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□建立社會保險體系，要堅(jiān)持社會保險制度法定化

□社會保障水平要與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。

□在立法和政策制定過程中要充分考慮老齡化和部分就業(yè)的社會發(fā)展趨勢。

□社會保險作為社會保障工作的一部分，屬于中央政府職權(quán)，應(yīng)納入中央財(cái)政管理。

1月25日，在中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所主辦的社會保險法治國際研討會上，主題為《德國社會保險制度考察報告》的發(fā)言引起了與會代表的濃厚興趣。會后，記者采訪了該報告的撰寫人——全國人大常委會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會經(jīng)濟(jì)室戚東祥處長。

■德國是世界上社會保險制度最完善和復(fù)雜的國家之一

記者：戚處長，你好。我國已開始建立社會保障制度體系，但其中仍存在一些亟待我們解決的問題。你們的《德國社會保險制度考察報告》是在什么樣的背景下寫成的？

戚東祥：2004年10月下旬，為借鑒歐洲國家社會保險制度的有益經(jīng)驗(yàn)，中國社會科學(xué)院法學(xué)所組織考察組，赴德國考察社會保險制度及其立法情況。參加考察的成員有學(xué)者及實(shí)務(wù)部門的人員。我是這次考察團(tuán)的成員和考察報告的執(zhí)筆人。考察組在德國期間，前往法蘭克福歌德大學(xué)、聯(lián)邦健康與社會保障部、德國養(yǎng)老保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)協(xié)會聽取了有關(guān)專家、學(xué)者的情況介紹并進(jìn)行了座談。

記者：你們把考察國家選在德國是基于什么考慮？

戚東祥：德國是世界上社會保險制度最完善和復(fù)雜的國家之一，其社保制度已具有100多年的歷史。早在19世紀(jì)末，德國就建立了世界上第一個具有真正意義的社會保障制度。1883年德國通過了醫(yī)療保險法，1884年通過了事故保險法，1889年通過了殘疾和養(yǎng)老保險法。1911年，這三項(xiàng)法律合并為帝國保險法。1975年，德國將各種社會法規(guī)匯總，頒布《社會法典》，該法典是當(dāng)今德國社會保險制度的法律基礎(chǔ)。1995年起，德國設(shè)立長期護(hù)理保險并納入《社會法典》。總的來說，德國已形成種類豐富、體系完備、法律健全、運(yùn)行良好的社會保險制度。又因?yàn)槠浞蓚鹘y(tǒng)與中國相似，故其社會保險制度對中國有一定借鑒作用。

記者：能具體談?wù)劦聡鐣ｋU制度的內(nèi)容嗎？

戚東祥：德國社會保險由養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、長期護(hù)理保險和工傷事故保險5個險種組成。

先談?wù)勷B(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險是德國社會保障體系的一大支柱，旨在員工喪失工作能力和進(jìn)入老齡或死亡的情況下，為員工及其家屬提供保障。根據(jù)法律，所有的工人和職員都參加法定養(yǎng)老保險。2004年，雇員交納的養(yǎng)老保險費(fèi)為其月收入限額以下部分的19.5％，由雇員自己和雇主各負(fù)擔(dān)一半（原西德地區(qū)雇員的月工資收入限額上限為5150歐元，原東德地區(qū)的上限為4350歐元）。超過上限部分的月收入不再交納養(yǎng)老保險費(fèi)。德國的養(yǎng)老保險不實(shí)行個人賬戶積累制度，而在全國范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支，現(xiàn)收現(xiàn)支。領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額按照一個特定的、公開的公式計(jì)算，每個人都可能不同，主要由投保時的工作收入決定。德國以特定的公式計(jì)算出每個人不同的分值和折扣系數(shù)；國家則主要根據(jù)居民的消費(fèi)水平和物價上漲率，每年確定一次各個分值對應(yīng)的養(yǎng)老金金額。

失業(yè)保險。原則上，任何每周被雇傭工作18小時及以上的人員都要參加失業(yè)保險。保費(fèi)為雇員工資總收入的6.5％，由雇員和雇主平均分?jǐn)偂Ｊ绽U的全部保費(fèi)用于支付失業(yè)補(bǔ)助、短期工作補(bǔ)助和創(chuàng)造工作崗位的支出。所有在過去兩年中交納了12個月或者以上的失業(yè)保險費(fèi)的，享受失業(yè)保險。

醫(yī)療保險。目前，德國的醫(yī)療保險由法定醫(yī)療保險和私人醫(yī)療保險兩大運(yùn)行系統(tǒng)構(gòu)成。幾乎在德國的所有居民，都參加醫(yī)療保險。在法定保險機(jī)構(gòu)的義務(wù)投保者或者自愿投保者約占居民的88％。2004年，平均法定醫(yī)療保險費(fèi)為雇員月收入限額以下部分的14.7％。保費(fèi)由雇員和雇主各交一半。

