保障制度改革的具體措施增加了他們的邊際儲蓄傾向,減少了他們的邊際消費傾向,再加上住房和教育改革的影響,這種傾向性變化就更加明顯了。90年代初、中期,通貨膨脹嚴重,職工工資增長過快。那時改革國家包攬過多的社會保障供款辦法,增加職工的社會保障負擔,不僅有利于提高職工的自我保障意識、減少社會保障基金的浪費,還有利于抑制通貨膨脹。1997年以后,我國出現了前所未有的通貨緊縮趨勢,物價連續三年下降,職工工資增幅下降,低工資收入階層還出現了收入絕對下降的情況。據國家統計局抽樣調查,占調查戶10%的最低收入戶人均年收入1997年下降0.6%,1998年僅比上年增長1.9%。1997年全國城鎮居民家庭減收面達39%,按收入分組,占調查總體的20%低收入戶減收面達60%。但社會保障制度改革中加大職工負擔、增加職工支出預期的一些具體措施及其實施力度沒有得到適當調整。在這種背景下,簡單拿我國與美國1935年建立社會保障制度時的情況對比,認為社會保障制度對穩定收入和支出預期方面有不可替代的重要作用,所以要加大改革力度、盡力擴大覆蓋面等,就過于籠統了。

3.堅持長遠改革目標與調整具體實施力度

結合我國的具體情況,應當從兩方面分析社會保障制度改革對宏觀經濟的影響:

(l)對于原來國家包攬過多的國有單位職工,必須堅持經費來源多渠道、保障方式多層次、權利和義務相結合的改革目標,逐步降低國家的負擔,適時增加職工的繳費水平。不能因為近年來出現了通貨緊縮的情況就否定這一目標,要看到經過多年的改革實踐,從過去完全依靠國家和單位的保障轉到個人交納一定保障費用,不僅是制度的轉變,還是廣大國有單位職工保障觀念的轉變,這是難能可貴的改革成果之一。但在通貨緊縮的情況下,應當考慮增加職工繳費對當前消費的影響,可以適當放慢增加職工繳費的實施力度,如緩提職工個人的基本養老保險繳費比率,或者延緩增加職工負擔的改革步驟,如緩增基本醫療保險報銷中的個人負擔比重,等等。在宏觀經濟形勢進一步好轉、通貨緊縮趨勢得到根本扭轉后,再加大這方面的實施力度。

(2)對于原來沒有被社會保障制度覆蓋的群體,應適時擴大社會保障覆蓋面,以利于他們消除后顧之憂,促進當期消費。但擴大覆蓋面的重要前提條件是傳統的“高福利”項目應基本改革到位。由于社會保障各項目的改革進度快慢不一,擴大覆蓋面只能按不同保障項目的改革進展情況分別確定。考慮到社會保障水平和工資水平一樣,也具有一定的“剛性”,待遇標準高了很難減下來,所以擴大覆蓋面宜謹慎推行,不能只考慮當前收費多少,更要考慮將來的支付能力。擴大覆蓋面問題前面已經分析過,這里要強調的是,對于社會保障最后的防線——城市居民最低生活保障制度來說,則需盡快把應納入的人群覆蓋進來。特別應當看到,由于改革中出現的復雜情況,相當一些國有企業職工及其家屬生活發生困難,名義上享有的社會保險和福利實際上落空,有的連最低工資都拿不到手,他們成了“有消費意愿而無消費能力”群體的重要組成部分。把他們納入最低生活保障,并合理提高保障待遇,在此基礎上,進一步保障他們的養老金發放、失業保險和醫療保險待遇,對于促進消費和穩定社會都具有十分重要的作用。1999年中央提高下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障待遇水平30%,提高養老保險待遇水平約15%,還補發了過去欠發的70多億元養老金,對促進消費有積極作用。這方面還有進一步提高低收入群體消費能力的潛力,據民政部的調查:一是一些城市提高了最低生活保障標準,但只限于原保障對象,沒有把提高標準后符合最低生活保障條件的新增家庭人員納入保障范圍;二是一些地方因為財政緊張,以附加條件把相當一部分低于最低保障標準的人排除在外;三是一些中直企業的困難職工尚未被納入企業所在地的最低生活保障范圍;四是一些已經享有工資、養老金、失業保險待遇的職工,其家庭人均收入低于當地最低生活保障標準,目前還沒有得到最低保障的補助。解決這類問題,是通過調整社會保障支付水平以促進消費的有效措施。當然,在落實城市居民最低生活保障制度和提高有關社會保險待遇水平的時候,還應注意各項目標準之間的銜接,特別是職工基本生活保障、失業保險水平和在職職工工資水平的關系需要銜接好。