長期護(hù)理保險。長期護(hù)理保險是應(yīng)對當(dāng)前老齡化問題突出而實(shí)行的—種社會保險項(xiàng)目。法律規(guī)定凡是參加法定醫(yī)療保險的人自動參加長期護(hù)理保險。長期護(hù)理保險的保費(fèi)法定為雇員工資月收入限額以下部分的1.7％，由雇主和雇員平均分?jǐn)偂Ｍt(yī)療保險一樣，當(dāng)家庭中參加工作的人員投保以后，取得受保權(quán)益的子女和無收入或微收入的配偶也享受長期護(hù)理保險。

事故保險。在發(fā)生工傷事故和職業(yè)病的情況下，法定的事故保險提供保護(hù)和幫助。所有雇員和農(nóng)民按法律規(guī)定都參加事故保險。所有學(xué)生和日托兒童都受事故保險保護(hù)。承辦事故保險的機(jī)構(gòu)主要是包括行業(yè)內(nèi)所有企業(yè)的各行業(yè)合作社，保費(fèi)由雇主單獨(dú)支付。

記者：難怪這次國際研討會上，一些德國專家對自己國家的社會保險制度如此自豪了！

戚東祥：是啊。德國創(chuàng)造了一個廣泛的社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，議會、政黨、法院、工會、行業(yè)協(xié)會、大量的社會政策組織和公眾團(tuán)體共同工作，通過建立功能強(qiáng)大的社會保障體系，實(shí)現(xiàn)保障公民自由生活。德國社會保險體系保障充分，退休人員養(yǎng)老金發(fā)放水平相當(dāng)于就業(yè)人員稅前及交納社會保險之前全部平均收入的70％，醫(yī)療保險支付所有大病的治療費(fèi)用。由于工作者參保而全家受益（即一個家庭中參加工作的人投保，投保人本人和他的家庭成員可受同樣收益），目前法定社會保險體系的覆蓋面為全國人口的90％左右。

在德國，政府及人民都有這樣一種觀念：“沒有社會保障，心靈的安寧和個人的自由都是不可想像的。將現(xiàn)有制度保持下去并使其適應(yīng)社會條件的變化，是大家共同的責(zé)任。”

■德國社會保險制度面臨挑戰(zhàn)

記者：社會條件瞬息萬變，德國社會保險制度是否也遇到了挑戰(zhàn)？

戚東祥：從考察期間和這次國際研討會德國專家介紹的情況看，德國社會保險制度目前的確面臨著一些問題。

德國經(jīng)濟(jì)自20世紀(jì)90年代以來增長勢頭緩慢。高工資、高福利、高稅收日益成為企業(yè)負(fù)擔(dān)，造成產(chǎn)品成本高并嚴(yán)重影響了企業(yè)的國際競爭力。并且，在經(jīng)濟(jì)全球化和科技革命的影響下，就業(yè)的穩(wěn)定性降低，勞動生產(chǎn)率提高，整個社會又將發(fā)生從不充分就業(yè)到部分就業(yè)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。這樣從社會保險的總收入來看是減少了。

另一方面，目前德國出生率較低，人口自然增長率是負(fù)數(shù)。隨著人們生活水平的提高、科技的發(fā)達(dá)、醫(yī)療條件的改善，人的預(yù)期壽命在不斷增長，社會人口趨向老齡化。據(jù)估計(jì)，從2002年大約4個勞動者供養(yǎng)1個退休人員，發(fā)展到2030年大約2個勞動者供養(yǎng)1個退休人員。同時在歐洲統(tǒng)一進(jìn)程中，由于德國生活水平較高，赴德定居者有可能增加，會增加一部分新的社會保障支出。從社會保險的總支出來看是增加了。

收入減少而支出增加，這勢必引發(fā)矛盾。因此，德國面臨著繼續(xù)維持原來社會保障水平的要求，同時條件又不允許對日漸減少的勞動力提高稅收、多交社會保障費(fèi)用的困難，對現(xiàn)有社會保障體系進(jìn)行適當(dāng)改革勢在必行。

記者：目前德國采取了哪些措施予以應(yīng)對？

戚東祥：改革的邏輯出路是或者增加社會保障費(fèi)用的來源，或者控制社會保障的水平，或者雙管齊下。

德國政府計(jì)劃采取短期改革措施和中長期改革措施。短期改革措施包括開辦、鼓勵并促進(jìn)養(yǎng)老商業(yè)保險，減輕法定養(yǎng)老保險的壓力；對退休的福利政策進(jìn)行微調(diào)，從經(jīng)濟(jì)利益上引導(dǎo)人們延長勞動時間，推遲退休年齡。中長期改革的目標(biāo)是在基本維持現(xiàn)有養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和長期護(hù)理保險等社會保險體系的同時，保持雇主和雇員交費(fèi)水平的穩(wěn)定性，在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和長期護(hù)理保險中增大個人責(zé)任，嚴(yán)格失業(yè)保險條件，減少個人對社會保險的依賴性。養(yǎng)老保險要最終實(shí)現(xiàn)收支平衡，控制養(yǎng)老金的領(lǐng)取水平，限制養(yǎng)老保險交費(fèi)的增長幅度。

■對中國社會保險立法和政策的啟示

記者：戚處長，你曾在國家政府部門工作，如今又是國家立法機(jī)構(gòu)的官員，對國內(nèi)社會保險實(shí)踐相當(dāng)熟悉。在了解了德國社會保險制度后，你認(rèn)為他們的制度對我們有何啟示？

戚東祥：德國社會保險制度經(jīng)過了長時間的應(yīng)用和調(diào)整，在理論上和實(shí)踐上都能為我們提供十分有益的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

首先，建立社會保險體系，要堅(jiān)持社會保險制度法定化。德國社會保險法律已經(jīng)形成完整、復(fù)雜的體系，不僅僅是一兩件單獨(dú)的法案。這個體系不僅包括原則性的指導(dǎo)思想，也包括具體細(xì)致的制度規(guī)定。這種做法體現(xiàn)了法治國家的特征。我國實(shí)行依法治國，公民和企業(yè)的權(quán)利受憲法和法律的保護(hù)。因此，社會保險制度法定化是建立規(guī)范的社會保險體系所必須遵循的基本原則。從運(yùn)行層面看，社會保險制度在全國應(yīng)該是統(tǒng)一的，在長時間內(nèi)應(yīng)該是穩(wěn)定的，只有法律才能保障這個要求。

其次，社會保障水平要與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不允許為社會提供很高的保障水平。因此，建立國家有限責(zé)任、個人保障充分這一可持續(xù)并且可承受的社會保障體系是必要的。我們在一開始建立社會保障體系的時候，就要明確基本思路，盡量明確法定社會福利的范圍、程度和占財(cái)政負(fù)擔(dān)的比重。

再次，要建立高效率、低成本運(yùn)行的社會保險機(jī)構(gòu)，這是搞好法定社會保險的基礎(chǔ)性工作，也是難點(diǎn)所在。社會保險涉及千家萬戶，具有多個品類，在保費(fèi)收繳、發(fā)放等各個環(huán)節(jié)上，每個人的情況又都有所不同。這需要龐大、準(zhǔn)確、及時的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，高效、敬業(yè)的經(jīng)營機(jī)構(gòu)。這對現(xiàn)在我國機(jī)構(gòu)的管理水平是一個很大的挑戰(zhàn)。德國數(shù)據(jù)庫建設(shè)及時可靠，組織機(jī)構(gòu)設(shè)置清晰有序，法定養(yǎng)老保險的經(jīng)營費(fèi)率占1.4％，工作的質(zhì)量是很高的。他們以雇員和雇主各占一半的比例設(shè)置了各類保險的理事監(jiān)督機(jī)構(gòu)，全面公開其經(jīng)營情況，避免暗箱操作，具有很好的借鑒作用。

第四，在立法和政策制定過程中要充分考慮老齡化和部分就業(yè)的社會發(fā)展趨勢。我國社會老齡化的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，在人口眾多的情況下充分就業(yè)也不可能，在當(dāng)前社會保障制度建設(shè)和社會保險立法的過程中，需要對此充分注意。

第五，社會保險作為社會保障工作的一部分，屬于中央政府職權(quán)，應(yīng)納入中央財(cái)政管理。社會保障面向全體公民，在全國范圍內(nèi)制度、標(biāo)準(zhǔn)都是統(tǒng)一的。而且，社會保障工作萬一出現(xiàn)失誤，地方政府承擔(dān)不了責(zé)任，最后還是需要中央政府處理。因此，中央政府應(yīng)負(fù)責(zé)全社會的社會保障工作。

記者：這次研討會上，來自德國聯(lián)邦薪水雇員保險機(jī)構(gòu)協(xié)會的一位專家認(rèn)為，一個國家合理的社會保險制度要得到民眾的支持，還需要參考國內(nèi)的社會條件和文化條件。中國社會保險制度不應(yīng)完全照搬外國（如德國）的制度，能借鑒的只有創(chuàng)意和某些技術(shù)要素。你對此有何理解？

戚東祥：我深有同感。與德國相比，中國人口多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，市場經(jīng)濟(jì)體制還不健全，要建設(shè)清晰、完善、有效的社會保險制度，其體系的復(fù)雜程度和困難的嚴(yán)重程度都要大得多。此外，中國的具體國情與德國不同。例如，德國無農(nóng)村戶口之說，農(nóng)村人口占全國人口的比例小，德國各類社會保險可以涵蓋所有國民包括農(nóng)民。中國長期以來存在農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口的區(qū)別，農(nóng)村人口占全國人口的絕大多數(shù)，在對待農(nóng)村人口社會保險的政策上要與城鎮(zhèn)人口統(tǒng)一，在短期內(nèi)是不現(xiàn)實(shí)的。所以，在涉及到中國國情的社會保險政策時，我們更多的要發(fā)揮自己的創(chuàng)意與智慧。